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Bacharelado em Cie ncia Polí tica 1 Material complementar para Sistemas Eleitorais Comparados Profa. Karolina Roeder e Prof. Luiz Domingos Costa Apresentação O material deste documento amplia, atualiza e aprofunda a Aula 6 da disciplina de Sistemas Eleitorais Comparados do curso de Ciência Política (EaD) da Uninter. Duas razões nos motivaram para a elaboração do conteúdo abaixo. Primeiro, as mudanças nas regras para a distribuição das cadeiras legislativas, incrementadas nos últimos anos por um intenso ativismo reformador do Congresso Nacional, do STF e do TSE. Em segundo lugar, a tendência de que tais mudanças aumentem a competição para as casas representativas nos municípios, nos estados e no Congresso, exigindo campanhas mais profissionalizadas e estratégias mais bem definidas. Desse modo, o material abaixo deverá auxiliar para o aprimoramento técnico dos cientistas políticos nas áreas de planejamento de campanha e ampliar a capacidade de antecipar os cenários eleitorais futuros. O material apresenta as mudanças ocorridas entre 2015 e 2020, em ordem cronológica. Dessa forma, começamos descrevendo as mudanças no financiamento de campanha, e, num segundo momento, a criação do Fundo Especial do Financiamento de Campanha. A terceira alteração abordada é o fim das coligações para as eleições proporcionais e, em quarto, a nova cláusula de barreira. O quinto e o último temas se referem às novas regras da fórmula eleitoral, que abarcam a regra de mínimo de 10% do quociente eleitoral e as alterações no cômputo das sobras. Todas essas mudanças seguem a ordem de acontecimentos das mudanças, começando com a proibição do financiamento empresarial em 2015 e terminando com as últimas resoluções do TSE em 2020. Vale dizer que o conteúdo apresentado aqui tem o objetivo de tornar as mudanças nas regras eleitorais acessíveis em linguagem didática aos nossos estudantes. Mas aconselhamos aos interessados a manusear diretamente as novas leis aqui indicadas para aprofundar o conhecimento e adquirir experiência no acesso ao regramento eleitoral brasileiro, fartamente disponível na internet. 1. Decisão do STF em 2015 O que muda: fim do financiamento empresarial Bacharelado em Cie ncia Polí tica 2 Em 2015 outra mudança importante ocorreu no contexto eleitoral brasileiro: o fim do financiamento empresarial, mudança determinada pelo Supremo Tribunal Federal (STF). A reforma eleitoral realizada naquele ano acabou por ratificar a decisão do STF, na aprovação da Lei nº 13.165/2015. A partir de então “Os recursos destinados às campanhas eleitorais somente serão admitidos quando provenientes de: recursos próprios dos candidatos; doações financeiras ou estimáveis em dinheiro de pessoas físicas; doações de outros partidos e de outros candidatos; comercialização de bens e/ou serviços ou promoção de eventos de arrecadação realizados diretamente pelo candidato ou pelo partido; e receitas decorrentes da aplicação financeira dos recursos de campanha. Também serão aceitas doações originadas de recursos próprios das agremiações partidárias, desde que seja identificada a sua origem e que sejam provenientes: do Fundo Partidário; de doações de pessoas físicas efetuadas aos partidos políticos; de contribuição dos seus filiados; e da comercialização de bens, serviços ou promoção de eventos de arrecadação. A legislação ainda estabelece que, nas campanhas eleitorais, as legendas partidárias não poderão transferir para o candidato ou utilizar, direta ou indiretamente, recursos que tenham sido doados por pessoas jurídicas, ainda que em anos anteriores. Essa proibição também foi fixada pelo STF no julgamento da ADI nº 4650. (TSE, 2016).” Como alternativa ao financiamento privado, os partidos podem utilizar mecanismos de financiamento coletivo, “crowfunding”, a partir de doações online, possibilitando a participação de pessoas que apoiem o partido e candidato, seu programa e agenda. As doações realizadas por pessoa física possuem o teto de 10% de seu rendimento no ano anterior à eleição. 2. Lei nº 13.487 de 2017 O que muda: criação do Fundo Especial de Financiamento de Campanha Para dirimir o impacto da ausência do financiamento empresarial, foi criado na minirreforma eleitoral de 2015 o Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC), que destina recursos do Tesouro Nacional aos partidos políticos para a realização da campanha eleitoral de seus candidatos. A distribuição entre os partidos é definida no Art. 16-D da Lei das Eleições (nº 9.504/1997): 2% (dois por cento) divididos igualitariamente entre todos os partidos com estatutos registrados no TSE; 35% Bacharelado em Cie ncia Polí tica 3 (trinta e cinco por cento) divididos entre os partidos que tenham pelo menos um representante na Câmara dos Deputados, na proporção do percentual de votos por eles obtidos na última eleição para a Câmara dos Deputados; 48% (quarenta e oito por cento) divididos entre os partidos, na proporção do número de representantes na Câmara dos Deputados, consideradas as legendas dos titulares; e 15% (quinze por cento) divididos entre os partidos, na proporção do número de representantes no Senado Federal, consideradas as legendas dos titulares. Resoluções do TSE (nº 23.605/2019 e nº 23.607/2019) definem sobre a arrecadação, gastos e prestações de contas dos partidos, no entanto, a escolha dos critérios de alocação dos recursos do FEFC aos diretórios estaduais e candidatos deve ser realizada pelos partidos e devem ser aprovados pela maioria absoluta dos membros da executiva nacional (Lei nº 9.504/1997, art. 16-C, § 7º). Os partidos precisam observar, tal como no lançamento de candidaturas, o percentual mínimo de 30% para o financiamento de candidatas mulheres. E, em 2020, o TSE também determinou que os partidos devem destinar os fundos públicos (Partidário e Eleitoral) de forma proporcional às candidaturas de negros e negras (caso o partido lance 30% de pessoas negras, 30% do financiamento deve ser destinado a essas candidaturas). Essa mudança valerá a partir de 2022. O FEFC é constituído por dotações orçamentárias da União em ano eleitoral, e o valor é definido pelo Tribunal Superior Eleitoral a cada eleição, com base nos parâmetros definidos em lei. O financiamento público para campanhas e manutenção de partidos não é uma exclusividade do Brasil e há em quase todos os países do mundo, como podemos ver no mapa abaixo: Bacharelado em Cie ncia Polí tica 4 Figura 1. O fornecimento de financiamento público direto para os partidos políticos Fonte: International IDEA (www.idea.int/political-finance/question.cfm?field=286®ion=-1) A maioria dos países do globo provê aos partidos políticos um financiamento público regular, como podemos ver no mapa acima, nos países em verde escuro. O Brasil está hoje com ambos, portanto, atualizaríamos em cor preta, segundo essa categorização. O país possui financiamento regular, anual, para a manutenção de sua organização, como pagamento de profissionais do partido, aluguel, água, luz, telefone, internet, e, o financiamento eleitoral público, exclusivo para a realização de campanhas. O aumento da dependência dos partidos com relação aos recursos advindos do Estado pode levar à cartelização ou congelamento do sistema partidário, como colocado por Katz e Mair (2009). 3. Emenda Constitucional nº 97 de 2017 O que muda: fim das coligações As coligações, ou seja, a união de diferentes partidos para disputar um pleito, não serão mais permitidas em eleições proporcionais a partir de 2020 para os cargos de vereadores, deputados http://www.idea.int/political-finance/question.cfm?field=286®ion=-1 Bacharelado em Cie ncia Polí tica 5 estaduais, distritais e federais. A mudança foi dada pela Emenda Constitucional nº 97 de 2017, a qual passou a proibir as coligaçõespara candidaturas a esses cargos. Para as eleições majoritárias dos três níveis as coligações ainda são permitidas. Essa alteração foi realizada como resposta ao gradativo aumento da fragmentação partidária na atual experiência democrática. Espera-se que, com essa alteração, os partidos menores tenham menos força e capacidade de agir como veto player no Legislativo. Ainda segundo o texto legal, não há a obrigatoriedade de vinculação entre as candidaturas em âmbito nacional, estadual, distrital e municipal, e, além disso, os estatutos partidários devem estabelecer os critérios de fidelidade e disciplina partidária. O que muda: implementação de cláusula de barreira/desempenho Ficou instituído pela Emenda Constitucional nº 97 de 2017 a cláusula de desempenho aos partidos políticos para a obtenção de recursos do Fundo Partidário. O critério para o acesso a os recursos públicos do Fundo Partidário é, a partir dessa nova regra, eleitoral, uma vez que depende do desempenho dos partidos nas eleições para a Câmara dos Deputados. Essa alteração é gradual, teve início em 2018 e finaliza com o teto em 2030, estabelecendo a partir de 2030 um valor fixo. O Fundo Especial de Assistência Financeira aos Partidos Políticos (Fundo Partidário) é um recurso existente no Brasil desde 1965, originada na Lei Orgânica dos Partidos Políticos (LOPP) e desde 1995 é regulada pela Lei dos Partidos Políticos (nº 9.096/1995). O Fundo Partidário tem como objetivo assegurar a manutenção dos partidos políticos, como colocamos acima, e é constituído por recursos do orçamento, multas, penalidades e doações. A partir de 2018, somente tiveram acesso aos recursos do Fundo Partidário e à propaganda gratuita no rádio e televisão os partidos que obtiveram, nas eleições para a Câmara dos Deputados, o mínimo de 1,5% (um e meio por cento) dos votos válidos, distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação, com um mínimo de 1% (um por cento) dos votos válidos em cada uma delas; ou tiveram elegido pelo menos nove deputados federais distribuídos em pelo menos um terço das unidades da federação. Já na legislatura seguinte às eleições de 2022, apenas receberão os partidos que obtiverem nas eleições para a Câmara dos Deputados, no mínimo, 2% (dois por cento) dos votos válidos, distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação, com um mínimo de 1% (um por Bacharelado em Cie ncia Polí tica 6 cento) dos votos válidos em cada uma delas; ou tiverem elegido pelo menos onze Deputados Federais distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação. Na legislatura seguinte às eleições de 2026, somente irão receber recursos do FP aqueles que obtiverem, nas eleições para a Câmara dos Deputados, no mínimo, 2,5% (dois e meio por cento) dos votos válidos, distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação, com um mínimo de 1,5% (um e meio por cento) dos votos válidos em cada uma delas; ou tiverem elegido pelo menos treze Deputados Federais distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação. E, por fim, a partir de 2030, só terão acesso aos recursos do fundo partidário e a rádio e televisão gratuitos, os partidos que obtiverem, no mínimo, 3% (três por cento) dos votos válidos, distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação, com um mínimo de 2% (dois por cento) de votos válidos em cada uma delas; ou se tiverem obtido pelo menos quinze deputados federais distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação. Aos eleitos que estiverem em partidos que não atingirem essa barreira, é assegurada a possibilidade de mudança de partido, sem perda do mandato, a outro que tenha atingido a cláusula. Contudo, essa filiação não é contabilizada para a distribuição do fundo, apenas aquela da data da eleição. Segundo o Art. 41 da Lei dos Partidos Políticos (9.096/1995), 5% do total do Fundo Partidário são distribuídos, em partes iguais, a todas as siglas que atendam aos requisitos de acesso a esses recursos constitucionais citados acima. Os outros 95% são distribuídos na proporção dos votos obtidos na última eleição geral para a Câmara dos Deputados. 4. Lei 13.165/2015 (mínimo de 10% dos votos) e em março de 2020, correção do Art. 4º da Lei 13.165/2015 pelo TSE em 2017 e 2020 O que muda: transformação de votos em cadeiras Nas eleições proporcionais a distribuição de cadeiras se dá de forma proporcional aos votos recebidos. São considerados e somados os votos recebidos para a legenda e ao candidato. O total de votos é utilizado em uma conta que vai determinar a quantidade de vagas que o partido terá direito. Bacharelado em Cie ncia Polí tica 7 Após o fim das eleições, os votos válidos (excluídos os nulos e brancos) são somados e divididos pelo número de cadeiras em disputa. O resultado é denominado de quociente eleitoral (Qe). Feito isso, é realizada a mesma conta, mas com os partidos, para saber quantas cadeiras eles têm direito. Os votos recebidos pelos candidatos do partido e os votos de legenda são somados e depois dividido pelo quociente eleitoral. O resultado é o quociente partidário (Qp). Para os dois casos são desprezadas as frações. As fórmulas abaixo sumarizam os dois quocientes: Primeiro cálculo: 𝑡𝑜𝑡𝑎 𝑑𝑒 𝑣𝑜𝑡𝑜𝑠 𝑣á𝑙𝑖𝑑𝑜𝑠 𝑐𝑎𝑑𝑒𝑖𝑟𝑎𝑠 𝑒𝑚 𝑑𝑖𝑠𝑝𝑢𝑡𝑎 = (Qe) quociente eleitoral Segundo cálculo: 𝑡𝑜𝑡𝑎𝑙 𝑑𝑒 𝑣𝑜𝑡𝑜𝑠 𝑣á𝑙𝑖𝑑𝑜𝑠 𝑜𝑏𝑡𝑖𝑑𝑜𝑠 𝑝𝑒𝑙𝑜 𝑝𝑎𝑟𝑡𝑖𝑑𝑜 𝑞𝑢𝑜𝑐𝑖𝑒𝑛𝑡𝑒 𝑒𝑙𝑒𝑖𝑡𝑜𝑟𝑎𝑙 = (Qp) quociente partidário Depois que se sabe quantas cadeiras cada partido tem direito, a ordem de ocupação delas é dada pelos eleitores, ou seja, são os eleitores que ordenam a lista a partir do voto. Os candidatos mais votados, são eleitos. No entanto, eles têm que obrigatoriamente ter recebido no mínimo 10% (Lei 13.165/2015) do quociente eleitoral. Essa mudança foi colocada pela minirreforma eleitoral de 2015 a fim de evitar distorções na representação, como a eleição de candidatos com votação irrisória “puxados” por outros com muitos votos, acima do suficiente para uma cadeira. Nem todas as vagas são ocupadas pela distribuição via quociente eleitoral e essas são as chamadas médias ou “sobras”. A terceira e última etapa da distribuição de vagas é via maiores médias e esse procedimento se repete até que todas as cadeiras sejam ocupadas. De acordo com o Código Eleitoral (Art. 106 ao 109), as vagas não preenchidas devem ser distribuídas de acordo com as seguintes regras: calcula-se o número de votos válidos recebidos por cada partido dividido pelo número de vagas por ele obtido (no quociente eleitoral ou na última rodada) +1. O partido que apresentar a maior média preencherá a vaga, respeitado o mínimo de 10% do quociente eleitoral pelo candidato. A conta se refaz até que todas as cadeiras sejam preenchidas. Bacharelado em Cie ncia Polí tica 8 Todos os partidos participam da distribuição dessas vagas remanescentes, inclusive os que não atingiram o quociente eleitoral. Nesses casos divide-se por um. Essa alteração também foi dada pelas mudanças eleitorais de 2017 e pode impactar sobremaneira na distribuição das cadeiras, uma vez que aqui os partidos menores podem ser beneficiados com a conquista de vagas1. Para avaliar as consequências de duas dessas alterações, tomamos as eleições para a Câmara dos Deputados como exemplo e simulamos o que teria ocorrido se não houvesse a introdução do mínimo de 10% de votos do quociente eleitoral e se as sobras fossem distribuídas apenas aos partidos que alcançaram o mesmo quociente. Gráfico 1. Simulação das cadeiras para a Câmara dos Deputados em 2018 1 Para executar o passo-a-passo de todas essas operações, consulte: https://apps.tre-sc.jus.br/site/eleicoes/calculo-de- vagas-deputados-e-vereadores/index.html.Acesso em 02 de setembro de 2020. https://apps.tre-sc.jus.br/site/eleicoes/calculo-de-vagas-deputados-e-vereadores/index.html https://apps.tre-sc.jus.br/site/eleicoes/calculo-de-vagas-deputados-e-vereadores/index.html Bacharelado em Cie ncia Polí tica 9 Fonte: Repositório de Dados Eleitorais – TSE. Tivemos um total de 36 mudanças nominais, representando 7% do total da casa. O gráfico permite observar que a REDE e o DC não obteriam representação na Câmara dos Deputados caso as mudanças não fossem adotadas, diminuindo para 28 o número de partidos com cadeiras na Câmara Baixa no pleito de 2018. Do ponto de vista da fragmentação partidária, contribuiu um pouco. Mas não é possível saber o seu efeito de longo prazo antes da entrada da regra do fim das coligações. Da forma como operou na eleição para a CD de 2018, parece ter efeito sobre as chances individuais do que sobre a representação partidária. Além disso, a regra do mínimo de 10% alterou a composição a casa em 8 cadeiras. O PSL perdeu 7, das quais 7 foram perdidas pelo PSL. Nota-se que o problema dos puxadores sempre foi muito mais de casos excepcionais do que a regra, pois não chega a 2% dos eleitos. Finalmente, o mais importante é observar os efeitos globais, isto é, de todas as regras aqui 1 1 1 2 3 4 4 5 6 7 8 8 8 8 9 10 10 11 13 28 29 29 30 32 33 34 34 37 52 56 -1 -1 0 -1 0 -2 0 -1 -2 -1 1 0 0 0 -1 1 -1 0 1 -3 -2 3 3 -2 1 1 3 -1 7 -2 DC REDE PPL PTC PMN PRP PV PATRI PHS AVANTE PPS PROS NOVO PSC PCdoB PTB PSOL PODE SD PDT DEM PSDB PRB PSB PR MDB PSD PP PSL PT Cadeiras em 2018 Sem a reforma de 2017 Bacharelado em Cie ncia Polí tica 10 apresentadas aplicadas conjuntamente, o que só poderá ser feito a partir das eleições municipais de 2020. Então fiquem atentos e preparem-se para analisar os resultados das próximas eleições de posse desse material e da legislação pertinente! Legislação consultada: LEI Nº 13.165, DE 29 DE SETEMBRO DE 2015. EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 97, DE 4 DE OUTUBRO DE 2017. LEI Nº 9.504, DE 30 DE SETEMBRO DE 1997. LEI Nº 9.096, DE 19 DE SETEMBRO DE 1995. Referências: KATZ, R. S.; MAIR, P. The Cartel Party Thesis: A Restatement. Perspectives on Politics, v. 7, n. 04, p. 753, 1 dez. 2009. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13165.htm http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13165.htm http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc97.htm http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc97.htm http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9504.htm http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9504.htm http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9096.htm http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9096.htm
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