2. Orçamento público - (Direito Financeiro)

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Resumo elaborado por: Brenda Alves | Passei Direto 
ORÇAMENTO PÚBLICO 
ORIGEM 
MARCOS 
• Inglaterra – 1215 – Governo João sem Terra 
A doutrina reconhece um evento que aconteceu no século 13 na época do Governo De 
João Sem Terra, que devido do próprio governo acerca dos tributos, decide-se e coloca no 
texto constitucional uma nova tributação ou o aumento da tributação pré-existente teria 
que ser aprovado pelo conselho do reino. Esse foi o meio encontrado para o controle dos 
abusos estatais que aconteciam naquela época em relação a cobrança dos tributos. 
Nesse momento da história, havia preocupação apenas de um dos lados do orçamento, 
não estaria preocupada com destino dado a essa arrecadação pois só tinha um destino que 
eras as regalias, gastos do próprio rei e dos que compunha a mesa dele, não havia um 
retorno para sociedade. Era só a retirada dos recursos da sociedade para manutenção do 
próprio reinado. (Primeira ideia de orçamento) 
 
• França – 1789 
No século 18, tem-se o outro marco para evolução do orçamento na França, na época 
do iluminismo. O que foi desenvolvido por lá, é mais parecido com a ideia de orçamento 
hoje. 
Com a queda do governo absolutista, nascimento de estado de direito, e o 
nascimento e desenvolvimento da democracia. 
Na França, o que foi desenvolvido enquanto ideia de orçamento já vai compor os 
dois lados do orçamento, a receita e a despesa, o retorno dessa arrecadação a sociedade. 
O orçamento é visto como instrumento da democracia, por ser uma lei aprovada em 
nossa representação. A previsão da receita estatal e a autorização dos investimentos da 
aplicação desses recursos naquilo que vá atender as necessidades da população. 
 
• Experiência americana (pós segunda guerra) 
Os países americanos como estavam bastante prejudicados estruturalmente e 
economicamente no pós guerra, os governantes vão ver um instrumento capaz de servir de 
ajuda para a retomada do desenvolvimento desses países. Não no orçamento no modelo da 
França do MODELO TRADICIONAL: seria uma mera peça de registro de receita e 
despesa, não servia como resultados eficientes e positivos para o interesse público. 
 Com a guerra e a necessidade dos estados se reerguerem, é que nasce a perspectiva 
de outro modelo de orçamento classificado como ORÇAMENTO POR REALIZAÇÕES 
OU ORÇAMENTO POR DESEMPENHO. Além de estimar receitas e autorizar 
despesas, fazia com que essa despesa realizada trouxesse resultados positivos, diferente 
do tradicional que não se preocupava com esse resultado. 
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 Esse novo modelo dura pouco tempo, pois eles percebem que não basta ter 
resultado, mas que para esse resultado possa acontecer é necessário planejar com 
antecedência. Passando para o modelo atual, que é o ORÇAMENTO PROGRAMA, em 
que este orçamento que vai ser executado a cada ano, tem que partir de um planejamento 
anterior que vai primeiro realizar um diagnostico real das necessidades, vai criar 
programas para aquela necessidade, vai determinar metas para serem alcançadas através 
daqueles programas. 
 
OBS.: O orçamento é de se tornar um instrumento de exercício da democracia pelo qual os 
particulares exercem o direito, por intermédio de seus mandatários, de só verem efetivadas 
as despesas e permitidas as arrecadações tributárias que estiverem autorizadas na lei 
orçamentária. 
o Como o orçamento é aprovado através de uma lei, que é aprovada pelos 
representantes que a sociedade elege, o orçamento é um instrumento 
desenvolvimento da democracia. 
 
CONCEITO 
 Para o nosso ordenamento jurídico, o orçamento é lei. 
 Harrisson leite: Lei que autoriza os gastos que o Governo pode realizar durante um 
período determinado de tempo (a cada ano civil, 1º de janeiro a 31 de dezembro – chamado 
de exercício financeiro), discriminando detalhadamente as obrigações que deva 
concretizar, com a previsão concomitante dos ingressos necessários para cobri-las. 
Ou seja, dentro do orçamento deve conter as receitas que o estado vai dispor para 
realização daquelas obrigações, por isso o orçamento se perfaz da previsão das receitas e 
autorização das despesas. Como conteúdo: quais despesas podem ser realizadas e os 
valores disponibilizados para cada despesa em especifico, e a previsão das receitas que 
serão arrecadas para o custeio daquelas despesas. 
 
NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO 
O orçamento é lei em sentido formal, que apenas prevê receitas e autoriza despesas. 
 → lei em sentido material: é uma nova norma para dentro do ordenamento 
jurídico, que trata de situações gerais e abstratas. Materialmente, analisando o conteúdo 
do orçamento, o orçamento não é, já que as leis tem a finalidade de direitos e obrigações, 
ou seja, o conteúdo deveria ser realizado, uma obrigação, o que não é. 
 → lei em sentido formal: apenas sob o aspecto da formalidade, porque passa pelo 
processo legislativo. Só apenas prever receitas e autoriza as despesas, não obriga. Trata 
de situações concretas. 
 → o orçamento público só serve para prever receitas e autorizar despesas. 
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o a lei orçamentária não impõe ao executivo que realize todas as despesas, 
embora tenha EC recentes que dê a entender que todas as despesas são 
impositivas, são obrigadas a executar todas as despesas. 
o No ponto de vista doutrinário, o orçamento ainda é AUTORIZATIVO quanto 
as despesas EM REGRA, mas pode mudar nos próximos anos para 
impositivo/obrigatório. 
 
OBS.: 
• Normas orçamentárias: criadas no orçamento são autorizativas 
• Normas pré-orçamentárias: criadas antes, são obrigatórias 
 
OBS. 2: já há partes impositivas, exemplos: 
• O gasto mínimo com educação, saúde. 
• Aquilo que é introduzido no orçamento e aprovado a partir de emendas 
parlamentares, passou a ser de execução obrigatória. 
 
RESUMO: 
• O orçamento é lei formal 
• Algumas normas estão se transformando ao impositivo 
• Alguns defendem que os orçamentos se forem impositivos, teria direitos e 
obrigações 
• 
 
QUESTÕES: 
• De acordo com a jurisprudência do STF, o orçamento público, em regra, possui 
caráter autorizativo, ou seja, o simples fato de uma despesa ser incluída no 
orçamento não gera direito subjetivo a sua realização. 
• O orçamento público é instrumentalizado por meio de lei que possui caráter formal, 
o que torna possível o controle em sede abstrata. 
 
ASPECTOS DO ORÇAMENTO 
 O orçamento se reflete em outros campos/áreas: 
• ASPECTO POLÍTICO = 
Reflete a execução do programa político-partidário ou anseios do governo que está no 
poder. Em outras palavras, é aquele plano de governo apresentado na candidatura, quando 
ganha, leve para a gestão para que seja executado. 
• ASPECTO ECONÔMICO = 
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 O orçamento é um instrumento importante para a distribuição de rendas e regulador da 
economia. Principalmente o orçamento federal vai ter a possibilidade de atuar no controle 
da inflação, do câmbio, importante para controlar a economia, para um melhor 
desenvolvimento econômico. 
• ASPECTO CONTÁBIL = 
Envolve o estabelecimento das regras praticas para realização dos fins indicados nos 
itens anteriores e para classificação clara, metódica e racional das receitas e despesas, 
processos estatísticos para cálculo tão aproximado quanto possível de uma e de outros, 
apresentação gráfica e contábil do documento orçamentário, etc. 
Ou seja, o orçamento vai obedecer às regras de contabilidade pública. 
• ASPECTO JURÍDICO = 
A luz do direito, o orçamento é uma lei. 
 
CARACTERÍSTICAS DA LEI ORÇAMENTÁRIA (LOA) 
• LEI ORDINÁRIA = 
o Porque é acoplada num processo de maioria simples, não precisa de grande 
quantidade de votos para aprovação 
 
• LEI TEMPORÁRIA = 
o Vigência limitada de 1 ano 
 
• LEI ESPECIAL = 
o Seu conteúdo é específico 
o Seu processo legislativo é peculiar, porque tem data limitepara 
apresentação e prazo para ser aprovada 
o Única lei a nível da união que é votada pelas duas casas em seção conjunta 
o Tem regras para emenda, ou seja, de acordo com o PPA 
 
• LEI FORMAL = 
o Porque o conteúdo do orçamento não é conteúdo de lei, ou seja, não cria 
obrigações 
 
• LEI DE EFEITOS CONCRETOS = 
o Lei para ser colocada em prática espécies de orçamento, diferentes das leis 
em gerais de conteúdo gerais e abstratos 
 
ESPÉCIES DO ORÇAMENTO 
• TRADICIONAL = 
o Modelo da França 
o Se traduz em um documento que se limita no registro de receita e despesa 
 
• DESEMPENHO OU REALIZAÇÕES = 
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o Pós-segunda guerra devido a situação econômica dos países americanos 
o Não é mais um puro documento, é um instrumento que busca a aplicação 
dos recursos como forma para ter resultados, desempenho, realizações. 
 
• PROGRAMA = 
o O modelo desempenho não durou muito tempo, porque perceberam que os 
resultados dependiam de um planejamento anterior 
o É o atual modelo de orçamento a partir da lei 4320/64 
o Os recursos se relaciona a objetivos, metas e projetos de um plano de 
governo: a um programa 
o Pode provar que o modelo do Brasil é o programa, a partir da CF/88 quando 
passou a exigir a LOA, PPA e LDO, ou seja, o orçamento 
programado/planejado, não é mais apenas para o registro da previsão de 
receitas e autorização de despesa, mas um instrumento para realizar ações 
programadas. 
 
→ Técnicas para elaborar o orçamento 
• ORÇAMENTO INCREMENTAL = 
o Uma técnica que já tem o valor anterior de gasto e apenas incrementa 
colocando o índice de correção 
o Brasil utiliza essa técnica 
 
• ORÇAMENTO BASE-ZERO = 
o Aquela técnica que todo ano precisa avaliar todas as despesas e replanejar 
o Necessidade de se justificar todo o programa no início de cada ciclo 
orçamentário