Livro - Metodologia do Sistema Unico de Saude e Socorros de Urgencia

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METODOLOGIA DO 
SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE 
E SOCORROS DE URGÊNCIA
Jerusa Petróvna Resende Lara
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Curitiba
2021
Metodologia do 
Sistema Único de 
Saude e Socorros 
de Urgência
´
Jerusa Petróvna Resende Lara
Ficha Catalográfica elaborada pela Editora Fael.
R433m Resende Lara, Jerusa Petróvna
Metodologia do Sistema Único de Saúde e socorros de urgência/ 
Jerusa Petróvna Resende Lara. – Curitiba: Fael, 2021.
208 p. il.
ISBN 978-65-86557-62-6
1. Emergências médicas 2. Primeiros socorros I. Título
 CDD 616.025
Direitos desta edição reservados à Fael.
É proibida a reprodução total ou parcial desta obra sem autorização expressa da Fael.
FAEL
Direção Acadêmica Francisco Carlos Sardo
Coordenação Editorial Angela Krainski Dallabona
Revisão Editora Coletânea
Projeto Gráfico Sandro Niemicz
Imagem da Capa Shutterstock.com/Prostock-studio
Arte-Final Evelyn Caroline Betim Araujo
Sumário
Carta ao Aluno | 5
1. Sistema Único de Saúde, regulamentação 
e instrumentos de gestão | 7
2. Gestão dos serviços de saúde e suas áreas | 23
3. Saúde suplementar | 41
4. Situação de urgência ou emergência, 
acidentes e sua prevenção | 61
5. Atuação do profissional de Educação Física frente 
a situações de urgência e emergência | 83
6. Primeiros Socorros I: parada cardiorrespiratória, obstrução 
de vias aéreas por corpos estranhos e crise convulsiva | 101
7. Primeiros Socorros II: afogamento, ferimentos, 
hemorragias e acidente vascular encefálico | 121
8. Primeiros Socorros III: desmaio, infarto 
agudo do miocárdio, queimaduras | 141
9. Primeiros Socorros IV: trauma de coluna 
e abdômen e traumatismo | 155
10. Primeiros Socorros V: Lesões musculoesqueléticas, 
fraturas, entorses e luxações | 167
Gabarito | 179
Referências | 199
Prezado(a) aluno(a),
É importante salientar, antes de tudo, a atuação do profis-
sional de educação física. Ao contrário do que muitos pensam, 
a Educação Física não se resume à prática de esportes, entendi-
mento e desenvolvimento de rendimento esportivo. A Educação 
Física, como uma área de conhecimento e de intervenção acadê-
mico-profissional, também tem como objeto de estudo e aplicação 
o movimento humano, com foco nas diferentes formas e modali-
dades, visão além da prevenção de problemas de agravo da saúde, 
da promoção, proteção e reabilitação da saúde. Sendo assim, 
no texto que segue, você iniciará a leitura sobre o histórico, as 
concepções, a organização e o funcionamento do Sistema Único 
de Saúde, além da apresentação sobre a saúde suplementar e a 
importância do papel do educador físico junto à Agência Nacional 
de Saúde Suplementar. Posteriormente, você encontrará conceitos 
necessários para que possa atuar com eficiência em situações de 
urgência/emergência, durante sua atuação enquanto profissional 
de Educação Física. Serão abordados os procedimentos associa-
dos aos primeiros socorros em diversas situações. 
Boa leitura e bons estudos!
Carta ao Aluno
1
Sistema Único de Saúde, 
regulamentação e 
instrumentos de gestão 
Anteriormente à criação do Sistema Único de Saúde, a 
saúde pública no Brasil era de responsabilidade do Instituto 
Nacional de Assistência Médica e Social (Inamps). Trabalhado-
res informais, ou a população geral sem carteira assinada, não 
tinham acesso à saúde pública, tendo que recorrer a serviços de 
saúde privados ou a instituições filantrópicas ou assistencialistas, 
como as Santas Casas. A partir de 1980, inicia-se um processo de 
declínio do Inamps, ocorrido devido à incapacidade da institui-
ção em conseguir que o montante arrecadado cobrisse os gastos 
e pelo surgimento de pressões de movimentos sociais em torno 
da necessidade de uma reforma sanitária no país. Sendo assim, 
surgiu os projetos associados ao Sistema Único de Saúde (SUS) 
(CARVALHO, 2012). No capítulo que segue, iremos abordar 
contextualização, concepção, organização, regulamentação e 
funcionamento desse sistema.
Metodologia do Sistema Único de Saúde e Socorros de Urgência
– 8 –
1.1 Contextualização do Sistema Único de Saúde
O Sistema Único de Saúde foi criado na constituição de 1988 no dia 
17 de maio, na 267ª Sessão da Assembleia Nacional Constituinte. Pela 
Constituição Federal Brasileira, é dever do Estado garantir saúde a toda a 
população brasileira. Os primeiros projetos associados ao SUS acontece-
ram nos anos 1970 e 1980, quando diversos grupos começaram a questio-
nar sobre um movimento sanitário, com o objetivo de pensar em um sis-
tema público. A ideia inicial era solucionar os problemas encontrados no 
atendimento da população, defendendo o direito universal à saúde. Vale 
lembrar que o SUS vem sendo adaptado e renovado como um processo 
social em permanente construção (CARVALHO, 2012).
O SUS pode ser considerado umas das principais conquistas sociais 
alcançadas pela Constituição de 1988. Seus princípios priorizam a demo-
cratização dos serviços ofertados pela saúde, que deixaram de ser restritos 
para se tornarem universais, ou seja, possíveis de serem acessados por 
todos. Da mesma forma, os serviços de saúde deixam de ser centraliza-
dos e passam a nortear-se pela descentralização (SOUZA, 2002). Com 
a criação do SUS, o Brasil passou a ser considerado o único país com 
mais de 200 milhões de habitantes a possuir um sistema de saúde pública 
universal. Com essa conquista, o SUS acabou com a divisão que havia 
no sistema público de saúde brasileiro – entre incluídos e não incluídos 
economicamente (MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2000).
A implementação do SUS começou por meio de uma estratégia 
que buscou dar caráter universal à cobertura das ações de saúde. Ante-
riormente, essa cobertura era feita pelo Ministério da Saúde (MS), com 
o apoio dos estados e municípios. O MS apostava apenas em ações de 
promoção da saúde e prevenção de doenças. As ações realizadas pelo MS 
tinham como propósito ofertar um serviço universal, ou seja, sem nenhum 
tipo de discriminação com relação à população beneficiária (SOUZA, 
2002). O foco anterior do MS era limitado a campanhas de vacinação e 
controle de endemias. Na época, o conceito de saúde era entendido como 
a ausência de doença, fazendo com que todas as ações governamentais 
fossem voltadas para a cura de agravos à saúde (SOUZA, 2002).
Antes de sua existência, o quadro da assistência à saúde no Brasil 
apresentava as seguintes situações (SOUZA, 2002):
– 9 –
Sistema Único de Saúde, regulamentação e instrumentos de gestão 
a) as pessoas com maior poder aquisitivo pagavam seus custos 
com saúde;
b) as pessoas da classe média pagavam planos de saúde;
c) as pessoas que trabalhavam com carteira assinada dispunham 
dos serviços do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), Ins-
tituto Nacional de Previdência Social (INPS), Instituto Nacional 
de Assistência Médica da Previdência Social (Inamps) etc.;
d) as pessoas que não possuíam carteira assinada (mais de 50% da 
população) eram consideradas indigentes.
Após a criação do SUS, o Ministério da Saúde passa criar normati-
vas, portarias, documentos norteadores de programas, entre outras reco-
mendações. Anteriormente à criação do SUS, a atenção à saúde estava 
voltada a intervenção dos efeitos das doenças e não em suas causas. Com 
a criação do SUS, as ações preventivas e a promoção da saúde passaram 
a ser o foco do Ministério da Saúde. Sendo assim, a saúde no país passa a 
se relacionar com a qualidade de vida da população, a qual, por sua vez, 
estava relacionada com alimentação, trabalho, renda adequada, educação, 
meio ambiente, saneamento básico, vigilância sanitária e farmacológica, 
moradia, lazer etc. (CARVALHO, 2012).
A implantação do SUS se deu de maneira heterogênea no território 
nacional, mas seguindo uma linha hierárquica (Figura 1.1). No ano de 
1990, o Congresso Nacional aprovou a Lei Orgânica da Saúde. Essa lei 
detalha o funcionamentodo SUS instituindo as concepções que regem até 
os dias de hoje. A partir deste momento, a população brasileira passou a 
ter direito à saúde universal e gratuita. A Lei n. 8.080 de setembro de 1990, 
discursa sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da 
saúde, sobre as Constituições Estaduais e sobre as Leis Orgânicas Munici-
pais (MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2000) e (CONASS, 2006).
Figura 1.1 – Sistema hierárquico da implementação do SUS
Fonte: elaborada pelo autor.
Metodologia do Sistema Único de Saúde e Socorros de Urgência
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A Emenda Constitucional 29 (EC-29) foi aprovada em setembro de 
2000, e nela dizia que o SUS passaria a ser administrado de forma tripar-
tite, contando com recursos vindos dos orçamentos da União, dos Estados, 
do Distrito Federal e dos Municípios. Os gestores do SUS passaram a ser 
responsáveis pela administração dos recursos, sua implantação e qualidade. 
Para os municípios de grande porte, outras estruturas para a gestão da saúde 
foram acrescentadas, porém essas serão descritas nos itens subsequentes.
O SUS, por meio de reformas adicionais acordadas pelos três entes 
federativos, representados pelo Ministério da Saúde, pelo Conselho 
Nacional de Secretários de Saúde (CONASS) e pelo Conselho Nacional 
de Secretários Municipais de Saúde (Conasems), recria-se constanta-
mente. Ele é considerado uma ação de política pública jovem, porém, com 
capacidade de renovar-se continuamente (CONASS, 2006).
1.2 Concepções à cerca do SUS
Segundo a Lei n. 8.080 de 1990, o SUS está concebido sob as lógi-
cas da promoção, proteção e recuperação da saúde, além do entendimento 
que saúde não é apenas ausência de doença, mas engloba um conjunto 
de ações focadas no ambiente em que as pessoas vivem e trabalham com 
intuito de agir preventivamente aos processos de adoecimento físico e 
psíquico. Sendo assim, os princípios descritos pelo governo federal são: 
universalização, equidade e integralidade (Figura 1.2).
Figura 1.2 – Princípios do Sistema Único de Saúde
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Sistema Único de Saúde, regulamentação e instrumentos de gestão 
O princípio de universalização representa que a saúde é um direito de 
cidadania de todas as pessoas e cabe ao Estado assegurar este direito. O 
acesso aos serviços de saúde deve ser garantido a todas as pessoas, inde-
pendentemente de sexo, raça, ocupação ou outras características sociais ou 
pessoais. Em outras palavras, a universalização garante a cobertura dos ser-
viços acessíveis a toda a população (CARVALHO, 2012). Para que a uni-
versalização aconteça, é preciso eliminar barreiras jurídicas, econômicas, 
culturais e sociais que interferem na relação entre a população e os serviços 
ofertados. Eliminou a necessidade de o usuário ser classificado como tra-
balhador, sendo aquele de carteira assinada, ou como “indigente”. Essas 
situações condicionavam o acesso aos serviços públicos antes do SUS.
O princípio de equidade mostra a necessidade de se alcançar a igual-
dade de oportunidades de sobrevivência, de desenvolvimento pessoal e 
social entre os membros de uma dada sociedade. Inicialmente, para pensar 
na equidade, é preciso reconhecer a desigualdade entre as pessoas e os 
grupos sociais. Ao reconhecer muitas dessas desigualdades, é possível ver 
injustiças e essas devem ser superadas. Na saúde, especificamente, as desi-
gualdades sociais aparecem nas relações de adoecer e de morrer. Quando 
essa desigualdade é identificada, existe então a possibilidade de redução, 
garantindo condições de vida e saúde iguais para todos. Em outras pala-
vras, a equidade tem como objetivo diminuir desigualdades. Apesar de 
todas as pessoas possuírem direitos iguais aos serviços, as pessoas não são 
iguais e, por isso, têm necessidades diferentes umas das outras. Em outras 
palavras, equidade significa tratar diferentemente os desiguais, dando uma 
maior importância onde a carência é maior (BASSI et al., 2020)
Figura 1.3 – Exemplificação sobre igualdade e equidade
IGUALDADE EQUIDADE
Fonte: Shutterstock.com/ iam2mai
Metodologia do Sistema Único de Saúde e Socorros de Urgência
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O princípio da integralidade considera as pessoas como um todo, 
para atender a todas as suas necessidades. Para aplicar este princípio, faz 
necessária a integração de ações, incluindo promoção da saúde, prevenção 
de doenças, tratamento e reabilitação. Além disso, o princípio de integrali-
dade articula a saúde com outras políticas públicas, assegurando uma atu-
ação entre diversos setores, que tenham repercussão na saúde e qualidade 
de vida dos indivíduos (BASSI et al., 2020).
É importante ressaltar a diferença entre integralidade e integração, 
pois sempre são confundidas quando se fala sobre a organização dos ser-
viços de saúde. Se a integralidade é um atributo do modelo, algo que o 
modelo de atenção à saúde “deve ser”, a integração é um processo, algo “a 
fazer” para que o modelo de atenção seja integral. Sendo assim, o termo 
integração envolve duas dimensões: uma dimensão chamada de “verti-
cal”, que é efetuada pelo estabelecimento da hierarquização dos serviços, 
permitindo a produção de ações de alta complexidade (primária, secun-
dária, terciária) em função da natureza do problema enfrentado, e uma 
integração chamada de “horizontal”, que permite a articulação, no enfren-
tamento do problema, de ações de diversas naturezas (promoção, preven-
ção, recuperação da saúde) (BASSI et al., 2020).
Para garantir o direito à saúde, reduzir desigualdades sociais e 
territoriais, promover a equidade e a integralidade da atenção, raciona-
lizar os gastos, otimizar os recursos e potencializar o processo de des-
centralização, precisamos focar na regionalização no Sistema Único 
de Saúde. A regionalização oferece subsídios para melhorar a coorde-
nação e integração do cuidado em saúde, além de cuidar dos custos, 
proporcionando uma escala mais adequada e uma maior participação 
dos cidadãos durante o processo de tomada de decisão. Porém, a regio-
nalização apresenta dificuldades para integrar e coordenar as ações e 
serviços, em espaços geográficos diferentes, com diferentes gestões e 
gerências. A dificuldade está em atender as necessidades de saúde e 
demandas da população na escala, qualidade e custos adequados. Para 
isso, é preciso que exista um sistema de informação em tempo real, 
para que possa orientar a tomada de decisão e a constante busca de 
alternativas para otimizar recursos e para organizar a gestão comparti-
lhada (BRASIL, 2009).
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Sistema Único de Saúde, regulamentação e instrumentos de gestão 
De acordo com o MS, os objetivos da regionalização são:
1. garantir acesso, resolutividade e qualidade às ações e serviços de 
saúde cuja complexidade e contingente populacional transcendam 
a escala local/municipal.
2. garantir o direito à saúde, reduzir desigualdades sociais e territo-
riais e promover a equidade.
3. garantir a integralidade na atenção à saúde por meio da organi-
zação de redes de atenção à saúde integradas.
4. potencializar o processo de descentralização, fortalecendo esta-
dos e municípios para exercerem papel de gestores e organizando 
as demandas nas diferentes regiões.
5. racionalizar os gastos e otimizar os recursos, possibilitando 
ganhos em escala nas ações e serviços de saúde de abrangência 
regional (MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2006).
1.3 Organização do SUS
O formato de organização do SUS, embora pareça simples, acaba 
sendo complexo, pois necessita que toda a organização seja a mesma em 
todo o país e evoluiu mediante a edição das Normas Operacionais Básicas 
(NOB). Cada edição substituiu e aperfeiçoou a anterior, de modo que a 
primeira edição ocorreu em 1991, seguida de uma edição em 1993 e a 
última, em vigor, de 1996.
As normas operacionais básicas de 1991 (NOB 01/91) definiam um 
repasse direto e automático de recursos do fundo nacional aos fundos esta-
duais e municipais de saúde, sendo 50% por critérios populacionais e os 
outros 50% segundo o perfilepidemiológico e demográfico, a capacidade 
instalada, a complexidade da rede de serviços de saúde e a contrapartida 
financeira. A NOB 01/91 redefiniu toda a lógica de financiamento e, con-
sequentemente, de organização do SUS, instituindo um sistema de paga-
mento por produção de serviços que permanece em grande parte vigo-
rando até hoje (LEVCOVITZ; LIMA; MACHADO, 2001).
Na NOB 01/93 foram critérios e categorias diferenciadas, gestão 
para a habilitação dos municípios, e segundo o tipo de gestão implantado 
(incipiente, parcial, semiplena) haveria critérios também diferenciados 
Metodologia do Sistema Único de Saúde e Socorros de Urgência
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de formas de repasse dos recursos financeiros. Na NOB 01/96, foram 
revogados modelos anteriores de gestão propostos nas NOB (gestão inci-
piente, parcial e semiplena), e um nova proposição de que os municí-
pios se enquadrassem em dois novos modelos – Gestão Plena de Aten-
ção Básica e Gestão Plena do Sistema Municipal (LEVCOVITZ; LIMA; 
MACHADO, 2001).
A Lei n. 8.080/90, apoiada nas estratégias de regionalização e hierar-
quização, buscava a organização das ações e dos serviços da saúde. Após 
o processo de descentralização, a gestão do SUS, inicialmente, passou a 
ser regulada pelas normas operacionais básicas (NOB), que definem as 
responsabilidades dos municípios, Estado e União e, mais recentemente, 
pelas Normas Operacionais de Assistência à Saúde, e, por último, pelo 
Pacto pela Saúde (“Conselho Nacional de Saúde”, [s.d.]).
O Pacto pela Saúde é em um conjunto de mudanças articuladas em 
três dimensões: o Pacto pela Vida, o Pacto em Defesa do SUS e o Pacto de 
Gestão, que contemplam diretrizes pactuadas pela União, Distrito Fede-
ral, estados e municípios, sendo regulamentados pelas Portarias GM/MS 
n. 399, de 22/2/06 e n. 699, de 30/3/06. No Pacto pela Vida, os gestores 
comprometem-se com a situação de saúde da população brasileira, estabe-
lecendo uma agenda de compromissos sanitários, objetivos, indicadores e 
metas a serem pactuados pela União, estados, Distrito Federal e municí-
pios, respeitando suas especificidades sanitárias. No Pacto em Defesa do 
SUS, os gestores priorizam a consolidação da Reforma Sanitária e articu-
lam ações que visam qualificar e assegurar o SUS como política pública, 
tendo como prioridades a mobilização social, os direitos dos usuários do 
SUS e a ampliação do diálogo com a sociedade. No Pacto de Gestão, a 
prioridade dos gestores são as questões sanitárias e diretrizes para a gestão 
do SUS expressas em Termos de Compromisso de Gestão (TCG), tendo 
como prioridades: descentralização, regionalização, financiamento, pla-
nejamento, programação, regulação, participação e controle social, gestão 
do trabalho e educação na saúde (MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2009).
Podemos descrever a organização como tendo um núcleo comum, 
que concentra os princípios doutrinários, e uma forma e operacionali-
zação com princípios organizativos. A organização deve ser regionali-
zada e hierárquica, ter resolubilidade, ser descentralizada e ainda contar 
– 15 –
Sistema Único de Saúde, regulamentação e instrumentos de gestão 
com a participação dos cidadãos com complementação do setor privado 
(LIMA, 2016)
A regionalização e a hierarquização estão relacionadas aos serviços 
que devem estar organizados em uma área geográfica delimitada e com a 
população a ser atendida já definida. A regionalização é um processo de 
articulação entre os serviços que já existem, com o objetivo de unificar 
o comando desses serviços ofertados. A hierarquização deve resultar na 
divisão de níveis de atenção e garantir formas de acesso a serviços que 
façam parte da complexidade requerida dentro dos limites dos recursos 
disponíveis em cada uma das regiões (BRASIL, [S.d.]).
A rede de serviço que tem uma organização de forma hierarquizada 
e regionalizada, permite que os problemas de saúde da população de uma 
área delimitada sejam conhecidos, o que facilita as ações de vigilância 
epidemiológica, sanitária, controle de vetores, educação em saúde, além 
das ações de atenção ambulatorial e hospitalar, sendo esses em todos os 
níveis de complexidade (SOARES, 2013).
Quando um indivíduo busca o atendimento ou quando surge um pro-
blema de impacto coletivo na saúde, a resolubilidade exige que o serviço 
correspondente esteja capacitado para enfrentá-lo e resolvê-lo até o nível 
da sua competência (BRASIL, [S.d.]). A avaliação da resolutividade é 
avaliada e feita a partir dos resultados obtidos no atendimento de seus usu-
ários. Alguns estudos usaram o princípio da resolubilidade para analisar as 
características tecnológicas do processo de trabalho na rede e centros de 
saúde. No estudo de Gonçalves (1994), a resolubilidade estava relacionada 
à capacidade de resolver problemas trazidos ao serviço e à satisfação dos 
clientes e do médico. A resolubilidade, no modelo assistencial proveniente 
de ações integrativas de saúde, proposto em 1983, estava relacionada ao 
incremento de equipamentos médicos (medicamentos, exames subsidiá-
rios, aparelhagem de RX etc.) e à necessidade de implementar pronto-
-atendimento nos centros de saúde (TURRINI; LEBRÃO; CESAR, 2008).
Já quando pensamos na resolutividade dos serviços no modelo hie-
rarquizado, podemos avaliar dois aspectos: a) a capacidade do serviço na 
hora de atender à sua demanda e de conseguir encaminhar os casos que 
necessitam de atendimento mais especializado; e b) o serviço, desde a 
Metodologia do Sistema Único de Saúde e Socorros de Urgência
– 16 –
consulta inicial do usuário no serviço, dentro da atenção primária à saúde, 
até a solução de seu problema, podendo ser em outros níveis de atenção à 
saúde (TURRINI; LEBRÃO; CESAR, 2008).
O último princípio organizativo do SUS seria então a descentrali-
zação. A descentralização é uma redistribuição das responsabilidades em 
relação às ações e serviços de saúde, entre os vários níveis de governo. 
Quanto mais perto do problema a decisão for tomada, mais chance haverá 
de acerto (ONCOGUIA, 2015). Portanto, o que é de alcance de um muni-
cípio deve ser de responsabilidade do governo municipal, o que abrange 
um estado ou uma região estadual deve estar sob responsabilidade do 
governo estadual, e o que for do alcance nacional será de responsabilidade 
federal. Quando as atribuições têm um caráter do poder municipal sobre 
a saúde, chamamos de municipalização da saúde, tornando os municípios 
o órgão de maior responsabilidade na promoção das ações de saúde dire-
tamente voltadas aos seus cidadãos. A descentralização assim concebida 
implica necessariamente em transferência de poder decisório associado 
aos recursos mínimos necessários para garantir o seu exercício concreto 
(ELIAS, 1993).
Na organização com a participação dos cidadãos, a lei permite consti-
tucionalmente que a população, por meio das entidades que a representam, 
participe do processo de formulação das políticas de saúde e do controle 
da sua execução. Essa participação pode ser em todos os níveis, desde o 
federal até o local. A participação do cidadão deve ser pelos Conselhos de 
Saúde, com representação paritária de usuários, governo, profissionais de 
saúde e prestadores de serviço. Outra forma de participação dos cidadãos 
são as conferências de saúde. Essas participações são periódicas e servem 
para definir prioridades e linhas de ação sobre a saúde. Passa a ser dever 
das instituições oferecer as informações e conhecimentos necessários para 
que a população se posicione sobre as questões que dizem respeito à sua 
saúde (SOARES, 2013).
Embora todo controle social do SUS seja garantido legalmente, ele 
só funcionará se houver um real engajamento da população. A população 
deve participar das políticas públicas não somente em relação a desperdí-
cios, desvios e corrupção, mas, além da função de vigilância, na cobrança 
e auxílio dos serviços de saúde ofertados (MORAIS, 2018).
– 17 –
Sistema Único de Saúde, regulamentação e instrumentos de gestão 
Para que a contribuiçãodos cidadãos seja efetiva na participação do 
controle do SUS, existem formas não institucionalizadas de participação 
que impactam nas atividades da saúde, como os protestos, que não exer-
cem influência direta no SUS, mas impactam para que a pauta levantada 
pelo grupo chegue até o espaço em que as decisões possam ser tomadas 
(MORAIS, 2018).
E por último, sobre a organização, podemos citar a complementação 
do setor privado, que durante a constituição definiu que quando o setor 
público for ineficiente e houver necessidade de contratação de serviços 
privados, isso deve se dar sob três condições:
1. por contrato, conforme as normas de direito público, o interesse 
público prevalecendo sobre o particular;
2. a instituição privada precisa estar de acordo com os princípios 
básicos e normas técnicas do SUS. Os princípios da universali-
dade, equidade, precisam ser mantidos, como se o serviço privado 
fosse público, pois após o contrato passa atuar em nome deste;
3. a integração dos serviços privados deverá seguir a lógica 
organizativa do SUS, em termos de posição definida na rede 
regionalizada e hierarquizada dos serviços. Sendo assim, em cada 
região, deverá estar claramente estabelecido. É preciso saber quem 
vai fazer o que, em que nível e em que lugar.
O Decreto 7.508/11 estabelece a organização do SUS em Regi-
ões de Saúde, sendo estas instituídas pelo Estado em articulação 
com os seus municípios e que representam o espaço privilegiado 
da gestão compartilhada da rede de ações e serviços de saúde, 
tendo como objetivos: a) garantir o acesso resolutivo e de qua-
lidade à rede de saúde, constituída por ações e serviços de aten-
ção primária, vigilância à saúde, atenção psicossocial, urgência 
e emergência e atenção ambulatorial especializada e hospitalar; 
b) efetivar o processo de descentralização, com responsabilização 
compartilhada, favorecendo a ação solidária e cooperativa entre 
os entes federados; e c) reduzir as desigualdades loco-regionais, 
por meio da conjugação interfederativa de recursos (MINISTÉ-
RIO DA SAÚDE, [s.d.]).
Para que sejam assegurados os direitos de acesso universal, igualitá-
rio e ordenado ao SUS, os entes deferativos, nas Comissões Intergestores, 
devem garantir transparência, integralidade e equidade. Além disso, tam-
bém deve orientar e ordenar os fluxos das ações e dos serviços de saúde, 
Metodologia do Sistema Único de Saúde e Socorros de Urgência
– 18 –
e monitorar o acesso às ações e aos serviços de saúde e ofertar regional-
mente essas ações. Desta forma, o SUS se organiza de forma regionali-
zada e com nível de complexidade crescente. Municípios podem formar 
consórcios para desenvolver ações e prestar serviços que estejam sob suas 
responsabilidades, sendo que, mesmo nesse caso, a direção do sistema 
continua sendo única em cada nível de governo. Os conselhos de saúde 
estão estruturados nos três níveis de governo, ou seja, há um conselho de 
saúde em cada município, os chamados Conselhos Municipais de Saúde; 
um em cada estado, que são os Conselhos Estaduais de Saúde; e outro 
no plano federal – o Conselho Nacional de Saúde (MINISTÉRIO DA 
SAÚDE, 2000). A figura 1.4 sintetiza os princípios organizativos do SUS.
Figura 1.4 – Sintetiza os princípios organizativos do SUS
Fonte: elaborada pelo autor.
1.4 Funcionamento e regulamentação do SUS
O funcionamento do SUS acontece com os seus conselhos. O con-
selho de saúde é o órgão ou instância com colegiados e tem caráter per-
manente e deliberativo. O conselho acontece em cada esfera de governo 
e a composição, organização e competência de cada conselho são previa-
– 19 –
Sistema Único de Saúde, regulamentação e instrumentos de gestão 
mente definidas por lei. O funcionamento dos conselhos de saúde é essen-
cial e obrigatório para o funcionamento do SUS.
Um conselho de saúde deverá ser composto por representantes 
do governo, profissionais de saúde, prestadores de serviços de saúde e 
usuários. O presidente do conselho é eleito pelos membros do conse-
lho, em reunião plenária, conforme exemplificado no Quadro 1.1. De 
modo geral, o número de componentes em cada conselho varia entre 
10 e 20 membros.
Quadro 1.1 – Representantes em cada conselho participativo do Sistema Único de Saúde
Conselhos 
Estaduais 
de Saúde
Parte do 
Governo
I.representante(s) do Governo Federal, 
indicado(s) pelo Ministro de Estado da Saúde 
e outros Ministérios;
II.representante da Secretaria de Saúde do 
Estado; representante(s) das Secretarias 
Municipais de Saúde; representante(s) dos 
trabalhadores na área de saúde;
III.representante(s) de prestadores de serviço 
de saúde, sendo 50% de entidades filantrópi-
cas e 50% de entidades não filantrópicas.
Parte dos 
Usuários
I.representante(s) de entidades congrega-
das de sindicatos de trabalhadores urbanos 
e rurais;
II.representante(s) de movimentos comunitá-
rios organizados na área da saúde;
III.representante(s) de conselhos comunitá-
rios, associações de moradores ou entidades 
equivalentes;
IV.representante(s) de associações de por-
tadores de deficiências; representante(s) de 
associações de portadores de patologias;
Fonte: adaptado de Lima (2016).
Metodologia do Sistema Único de Saúde e Socorros de Urgência
– 20 –
A composição Conselhos Municipais de Saúde é parecida à dos 
conselhos estaduais, porém adaptada ao município. Geralmente, a pre-
sença de representante do governo federal não é necessária, com exceção 
em casos especiais, que sempre são definidos localmente. Os usuários do 
SUS têm representação semelhante à dos conselhos estaduais. No conse-
lho municipal, também existem representantes do governo estadual. Da 
mesma maneira acontece com os representantes dos trabalhadores da área 
da saúde e os prestadores de serviços de entidades filantrópicas e não filan-
trópicas. Nenhum conselheiro pode ser remunerado pelas suas atividades, 
sendo as mesmas consideradas de relevância pública. Podemos sistema-
tizar a estrutura institucional e decisória do SUS conforme a Figura 1.5.
Figura 1.5 – Estrutura institucional do SUS
Fonte: Oliveira, Grabois e Júnior (2009).
Uma vez que entendemos a composição de cada um dos conselhos, 
precisamos entender as suas dimensões e funções. Na figura 1.6 estão 
apresentadas todas as comissões e sua devida função, onde se estabelece 
de qual maneira se centralizam as demandas.
Figura 1.6 – Funções dos conselhos instituídos no SUS
Comissão: Função
Comissão Intergesto-
res Tripartite (CIT)
Entidade de negociação e pactuação entre ges-
tores federal, estadual e municipal quanto aos 
aspectos operacionais do SUS;
– 21 –
Sistema Único de Saúde, regulamentação e instrumentos de gestão 
Comissão: Função
Comissão Intergesto-
res Bipartite (CIB)
Entidade de negociação e pactuação entre ges-
tores estadual e municipais quanto aos aspectos 
operacionais do SUS;
Conselho Nacional 
de Secretário da 
Saúde (Conass)
Entidade representativa dos entes estaduais e do 
Distrito Federal na CIT para tratar de matérias 
referentes à saúde;
Conselho Nacio-
nal de Secretarias 
Municipais de 
Saúde (Conasems)
Entidade representativa dos entes municipais na 
CIT para tratar de matérias referentes à saúde;
Conselhos de Secre-
tarias Municipais de 
Saúde (Cosems)
Entidades que representam os entes municipais, 
no âmbito estadual, para tratar de matérias refe-
rentes à saúde, desde que vinculados institucio-
nalmente ao Conasems, na forma que dispuse-
rem seus estatutos.
Fonte: adaptada de Brasil ([S.d.]).
Na área da saúde, o Estado é o principal sujeito da regulação, com-
preendendo três níveis de atuação (SCHILLING, C.M.; REIS, A.T.; 
MORAES, 2006):
a) regulação sobre sistemas de saúde;
b) regulação da atenção à saúde;
c) regulação do acesso à assistência ou regulação assistencial.
A regulação sobre sistemas de saúde contém as ações de regulação da 
atenção à saúde, que, por sua vez, contêm as ações de regulação do acesso 
à assistência e regulação sobre sistemas de saúde. Tem-se como principais 
funções definirnormas, monitorar, fiscalizar, controlar e avaliar serviços 
de saúde. Essa fiscalização é feita por agentes reguladores e pelo Ministé-
rio da Saúde. A regulação da atenção à saúde tem como objetivo promover 
a equidade, acessibilidade e de integralidade, por meio da produção de 
ações diretas e finais de atenção à saúde, e está diretamente ligada aos 
prestadores de serviços de saúde públicos e privados. Os principais sujei-
Metodologia do Sistema Único de Saúde e Socorros de Urgência
– 22 –
tos são os gestores municipais e, de forma suplementar, os gestores esta-
duais e o gestor federal (MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2009).
 Saiba mais
Para uma reflexão acerca da situação atual, limites e possibilidades do 
Sistema Único de Saúde (SUS) nos próximos anos, tendo em vista as 
mudanças nos sistemas universais de saúde, a leitura do artigo cien-
tífico Os sistemas universais de saúde e o futuro do Sistema Único de 
Saúde (SUS) é recomendada. Disponível em: https://www.scielosp.org/
article/sdeb/2019.v43nspe5/15-28/. Acesso em: 4 de setembro de 2020.
Atividades
1. O que é o SUS?
2. Quais são os princípios do SUS?
3. Como era a condição da saúde brasileira antes da criação do SUS?
4. Descreva os conselhos estruturais do SUS.
2
Gestão dos serviços 
de saúde e suas áreas 
A criação do Sistema Único de Saúde (SUS) no Brasil 
trouxe, por meio de suas prerrogativas, a universalização dos ser-
viços, o que representa que a saúde é um direito de cidadania de 
todas as pessoas e cabe ao Estado assegurar este direito. Para que 
esse sistema funcione, vimos no Capítulo 1 que a organização e 
o funcionamento do SUS se dão de forma hierarquizada e regio-
nalizada, com direção única em cada esfera de governo, por meio 
de conselhos. Para que esses conselhos funcionem, precisamos 
entender como se dá a gestão associada à saúde no país. No Bra-
sil, divide-se a gestão da Saúde Pública em três níveis de aten-
ção: primário, secundário e terciário. O modelo foi adotado con-
forme determinado pela Organização Mundial de Saúde (OMS), 
e busca promover, restaurar e manter a saúde dos indivíduos. A 
gestão dos serviços e processos de trabalho deve ser realizada de 
forma horizontal, compartilhada entre as equipes, o que torna a 
visão gerencial mais integralizada, com foco na atuação para as 
necessidades de saúde da população (CONASS, 2006).
Metodologia do Sistema Único de Saúde e Socorros de Urgência
– 24 –
2.1 Redes de Atenção à Saúde
As Redes de Atenção à Saúde (RAS) são arranjos organizativos de 
ações e serviços de saúde, de diferentes densidades tecnológicas que, inte-
gradas por meio de sistemas de apoio técnico, logístico e de gestão, bus-
cam garantir a integralidade do cuidado ao usuário (BRASIL, 2010). As 
RAS são consideradas também produções econômicas e sua organização 
é feita de maneira híbrida; combinam a oferta e a concentração de alguns 
serviços e a dispersão de outros. Após as redes de atenção à saúde serem 
implementadas, ocorreu um aumento eficaz na produção de saúde, além 
de uma melhoria na eficiência da gestão do sistema de saúde e um avanço 
do processo de efetivação do SUS (JUNIOR, 2014).
As redes de atenção à saúde têm como objetivo administrar políticas 
e projetos em que os recursos são escassos e os problemas complexos. Nas 
RAS, geralmente ocorre interação de agentes públicos e privados, centrais 
e locais, além de uma crescente demanda por benefícios e por participação 
dos cidadãos (FLEURY; OUVERNEY, 2007).
Para que a RAS seja eficaz, é necessário que sempre haja consensos 
entre todos os gestores, harmonizando as decisões políticas e adminis-
trativas e conseguindo negociar as soluções e monitorar e avaliar perma-
nentemente os processos (SILVA et al., 2019). Para que a organização 
das redes de atenção à saúde seja feita de forma efetiva e de qualidade, a 
sua estrutura deverá ser feita pautada nos seguintes aspectos: a) economia 
de escala, disponibilidade de recursos, qualidade e acesso; b) integração 
horizontal e vertical; c) processos de substituição; d) territórios sanitários; 
e e) níveis de atenção (MENDES, 2011).
a) Economia de escala, disponibilidade de recursos, qualidade 
e acesso
A economia de escala, qualidade e acesso aos diferentes pon-
tos de atenção à saúde determina a lógica fundamental da orga-
nização das RAS. Na estrutura associada à saúde, a economia 
de escala e a qualidade do serviço precisam estar interligadas 
–quanto maior for a quantidade do serviço, maior será sua quali-
dade, seja por oferta ou experiência do profissional.
As Redes de Atenção à saúde são organizadas em arranjos pro-
dutivos que combinam a concentração de alguns serviços com a 
– 25 –
Gestão dos serviços de saúde e suas áreas 
descentralização de outros. Para aqueles serviços de menor com-
plexidade tecnológica e que se beneficiam menos da economia 
de escala, os recursos estão disponíveis e a distância do serviço 
passa a ser fundamental para a acessibilidade, como no caso da 
atenção primária. Para os serviços de maior complexidade tec-
nológica, que se beneficiam mais da economia de escala e têm 
recursos escassos, a distância do serviço tem menor impacto sobre 
o acesso (ex.: hospitais) (REDE HUMANIZA SUS , [s.d.]).
Em outras palavras, dentro do sistema de saúde a economia de 
escala é organizada juntamente ao princípio do acesso. Os ser-
viços em que a distância ou tempo e custo de locomoção impac-
tam mais no acesso, passam a ser descentralizados e de baixo 
custo (densidade tecnológica leve). Os serviços centralizados 
são os que a distância ou o tempo e custo de locomoção não 
têm um impacto tão forte sobre o acesso (densidade tecnológica 
alta) como, por exemplo, hospitais com equipamentos de alta 
tecnologia. Concentrando esses equipamentos de alta tecnologia 
em um só espaço, ou em distâncias pequenas, é possível reduzir 
custos a longo prazo. O cálculo para manter esse tipo de equi-
pamento é “dividido” por cada vez que ele for utilizado, o que 
torna mais rentável concentrar os usos em um equipamento do 
que ter vários equipamentos desse tipo espalhados pela rede.
Com essa centralização e descentralização dos serviços, a qua-
lidade e o acesso devem ser priorizados. Quando um sistema de 
atenção à saúde supre as necessidades de saúde da população do 
território sanitário ao qual pertence, pode-se dizer que o acesso 
foi satisfatório. O acesso pode ser dividido em dois tipos: sócio-
-organizacional e geográfico. O acesso sócio-organizacional está 
associado às características da oferta de serviços e o geográfico 
ao espaço (REDE HUMANIZA SUS , [s.d.]).
b) Integração horizontal e vertical
As integrações horizontais e verticais estão associadas às cadeias 
produtivas. A integração horizontal tem como objetivo aumen-
tar a densidade de suas cadeias produtivas e obter ganhos de 
escala, visando maior eficiência e competitividade, podendo ser 
integração horizontal por fusão e horizontal por aliança estraté-
Metodologia do Sistema Único de Saúde e Socorros de Urgência
– 26 –
gica. Na integração horizontal por fusão, dois hospitais se jun-
tam, como se fossem uma fusão, somam leitos e diminuem seus 
custos. Na integração por aliança estratégica, cada hospital se 
especializa em algo, eliminando dessa forma a competitividade. 
Na integração vertical, a gestão é a mesma para todos os pontos 
da atenção à saúde (MENDES, 2011).
A integração Vertical objetiva colocar sob a mesma gestão todos 
os pontos de atenção à saúde, os sistemas de apoio e os sistemas 
logísticos de uma rede, desde a atenção primária à atenção terciária 
à saúde, e comunicá-los através de sistemas logísticos potentes. Na 
integração vertical da saúde, manifesta-se uma singular forma de 
geração de valor na rede de atenção, o valor em saúde, o que se 
aproxima do conceito econômico de valor agregado das cadeias 
produtivas (MENDES, 2011).
c) Processos de substituição
A substituição é definida como o remanejamento dos recursos 
associados aos serviços de saúde, podendo ser internoou entre 
os serviços, sempre visando melhores soluções e de redução de 
custos em função das demandas e das necessidades da popula-
ção e dos recursos disponíveis (MENDES, 2011). Os proces-
sos de substituição visam tornar o objetivo das RAS, de prestar 
a atenção certa, no lugar certo, com o custo certo e no tempo 
certo, viável.
A substituição pode ocorrer nas RASs, nas dimensões da loca-
lização em que muda o lugar em que a atenção é prestada, por 
exemplo do hospital para o domicílio. A substituição pode ser 
também tecnológica, em que há mudança na tecnologia ofer-
tada, como por exemplo a utilização de medicamentos efeti-
vos, recém-descobertos, no tratamento de diversas patologias, 
ao invés de submeter o paciente imediatamente a uma possível 
cirurgia. Pode haver também substituição de competências clí-
nicas, em que o profissional direcionado para uma determinada 
tarefa pode ser trocado, no caso de médicos, por enfermeiros, 
ou ainda substituição clínica em que a transição do cuidado 
profissional passa a ser para o autocuidado apoiado (MEN-
DES, 2011).
– 27 –
Gestão dos serviços de saúde e suas áreas 
d) Territórios sanitários
Os Territórios sanitários são definidos pelos fluxos sanitários da 
população em busca de atenção. As RAS podem estar, ou não, 
articuladas com territórios sanitários. As redes das organizações 
privadas, ainda que se dirijam a uma população definida, em 
geral, necessitam de territórios sanitários (MENDES, 2011).
A população de responsabilidade das RASs vive em territórios 
sanitários singulares, organiza-se socialmente em famílias e é 
cadastrada e registrada em subpopulações por riscos sociosanitá-
rios. Assim, a população total de responsabilidade de uma RAS 
deve ser totalmente conhecida e registrada em sistemas de infor-
mação potentes. Mas não basta o conhecimento da população total: 
ela deve ser segmentada, subdividida em subpopulações por fato-
res de risco e estratificada por riscos em relação às condições de 
saúde estabelecidas (MENDES, 2011)
e) Níveis de atenção
De acordo com recomendações da Organização Mundial da 
Saúde (OMS), uma organização eficiente deve seguir algumas 
diretrizes de recomendações, como dividir em níveis de atenção 
à saúde. A OMS define três diferentes níveis de atenção à saúde: 
o primário, o secundário e o terciário.
Figura 2.1 – Níveis de atenção à saúde
Fonte: elaborada pelo autor.
Metodologia do Sistema Único de Saúde e Socorros de Urgência
– 28 –
1. Atenção primária
Na atenção primária os casos são mais simples, ou seja, o grau de 
complexidade dos casos é considerado baixo. Na etapa primária, o obje-
tivo está associado ao agendamento de consultas, exames básicos, cura-
tivos, radiografias e eletrocardiogramas, tudo isso feito pelas Unidades 
Básicas de Saúde. Cabe também, à atenção primária algumas ações para 
promoção da saúde pública em espaços comunitários. Essas ações podem 
ser como campanhas para incentivar a vacinação, o combate à dengue e a 
importância da atividade física como forma preventiva de doenças.
A Atenção Primária à Saúde (APS) é o primeiro nível de atenção 
em saúde e se caracteriza por um conjunto de ações de saúde, no 
âmbito individual e coletivo, que abrange a promoção e a proteção 
da saúde, a prevenção de agravos, o diagnóstico, o tratamento, a 
reabilitação, a redução de danos e a manutenção da saúde com o 
objetivo de desenvolver uma atenção integral que impacte positi-
vamente na situação de saúde das coletividades. Trata-se da princi-
pal porta de entrada do SUS e do centro de comunicação com toda 
a Rede de Atenção dos SUS, devendo se orientar pelos princípios 
da universalidade, da acessibilidade, da continuidade do cuidado, 
da integralidade da atenção, da responsabilização, da humanização 
e da equidade (BRASIL, [S.d.]).
A atenção primária à saúde passa a ser então o primeiro passo para 
organizar o fluxo dos serviços nas redes de saúde, dos mais simples aos 
mais complexos. A atenção primária é feita de forma descentralizada e 
com o mais alto grau de capilaridade, pois ocorre no local mais próximo 
da vida das pessoas. Algumas estratégias governamentais relacionadas, 
como exemplo a Estratégia de Saúde da Família (ESF), que leva serviços 
multidisciplinares às comunidades por meio das Unidades de Saúde da 
Família (USF), ocorre nesse nível de atenção.
Devido ao crescimento do desenvolvimento de doenças não transmis-
síveis, como as cardiovasculares, passa a ser importante o nível de atenção 
primário. Um bom atendimento primário evita gastos com procedimentos 
complexos e mortes prematuras – é importante recordar que as mortes por 
doenças não transmissíveis são de aproximadamente 40 milhões de pes-
soas a cada ano; 80% destas são consideradas prematuras. É no nível de 
atenção primário que se preconiza a importância da adesão ao tratamento 
de doenças (JUNIOR, 2014).
– 29 –
Gestão dos serviços de saúde e suas áreas 
 Saiba mais
Para uma reflexão sobre a Atenção Primária à Saúde nos dias atuais, 
vale a leitura do artigo Atenção Primária à Saúde em alerta: desafios da 
continuidade do modelo assistencial, de aniela Savi Geremia, (GEREMIA, 
2020). Disponível em: https://scielosp.org/article/physis/2020.v30n1/
e300100/pt/ Acesso em: 15 set. 2020.
2. Atenção secundária
A atenção secundária integra-se às Unidades de Pronto Atendimento 
(UPA), surgindo os especialistas, como cardiologistas, ginecologistas, 
endocrinologistas etc. O paciente, após passar pela fase inicial do nível 
primário, dentro de um fluxo bem definido, é encaminhado para a segunda 
parte do processo, recebendo a atenção devida para a especificidade do 
seu caso.
Relembrando a economia de escala, qualidade e acesso, nesse nível os 
equipamentos e a infraestrutura são compatíveis com a demanda, em que os 
profissionais possuem o suporte adequado para realizar intervenções, sendo 
em doenças agudas ou crônicas, além de atendimentos emergenciais.
A Atenção Secundária é formada pelos serviços especializados 
em nível ambulatorial e hospitalar, com densidade tecnológica 
intermediária entre a atenção primária e a terciária, historica-
mente interpretada como procedimentos de média complexidade. 
Esse nível compreende serviços médicos especializados, de apoio 
diagnóstico e terapêutico e atendimento de urgência e emergência 
(MINAS GERAIS, [S.d.]).
3. Atenção terciária
No nível terciário, o atendimento é de alta complexidade, englobando 
os hospitais de grande porte. O nível terciário tem por objetivo garantir a 
realização dos procedimentos para a manutenção dos sinais vitais, dando 
suporte para a preservação da vida sempre que preciso. Aqui, a tecnolo-
gia é a principal aliada de médicos e outros profissionais relacionados ao 
socorro aos usuários. Os profissionais precisam atender a situações que 
não puderam ser tratadas no nível secundário.
Metodologia do Sistema Único de Saúde e Socorros de Urgência
– 30 –
A Atenção Terciária ou alta complexidade designa o conjunto 
de terapias e procedimentos de elevada especialização. Organiza 
também procedimentos que envolvem alta tecnologia e/ou alto 
custo, como oncologia, cardiologia, oftalmologia, transplantes, 
parto de alto risco, traumato-ortopedia, neurocirurgia, diálise (para 
pacientes com doença renal crônica), otologia (para o tratamento 
de doenças no aparelho auditivo). Envolve ainda a assistência 
em cirurgia reparadora (de mutilações, traumas ou queimaduras 
graves), cirurgia bariátrica (para os casos de obesidade mórbida), 
cirurgia reprodutiva, reprodução assistida, genética clínica, terapia 
nutricional, distrofia muscular progressiva, osteogênese imperfeita 
(doença genética que provoca a fragilidade dos ossos) e fibrose 
cística (doença genética que acomete vários órgãos do corpo cau-
sando deficiências progressivas).Entre os procedimentos ambula-
toriais de alta complexidade estão a quimioterapia, a radioterapia, 
a hemoterapia, a ressonância magnética e a medicina nuclear, além 
do fornecimento de medicamentos excepcionais,tais como pró-
teses ósseas, marca-passos, stendt cardíaco, etc. (SECRETARIA 
DE ESTADO DE SAÚDE DE MINAS GERAIS”, [s.d.]).
A organização dos níveis de atenção à saúde é fundamental para tor-
nar a triagem do Sistema Único de Saúde (SUS) mais eficiente. Quando 
os pacientes são remanejados de um nível ao outro, isso faz com que os 
profissionais daquele nível estejam disponíveis para quem precise. Uma 
boa execução de todas as etapas e da disponibilidade de uma boa logística 
estrutural garantem a qualidade da gestão hospitalar.
Idealmente, toda instituição de saúde deve possuir os níveis de atenção 
à saúde em bom funcionamento e logística, para que o acolhimento huma-
nizado torne-se mais fácil de ser posto em prática pelos colaboradores. 
Para que haja um aperfeiçoamento dos processos internos, é necessário 
atentar-se sempre com a automatização do atendimento. Embora haja uma 
divisão em três níveis de atenção à saúde, os recursos tecnológicos podem 
ser aplicados para beneficiar todos os estágios (Figura 2.2).
Figura 2.2 – Recursos tecnológicos aplicados aos níveis de atenção à saúde
Prontuário 
Eletrônico do 
Cidadão (PEC)
 2 A ferramenta registra, armazena e disponibiliza 
as principais informações sobre um paciente;
 2 Possibilidade de visualizar em um único 
espaço o histórico completo do usuário.
– 31 –
Gestão dos serviços de saúde e suas áreas 
Sistema de 
agendamento
 2 Para proporcionar conforto e tranquilidade aos 
usuários, o ideal é possuir um sistema de agen-
damento online;
 2 Diminuição na taxa de não comparecimento à 
consulta é significativa;
 2 O sistema envia, automaticamente, um SMS 
ou e-mail para lembrar o paciente do procedi-
mento marcado.
Tecnologia 
beira-leito
 2 Diminuir ao máximo o número de falhas hos-
pitalares;
 2 Maior segurança na aplicação de remédios;
 2 Otimização de processos;
 2 Aumento do desempenho financeiro das enti-
dades.
Fonte: adaptada de (PROXIS, [s.d.]).
Apesar da divisão dos níveis de atenção, estratégias de melhoria da 
assistência podem ser aplicadas para beneficiar todos os níveis, assim 
como o Prontuário Eletrônico do Cidadão (PEC). Essas estratégias podem 
ser vistas no Quadro 2.1.
Quadro 2.1 – Estratégias de melhoria da assistência
Estratégia Característica
Distribuição 
por escala
 2 Cada grupo de UBSs (nível primário) deve 
ter um ambulatório com médicos especia-
listas e um hospital geral (nível secundá-
rio) de referência.
 2 Essa escala deve se repetir também entre 
os grupos de serviço de nível terciário em 
relação ao secundário.
Programas educa-
tivos e preventivos
 2 As ações de medicina preventiva são vol-
tadas para a higiene pessoal, a conservação
Metodologia do Sistema Único de Saúde e Socorros de Urgência
– 32 –
Estratégia Característica
de hábitos saudáveis e a conscientização a 
respeito da vacinação, entre outras medidas 
que ajudam a preservar a saúde dos cida-
dãos e evitar que doenças se agravem ou 
mesmo se manifestem.
 2 Dessa forma, reduz-se o uso de serviços 
especializados de outros níveis de atenção. 
Sistema de 
regulação
 2 Mapeia a disponibilidade de atendimento 
especializado e leitos, agiliza a marcação 
de consultas e exames e, consequente-
mente, diminui filas.
 2 Atua também na transferência de cidadãos 
em estado grave que necessitam de cuida-
dos em Unidade de Terapia Intensiva (UTI) 
e daqueles que demandam procedimentos 
mais complexos, como cirurgias neuroló-
gicas, por exemplo. 
Consórcio intermu-
nicipal de Saúde:
 2 Aplicação ao acesso à Saúde e redução de 
gastos ao permitir compras de medicamen-
tos e insumos em maior quantidade pro-
porcionada pela a iniciativa autônoma de 
municípios localizados em áreas geográfi-
cas próximas, que se associam para gerir e 
prover conjuntamente serviços à população 
das cidades participantes. 
Fonte : Gestão da... (2018).
2.2 Aspectos políticos da gestão de 
serviços públicos de saúde
Como vimos anteriormente, no Capítulo 1, sobre a estruturação do 
Sistema Único de Saúde, a organização deve ser regionalizada e hierár-
– 33 –
Gestão dos serviços de saúde e suas áreas 
quica, ter resolubilidade, ser descentralizada e ainda contar com a par-
ticipação dos cidadãos com complementação do setor privado. Para que 
isso ocorra, é necessário que exista uma equipe de gestão, para que esses 
serviços públicos de saúde aconteçam. A gestão dos serviços de saúde 
pública está cada vez mais em consonância com o plano de governo muni-
cipal, após o avanço do processo de municipalização do SUS. Em diversas 
situações, o Município opta por incorporar programas e estratégias idea-
lizadas no nível federal, contando com incentivos financeiros específicos 
para áreas prioritárias (RAMOS; ROSA, [s.d.]).
Em relação ao governo estadual, a definição e maneira de trabalho 
muda a cada Estado, porém ainda é uma peça importante para ordenar 
as redes de assistência, sobretudo em municípios menores, sem recursos 
e com pouca capacidade de oferecer assistência integral aos cidadãos. 
Em resumo, a gestão dos serviços de saúde acompanha movimentos 
macropolíticos de diferentes instâncias, que em maior ou menor grau 
geram impactos diretos nos diferentes processos de trabalho dos gesto-
res de saúde.
Lembrando mais uma vez que, para cada classe hierarquica (fede-
ral, estadual e municipal), existem conselhos regulamentados, porém, em 
muitos locais, esses conselhos nem chegam a ser implementados, necessi-
tando de participação dos usuários e trabalhadores na construção coletiva 
e decisória das unidades de serviços de saúde, cabendo aos profissionais 
de saúde e gestores o exercício do trabalho participativo, no qual o bem 
comum se sobressaia em meio aos interesses individuais, de determinado 
segmento e dos políticos governamentais.
Os gestores (federais, estaduais e municipais) do SUS cumprem 
um papel decisivo na conformação das práticas de saúde por 
meio das políticas, dos mecanismos de financiamento etc., mas 
não governam sozinhos. Apesar de haver uma direção, os gesto-
res, a quem formalmente cabe governar, na verdade todos gover-
nam: os trabalhadores e os usuários (FEUERWERKER, 2005).
Gerir envolve escolhas, hierarquias, valores, leis que orientam a 
tomada de decisão no trabalho diário. No serviço público de saúde, o 
grande desafio é considerar o conjunto de demandas e a necessidade, 
utilizando-se da ética para contemplar os interesses da coletividade, as 
Metodologia do Sistema Único de Saúde e Socorros de Urgência
– 34 –
necessidades de usuários e dos diversos grupos de trabalhadores da saúde 
(RAMOS e ROSA, [s.d.])
2.3 Características importantes da 
gestão de serviços públicos de saúde
A gestão dos Serviços Públicos de saúde na Atenção Básica está pau-
tada nos princípios e diretrizes do SUS, e sofre influências macropolíticas, 
portanto, é necessário evoluir o entendimento para questões mais práticas. 
As três características estruturantes desse tipo de gestão associada à saúde 
são: atenção às pessoas, sensibilidade e dinamismo (RAMOS; ROSA, 
[s.d.]). O trabalho em gestão deve estar focado na produção de serviços de 
saúde com qualidade às pessoas. Os serviços citados devem ter uma carac-
terística imaterial e relacional. A atenção do trabalho deve estar ajustada 
para as pessoas cuidadas, suas necessidades, sofrimentos, seus desejos e 
projetos de vida.
Quando pensamos em sensibilidade, é necessário uma boa leitura das 
necessidades e problemas a serem enfrentados. Podemos começar com 
uma avaliação das potencialidades e dificuldades da equipe de trabalho 
e serviço, atentando-se que nem sempre será possivel atingir objetivos, 
por estarem além da capacidade da equipe, porém, o ideal é que não haja 
conformismo com as limitações, mas sim trabalho para diminuí-las. Pos-
teriormente, é necessário estar atenta às necessidades das pessoas e comu-
nidade assistidas; desconsiderar as especificidades individuais, sociais 
e culturais pode levar à promoção de ações em saúde desconexas para 
as pessoas e para o coletivo,e que consequentemente não produzirão os 
resultados esperados (RAMOS; ROSA, [S.d.]).
O trabalho deve ser dinâmico, para que se adeque às necessidades 
das pessoas da área assistida, às mudanças das redes de atenção, às novas 
tecnologias em saúde, às mudanças de estratégias dos diferentes níveis de 
gestão em saúde e às eventualidades.
– 35 –
Gestão dos serviços de saúde e suas áreas 
Figura 2.3 – Características estruturantes da gestão de serviços associados à saúde
Fonte: elaborada pelo autor.
2.4 Áreas de gestão
O cargo em gestão em saúde é como um cargo de administrador 
especializado em sistemas, processos, serviços da área, além de gerenciar 
pessoas. Em outras palavras, dentro da gestão associada à saúde é preciso 
gerenciar os recursos financeiros, humanos, sanitários, logísticos e, ao 
mesmo tempo, coordenar processos e verificar todas as demandas para 
proporcionar um serviço com segurança e qualidade. Portanto, é papel da 
Gestão de Serviços de Saúde levantar as necessidades da instituição, coor-
denar processos, criar políticas e aplicá-las, administrar o setor financeiro 
e orientar as equipes de trabalho. Todo o processo deve focar no conforto, 
na segurança e no bom atendimento aos pacientes (FILHO, 2009).
Metodologia do Sistema Único de Saúde e Socorros de Urgência
– 36 –
As atividades do gestor vão além de certificar que os profissionais 
sejam capacitados para exercer suas funções, ou de fiscalizar para que 
todos os equipamentos estejam funcionando. O gestor tem como função 
direcionar a equipe para priorizar a atenção ao paciente, sempre orientando 
os profissionais a aplicar técnicas de humanização; não se pode esquecer 
das questões financeiras, e, que é necessário assegurar a redução dos cus-
tos e a maximização da eficácia do trabalho, tendo um papel fundamental 
na identificação e solução de problemas, e direcionar o crescimento dos 
empreendimentos hospitalares.
Dentro do SUS, os gestores são representantes do poder executivo no 
âmbito das três esferas. Cada estrutura possui organização própria, geren-
tes com diferentes cargos de direção são responsáveis em concordância 
com as funções estabelecidas em regulamentação específica (PAIVA et 
al., 2018). O gestor da área da saúde pode atuar em diversas subáreas e 
desempenhar as seguintes funções (PAIVA et al., 2018):
 2 planejar, controlar e avaliar as políticas de saúde;
 2 executar estudos sobre o desenvolvimento, custos e viabilidade 
de projetos;
 2 analisar estatísticamente os indicadores em saúde;
 2 realizar manutenção e adequação da infraestrutura do espaço 
físico;
 2 gerenciar serviços e processos em unidades de saúde;
 2 controlar e reabastecer os estoques, como compra e distribuição 
de materiais e equipamentos;
 2 planejar o número de profissionais de saúde necessários e escalas;
 2 supervisionar os trabalhos realizados por servidores terceirizados;
 2 gerir os resíduos.
– 37 –
Gestão dos serviços de saúde e suas áreas 
 Curiosidade
Qual é o papel do profissional de educação física em centros de saúde 
pública?
A todo momento você pode estar se pergutando qual a importância de 
estudar e entender a estruturação, organização, funcionamento e gestão 
da saúde pública dentro do seu curso. Que tal se perguntar qual é o 
papel do profissional de educação física em centros de saúde pública?
De acordo com a Organização Mundial da Saúde, a prática regular de 
exercício físico é capaz de prevenir ou retardar doenças, principalmente 
as que envolvem desdobramentos cardiometabólicos, além de ser uma 
grande aliada no tratamento de patologias osteomioarticulares.
O papel do profissional de educação física, enquanto pertencentente 
à área da Saúde, passa a ser primordial em relação a essa prática de 
atividade física, podendo atuar em centros de saúde pública primária, 
secundária e terciária, podendo ser unidades básicas de saúde, núcleos 
de saúde integrada, hospitais e centros de reabilitação física e cardio-
pulmonar. Embora existam centros de saúde privados, o SUS garante 
atendimento gratuito à população como um todo. Nesses ambientes, o 
profissional de educação física passa a fazer parte do quadro de profis-
sionais da equipe interdisciplinar atuantes.
Na atenção primária, como dito anteriormente, um dos objetivos é a 
promoção da saúde pública em espaços comunitários; nesse caso, o 
papel do educador físico pode ser relacionado à pratica de atividade 
física regular, principalmente como forma preventiva contra o desen-
volvimento de doenças, mas também melhora todos os componentes 
de saúde, desde o biológico até o mental e social.
Um exemplo de atuação é a do educador físico nos Núcleos de Apoio à 
Saúde da Família (NASF). O NASF foi criado pelo Ministério da Saúde 
em 2008. Seu objetivo é apoiar a consolidação da atenção primária em 
nosso país, por meio da ampliação de ofertas de saúde na rede de ser-
viços – das ações da atenção básica, apoiando a estratégia de Saúde da 
Família na rede de serviços.
Metodologia do Sistema Único de Saúde e Socorros de Urgência
– 38 –
Profissionais de diversas áreas compõem a equipe do NASF, na busca 
pelo cuidado físico e mental de forma integral aos usuários do SUS, rea-
lizando a complementação do trabalho das Equipes de Saúde da Famí-
lia (ESF). Usualmente, o NASF é formado por três a cinco profissionais 
de nível superior de diferentes formações, como médico acupunturista, 
assistente social, profissional da Educação Física, farmacêutico, fisio-
terapeuta, fonoaudiólogo, médico ginecologista, médico homeopata, 
nutricionista, médico pediatra, psicólogo, médico psiquiatra e tera-
peuta ocupacional (SILVA; BARROS, 210AD).
Desta forma , o profissional de Educação Física (PEF), dentro dessa 
equipe, deve prescrever a atividade física, informar sobre sua impor-
tância, como realizá-la, sua intensidade ou trabalhar com esses indiví-
duos em grupos, para estimular a integração dos participantes. Essas 
ações fazem com que a comunidade fique mais unida na resolução de 
problemas comuns a todos (DIAS; PEREIRA; SOBRINHO, 2007). O PEF 
atua como educador da saúde para toda a população, e não apenas para 
idosos ou portadores de doenças crônicas, gerando uma consciência 
que leva à prevenção, com foco no estilo de vida saudável.
Assim, este profissional precisa em primeiro lugar compreender seu 
papel nos centros de saúde, ou seja, como ele poderá ser útil dentro da 
equipe interdisciplinar, independentemente do setor de atenção à saúde 
–primário, secundário ou terciário. Diante da necessidade de garantir a 
excelência do serviço de prevenção, tratamento e reabilitação de distúr-
bios cardiometabólicos, psicofísicos ou funcionais, a melhor alternativa 
para o profissional de educação física é a capacitação profissional.
– 39 –
Gestão dos serviços de saúde e suas áreas 
 Saiba Mais
Para uma reflexão acerca a relação do profissional de Educação Física 
e o Sistema Único de Saúde, sugerimos a leitura do artigo científico O 
profissional de Educação Física e sua atuação na saúde pública. Disponível 
em : https://www.efdeportes.com/efd153/o-profissional-de-educacao-
-fisica-na-saude-publica.htm. Acesso em: 15 set. 2020.
(SILVA; BARROS, 210AD).
Atividades
1. O que são Redes de Atenção à Saúde?
2. Como devem ser estruturadas as redes de atenção à saúde para 
que haja efetividade e qualidade dos serviços prestados?
3. Quais são os níveis de atenção à saúde?
4. Descreva os níveis de atenção à saúde.
3
Saúde suplementar 
A Saúde Suplementar no Brasil é a atividade que envolve 
planos ou seguros de saúde. Essa atividade é regulada pelo poder 
público, representada pela Agência Nacional de Saúde Suple-
mentar (ANS). Lembrando que, após a Constituição Federal de 
1988, que regulamenta o sistema de saúde no Brasil e decreta a 
saúde como um direito de todos os brasileiros, cabe ao Estado 
cuidar da assistência pública, da edição de normas de proteção à 
saúde e da prestação de assistênciamédica e hospitalar mediante 
políticas sociais e econômicas. A saúde passou a ser então divi-
dida em dois subsistemas: o público e o privado. Tratamos nos 
capítulos anteriores sobre o Sistema Único de Saúde, e agora pre-
cisamos entender a saúde suplementar, ou seja, a saúde privada, 
porém regulada pela ANS. Sendo assim, o setor de planos de 
saúde é definido como suplementar no Brasil, devido à opção de 
se pagar um seguro privado para ter acesso à assistência médica 
(PIETROBON; PRADO; CAETANO, 2008).
Metodologia do Sistema Único de Saúde e Socorros de Urgência
– 42 –
A atenção à saúde é exercida fundamentalmente no Brasil pelo Sis-
tema Único de Saúde e deveria garantir a saúde nos termos de equidade, 
universalidade e igualdade. Entretanto, o setor público vem continua-
mente sendo alvo de críticas com exemplos de ineficiência, abrindo então 
oportunidades para planos de saúde privados ampliarem sua atuação no 
mercado (PIETROBON; PRADO; CAETANO, 2008).
3.1 Histórico da saúde suplementar no Brasil
A Revolução Industrial Brasileira se deu na década de 1930 e se 
estendeu até 1956, durante a Era Vargas. Surgem então os Institutos de 
Aposentadorias e Pensões (IAPs), que pertenciam a diversas categorias 
profissionais e representavam os trabalhadores urbanos que compravam 
prestação de serviços de saúde. Em seguida, vieram as Caixas de Assistên-
cia, como a Cassi, dos funcionários do Banco do Brasil, destinadas a bene-
ficiar empregados e certas empresas com empréstimos ou reembolso por 
utilizar serviços de saúde externos à previdência social (PIETROBON; 
PRADO; CAETANO, 2008). Na metade dos anos de 1950, surgem os sis-
temas assistenciais próprios, que eram fornecidos pelas empresas estatais 
e multinacionais, prestando assistência médica de forma direta.
Em 1966 são unificados os Institutos de Aposentadorias e Pensões, 
formando o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS). Tal acon-
tecimento ocasionou uma expansão forçada do credenciamento de pres-
tadores de serviços privados de saúde, dando privilégio a hospitais e a 
multinacionais de medicamentos. A década de 1960 portanto marcou a 
história da saúde suplementar – nesse momento, sob influência do cresci-
mento econômico do Brasil e do trabalho formal, as empresas passaram a 
oferecer planos de assistência médica aos colaboradores (PIETROBON; 
PRADO; CAETANO, 2008).
Existiam muitas possibilidades de assistência médica – por contratos 
coletivos com a rede do INPS, com unidades próprias e credenciadas, os 
serviços credenciados para atendimento de trabalhadores rurais, os serviços 
credenciados das empresas médicas e as empresas com planos próprios, ou 
seja, as autogestões. Os planos, de maneira geral, ofereciam a mesma cober-
tura para todos os empregados, sem considerar cargos ou maior ou menor 
– 43 –
Saúde suplementar 
importância. Já no caso dos planos contratados às cooperativas médicas e 
as medicinas de grupo, a assistência prestada tinha variação segundo nível 
hierárquico, segmentando os planos e levando a uma mudança expressiva 
no caráter mutual das caixas de assistência, introduzindo no mercado de 
planos a lógica de benefício e mérito (BRASIL, 2007).
Mas foi apenas no final da década de 1990 que a saúde suplementar 
foi regulamentada, por meio da Lei n. 9.656/98, que dispõe sobre os pla-
nos de saúde. Na sequência, com a Lei n. 9.961/2000 foi criada a Agência 
Nacional de Saúde Suplementar (ANS), para regulamentar, criar e imple-
mentar normas, controlar e fiscalizar as atividades do segmento. Antes da 
ANS, essa regulamentação era feita pela Superintendência de Seguros Pri-
vados (SUSEP). Na figura 3.1 podemos observar a evolução do processo 
de regulação a partir da Constituição de 1988.
Figura 3.1 – Evolução do processo de regulação da saúde suplementar
Fonte: Brasil (2007).
Cabe salientar que mesmo que o cidadão tenha um plano de saúde, 
para receber assistência de forma suplementar, não perde o direito de ser 
atendido pelo SUS. Qualquer material fornecido pela indústria de insumos 
de saúde é comprado pelos prestadores de serviços de assistência à saúde 
para ofertar aos beneficiários do plano de saúde, os quais pagam pelos 
serviços usufruídos por meio de mensalidades (BRASIL, 2007).
Metodologia do Sistema Único de Saúde e Socorros de Urgência
– 44 –
Vale ressaltar a diferenciação entre as modalidades de operadoras de 
planos e seguros de saúde, estabelecida de acordo com características rela-
cionadas com a sua forma de organização. Nos últimos anos, também foram 
acrescidas à saúde suplementar as empresas de odontologia de grupo e coo-
perativas odontológicas (PIETROBON; PRADO; CAETANO, 2008).
3.2 Estruturação da saúde suplementar no país
Após a saúde no Brasil ter sido dividida nos subsistemas público e pri-
vado, o subsistema público passou a ser representado pelo Sistema Único 
de Saúde (SUS). O SUS é um sistema universal de saúde, financiado pelo 
Governo, com participação das esferas da federação, de gestão pública, única, 
com integração e articulação entre as diferentes esferas e a prestação de assis-
tência, por meio de serviços de rede própria de municípios, estados e União, 
de serviços públicos de outras áreas de governo e de serviços privados contra-
tados ou conveniados (PIETROBON; PRADO; CAETANO, 2008).
Já o subsistema privado é dividido em saúde suplementar e liberal clás-
sico (Figura 3.2). O subsetor da saúde suplementar é composto predominan-
temente pelos serviços financiados pelos planos e seguros de saúde. Possui 
financiamento privado, mas com subsídios públicos e gestão privada regulada 
pela Agência Nacional de Saúde Suplementar. O subsetor liberal clássico é 
composto por serviços particulares autônomos, com clientela própria adqui-
rida por processos informais, nos quais os profissionais da saúde estabelecem 
diretamente as condições de tratamento e de sua remuneração – médicos par-
ticulares (BRASIL, 2007 apud PIETROBON; PRADO; CAETANO, 2008).
Figura 3.2 – Divisão do subsistema privado de saúde
Fonte: elaborada pelo autor.
– 45 –
Saúde suplementar 
Na saúde suplementar, os prestadores de assistência são privados, 
credenciados pelos planos e seguros de saúde ou pelas cooperati-
vas médicas, serviços conveniados ou contratados pelo subsistema 
público, que são contratados pelas empresas de planos e seguros 
de saúde que fazem parte de sua rede credenciada. Podemos então, 
dividir a saúde suplementar em quatro grandes grupos: 1) medi-
cina em grupo; 2) cooperativa médica; 3) seguro de saúde e 4) 
autogestão (MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2018).
3.2.1 Medicina em grupo
A gestão dos planos é feita por empresa privada, que é criada em 
sua maioria por sócios ou proprietários de unidades hospitalares. Os ser-
viços podem ser ofertados nas próprias unidades em que os profissionais 
de saúde do grupo trabalham, ou por meio de unidades credenciadas. 
Seus clientes são pessoas ou empresas, com comercialização de planos de 
saúde. A principal organização que as representa é a Associação Brasileira 
de Medicina de Grupo (Abramge) (BRASIL, 2007).
3.2.2 Cooperativa médica
A gestão do plano é parecida com a medicina em grupo, pois existe 
uma organização que administra os planos, porém a diferença é que os 
profissionais vinculados a essa cooperativa são chamados de cooperados. 
Há casos de cooperativas de municípios que possuem hospitais próprios, 
em que os médicos são cooperados. A clientela das cooperativas é com-
posta por indivíduos e empresas. As cooperativas foram formadas para 
fortalecer o profissional na sua relação contratual com essas empresas. Ao 
longo do tempo, as ‘cooperativas médicas’ deixaram de vender exclusiva-
mente os serviços médicos de seus cooperados e passaram a administrar 
planos com contratos de rede, assim como as medicinas de grupo, inde-
pendentemente de serem serviços ‘cooperados’ ou não (BRASIL, 2007).
Uma das principais cooperativas no Brasil é a Unimed. Essas coope-
rativas podem se organizar por regiões distintas, portanto, há cooperativasUnimed municipais, regionais e estaduais. Dessa forma, ocorre grande 
variação do padrão dos serviços prestados, dos preços cobrados e dos ins-
trumentos de gestão utilizados por elas em todo o país.
Metodologia do Sistema Único de Saúde e Socorros de Urgência
– 46 –
3.2.3 Seguro de saúde
Inicialmente, pelo Decreto-Lei n. 73, de 1966, o intuito dos segu-
ros de saúde era exclusivamente de indenização (reembolso) de paga-
mentos efetuados na assistência médica, depois, com o surgimento 
do Seguro de Assistência Médica (SUSEP), o objetivo passou a ser a 
garantia de assistência médica e não mais a indenização, porém o valor 
reembolsado tem um valor limite. Os clientes desse tipo de serviços são 
empresas e individuais.
Sendo as seguradoras, mais de 90% das despesas médico-hospi-
talares são pagas diretamente à rede, existindo centrais de atendi-
mento e autorização para seus consumidores, entre outros mecanis-
mos de contenção de custos. A seguradora não pode, por lei, fazer 
prestação direta de serviços. A principal organização representante 
é a Federação Nacional de Seguros (Fenaseg) (BRASIL, 2007).
3.2.4 Autogestão
Neste caso, os serviços são voltados para os empregados de empresas 
e às vezes também para seus familiares; a organização pode ocorrer por 
meio dos próprios empregados, por caixas de assistência ou pelas próprias 
empresas – são as “autogestões” por departamento de recursos humanos. 
A modalidade para familiares fica restrita ao terceiro grau de parentesco.
A autogestão pode ser ainda de associações ou fundações não 
patrocinadas, em que seus sócios organizam uma entidade sem fins 
lucrativos, somente com objetivo de prestar assistência aos membros 
desse grupo; sendo assim, toda autogestão está vinculada a um grupo 
predeterminado de associados ou beneficiários, não sendo um tipo de 
organização atuante no mercado para comercialização de planos de 
saúde. Os serviços assistenciais são providos por médicos, hospitais e 
unidades de apoio diagnóstico e terapêutico, geralmente credenciados. 
Exemplos de organizações de autogestão eram o Ciefas e a Abraspe. 
Hoje, essas unidades foram fundidas e o segmento é representado pela 
Unidas (BRASIL, 2007).
– 47 –
Saúde suplementar 
A ANS está organizada em cinco diretorias (figura 3.3).
Figura 3.3 – Diretorias da ANS
1
Diretoria de Nor-
mas e Habilitação 
das Operadoras
Responsável pela normatização, registro 
e monitoramento do funcionamento das 
operadoras, inclusive intervenção e liqui-
dação;
2
Diretoria de Nor-
mas e Habilitação 
de Produtos
Responsável pela normatização, registro 
e monitoramento dos produtos, inclusive 
reajuste de planos individuais e familiares;
3 Diretoria de Fiscalização
Responsável por todo o processo de fisca-
lização, aspectos econômico-financeiros, 
médico-assistenciais, apoio ao consumidor 
e articulação com seus órgãos de defesa;
4 Diretoria de Desen-volvimento Setorial
Responsável pelo sistema de ressarci-
mento do SUS e pelo desenvolvimento de 
instrumentos que viabilizem a melhoria da 
qualidade e o aumento da competitividade 
do setor;
5 Diretoria de Gestão
Responsável pelo gerenciamento de recur-
sos humanos e financeiros, suprimentos, 
informática e informação.
Fonte: adaptada de Pietrobon, Prado e Caetano (2008).
Como um panorama atual da atuação da Saúde Suplementar no Bra-
sil, a ANS, em seu último relatório referente a junho de 2020, apresentou 
a taxa de cobertura dos planos privados de assistência médica por Unida-
des da Federação (Figura 3.4). A taxa de cobertura dos planos privados 
para o Sudeste do país chega a 35,2%, na região Sul, 24,6% e na região 
Norte a menor taxa apresentada, com apenas 10,2% de taxa de cobertura 
dos planos privados de assistência médica (PORTAL BRASILEIRO DE 
DADOS ABERTOS, 2020).
Metodologia do Sistema Único de Saúde e Socorros de Urgência
– 48 –
Figura 3.4 – Taxa de cobertura dos planos privados de assistência médica por Unidades 
da Federação
Fonte: Caderno de informação da Saúde Suplementar- junho/2020- (“Abrangência 
Geográfica de comercialização dos planos de saúde (NTRP) - Dicionário de Dados_
Abrangência Geográfica de comercialização dos planos de saúde (NTRP) - Portal 
Brasileiro de Dados Abertos”, acesso em 29 de setembro de 2020).
3.3 Papel da Agência Nacional 
de Saúde Suplementar
A Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS) é uma autarquia1 
sob regime especial vinculada ao Ministério da Saúde. É de sua reponsa-
bilidade a regulação, a normatização, o controle e a fiscalização das ativi-
dades que garantam assistência suplementar à saúde. O objetivo da ANS 
1 Por definição, autarquia pode ser compreendida no âmbito do direito administrativo bra-
sileiro como um tipo de entidade da administração pública indireta, criados por lei específi-
ca, com personalidade jurídica de direito público interno, patrimônio próprio e atribuições 
estatais específicas que gozam de autonomia administrativa e financeira.
– 49 –
Saúde suplementar 
é promover a defesa do interesse público na assistência privada à saúde. 
Dessa forma contribui para o desenvolvimento das ações de saúde no País.
As competências da ANS são:
 2 fiscalizar a atuação das operadoras (empresas) de planos de 
saúde e o cumprimento da lei;
 2 regulamentar a relação das operadoras com os prestadores de 
serviço (médicos, laboratórios e hospitais) e consumidores; 
 2 normatizar os aspectos da Lei de Planos de Saúde, quando 
necessário e permitido; e autorizar reajustes das mensalidades 
dos planos individuais e familiares.
As resoluções devem respeitar a Lei de Planos de Saúde, o Código 
de Defesa do Consumidor e a Constituição Federal, já que aquelas são 
normas inferiores a estas. As resoluções que não seguem essa regra estão 
em ilegalidade, e cabe questionamento na Justiça diante de uma situação 
concreta (IDEC, 2011).
A ANS tem sua sede no Rio de Janeiro e foi pensada porque era 
necessário um órgão responsável por cuidar da relação entre beneficiários 
e Planos de Saúde, criando leis e parâmetros para que ninguém fosse pre-
judicado. Tem seu papel mais detalhado na Figura 3.5.
Figura 3.5 – Atividades geridas pela Agência Nacional de Saúde Suplementar
Fonte: elaborada pelo autor.
Metodologia do Sistema Único de Saúde e Socorros de Urgência
– 50 –
Embora exista a ANS com todas essas funções, ainda assim, existem 
ocasiões em que usuários ou operadoras de planos de saúde se sentem 
prejudicados. Plano de Saúde é algo muito complexo e diversos fatores, 
como reajustes anuais, inclusão de coberturas, regras de aproveitamento 
de carências, portabilidade etc. são sempre motivos de questionamento. 
Todos esses assuntos são relevantes e envolvem a atuação da Agência 
Nacional de Saúde. O papel do cidadão também é importante, uma vez 
que ele pode e deve participar das decisões relacionadas aos Planos de 
Saúde durante as Consultas Públicas, que dão origem às Resoluções Nor-
mativas. A participação ocorre por meio do site da agência e está aberta a 
todos (ANUBIS SEGURO, 2019).
3.4 Panorama e estatística da 
Saúde Suplementar no Brasil
A quantidade de beneficiários, divulgada pela ANS, corresponde ao 
número de vínculos, incluindo os dependentes, em contratos de planos 
privados de saúde. Essa medida é representativa do mercado regulado e 
pertinente para a análise dos resultados econômicos, uma vez que é a uni-
dade de contagem da receita unitária. Registre-se que a medida de benefi-
ciários não corresponde à efetiva quantidade de indivíduos assistidos por 
planos de saúde (usuários). A Figura 3.6 representa os principais números 
da Saúde Suplementar fornecidos pela própria ANS, em outubro de 2019. 
Dados associados à saúde suplementar ano a ano são disponibilizados no 
próprio site da Agência, para qualquer cidadão acessar.
– 51 –
Saúde suplementar 
Figura 3.6 – Breve resumo da situação da Saúde Suplementar em outubro de 2019
Fonte: montagem da própria autora. (*) Dados de beneficiários e operadoras relativos a 
outubro/2019; produção assistencial