Aula 05 - Organização Administrativa - Órgãos Públicos e Administração Indireta

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DIREITO ADMINISTRATIVO
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 
DEFINIÇÃO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Sentido subjetivo: designa os entes que exercem a atividade administrativa, compreende pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos incumbidos de exercer a função administrativa.
 Compõe Administração Pública:
 1) Administração Direta: União, Estados Membros, Municípios e Distrito Federal;
 2) Administração Indireta: Autarquias, Empresas Publicas, Sociedades de Economia Mista e Fundações Publicas. 
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
Centralização: quando a função administrativa é realizada de forma centralizada, ou seja, é desempenhada diretamente pela própria entidade estatal (U, E, M, DF), por meio de seus órgãos e agentes públicos. 
Descentralização: quando o Estado desempenha algumas atribuições por meio de outras pessoas. A descentralização pressupõe duas pessoas distintas: o Estado (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) e a pessoa que executará o serviço, por ter recebido do Estado essa atribuição. Pode ser por outorga ou por delegação.
Desconcentração: é a distribuição interna de competências, ou seja, uma distribuição de competências dentro da mesma pessoa jurídica.
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
Administração Pública Direta ou Centralizada: quando a atividade administrativa é desempenhada diretamente, ou de forma centralizada, pela própria entidade estatal (U, E, M e DF) através de seus vários órgãos ou agentes públicos.
Administração Pública Indireta ou Descentralizada: quando a atividade administrativa é desempenhada indiretamente, ou de forma descentralizada, através das entidades administrativas que o Estado cria para esse fim (Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e Sociedade de Economia Mista ).
ORGÃOS PÚBLICOS
CONCEITO
	“centros de competências distribuídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja situação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem.” (Hely Lopes Meirelles).
	“É uma unidade que congrega atribuições exercidas pelos agentes públicos que o integram com o objetivo de expressar a vontade do Estado.” (Maria Sylvia Di Pietro)
NATUREZA JURÍDICA
São entes despersonalizados, que atuam em nome da a pessoa jurídica que ele integra. 
Teoria da imputação; A atuação do órgão é imputada a pessoa jurídica que ele integra
CARACTERÍSTICAS
Não possuem personalidade jurídica;
Integram a estrutura de uma pessoa politica (administração direta) ou de uma pessoa jurídica administrativa (administração indireta);
Resultado da Desconcentração;
Alguns possuem relativa autonomia gerencial, administrativa e financeira;
Não tem capacidade de representar em juízo a pessoa jurídica que integram;
Não possuem patrimônio próprio.
Criação e extinção
Criação e extinção depende de lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo (CF/88, art. 48, XI e 61, § 1º, “e”). 
	
	“Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre:
	(...)
	XI - criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública;” 
	“Art. 61. (...)
	§ 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
	(....)
	e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI.”
Classificação dos órgãos
Quanto a posição estatal:
	a) Órgãos independentes: São os originários da Constituição e representativos dos Poderes do Estado – Legislativo, Executivo e Judiciário. 
	b) Órgãos autônomos – são os localizados na cúpula da Administração, imediatamente abaixo dos órgãos independentes, tendo ampla autonomia administrativa, financeira e técnica, caracterizam-se como órgãos diretivos, com funções de planejamento, supervisão, coordenação e controle das atividades de sua área de competência. 
	c) Órgão Superiores – são os que detêm poder de direção, controle, decisão e comando dos assuntos de sua competência especifica, mas sempre sujeitos à subordinação e ao controle hierárquico de uma chefia mais alta. Não gozam de autonomia administrativa, nem financeira. 
	d) Órgãos subalternos – são todos aqueles que se acham hierarquizados a órgãos mais elevados, com reduzido poder decisório e predominância de atribuições de execução. 
Quanto a estrutura:
	a) Órgãos simples ou unitários – são os constituídos por um só centro de competências.
	b) Órgãos compostos – são os que reúnem na sua estrutura outros órgãos menores. 
Quanto a atuação funcional:
	a) Órgãos singulares ou unipessoais – são os que atuam e decidem através de um único agente, que é seu chefe e representante. 
	b) Órgãos colegiados ou pluripessoais – são aqueles que atuam e decidem pela manifestação conjunta e majoritária da vontade de seus membros. 
ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA INDIRETA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA
Conceito: é o conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas à respectiva Administração direta, têm o objetivo de desempenhar as atividades administrativas de forma descentralizada. (José dos Santos Carvalho Filho).
Composição: Autarquias, fundações, sociedades de economia mista, empresas públicas e as associações públicas (acrescentada pela Lei 11.107/2005 ao art. 41 do CC). 
AUTARQUIAS
Dispositivo legal: Decreto-lei 200/67:
	
	“Art. 5º serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração pública, que requeiram para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada”
CARACTERISTICAS
Pessoa jurídica de direito publico
Criação por lei especifica – determinação do art. 37, XIX da CF/88, sua criação faz-se por lei especifica.
Poder de Autoadministração – possui capacidade de se auto administrar a respeito das matérias especificas que lhes foram destinadas. 
Serviços especializados - as autarquias são indicadas especificamente para aqueles serviços que requeiram maior especialização, que exijam organização adequada, autonomia de gestão e pessoal especializado. 
Controle administrativo ou tutela – é a vigilância, orientação e correção que a entidade estatal exerce sobre os atos e conduta dos dirigentes de suas autarquias, com o objetivo de garantir a observância de suas finalidades institucionais.
a
Patrimônio: Patrimônio próprio. O patrimônio inicial é formado pela transferência de bens móveis e imóveis da entidade criadora. 
Bens e rendas – os bens e rendas da autarquia são considerados patrimônio publico, mas com destinação especial e administração própria da entidade a que foram incorporados. Os bens por serem bens públicos gozam de todos os privilégios atribuídos aos bens públicos em geral, como a imprescritibilidade e a impenhorabilidade.
Contratos: estão sujeitos a licitação.
Pessoal
O pessoal está sujeito ao mesmo regime jurídico da Administração Direta, em virtude da obrigação de adoção de regime jurídico único, isto é, ou todos os servidores serão estatutários ou todos serão celetistas. (José dos Santos Carvalho Filho)
A necessidade de previa aprovação em concurso público de prova ou de provas e títulos.
Estende-se a esses funcionários a proibição de acumulação de cargos, empregos ou funções.
Para efeitos criminais os servidores e dirigentes igualam-se aos demais servidores da Administração Direta.
PRERROGATIVAS E PRIVILÉGIOS
imunidade de impostos sobre seu patrimônio, rendas e serviços vinculados às suas finalidades essenciais ou delas decorrentes (CF, art 150,§ 2º);
prescrição qüinqüenal de suas dividas passivas (Dec.- lei 4.597/42);
execução fiscal de seus créditos, inscritos (CPC, art. 578);
ação regressiva contra seus servidores culpados por danos a terceiros(CF, art. 37, § 6º);
impenhorabilidade de seus bens e rendas (CF, art. 100 e §§);
impossibilidade de usucapião de seus bens imóveis (Dec.- lei 9.760/46, art. 200);
recursos
de oficio nas sentenças que julgarem improcedentes a execução de seus créditos fiscais (CPC, art. 475, II – STF, Súmula 620);
prazo em quádruplo para contestar e em dobro para recorrer (CPC, art. 188, e lei 9.469/97);
pagamento de custas só a final, quando vencidas (CPC, art. 27);
Juízo privativo da entidade estatal a que pertencem (CF, art . 109, I);
Ampliação do prazo para desocupação de prédio locado para seus serviços quando decretado o despejo (lei 8.245/91, art. 63, § 3º);
Não sujeição a concursos de credores ou a habilitação de credito em falência, concordata ou inventario, para cobrança de seus créditos; retomada dos bens havidos ilicitamente por seus servidores (lei 8.429/92);
Impedimento de acumulação de cargos, empregos e funções para seus servidores (CF, art. 37,XVI e XVII);
Dispensa de exibição de instrumento de mandato em juízo, pelos procuradores de seu quadro, para atos ad judicia. 
Classificação quanto ao objeto
Autarquias assistenciais: SUDENE, SUDAM e INCRA
Autarquias previdenciárias: INSS.
Autarquias profissionais ou corporativas: OAB, CRM, CREA e outros.
Autarquias administrativas: INMETRO, BACEN, IBAMA.
Autarquias de Controle: ANEEL (energia elétrica), ANATEL (telecomunicações), ANP (Petróleo), ANVISA (vigilância sanitária); ANA (nacional de águas)
Autarquias de regime especial 
	São as que a lei instituidora confere privilégios específicos, aumentando sua autonomia comparativamente com as outras comuns, exemplos:o Banco Central do Brasil, a Comissão Nacional de energia elétrica, a OAB e as congêneres, as agências reguladoras. 
FUNDAÇÕES 
“Universalidade de bens personalizada, em atenção ao fim, que lhe dá unidade, ou como um patrimônio transfigurado pela idéia, que põe ao serviço de um fim determinado.” (Helly Lopes Meirelles).
“É o patrimônio, total ou parcialmente público, dotado de personalidade jurídica, de direito publico ou privado, e destinado, por lei, ao desempenho de atividades do Estado na ordem social, com capacidade de auto-administração e mediante controle da Administração Pública, nos termos da lei.” (Maria Sylvia Di Pietro).
NATUREZA JURÍDICA
São pelo menos duas correntes:
1ª corrente: aqueles que defendem a natureza privatística de todas as fundações instituídas pelo Estado;
2ª corrente: os que entendem possível a existência de fundações com personalidade pública e privada. (majoritária doutrinariamente, bem como aceita pelo STF). 
CARACTERÍSTICAS
Dotação patrimonial;
Personalidade jurídica, pública ou privada, atribuída por lei;
Desempenho de atividade atribuída ao Estado no âmbito social, como saúde, educação, cultura, meio ambiente, assistência e tantas outras;
Capacidade de autoadministração;
Sujeição ao controle administrativo ou tutela por parte da Administração Direta, nos limites estabelecidos em lei.
CRIAÇÃO E EXTINÇÃO
O modo de criação das fundações pelo Poder Público dependerá do tipo de Fundação a ser criada, se de direito publico ou de direito privado:
	a) Se for pessoa jurídica de direito privado – a lei autorizará a criação da entidade, mas a personalidade jurídica só será adquirida com a inscrição do ato no cartório de registro de pessoas jurídicas. 
	b) Se for pessoa jurídica de direito publico – por ter natureza de autarquia, a regra a ser aplicada é a mesma que incide sobre as autarquias, ou seja, a própria lei dá nascimento a entidade, porque essa é a regra adotada para o nascimento da personalidade das pessoas jurídicas de direito publico.
Não há fiscalização pelo MP, em virtude do principio do controle ou tutela realizado pelo ente instituidor (controle político, financeiro e administrativo).
	
PRERROGATIVAS E PRIVILEGIOS 
Se for pessoa jurídica de direito publico – fará jus às mesmas prerrogativas e aos mesmos privilégios que a ordem jurídica atribui as autarquias. 
Se for pessoa jurídica de direito privado – só possuirá as prerrogativas que a lei determinar 
Patrimônio
Se for fundação de direito publico são considerados bens públicos e protegidos por todas as prerrogativas que o ordenamento jurídico reserva; 
Se for fundação de direito privado, os bens são privados, o que significa que sua gestão incumbe aos órgãos dirigentes da entidade na forma definida no estatuto.
Pessoal
Em relação as fundações públicas de direito público deve ser adotado o mesmo regime fixado para os servidores da Administração Direta, em virtude da adoção de regime jurídico único para a Administração Direta, autarquias e fundações; 
Se for fundação de direito privado, o pessoal no entendimento de parte da doutrina deve se sujeitar normalmente ao regime trabalhista comum, traçado pela CLT, uma vez que sendo de natureza privada, não terá sentido que seus servidores fossem estatutários. 
Estende-se a esses funcionários a proibição de acumulação de cargos, empregos ou funções.
Para efeitos criminais os servidores e dirigentes igualam-se aos demais servidores da Administração Direta.
 A necessidade de previa aprovação em concurso público de prova ou de provas e títulos.
Exemplos de Fundações
São exemplos de fundações Públicas: 
Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq)
Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE)
Fundação Nacional de Saúde (Funasa)
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPAE)
Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz)
Fundação Nacional do Índio (FUNAI).
São exemplos de fundações Públicas Privadas: 
Fundação Padre Anchieta - Centro Paulista de Rádio e TV Educativa.
Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista
Empresas Públicas - são pessoas jurídicas de Direito Privado, instituídas pelo Poder Público mediante autorização de lei especifica com capital exclusivamente Publico, para a prestação de serviço público ou a realização de atividade econômica de relevante interesse coletivo, nos moldes da iniciativa particular, podendo revestir qualquer forma e organização empresarial.” ((Hely Lopes Meirelles).
Exemplos: a Caixa Econômica Federal e a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos.
Sociedades de Economia Mista - são pessoas jurídicas de direito Privado, instituídas pelo Poder Público mediante autorização de lei especifica, constituídas sob a forma de sociedade anônima, com participação do Poder Publico e de particulares no seu capital e na sua administração, para a realização de atividade econômica ou prestação de serviço público outorgado pelo Estado. 
Exemplos: Banco do Brasil, Petrobrás, Banco do Nordeste, e Eletrobrás. 
Objeto
 
 1. Execução de atividade econômica;
 2. Prestação de serviço público.
Para cada um dessas atividades o regime jurídico será diferenciado:
	I – Prevalência das normas de direito privado nas exploradoras de atividade econômica (Art.173 da CF/88);
	II – Prevalência das normas de direito público nas prestadoras de serviço público (Art. 175 da CF/88). 
 
Regime jurídico das empresas estatais exploradoras de atividade econômica.
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
 (...)	
	§2º. A empresa pública, a sociedade de economia mista e outras entidades que explorem atividade econômica sujeitam-se ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias.
	
Competência, criação e extinção 
Competência para instituição: União, Estados-membros, Municípios e Distrito Federal.
Criação – Lei específica autorizadora + elaboração dos atos constitutivos e inscrição no registro público competente.
Extinção – também depende de lei especifica autorizadora. 
Patrimônio
Constituídos de recursos públicos – Empresas Públicas
Constituídos de recursos públicos e particulares – Sociedade de Economia Mista.
Classificação dos bens: são considerados bens privados sob a administração particular da
empresa a que foram incorporados, para a consecução de seus fins estatutários.
Se for das empresas estatais prestadoras de serviços publico – Uma vez que esse patrimônio serve para prestação do serviço publico, os bens vinculados aos serviços não podem ser onerados, nem penhorados, nem alienados (salvo autorização de lei especifica) em face do principio da continuidade do serviço público. (José dos Santos Carvalho Filho).
Licitação
A Licitação é obrigatória também para as empresas públicas e sociedades de economia mista (art. 2º da Lei 8.666/93 e art. 37, XXI da CF).
A lei 8.666/93 prevê que estas Empresas possam criar regulamentos próprios.
	“Art. 119.  As sociedades de economia mista, empresas e fundações públicas e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União e pelas entidades referidas no artigo anterior editarão regulamentos próprios devidamente publicados, ficando sujeitas às disposições desta Lei.”
O art. 173, § 1º, III da CF para as empresas exploradoras de atividades econômicas também prevê a criação de Estatuto que disponha acerca de regras especificas de contratação e licitação para tais entidades.
	“Art. 173. (...)
	§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre:
	(...) 
	III - licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da administração pública;” 
	
Pessoal 
Regime jurídico: celetista;
Submetem-se a concurso publico;
Estende-se a qualquer deles a proibição de acumulação de cargos, funções ou empregos;
São considerados funcionários públicos para fins penais e atos de improbidade administrativa. 
FALÊNCIA
Lei 11.101/2005 – Lei de Falência
	“Art. 2o Esta Lei não se aplica a:
	 I – empresa pública e sociedade de economia mista.” 
Controvérsias: art. 173, § 1º, II
Espécies e formas jurídicas
Forma Jurídica:
A Sociedade de Economia Mista: deve ser estruturada sob a forma de sociedade anônima, porque isso fica sujeita aos preceitos da lei 6.404/76.
A Empresa Pública pode ser instituída sob qualquer das formas admitidas em Direito. 
CONSÓRCIOS PÚBLICOS
Dispositivo Constitucional
	“Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.” 
CONCEITO
 “Associações formadas por pessoas jurídicas políticas (União, Estados, Municípios e Distrito Federal), com personalidade jurídica de direito publico ou de direito privado, criadas mediante autorização legislativa, para a gestão associada de serviços públicos.” (Maria Sylvia Di Pietro) 
“Pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da federação, na forma da lei 11.107/2005, para estabelecer relações de cooperação federativa, inclusive a realização de objetivos de interesse comum, constituída como associação pública, com personalidade jurídica de direito público e natureza autárquica, ou como pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos.” (Decreto 6.017/2007)
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Considerações 
Competência para instituir consórcios: União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios (art. 241, CF).
Norma legal - A lei 11.107/2005
Regulamentação: Decreto federal 6.017/2007.
Cada entidade federativa ao legislar a respeito deverá observar as normas gerais dessa lei.
União somente participará dos consórcios públicos no qual, também façam parte todos os Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados (§ 2ª. Art. 1º). 
Natureza jurídica dos Consórcios públicos
	
	“Art. 6º. O consórcio público adquirirá personalidade jurídica:
 	I – de direito público, no caso de constituir associação pública, mediante a vigência das leis de ratificação do protocolo de intenções;
 	II – de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil.
	§ 1o O consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a administração indireta de todos os entes da Federação consorciados.
	§ 2o No caso de se revestir de personalidade jurídica de direito privado, o consórcio público observará as normas de direito público no que concerne à realização de licitação, celebração de contratos, prestação de contas e admissão de pessoal, que será regido pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT.”
Controle dos Consórcios públicos
Controle pelo tribunal de contas: Art. 9º, § único.
	
	“Art. 9o (...)
	Parágrafo único. O consórcio público está sujeito à fiscalização contábil, operacional e patrimonial pelo Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do Chefe do Poder Executivo representante legal do consórcio, inclusive quanto à legalidade, legitimidade e economicidade das despesas, atos, contratos e renúncia de receitas, sem prejuízo do controle externo a ser exercido em razão de cada um dos contratos de rateio.”
 
CONSTITUIÇÃO DO CONSORCIO PÚBLICO
Procedimento para constituição:
	a) subscrição de protocolo de intenções (art.3º);
	b) publicação do protocolo de intenções na imprensa oficial (art. 4º, § 5º);
	c) lei promulgada por cada um dos partícipes, ratificando, total ou parcialmente, o protocolo de intenções (art. 5º) ou disciplinando a matéria (art. 5º, § 4º);
	d) celebração do contrato (art. 3º);
	e) atendimento das disposições da legislação civil, quando se tratar de consórcio com personalidade de direito privado (art. 6º, II).
Protocolo de intenções – é o instrumento pelo qual os interessados manifestam a intenção de celebrar um acordo de vontades (contrato, convenio, consórcio ou outra modalidade) para consecução de objetivos de seu interesse, porém sem qualquer tipo de sanção pelo descumprimento. 
Exigência de autorização legislativa de cada ente para participação no Consórcio Público.
	
TIPOS DE CONTRATOS
A lei prevê que os consorciados podem celebrar dois tipos de contratos: o contrato de rateio e o contrato de programa
Contrato de rateio: instrumento pelo qual os entes consorciados entregarão recursos ao consórcio público. (Maria Sylvia Di Pietro) 
Contrato de programa: é o instrumento utilizado para indicar como condição de validade, as obrigações que um ente da Federação constituirá com um outro ente da federação ou para com consórcio publico quando haja a prestação de serviços públicos ou a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal ou de bens necessários à continuidade dos serviços transferidos.” (Maria Sylvia Di Pietro)