Marcos Legais para o Planejamento Urbano no Brasil

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CEDERJ – CENTRO DE EDUCAÇÃO SUPERIOR A DISTÂNCIA 
DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO 
 
 
CURSO: GEOGRAFIA DISCIPLINA: GEOGRAFIA URBANA DO 
BRASIL 
 
CONTEUDISTA: MARCELO WERNER DA SILVA 
 
Aula 10 
MARCOS LEGAIS PARA O PLANEJAMENTO URBANO NO BRASIL 
 
META 
 
As transformações necessárias para a melhoria da qualidade de vida da 
população das cidades brasileiras passa por uma série de marcos legais, leis, 
que permitem o planejamento urbanos dessas cidades. Dentre esses 
instrumentos, o principal deles é o “Estatuto da Cidade”. Vamos aqui analisar 
seus principais instrumentos de transformação urbana e os empecilhos à sua 
implementação plena. 
 
OBJETIVOS 
 
Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja capaz de: 
 
1. Entender os principais instrumentos jurídicos aplicáveis à gestão e ao 
planejamento urbano 
2. Entender os principais mecanismos presentes no “Estatuto da Cidade” 
 
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INTRODUÇÃO 
 
Costuma-se dizer que os diversos problemas urbanos existentes nas cidades 
brasileiros foram causados por “falta de planejamento”. Não podemos 
reproduzir esse discurso fácil. 
 
Na verdade a cidade é organizada, “planejada”, com o intuito de aumentar a 
reprodução do capital, através da especulação imobiliária, ou seja, há uma 
prioridade absoluta, do valor de venda, em detrimento do valor de uso, como 
vimos na aula sobre o “direito à cidade”, conceito que procura inverter essa 
equação, transformando à cidade para seus moradores e que essa 
transformação seja efetuada por seus moradores. 
 
Algumas de suas principais mazelas são causadas por ênfases dadas em sua 
produção, em sua construção. Por exemplo, os grandes congestionamentos 
que afetam metrópoles e até cidades médias são causados por uma ênfase em 
um urbanismo que privilegia o automóvel ao invés do transporte público. 
 
As enormes distâncias a serem percorridas mostram uma cidade “espraiada”, 
em que a especulação imobiliária não encontra freios. Se o planejamento fosse 
voltado para priorizar seus moradores, ela seria mais compacta, diminuindo as 
distâncias de deslocamento e propiciando deslocamentos mais curtos, feitos 
por transporte público e até meios de transporte alternativo, como bicicletas. 
Tal será melhor detalhado na aula sobre “mobilidade urbana”. Aqui interessa 
destacar a questão do planejamento, e que este, ao contrário da visão do 
senso comum, de que é baseado unicamente em decisões “técnicas”, 
depende, sempre, de decisões políticas. 
 
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Vamos então analisar como tem sido feito o planejamento urbano no Brasil. 
 
Planejamento urbano no Brasil 
 
Para Flávio Villaça o planejamento urbano pode ser definido como a ação do 
Estado sobre a organização do espaço intra-urbano. A delimitação também 
abrange os discursos sobre esse espaço e se delimita no espaço intra-urbano 
porque “o conceito de planejamento urbano atualmente dominante no Brasil 
não abrange toda a ação do Estado sobre o urbano e sobre o processo de 
urbanização” (VILLAÇA, 2004, p. 173). 
 
Isso parece representar a renúncia por parte do Estado em pensar a cidade em 
uma escala “macro”, contentando-se em delimitar o que é permitido (ou não é) 
fazer pelos demais “agentes modeladores”, sobretudo o capital imobiliário. 
 
Acompanhando Villaça (2004), vamos delimitar o que seria o “planejamento 
urbano stricto sensu” no Brasil, no que parece ser a característica brasileira de 
associar o planejamento urbano com os planos diretores das cidades. 
 
Parte-se da distinção entre planos e projetos, em benefício dos planos e em 
detrimento dos projetos. O plano, ao contrário do projeto, teria uma 
abrangência para todo o espaço urbano (ou grande parte dele) e a todos os 
seus elementos constitutivos. Apresentaria continuidade de execução e 
necessidades de revisões e atualizações periódicas. Outra característica seria 
afetar toda a população ou grandes contingentes populacionais. E finalmente, 
teria grande importância em sua elaboração e execução as decisões políticas, 
sobretudo dos órgãos políticos formais, ressaltando-se aqueles da escala local 
(VILLAÇA, 2004, p. 174). 
 
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Porém o planejamento urbano no Brasil lato sensu, ou seja, analisado de 
maneira ampla, engloba os seguintes tipos de atividades: 
 
• Planejamento urbano stricto sensu, ou seja, a corrente que teve 
como eixo as atividades e discursos que vieram a desembocar 
nos atuais planos diretores. 
• O zoneamento 
• O planejamento de cidades novas. 
• O chamado “urbanismo sanitarista” (VILLAÇA, 2004, p. 175). 
 
O urbanismo sanitarista do século XIX já foi abordado na aula 2. Já quanto ao 
planejamento de cidades novas, não será desenvolvido aqui, mas sobre ele 
podemos citar que essa prática tem início com 
a inauguração de Belo Horizonte no dia 12 de dezembro de 1897. 
Esse projeto reflete a absorção, pelos nossos engenheiros, do 
urbanismo monumental e embelezador de origem barroca, 
manifestado nos projetos de Versalhes, no de Washington e na Paris 
de Haussmann. Belo Horizonte – ao contrário dos planos diretores e 
do zoneamento – não é obra de um governo municipal e não é nem 
pretende ser atividade contínua de tal governo, Afasta-se portanto do 
plano típico e tem algumas das características de projeto. 
O planejamento de cidades novas foi e continua sendo muito 
disseminado no Brasil, com os casos de Goiânia, Volta Redonda, 
Londrina, Maringá e inúmeras cidades do Norte paranaense, Brasília 
e várias cidades na Amazônia (Palmas, TO; Barcarena, PA etc.) 
(VILLAÇA, 2004, p. 178-179). 
 
Trata-se de projetar uma cidade nova, porém o crescimento das cidades muitas 
vezes faz com que seu crescimento fuja do estabelecido inicialmente, como os 
casos de Belo Horizonte e Brasília, com as cidades satélites, dentre outros 
casos. 
 
Em relação ao zoneamento este se distingue do planejamento urbano strictu 
sensu, pois na tradição brasileira ele aparece separado do plano diretor, tendo 
leis específicas aprovadas pelas câmaras municipais e em geral sendo 
executadas. Embora no discurso se afirme que o zoneamento é parte 
integrante de um plano diretor, na prática o que predomina é o zoneamento 
separado do plano diretor. É a prática de planejamento urbano (lato sensu) 
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mais difundida no país, tendo em geral atendido aos interesses específicos, 
particularmente dos bairros de alta renda (VILLAÇA, 2004, p. 178). 
 
Definido as formas possíveis de planejamento urbano (lato sensu), vamos 
abordar agora apenas o planejamento urbano strictu sensu, de agora em diante 
denominado apenas “planejamento urbano”. 
 
O surgimento do planejamento urbano no Brasil 
 
Definido as formas que foram ou são consideradas como planejamento urbano, 
Villaça (2004, p. 177) assinala que a partir dos anos 1950 se desenvolve no 
Brasil um discurso que passa a pregar a necessidade de integração entre os 
vários objetivos dos planos urbanos, bem como das ações necessárias para 
atingi-los. Esse discurso passa a centrar-se na figura do plano diretor, 
recebendo na década de 1960 o nome de planejamento urbano ou de 
planejamento urbano (ou local) integrado. Embora a preocupação com a 
integração já existisse desde o início do século, a partir desse momento passa 
a denominador comum quando se fala de planejamento urbano (VILLAÇA, 
2004, p. 182). 
 
Para Villaça (2004, p. 182), o planejamento urbano no país pode ser dividido 
em três períodos: um até 1930, outro que vai de 1930 à década de 1990 e 
outro que se inicia nessa década. O primeiro, que vai até 1930, como já visto é 
herdeiro dos planos de embelezamento das cidades procurando uma forma 
urbana monumental que exaltava a burguesia e procurava destruir a forma 
medieval na Europa e a forma colonial no Brasil. A reforma Pereira Passos, 
que analisamos na aula 2, é exemplar para esse período no Brasil. 
 
Após 1930 inicia-se um novo período, marcado pela ideologiado planejamento, 
pela busca “científica” da resolução dos “problemas urbanos”. Da cidade do 
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embelezamento, do período anterior, passa-se para a cidade em busca de uma 
eficiência. “As grandes obras urbanas saem do consumo conspícuo para 
privilegiar a constituição gerais da produção e reprodução do capital (a cidade 
como força de produção” (VILLAÇA, 2004, p. 199). 
 
Já o terceiro período é marcado pela reação ao período anterior e pela 
promulgação da Constituição de 1988, que marca o início das discussões 
sobre o Estatuto da Cidade, que analisaremos com mais detalhe por sua 
importância atual na imposição do plano diretor como estratégia de 
planejamento urbana até para cidades pequenas e por uma série de 
ferramentas de transformação da realidade urbana do país, como a “concessão 
onerosa do potencial construtivo”, o “solo criado”, assim como o importante 
mecanismo do IPTU progressivo no tempo. Todos serão abordados mais 
adiante. 
 
O Planejamento Urbano após o Estatuto da Cidade 
 
Destaca-se sempre o Estatuto da Cidade, porque representou uma grande 
conquista do Movimento Nacional de Reforma Urbana. As lutas por reforma 
urbana se iniciam, no Brasil, aos anos 1960, uma das “reformas de base” por 
que lutavam movimentos sociais e o presidente João Goulart. Com o golpe de 
1964 o movimento refluiu, sendo retomado nos anos 1970, em que vários 
movimentos sociais começaram a lutar por melhorias na condição de vida das 
populações pobres das grandes cidades, conforme visto na aula 9 sobre a luta 
pelo direito à cidade no Brasil. 
 
Com a redemocratização essa luta é canalizada para a Assembleia 
Constituinte, em que a emenda popular pela reforma urbana alcança 133.068 
assinaturas e após longas negociações e enxugamento surge o capítulo sobre 
a política urbana da Constituição de 1988 (SOUZA, 2005, p. 275). 
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Abaixo destacamos os artigos 182 e 183 da Constituição de 1988, cuja 
regulamentação, onze anos depois da promulgação da Constituição deu 
origem ao Estatuto da Cidade: 
 
CAPÍTULO II 
DA POLÍTICA URBANA 
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo 
Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, 
tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções 
sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. 
§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório 
para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico 
da política de desenvolvimento e de expansão urbana. 
§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando 
atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade 
expressas no plano diretor. 
§ 3º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com 
prévia e justa indenização em dinheiro. 
§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei 
específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei 
federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou 
não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, 
sucessivamente, de: 
I - parcelamento ou edificação compulsórios; 
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana 
progressivo no tempo; 
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida 
pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com 
prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e 
sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros 
legais. 
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até 
duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, 
ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou 
de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja 
proprietário de outro imóvel urbano ou rural. 
§ 1º O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos 
ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado 
civil. 
§ 2º Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais 
de uma vez. 
§ 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião 
(BRASIL, 2015). 
 
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Como geralmente acontece no Brasil, a simples aprovação da Constituição 
Federal não garantiu direitos, visto que a matéria dependia de regulamentação. 
No caso da regulamentação dos artigos da constituição sobre política urbana a 
tramitação no Congresso Nacional levou treze anos, em que foram explicitados 
os interesses divergentes na regulamentação do Estatuto da Cidade. 
 
No caso do artigo 182, conforme você pode constatar pela sua leitura, 
estabeleceu que a “...política de desenvolvimento urbano, executada pelo 
Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por 
objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e 
garantir o bem- estar de seus habitantes” (BRASIL, 2015). São então 
enumerados os instrumentos para a consecução desse objetivo, condicionada 
sua aplicação à existência de um plano diretor. 
 
Já no caso do artigo 183 o objetivo foi possibilitar a regularização de áreas 
ocupadas a mais de cinco anos sem contestação dos possíveis proprietários, 
instituindo o “usucapião urbano”. 
 
A análise do Estatuto da Cidade 
 
Os artigos sobre política urbana da Constituição de 1988 foram 
regulamentados através da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, que recebeu 
a designação de “Estatuto da Cidade”. Devido ao seu tamanho não vamos 
posta-lo inteiro aqui (vc. pode ter acesso a ele no boxe multimídia abaixo), mas 
vamos analisar cada uma de suas partes e as consequências de cada um de 
seus instrumentos. 
 
 
 
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Boxe multimídia 
 
Você pode ter acesso ao texto completo do Estatuto da Cidade através da 
internet. Abaixo o link da publicação disponível na Biblioteca Digital da Câmara 
dos Deputados, que acrescenta também legislações correlatas que foram 
aprovadas posteriormente: 
http://bd.camara.gov.br/bd/bitstream/handle/bdcamara/2444/estatuto_cidade_2
ed.pdf?sequence=1 
 
Fim do boxe multimídia 
 
 Estrutura do Estatuto da Cidade 
 
O Estatuto da cidade conta com a seguinte estrutura de capítulos e seções, 
que abordam os grandes temas que são detalhados nos diversos artigos da lei: 
 
CAPÍTULO I - Diretrizes Gerais 
CAPÍTULO II - Dos Instrumentos da Política Urbana 
Seção I - Dos Instrumentos em Geral 
Seção II - Do Parcelamento, Edificação ou Utilização 
Compulsórios 
Seção III - Do IPTU Progressivo no Tempo 
Seção IV - Da Desapropriação com Pagamento em Títulos 
Seção V - Da Usucapião Especial de Imóvel Urbano 
Seção VI - Da Concessão de Uso Especial Para Fins de 
Moradia (VETADO) 
Seção VII - Do Direito de Superfície 
Seção VIII - Do Direito de Preempção 
Seção IX - Da Outorga Onerosa do Direito de Construir 
Seção X - Das Operações Urbanas Consorciadas 
Seção XI - Da Transferência do Direito de Construir 
Seção XII - Do Estudo de Impacto de Vizinhança 
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CAPÍTULO III - Do Plano Diretor 
CAPÍTULO IV - Da Gestão Democrática da Cidade 
CAPÍTULO V - Disposições Gerais 
 
As diretrizes gerais definem que o Estatuto da Cidade “estabelece normas de 
ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em 
prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do 
equilíbrio ambiental” (BRASIL, 2009, p. 9). 
 
A seguir são detalhadas as diretrizes da política urbana que garanta a função 
social da cidade e da propriedade urbana: 
 
I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o 
direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à 
infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao 
trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações; 
II – gestão democrática por meio da participação da população e de 
associações representativas dos vários segmentos da comunidade na 
formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e 
projetos de desenvolvimento urbano; 
III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais 
setoresda sociedade no processo de urbanização, em atendimento 
ao interesse social; 
IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição 
espacial da população e das atividades econômicas do município e 
do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as 
distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o 
meio ambiente; 
V – oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e 
serviços públicos adequados aos interesses e necessidades da 
população e às características locais; 
VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar: 
a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos; 
b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes; 
c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou 
inadequados em relação à infraestrutura urbana; 
d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam 
funcionar como polos geradores de tráfego, sem a previsão da 
infraestrutura correspondente; 
e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na 
sua subutilização ou não utilização; 
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f) a deterioração das áreas urbanizadas; 
g) a poluição e a degradação ambiental; 
VII – integração e complementaridade entre as atividades urbanas e 
rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do 
município e do território sob sua área de influência; 
VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços 
e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade 
ambiental, social e econômica do município e do território sob sua 
área de influência; 
IX – justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo 
de urbanização; 
X – adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e 
financeira e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento 
urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-
estar geral e a fruição dos bens pelos diferentes segmentos sociais; 
XI – recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha 
resultado a valorização de imóveis urbanos; 
XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural 
e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e 
arqueológico; 
XIII – audiência do Poder Público municipal e da população 
interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou 
atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio 
ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da 
população; 
XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por 
população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas 
especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, 
consideradas a situação socioeconômica da população e as normas 
ambientais; 
XV – simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do 
solo e das normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos 
custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais; 
XVI – isonomia de condições para os agentes públicos e privados na 
promoção de empreendimentos e atividades relativos ao processo de 
urbanização, atendido o interesse social (BRASIL, 2009, p. 10-12). 
 
Como se pode ver são orientações bem gerais que detalham atribuições 
amplas que serão detalhadas a seguir. No artigo 3º estão atribuições da 
política urbana sob a responsabilidade do governo federal. É no capítulo 2 que 
é realizado esse detalhamento, chamado “Dos Instrumentos da Política 
Urbana”. Na seção I (Dos Instrumentos em Geral) aparece a previsão dos 
planos nacionais, regionais e estaduais de ordenamento do território e de 
desenvolvimento econômico. Também o planejamento de regiões 
metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões. 
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A seguir e o que importa mais de perto para a nossa discussão, estão previstos 
os instrumentos de planejamento da esfera municipal, que relacionamos a 
seguir: 
 
a) plano diretor; 
b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo; 
c) zoneamento ambiental; 
d) plano plurianual; 
e) diretrizes orçamentárias e orçamento anual; 
f) gestão orçamentária participativa; 
g) planos, programas e projetos setoriais; 
h) planos de desenvolvimento econômico e social (BRASIL, 2009, p. 
12-13). 
 
Desses instrumentos o mais importante, sem dúvida, é o plano diretor, cuja 
discussão faremos mais adiante. Também muito importantes são a 
disciplinarização do uso e ocupação do solo e o zoneamento ambiental. São 
também previstos institutos jurídicos e políticos, que citamos a seguir: 
 
a) desapropriação; 
b) servidão administrativa; 
c) limitações administrativas; 
d) tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano; 
e) instituição de unidades de conservação; 
f) instituição de zonas especiais de interesse social; 
g) concessão de direito real de uso; 
h) concessão de uso especial para fins de moradia; 
i) parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; 
j) usucapião especial de imóvel urbano; 
l) direito de superfície; 
m) direito de preempção; 
n) outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso; 
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o) transferência do direito de construir; 
p) operações urbanas consorciadas; 
q) regularização fundiária; 
r) assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades 
e grupos sociais menos favorecidos; 
s) referendo popular e plebiscito; 
t) demarcação urbanística para fins de regularização fundiária; 
u) legitimação de posse (BRASIL, p. 14-15). 
 
Todos esses instrumentos devem ser regidos por legislação própria. Por último 
são previstos “estudo prévio de impacto ambiental” (EIA) e “estudo prévio de 
impacto de vizinhança” (EIV), que também detalharemos mais adiante. 
 
A seção II trata do “Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios”. 
Esse instrumento foi colocado para permitir que as prefeituras possam exigir 
que áreas subutilizadas sejam transformadas em edificações, sob pena de que, 
incidam penalidades em caso de não cumprimento. Observe o texto do 
Estatuto da cidade: “Art. 5º Lei municipal específica para área incluída no plano 
diretor poderá determinar o parcelamento, a edificação ou a utilização 
compulsória do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, 
devendo fixar as condições e os prazos para implementação da referida 
obrigação” (BRASIL, 2009, p. 16, grifo nosso). Grifamos o “poderá”, pois nada 
garante sua utilização, condicionada à presença no plano diretor. 
 
Em relação à definição do que seja subutilização, o Estatuto considera aquele 
imóvel que tenha utilização inferior “ao mínimo definido no plano diretor ou 
em legislação dele decorrente” (BRASIL, 2009, p. 16, grifo nosso). Ou seja, a 
própria definição do que seja subutilização depende de regulamentação via 
plano diretor. 
 
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No caso de não cumprimento do previsto na seção anterior, referente ao 
parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, aplica-se o disposto na 
Seção III, que trata do IPTU Progressivo no Tempo. Trata-se de uma 
majoração da alíquota do IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano), “cujo 
valor será definido na lei específica”, não excedendo duas vezes o cobrado 
no ano anterior até uma alíquota máxima de 15%. Caso a obrigação de 
parcelar, edificar ou utilizar não for atendida em cinco anos a alíquota máxima 
será mantida até que se cumpra essa exigência, sem prejuízo da prerrogativa 
da seção IV (Da Desapropriação com Pagamento em Títulos), que tem o 
seguinte enunciado: “Art. 8º Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU 
progressivo sem que o proprietário tenha cumprido a obrigação de 
parcelamento, edificação ou utilização, o município poderá proceder à 
desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública”. 
 
A Seção V trata “Da Usucapião Especial de Imóvel Urbano”, previsto no artigo 
183 da Constituição Federal. Essa seção se inicia com o Art. 9º, que tem o 
seguinte enunciado: “Aquele que possuir como sua área ou edificação urbana 
de até duzentos e cinquenta metrosquadrados, por cinco anos, 
ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua 
família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro 
imóvel urbano ou rural”. Como já vimos é a porta para a regularização fundiária 
de muitas áreas ocupadas por populações carentes. 
 
As áreas com mais de 250 m2 “são susceptíveis de serem usucapidas 
coletivamente, desde que os possuidores não sejam proprietários de outro 
imóvel urbano ou rural’. Forma-se então um condomínio especial para a 
administração conjunta da área. 
 
A seção VI (Da Concessão de Uso Especial Para Fins de Moradia) foi vetada 
por imprecisões jurídicas. Já a Seção VII trata do Direito de Superfície, que é a 
possibilidade de um proprietário urbano de conceder, de maneira gratuita ou 
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onerosa, o direito de superfície, que “abrange o direito de utilizar o solo, o 
subsolo ou o espaço aéreo relativo ao terreno, na forma estabelecida no 
contrato respectivo, atendida a legislação urbanística”. Esse instrumento visa 
dar àquele com imóvel ocioso ou subutilizado a possibilidade de transferir a 
outro a responsabilidade de construir naquele espaço, com contrato em que 
estabelece as formas dessa cessão (OLIVEIRA, 2001, p. 30-31). 
 
A Seção VIII trata do direito de preempção, que é o direito, do poder público, de 
ter preferência na aquisição de imóveis que seja objeto de venda entre 
particulares. “Lei municipal, baseada no plano diretor, delimitará as áreas em 
que incidirá o direito de preempção e fixará prazo de vigência, não superior a 
cinco anos, renovável a partir de um ano após o decurso do prazo inicial de 
vigência”. 
 
O direito de preempção será exercido sempre que o Poder Público 
necessitar de áreas para: 
I – regularização fundiária; 
II – execução de programas e projetos habitacionais de interesse 
social; 
III – constituição de reserva fundiária; 
IV – ordenamento e direcionamento da expansão urbana; 
V – implantação de equipamentos urbanos e comunitários; 
VI – criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes; 
VII – criação de unidades de conservação ou proteção de outras 
áreas de interesse ambiental; 
VIII – proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico 
(BRASIL, 2009, p. 24) 
 
Como pode-se constar esse é um instrumento poderoso para a perseguição de 
um planejamento adequado da cidade, desde que essas prioridades sejam 
antecipadamente delimitadas. 
 
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A seção IX trata da “Outorga Onerosa do Direito de Construir”, instrumento em 
que “o plano diretor poderá fixar áreas nas quais o direito de construir poderá 
ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento básico adotado, mediante 
contrapartida a ser prestada pelo beneficiário”. Oliveira (2001, p. 33) explica 
esse mecanismo: 
 
A outorga onerosa do direito de construir consiste na possibilidade de 
o Município estabelecer relação entre a área edificável e a área do 
terreno, a partir da qual a autorização para construir passaria a ser 
concedida de forma onerosa. Por exemplo: a relação 1 possibilita 
construir 1 vez a área do terreno, a relação 2, permite construir 2 
vezes a área do terreno, e assim por diante. Sendo assim, o 
proprietário poderá construir para além da relação estabelecida, 
porém, pagando ao poder público este direito concedido, com valor 
proporcional ao custo do terreno. 
[...] 
Os recursos provenientes da adoção da outorga onerosa do direito de 
construir e de alteração de uso deverão ser aplicados na construção 
de unidades habitacionais, regularização e reserva fundiárias, 
implantação de equipamentos comunitários, criação e proteção de 
áreas verdes ou de interesse histórico, cultural ou paisagístico. 
A utilização deste instrumento possibilita um maior controle das 
densidades urbanas; permite a geração de recursos para 
investimentos em áreas pobres; e promove a desaceleração da 
especulação imobiliária. Cabe registrar, contudo, que a sua adoção 
exige, do poder público, controles muito ágeis e complexos. 
 
A seção X trata “Das Operações Urbanas Consorciadas”, que trata do 
“conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público 
municipal, com a participação dos proprietários, moradores, usuários 
permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar em uma área 
transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização 
ambiental”. 
 
Já a seção XI trata “Da Transferência do Direito de Construir”, que é a 
possibilidade de proprietário público ou privado, de exercer em outro local, ou 
transferir o direito de construir previsto no plano diretor ou em legislação 
urbanística dele decorrente, quando o referido imóvel for considerado 
necessário para: implantação de equipamentos urbanos e comunitários; 
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preservação, quando o imóvel for considerado de interesse histórico, 
ambiental, paisagístico, social ou cultural ou servir a programas de 
regularização fundiária, urbanização de áreas ocupadas por população de 
baixa renda e habitação de interesse social. 
 
A seção XII trata dos Estudos de Impacto de Vizinhança, em que lei municipal 
definirá os empreendimentos que necessitarão desse estudo para obter sua 
licença de construção. Serão mensurados os efeitos, positivos e negativos de 
grandes empreendimentos quanto 
 
à qualidade de vida da população residente na área e suas 
proximidades, incluindo a análise, no mínimo, das seguintes 
questões: 
I – adensamento populacional; 
II – equipamentos urbanos e comunitários; 
III – uso e ocupação do solo; 
IV – valorização imobiliária; 
V – geração de tráfego e demanda por transporte público; 
VI – ventilação e iluminação; 
VII – paisagem urbana e patrimônio natural e cultural. 
 
Esse instrumento procura diminuir os “impactos” negativos de grandes 
empreendimentos que sobrecarregarão certas áreas. Percebe-se, no entanto, 
que tal instrumento, assim como os “Relatórios de Impacto Ambiental”, muitas 
vezes são feitos apenas “pró-forma”, não propondo alterações que minimizem, 
por exemplo, a implantação de um grande shopping center em uma área da 
cidade. 
 
 O Plano Diretor 
 
O capítulo III trata plano diretor, principal instrumento do Estatuto da Cidade, na 
verdade um condicionante para que os instrumentos vistos até aqui possam ser 
18 
 
efetivamente um meio de democratizar a cidade. De acordo com o art. 39 do 
Estatuto da Cidade, “a propriedade urbana cumpre sua função social quando 
atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no 
plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos 
quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das 
atividades econômicas...”. 
 
O plano diretor deve contemplar todo o território municipal, ser revisto a cada 
dez anos e é obrigatório, como já visto, a todas às cidades com mais de 20 mil 
habitantes, ou menores mas que pertençam à regiões metropolitanas ou 
aglomerações urbanas. Diferente da concepção vigente anteriormente, de um 
documento administrativo que pretenderia resolver todos os problemas locais, 
o plano diretor pós-Estatuto da Cidade pretende “interferir no processo de 
desenvolvimento local, a partir da compreensão integradora dos fatores 
políticos, econômicos, financeiros, culturais, ambientais, institucionais, sociais e 
territoriais que condicionam a situação encontrada no Município” (OLIVEIRA, 
2001, p. 18). 
 
Apesar da obrigatoriedade, muitos municípios ainda não tem seu plano diretor, 
conforme os dados da matéria abaixo, baseada em dados do IBGE sobre as 
administrações municipais brasileiras: 
 
O número de cidades brasileiras com Plano Diretor no Brasil 
aumentou de 14,5% em 2005 para 50% em 2013, mas ainda há 
36,2% de municípios no País sem o documento, que reúne princípios 
e regras que regulam o uso e a ocupação do espaço urbano. A 
situação é mais preocupante em 10,4% das cidades brasileiras, que 
segundo a legislaçãodo País deveriam obrigatoriamente ter o Plano 
Diretor, mas não têm. Os dados são da Pesquisa de Informações 
Básicas Municipais (Munic) 2013... (O GLOBO, 2014). 
 
Os prazos estão largamente descumpridos por esse 10,4% das cidades 
brasileiras, conforme a redação do artigo 50 do Estatuto da Cidade: “Os 
municípios que estejam enquadrados na obrigação prevista nos incisos I e II do 
19 
 
caput do art. 41 desta lei e que não tenham plano diretor aprovado na data de 
entrada em vigor desta lei deverão aprová-lo até 30 de junho de 2008”. 
 
Para uma efetiva implantação do plano diretor defendido pelo Estatuto da 
Cidade, haveria que aumentar, em muito, a participação popular nas decisões 
atinentes ao seu município e cidade, trabalhando então no caminho de um 
aumento no “direito à cidade”, para uma cidade mais democrática, humana e 
voltada para o bem estar de seus moradores e que conte com a participação 
efetiva dos mesmos na tomada de decisão dos rumos da cidade. 
 
Da Gestão Democrática da Cidade 
 
Para que as cidades trilhem o caminho de valorização do “direito à cidade’ é 
necessário que seja garantida a gestão democrática da cidade, assunto do 
capítulo IV do Estatuto da Cidade. Para que a gestão democrática seja 
garantida, a lei prevê a utilização de uma série de instrumentos, presentes em 
seu artigo 43: 
 
I – órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual 
e municipal; 
II – debates, audiências e consultas públicas; 
III – conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis 
nacional, estadual e municipal; 
IV – iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e 
projetos de desenvolvimento urbano; 
 
Ou seja, são previsto mecanismos de gestão democrática, que se efetivamente 
implantados e que tenham representatividade social podem ampliar o 
conhecimento e a participação das pessoas na maneira como a cidade é 
gerida. 
 
20 
 
ATIVIDADE FINAL 
 
Junte dois ou mais instrumentos de política urbana previstos no Estatuto da 
Cidade para explicar como eles podem ser utilizados na construção de uma 
cidade mais justa. 
 
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Resposta comentada 
 
Pode utilizar o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, que obriga 
o proprietário a não manter imóveis subutilizados (terrenos baldios a espera de 
valorização fundiária, por exemplo). Caso não o faça, pode ser aplicado o IPTU 
progressivo no tempo, aumentando a taxação do imóvel. Após cinco anos de 
descumprimento desta obrigação o imóvel pode ser desapropriado. 
 
Final da reposta comentada 
 
 
 
 
21 
 
CONCLUSÃO 
 
Como vimos, de uma gestão tecnocrática, que se arroga saber, via 
planejamento urbano, o que é melhor para a cidade, evoluímos para uma 
legislação avançada que prevê a participação popular rumo ao “direito à 
cidade”. Ocorre que participação não pode ser obrigada, então há um longo 
caminho a percorrer. O Estatuto da Cidade, conquistado via mobilização 
popular, é uma possibilidade aberta, mas que sozinho de nada vale. Ele 
pressupõe a luta diária para confrontar os interesses do capital imobiliários. 
Uma lei, condicionada por regulamentação municipal que, se não houver 
participação e pressão popular, pode, simplesmente, anular, na prática, as 
conquistas teóricas da legislação. Portanto somente com mobilização e luta 
essas conquistas serão efetivamente transformadoras. Como profissionais da 
educação devemos contribuir para um maior conhecimento dos mecanismos 
possíveis de transformação e da conscientização da capacidade 
transformadora da mobilização popular. 
 
 
RESUMO 
 
A aula tratou do planejamento urbano no Brasil e seus instrumentos de 
transformação da realidade urbana, principalmente o Estatuto da Cidade. 
Vimos a série de instrumentos que podem contribuir para a construção de uma 
cidade mais justa, democrática, mas que sozinha não tem forças para mudar 
nada. O que pode mudar é a participação popular a caminho da construção do 
“direito à cidade”. 
 
 
 
 
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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 
 
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1988. Disponível em: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm. Acesso em 
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correlata. – 2. ed. – Brasília : Câmara dos Deputados, Edições Câmara, 2009. 
 
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plano-diretor-10-das-cidades-desobedecem-a-
lei,79426c4da30b5410VgnVCM4000009bcceb0aRCRD.html>. Acesso em 05 
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problemática sócio-espacial nas metrópoles brasileiras. Rio de Janeiro: 
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VILLAÇA, Flávio. Uma contribuição para a história do planejamento urbano no 
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urbanização no Brasil. São Paulo: EDUSP, 2004. p. 169-243.