Direito Ambiental I - Prof Ana Maria Nusdeo - Ângulos de análise para questão ambiental

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Direito Ambiental I - Prof. Ana Nusdeo
25.2 - Colocação da questão ambiental e evolução da disciplina no contexto
internacional
As preocupações ambientais surgem no âmbito internacional. Há uma grande
conflituosidade, seja na criação de normas, seja na aplicação das leis existentes.
Ex.: conflitos urbano-ambientais: total ausência de uma urbanização legal (dentro da
normatividade) exclui parcela da população. Não há acesso ao mercado legalizado de terrenos, o
que gera irregularidades. Nesse cenário, o direito à moradia envolve um conflito entre os urbanistas
e os ambientalistas.
Ex2.: atividade econômica e meio-ambiente: em que medida pode haver aplicação de leis
ambientais eficazes que não trave a atividade econômica.
Ex3.: meio-ambiente e desenvolvimento (desenvolvimento sustentável).
Ex4.: conflitos de classe e conflitos sobre medidas de proteção do meio-ambiente: trata-se
da questão da justiça ambiental, pela qual se discute a distribuição dos ônus e benefícios das normas
ambientais para as diferentes classes sociais, como na criação de parques.
Ângulos de análise para a questão ambiental
Sob um ponto de vista econômico, a questão ambiental é vista como uma análise dos
motivos das condutas degradantes e preservadoras do meio-ambiente. É a capacidade de análise do
desenvolvimento econômico e a sua relação com o ambiente.
Sob um ponto de vista ético, pensa-se no estilo de vida atual (alagamentos, deslocamentos
de populações, etc.). O fato de aceitarmos , questionarmos ou reprovarmos essas situações reflete a
ética subjacente à sociedade e as técnicas para organização da nossa sobrevivência. A ética, assim,
tem a ver com padrões de orientação do comportamento e de sua justificação (Peter SINGER).
Os princípios traduzem juridicamente os valores consagrados na Constituição. A longo prazo,
as virtudes éticas refletem as condições sobre as quais a sociedade deve atuar para sobreviver.
Ex.: esquimós que matam os pais aos 80 anos o fazem porque não tem condições de
conviver com idosos.
Os padrões éticos medem as necessidades para a manutenção das condições de
sobrevivência a longo prazo na sociedade. A ética vai ser adequada aos padrões de produção
capitalista com desenvolvimento capitalista. Aos poucos, são sepultados os padrões éticos pré-
capitalistas.
Hoje, há um predomínio da lógica econômica. É a chamada análise econômica do direito,
que segue uma lógica consequencialista. Esta se baseia numa justificação a partir de resultados.
Contrapõe-se a uma lógica de princípios, que se baseia numa justificação a partir de fundamentos. A
análise econômica volta-se para a maximização da eficiência, sem fazer julgamentos sobre as regras
em si.
Em relação à ética ambiental, não havia porque pensar numa ética ambiental antes do
processo acelerado de degradação ambiental, dentro da lógica de ética prática (Peter SINGER). Não
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há uma resposta definitiva para o que seja a ética ambiental. O art. 225 da Constituição traz o
princípio da intergeracionalidade - preocupação com as futuras gerações.
A ética ambiental, então, envolve padrões de comportamento da ação humana com relação
ao meio-ambiente. Os padrões de comportamentos são aqueles que permitem a conservação dos
ecossistemas. E as justificações? O valor ético da proteção da natureza é o homem ou o meio-
ambiente? A professora não gosta muito desse debate.
A questão deve ser recolocada: como se pensar a relação do ser humano com outras
espécies vivas, em termos éticos? O ser humano é uma espécie mais desenvolvida, que tem uma
obrigação no tocante às demais espécies. A criação e a aplicação de normas é o conjunto dos
comportamentos éticos que a sociedade desenvolveu.
Pergunta-se: em que medida o desenvolvimento da ética ambiental seria compatível com a
ética de mercado? Não há uma resposta. É um dos desdobramentos do problema ético ambiental.
Nesse caso, como o direito pode desencadear padrões éticos? A Constituição, por exemplo, proíbe
maus tratos.
Decisões sobre questões cujos resultados são desconhecidos levam a problemas éticos: as
atividades serão permitidas ou restringidas? Qual valorização os grupos tradicionais (índios,
quilombolas, etc.) devem receber. Como distribuir o ônus entre os países desenvolvidos e os países
em desenvolvimento, no caso de combate às mudanças climáticas? São todas questões éticas.
Evolução internacional de proteção ambiental
A movimentação internacional em torno da questão ambiental é anterior à criação das
normas brasileiras de proteção ambiental. Em outros países isso foi diferente. O desenvolvimento
econômico e industrial levou à poluição. Também houve o surgimento de problemas ambientais
ligados à pobreza (saneamento, etc.). A industrialização nos países desenvolvidos motivou a criação
de normas ambientais.
No final dos anos 60 e início dos anos 70, a discussão sobre a insuficiência dos recursos
naturais existentes para a sobrevivência gerou trabalhos polêmicos. Percebeu-se que havia um uso
predatório de recursos, um aumento da poluição e da população humana. Entendeu-se que
deveriam ser tomadas medidas internacionais para combater problemas transfronteiriços. Houve
pressão por ações conjuntas.
O Clube de Roma (conjunto de países desenvolvidos) encomendou estudo “os limites ao
desenvolvimento” (1972). Há uma tendência ao aumento populacional e dizia-se que os recursos
naturais não seriam suficientes para sustentar a população humana. A ideia é que a economia
deveria parar de crescer (“crescimento zero”). Isso gerou conflito entre países desenvolvidos e em
desenvolvimento.
Na Conferência de Estocolmo, o conflito entre os dois grupos ficou manifesto. A agenda era
genérica. O resultado foi a Declaração de Estocolmo (1972), que tentou conciliar esse conflito. Nela,
declaram-se os interesses dos países em desenvolvimento em várias passagens: reconhece-se a
soberania, aponta-se a indispensabilidade do desenvolvimento econômico e social; declara-se a
necessidade de transferência de recursos para países em desenvolvimento; afirmam-se os efeitos
danosos da industrialização; defende-se a distribuição dos ônus para os países desenvolvidos;
propõe-se a cooperação para que os países em desenvolvimento superem suas dificuldades.
A questão ganha espaço na agenda internacional, na ONU. As relações entre
desenvolvimento e meio-ambiente ficam claras no Programa das Nações Unidas para o meio-
ambiente (PNMA), no Relatório Cocoyoc e, em 1986, no Relatório Brundtland. Este último relatório
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traz a definição de desenvolvimento sustentável - atendem-se as necessidades das gerações
presentes sem privar as gerações futuras do atendimento de suas necessidades.
Em 1992, há a Conferência do Rio de Janeiro sobre o meio-ambiente e desenvolvimento.
Assim, como a declaração de Estocolmo, a Declaração do Rio traz definição de alguns princípios. É o
exemplo do princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas - as diferentes
contribuições para a degradação ambiental sujeitam os Estados a diferentes responsabilidades. Os
países desenvolvidos contribuíram para o problema ambiental de forma mais intensa, e, por isso,
deveriam assumir mais obrigações (se industrializaram antes e tinham mais recursos financeiros).
Este princípio se tornou a base do Protocolo de Kyoto.
Outros princípios são: princípio da precaução, princípio do poluidor pagador, princípio da
participação e informação.
A Agenda 21 trouxe medidas necessárias para preparar o mundo para o séc. XXI. Articula
questões ambientais às questões sócio-econômicas (saneamento, pobreza, reciclagem). Há um
conjunto de diretrizes, não um conjunto de normas vinculantes. Poderia ser implementada por meio
de programas e projetos. É um guia de diretrizes para que países em desenvolvimento cheguem ao
séc. XXI com problemas mais encaminhados.
Fala-se em uma hard law compostacomo:
- Convenção Quadro sobre Mudanças Climáticas: obrigações internacionais no combate às
mudanças climáticas dependem de obrigações posteriores. Há uma reunião anual: saem acordos
atualizados, como o Protocolo de Kyoto (1997) ou o Acordo de Kopenhagen (2009).
- Convenção da Biodiversidade: em 2010, foi assinado o protocolo de Nagoya, sobre acesso a
recursos genéticos e sua exploração.
4.3 - Relações entre economia, meio-ambiente e direito
Trata-se da abordagem econômica dos problemas ambientais, passando pelas soluções
propostas por dois autores do campo da economia que se tornaram paradigmáticas: PIGOU e COASE.
Analisamos o surgimento das preocupações ambientais. No estudo intitulado The limits to growth,
apresentou-se a problemática da questão ambiental em relação ao processo de crescimento e
desenvolvimento econômico de uma maneira bastante pessimista, que apontava a necessidade de
se estancar o processo de crescimento econômico, na medida em que os recursos naturais não
dariam conta de sustentar um padrão de crescimento global no padrão dos países desenvolvidos.
Essa obra foi muito mal recebida pelos países desenvolvidos na Declaração de Estocolmo.
Instaura-se uma discussão bastante acalorada sobre a compatibilização de desenvolvimento
econômico e meio-ambiente. Com a ideia de crescimento econômico e desenvolvimento1,
questiona-se se o crescimento econômico exige desenvolvimento e como seria uma divisão
equitativa dos recursos naturais entre os países.
A tendência hegemônica da economia, a linha neoclássica, é obrigada a dar respostas à
questão ambiental, incorporando esse problema em suas análises. A linha neoclássica pode ser
sintetizada numa abordagem metodológica individualista (comportamento egoísta no mercado, em
1 Desenvolvimento implica em alterar as bases da economia e melhorar as condições sociais.
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que todos tentam maximizar a sua utilidade)2, que explica o mercado a partir dos comportamentos
individuais.
Como a abordagem neoclássica é hegemônica, isso influenciará a análise dos problemas
ambientais e as suas propostas de solução. O veio ambiental da proposta neoclássica é a economia
ambiental, que terá influência muito forte nas políticas públicas ambientais e, consequentemente,
no próprio direito ambiental, na discussão de instrumentos e de seu aperfeiçoamento. Busca o
comportamento dos agentes em face desses instrumentos de proteção ambiental.
Talvez a linha mais importante de análise da economia ambiental face aos problemas
ambientais é de apresentá-los como falhas de mercado. O mercado é uma instituição responsável
pela alocação de recursos na sociedade. Ele aloca os recursos de uma maneira bastante eficiente, ou
seja, determina eficientemente como certas decisões são tomadas (como produzir, o que produzir,
etc.).
Muitas vezes, porém, os mercados não funcionam - são as falhas de mercado, situações nas
quais os mercados concretos não funcionam idealmente, como modelo ideal de mercado. Alguns
exemplos são a concentração econômica, a assimetria de informações e, no caso da problemática
ambiental, as externalidades e os bens públicos.
Externalidades são conseqüências indesejadas de uma atividade econômica que projetam
custos ou benefícios para terceiros que não são responsáveis não interessados, não envolvidos
numa relação. Em tese, os custos devem ser embutidos no preço. Porém, existem custos e
benefícios sociais que as relações de mercado não incorporam. Seria o exemplo da poluição, que não
aparece embutida no preço do produto, mas tem custos para toda a sociedade. As externalidades,
então, são custos ou benefícios que se transferem de determinadas unidades do sistema econômico,
para outras ou para a comunidade fora do mercado.
Ex.: fábrica que é instalada ao lado de uma pousada. A fuligem da fábrica suja os lençóis
expostos ao Sol. Para o dono do estabelecimento que estende os lençóis, haverá um custo devido à
necessidade de evitar o problema. Esse custo está imposto a ele, mas não é embutido no custo do
produto vendido.
A externalidade da poluição foi desde logo detectada. Na medida em que se torna um
problema mais grave, passa a atingir grupos populacionais muito grandes, como comunidades,
regiões ou, no caso de mudanças climáticas, toda a população mundial.
As externalidades podem ser, por outro lado, positivas. Assim, se um proprietário rural
mantém uma reserva florestal para além da reserva obrigatória, é possível que os vizinhos usufruam
benefícios, como um solo mais fértil, a manutenção da estabilidade do microclima, etc. Terceiros
aufeririam benefícios fora do mercado, fora de um sistema de trocas. Não existe nenhuma
retribuição financeira dos vizinhos para o proprietário na reserva florestal. O problema das
externalidades positivas é, então, a redução dos incentivos para que eles sejam feitos. Sabe-se que
terceiros usufruem dos benefícios sem que paguem por isso.
E os bens públicos? São um tipo de externalidade positiva com as características de não-
rivalidade e não-exclusividade. A não-exclusividade significa que os agentes, as pessoas, não podem
ser impedidas de usufruir um produto ou um serviço por não ter pagado por ele.
Exemplificadamente, a conservação de uma praça beneficia a todos, mesmo aqueles que não
tenham pagado por essa conservação. É o efeito free rider (“efeito carona”). O efeito carona é muito
comum nas questões ambientais: todos querem uma proteção ambiental sem incorrer nos custos.
2 É a microeconomia, com enfoque nos comportamentos individualizados e dos mercados.
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A não-rivalidade, por sua vez, implica que o consumo de bens e serviços por um indivíduo
não reduz o montante disponível aos outros. Ao contrário, em bens rivais, a aquisição por um exclui
a oportunidade de o outro adquirir.
Um exemplo típico de bem público é a defesa nacional. Uma vez que um país cria um
sistema de defesa nacional, todos os seus cidadãos (e mesmo estrangeiros) estão protegidos pelo
sistema. Podemos verificar exemplos ambientais também, como o seqüestro de carbono e o meio
ambiente preservado. O montante fornecido para alguns cidadãos é equivalente para os demais.
Os bens públicos podem ter apenas uma das duas características, de tal sorte que existem:
- bens não-exclusivos, mas rivais. Ex. áreas exploradas de forma comunal, que
envolvem recursos de livre acesso, como a pesca no oceano, mas que podem ter rivalidade a
partir de um certo limite, como no caso de um agente que retira o estoque de peixes, não
deixando para outros.
- bens exclusivos, mas não-rivais. Ex. estradas que são pedagiadas ou parques que
possuem um ticket de ingresso. Quem paga pode usufrui-lo, mas é aberto a todos que
pagam.
Do ponto de vista econômico, a economia ambiental irá diagnosticar as questões ambientais
como falhas de mercado. São as externalidades e os bens públicos, o que dá margem a discussões
sobre soluções quanto às falhas de mercado. No debate das soluções, chegamos às fronteiras da
discussão jurídica. Verificaremos também discussões sobre os bens públicos: seria melhor
transformá-los em bens privados, por exemplo?
Há grande influência da análise econômica na discussão jurídica, mas também podemos
dizer que a análise jurídica ultrapassa essa análise mais limitada feita pela economia, uma vez que a
questão ambiental também ganhou uma dimensão bastante importante no ordenamento. Hoje, o
meio-ambiente goza de um estatuto jurídico muito forte, como uma disciplina constitucional que
eleva o direito ao meio-ambiente à categoria de direito fundamental. Portanto, a análise econômica
é limitada diante da vastidão do âmbito jurídico.
Nesse cenário, inserem-se as obras de Arthur PIGOU e COASE. PIGOU escreveu em 1932 um
livro chamado The economics of welfare. “Welfare” aqui não diz respeito ao Estado de Bem-Estar,
até porque a economia neoclássica também é conhecidacomo economia de bem-estar, por analisar
as escolhas dos indivíduos em busca de seu bem-estar. O autor analisa as falhas de mercado que o
impedem de gerar esse welfare.
PIGOU propõe soluções econômicas para corrigir essas falhas. Uma delas é a correção das
externalidades. A correção era até simples: diante das externalidades negativas, a correção seria
feita por via do preço. Se as externalidades negativas são custos que circulam fora do sistema de
preços, seriam corrigidas a partir do sistema de preços. Haveria uma cobrança sobre esses custos
por meio de taxas, por exemplo.
Ex.: empresa que polui no processo produtivo. A poluição atinge terceiros ou a sociedade,
em geral, gerando custos que não recaem sobre aquele que produziu a externalidade. Assim, a
taxação da poluição irá corrigir o problema, e a unidade econômica que gera a externalidade deverá
arcar com aquilo que dá origem.
Existem comentários no sentido de que isso será repassado ao consumidor, até porque eles
também participam da cadeia produtiva. A questão é que, do ponto de vista econômico, o problema
foi resolvido. O custo deixou de circular fora do sistema de preços. Devemos pensar que, se a
externalidade for corrigida, mas o problema continuar existindo (empresa continua poluindo), o
problema ambiental continuará existindo. Na verdade, em 1932, tal questão não era bem
desenvolvida, restringindo-se apenas a disputas de vizinhança. Assim, não adianta corrigir as
externalidades no nível do preço, mas manter o problema existente.
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A contrario sensu, se há uma proposta de taxas para as externalidades negativas, as
externalidades positivas seriam compensadas por meio de subsídios, benefícios pagos a quem gera
essas externalidades. São medidas de cunho estatal que buscam estimular essas externalidades.
É possível a ocorrência de problemas ambientais mais graves, com danos de difícil
reparação, que demandam práticas e políticas de remediação, que demandam outros instrumentos
que não apenas as taxas.
No tocante ao tema das externalidades, o trabalho de PIGOU foi bastante influente,
tornando-se a proposta predominante no tratamento dessa falha. Nos anos 60, Ronald COASE,
publicou um artigo chamado The problem of social cost (1960). Basicamente, o autor parte da crítica
à visão predominante que a proposta de PIGOU havia originado. Ele afirma que essa identificação e a
proposta de PIGOU não favorecem a eficiência. Assim, taxar externalidades negativas e subsidiar as
positivas não tem grande eficiência, pois pressupõe a identificação por parte do Estado dos agentes
econômicos que causam a externalidade e também a montagem do sistema, o que exige a
identificação do custo da externalidade para saber o quanto se vai cobrar ou gastar. São grandes
custos estatais que envolvem muitos custos. A questão ambiental ainda não era fortemente
debatida na época.
COASE explora a natureza bilateral das externalidades. Assim, por exemplo, um psiquiatra é
vizinho de parede do confeiteiro. O aparelho ligado do confeiteiro faz barulho e atrapalha o médico.
Tradicionalmente, o confeiteiro não poderia gerar externalidades e incomodar o médico. Mas por
que não o contrário? Por que é a atividade do médico que tem que continuar? A sociedade ficaria
melhor se o confeiteiro parasse de trabalhar?
A resposta sobre qual atividade deve predominar por ser mais eficiente é estritamente
econômica: prevalece a atividade que der mais lucro. Não é necessário mobilizar todo o Estado para
identificar o agente e o montante da externalidade. As próprias partes podem negociar entre si, e o
confeiteiro poderá pagar o médico para que este vá embora, e vice-versa, conforme um ganhe mais
do que o outro.
COASE propõe o “teorema de Coase”. Envolve os chamados “custos de transação”, ou seja, os
custos em que as partes incorrem numa determinada transação econômica. Se for mais caro
negociar sobre externalidade do que a própria externalidade, as partes preferem manter as
externalidades. Segundo o teorema, na ausência de custos de transação, os indivíduos podem
transacionar de forma eficiente em torno das externalidades. As partes podem negociar em torno de
soluções mais eficientes.
O autor foi influente nas discussões de políticas ambientais. Há economistas mais adeptos
de soluções estatais, enquanto outros valorizam mais os mercados. COASE é um exemplo do segundo
tipo. Há críticas importantes à solução de COASE para os problemas ambientais. Assim, quando são
muitos os agentes impactados e os danos, não há viabilidade de promover as soluções por via das
negociações. O próprio teorema não terá suas condições aceitas, pois os custos de transação serão
muito altos. Ex.: como negociar com uma população de milhares de pessoas? As questões
ambientais ultrapassam essas condições;
Por outro lado, buscam-se medidas com mais eficiência na política ambiental,
principalmente para a criação de mercados ambientais, como negociações de emissão de carbono,
por exemplo.
Também deriva de suas idéias a questão da alocação do direito de propriedade. Uma linha
de economistas propõe para lidar com o tema das externalidades a alocação do direito de
propriedade. Parte da análise de que as externalidades decorrem de um divórcio entre escassez e
propriedade. Nessa análise, a propriedade é a base para a imputação de preço, na cadeia produtiva.
Só se consegue atribuir um preço àquilo que tem um proprietário. Os bens escassos são submetidos
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ao direito de propriedade para serem transacionados no mercado. Por outro lado, bens livres não
são objeto do mercado.
O problema surge a partir do momento em que bens em abundância começam a se tornar
escassos. Começa a haver um problema de escassez, devendo haver a atribuição de direitos de
propriedade sobre os recursos para organizar a sua exploração.
Ex.: a população dos elefantes diminui por ser de livre acesso, enquanto os rebanhos de
gado aumentam por serem propriedade de alguém.
Nessa proposta, como poderemos atribuir o direito de propriedade a bens livres? Como
atribuir direito de propriedade ao seqüestro de carbono? No caso, atribuem-se títulos
representativos desse seqüestro de carbono que podem ser apropriados individualmente e,
inclusive, comercializados.
No tocante às alternativas jurídicas para lidar com as externalidades, elas podem adotar
instrumentos econômicos, como as propostas de PIGOU e COASE. É o caso da tributação, da taxação,
de subsídios, da criação de mercados em geral, etc. As medidas mais importantes, porém, seriam a
imposição de regras de conduta. O sistema jurídico coloca como soluções para o problema normas
de conduta que proíbem, limitam ou regulam a emissão de poluentes. Temos uma ampla gama de
regras de conduta no direito ambiental.
Seminário - Relatório Cocoyoc, Relatório da década de 70 que surge num contexto de discussões
sobre os limites ao crescimento econômico. O Relatório foi criado numa reunião do México para ser
apresentado nas discussões ONU. É um texto mais crítico das relações econômicas internacionais,
colocando uma responsabilidade grande nos países desenvolvidos sobre a pobreza e os problemas
ambientais. Seria necessário mudar o padrão de produção nos países desenvolvidos e a distribuição
de recursos.
O texto menciona a nova ordem econômica internacional. Por volta dos anos 60 e ao longo
dos anos 70, os países em desenvolvimento começaram a tentar um movimento crítico. As relações
comerciais internacionais eram notoriamente prejudiciais a eles. Eles exportavam matérias-primas
baratas e compravam produtos manufaturados mais caros. No âmbito internacional, há uma
tentativa de organização dos países em desenvolvimento por uma nova ordem econômica
internacional, com uma demanda por maiores preços por produtos primários, transferência de
tecnologia. Era o problema de desenvolvimento visto sob um prisma de relaçõesinjustas entre os
países.
Essa discussão será impactada posteriormente pelo processo de globalização, pelas crises do
petróleo, pela queda do muro de Berlim e do bloco socialista, etc. Há um esvaziamento da discussão
sobre uma nova ordem econômica internacional. A discussão se altera, mesmo que o grupo dos
países em desenvolvimento continue a fazer barganhas no cenário internacional.
11.3 - Instrumentos e mecanismos das políticas ambientais
Na literatura, verificamos dois tipos de instrumentos das políticas ambientais: os
instrumentos de comando e controle e os instrumentos econômicos. As políticas ambientais
utilizarão normas que disponham sobre ambos os instrumentos. As políticas ambientais também
envolvem oportunidade de participação, uma estrutura institucional (órgão encarregados das
normas, instrumentos de fiscalização, etc.). Hoje existe uma discussão grande para a ampliação dos
instrumentos econômicos nas políticas ambientais, que se baseiam predominantemente em
instrumentos de comando e controle.
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Toda a definição dos órgãos encarregados de aplicar a política é importante. Esses órgãos
compõem o SISNAMA (Sistema Nacional do Meio-ambiente). Por fim, o desenho da política
ambiental, principalmente em caso de políticas setoriais (setores hídricos, políticas florestais, etc.),
envolve o espaço de participação de representantes da sociedade (participação social).
Portanto, as políticas ambientais são compostas por instrumentos de comando e controle
(estrutura de órgãos, fiscalização, participação social) e instrumentos econômicos. Os dois são
veiculados por normas jurídicas.
No primeiro caso, temos normas que impõem comportamentos ou procedimentos
obrigatórios (obrigatoriedade de comportamentos ou de procedimentos), sob pena da imposição de
penalidades. A maior parte das normas em matéria ambiental pode ser vista como instrumentos de
comando e controle.
Ex.: licenciamento ambiental.
Ex2.: no campo da proteção florestal (Código Florestal), há as áreas de preservação
permanente e as reservas legais. São áreas obrigatoriamente preservadas pelos proprietários de
imóveis (rurais, no primeiro, rurais e urbanos no segundo), sob pena de sofrerem sanções.
Ex3.: controle da emissão de poluentes (controle de poluição da água ou do ar). Os
instrumentos de comando e controle trabalham com a categoria dos padrões. O sistema de padrão
trabalha com dois ou três tipos de padrões: (i) padrões de qualidade: referem-se aos níveis totais de
poluentes que são tolerados numa determinada região (normalmente um Município), sem que se
extraia algum comportamento obrigatório para as fontes consideradas; (ii) padrões de emissão:
correspondem a limites individuais por fonte, que não podem ser ultrapassados; (iii) padrões
tecnológicos: são usados bastante em caso de licenciamento ambiental, de modo que
empreendimentos devem obedecer à melhor tecnologia disponível para determinada atividade
(controle preventivo da poluição).
No nível federal, os padrões de qualidade da água e do ar são definidos por Resoluções do
CONAMA. As normas de padrões de qualidade do ar estão um pouco desatualizadas: são as
Resoluções n. 3 e n. 8 de 1990. As normas de padrões de qualidade da água são mais avançadas, mas
pouco cumpridas: é a Resolução n. 357/05.
Há competência concorrente dos Estados para regular matéria ambiental. O Estado de São
Paulo tem a Lei 997/75 (ou 1976, a conferir). Ela é regulamentada pelo Decreto paulista n. 8468/76.
Embora bastante antigos, os dois diplomas, principalmente o decreto, são constantemente
atualizados por sucessivas emendas.
As vantagens dos instrumentos de comando e controle seriam, sobretudo, de duas ordens:
1) mobilizam o aparato coercitivo do Estado: o Estado organiza um aparato
coercitivo que deve ser usado em prol do interesse público. Condutas ambientais geradoras
de externalidades negativas podem ser coercitivamente reprimidas, por meio de
penalidades;
2) determinam comportamentos de forma clara: as empresas ou as pessoas sabem o
que podem ou não podem fazer. Existe uma previsão global em relação a comportamentos,
limites e padrões no sentido jurídico.
A maior parte das normas ambientais utiliza essas estratégias de comando e controle. O que
se propõe não é o abandono disso, mas a discussão de substituições pontuais nos pontos em que
instrumentos econômicos seriam mais eficazes ou de complementariedade entre os instrumentos.
Apesar das vantagens, os instrumentos de comando e controle sofrem algumas críticas. Elas
se tornaram mais constantes no final da década de 70 na literatura norte-americana (vide, por
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exemplo o livro de Coase). Essa visão crítica à capacidade de regulação pública estatal das
externalidades negativas reflete-se nos instrumentos de controle. Como críticas:
1) os instrumentos dependem de uma estrutura forte de fiscalização e imposição de
penalidades: não se consegue ter uma fiscalização tão freqüente quanto necessária.
Depende-se de uma capacidade de fiscalização estratégica que permita a captação do
comportamento desviante;
2) diferenciação dos agentes econômicos: pensa-se que toda empresa que produza o
mesmo produto polui igualmente. Não é verdade, pois empresas mais novas possuem
mecanismos melhor, enquanto empresas mais antigas poluem mais por conta de processos
de produção mais defasados. A diferença gera problema de duas ordens: (i) fixação de
padrão: mais próximo ao das empresas modernas ou mais próximo das antigas? É difícil
adotar um padrão que levará várias empresas à falência; (ii) efeitos econômicos e custos
diferentes entre as empresas;
3) captura do órgão regulador: o órgão regulador passa a ver o setor sob os olhos
dos particulares regulados. O órgão recebe informações deturpadas das empresas
interessadas;
4) As empresas que poderiam ter um desempenho ainda melhor que o padrão
definido não têm incentivos para fazê-lo.
Essas críticas serão utilizadas para as propostas de instrumentos econômicos de criação de
mercados. Há até uma equação que espelha as críticas:
X = p . f
Onde:
X - custo do descumprimento
p - probabilidade da detecção
f - severidade da punição
Alguns autores chegam a dizer que as normas jurídicas são um preço, num sistema de custo-
benefício. A sanção é um custo de um determinado comportamento. Em casos nos quais a sanção é
muito alta, mas a detecção é muito pequena, os custos são relativamente baixos. Também é possível
existirem penalidades médias com chances de detecção mais altas, que levarão a custos maiores.
Chama-se atenção para a importância da probabilidade de detecção. Costuma-se dizer que a
legislação brasileira é bastante avançada, mas o problema é a fiscalização. Isso se reflete no custo de
poluir no país.
Instrumentos econômicos
Instrumentos econômicos se opõem aos instrumentos de comando e controle porque não
existe a imposição de comportamentos obrigatórios. As normas são utilizadas para estabelecer
conseqüências positivas ou negativas para certos comportamentos. Essas conseqüências atuam
diretamente nos custos de produção ou consumo dos agentes.
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Ex.: IPI mais caro para carros mais poluentes. As normas atuam sobre o custo do produto
que o consumidor irá comprar. Ele pode escolher comprar um carro mais caro, mas terá esse custo.
A ideia é influenciar o comportamento por meio da influência no custo de produção ou de
consumo, onerando-se a produção, por exemplo. Há uma discussão sobre se os princípios de direito
tributário (ex. isonomia) permitiriam políticas ambientais mais flexíveis.
Existe também o estímulo a conseqüências positivas (as sanções premiais de Norberto
Bobbio). A sanção é uma retribuição negativa a um comportamento em desconformidade às normas
legais (ex. normas de direitopenal). A sanção negativa pode ser de vários tipos. A sanção premial
começa a fazer sentido num cenário de um Estado mais interventor na economia, capaz de
direcionar o comportamento dos agentes numa determinada direção econômica. Além de prever
normas que impõem determinados tipos de sanção ou comportamentos obrigatórios, procura trazer
incentivos, com efeitos positivos caso determinados comportamentos sejam adotados (ex. subsídios
e incentivos fiscais).3
Os instrumentos econômicos ainda podem ser subdivididos:
1) instrumentos econômicos precificados: correspondem mais exatamente à
descrição feita anteriormente, atualmente diretamente nos custos de produção ou
consumo, alterando os preços dos bens ou serviços, para cima (superavitários4, a partir de
taxas ou tributos) ou para baixo (deficitários, a partir de subsídios ou incentivos). Eles têm
basicamente três funções. Idealmente, busca-se o cumprimento das três:
(i) corrigir uma externalidade ambiental (negativa ou positiva, segundo as
idéias de Pigou);
(ii) financiar determinadas receitas e cobrir custos (crítica: deturpação para
fins arrecadatórios). Ex.: Lei da Política Nacional do Meio-Ambiente (lei 6938/81):
taxa de controle e fiscalização ambiental (TCFA). Incide sobre o exercício de
determinadas atividades econômicas que são consideradas lesivas ao meio-
ambiente. Simplesmente exercer as atividades já enseja a cobrança de taxa, que
busca manter a estrutura fiscalizatória;
(iii) indução de comportamentos. Ex.: reduzir emissão de determinado
poluente; manter determinadas áreas de preservação, etc.;
Um exemplo importante de instrumento econômico precificado, que funciona muito
bem em algumas regiões e menos em outras, é a cobrança pelo uso da água. É a Lei
9433/97, com previsão no art. 19. Procura-se articular as três finalidades. A água é dotada
de valor econômico, e a cobrança está ligada à racionalização do uso e à criação de
programas. Existe uma apropriação privada da água, inclusive por empresas, com retribuição
à sociedade por esse uso. A cobrança, então, busca desestimular o desperdício de água e
aplicar recursos na bacia de água referida. Em termos jurídicos, trata-se da cobrança de um
preço público. A água é um bem público, de tal sorte que a utilização privada acarreta essa
cobrança.
Quando falamos em instrumentos econômicos precificados, tratamos de taxa num
conceito amplo, podendo ser ampliada para os tributos como um todo. É o exemplo da
cobrança de preços públicos e também a cobrança de royalties (ex. petróleo e recursos
3 ICMS ecológica: distribuição da receita do ICMS aos Municípios, sendo parte de tudo arrecadado (1/4)
destinada a Municípios que obedecem a critérios de ordem ecológica, que geralmente impedem grande
atividade econômica e, consequentemente, grande geração de tributos. Pode ser encarada como sanção
premial entre os entes federativos.
4 Em relação ao Poder Público.
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minerais). Outros sistemas interessantes são os de depósito e reembolso, principalmente
nos casos que atingem os consumidores (ex. política de resíduos sólidos). É o caso da pessoa
que compra um copo de água mineral e devolve em troca de parcela do dinheiro pago.5
2) instrumentos econômicos de criação de mercado: esses instrumentos vêm no bojo
das críticas aos instrumentos de comando e controle, principalmente os instrumentos de
controle da poluição (alto custo da fiscalização, diferença entre os agentes econômicos,
ausência de incentivos, etc.). Seria mais eficiente criar um sistema no qual se pudesse alocar
direitos de emissão de poluentes entre os agentes econômicos, de tal sorte que quem
consegue poluir menos, por ter um processo produtivo melhor, por exemplo, pudesse
vender títulos para quem polui mais. Quem produzisse menos continuaria produzindo
menos, enquanto quem poluiria mais pagaria por isso. Seria interessante investir em
tecnologia para poluir ainda menos.
Essa política funcionou muito bem, por exemplo, no combate à chuva ácida nos EUA.
Empresas grandes, com grande poder econômico, implantaram um sistema eletrônico de
monitoramento vinculado ao sistema de fiscalização ambiental. O exemplo demonstra como
a crítica aos altos custos de fiscalização dos instrumentos de comando e controle são
infundadas, mas demonstra também que houve maior eficiência. As cotas são reduzidas,
melhorando progressivamente os níveis de qualidade do ar e da água.
O mercado, então, aloca direitos de emissão ou outros direitos, como cotas de
reserva florestal (títulos representativos de áreas florestais), por exemplo. O mercado de
carbono tem uma diferença fundamental: países em desenvolvimento não têm obrigação de
reduzir sua emissão, ao contrário de mercados nos quais todos os agentes estão submetidos
ao teto. Eles podem fazer projetos de preservação, que poderão beneficiar os países
desenvolvidos poluidores. O mercado funciona, portanto, a partir de direitos provenientes
de redução de emissões.
Esses sistemas de criação de mercado funcionam de acordo com a proposta de
economistas que defendem o estabelecimento de direitos de propriedade. É estranho
pensar em propriedade de direitos de emissão. Para os economistas, o direito de
propriedade é aquilo que é base para uma transação econômica. Há “estabelecimento de
direitos de propriedade” no sentido da economia.
De uma forma geral, o desafio para as políticas fundamentais é articular as duas categorias
de desenvolvimento. Por maior que seja a defesa e a conveniência de implementar instrumentos de
controle, dependemos de estruturas de comando e controle. Existe uma complementariedade
importante entre os instrumentos.
Ao lado das políticas ambientais, verificamos iniciativas que provêm totalmente da iniciativa
privada. A existência de selos, por exemplo, provém de receios das empresas em relação aos
consumidores. São iniciativas privadas que estabelecem um vínculo com políticas ambientais. As
próprias autoridades participam das unidades certificadoras. Os governos compram produtos
certificados.
Ex.: selo para o etanol na União Europeia.
Seminário - COP
5 Nota do caderno: é o sistema de Pfand na Alemanha.
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Como comentado, a Convenção Quadro de Mudanças Climáticas foi assinada na ECO-92,
com o objetivo deestabilizar a concentração de gases de efeito estufa na atmosfera. As partes têm
que se reunir anualmente e deliberar sobre mecanismos que atinjam esse objetivo. Em 1995, há a
primeira convenção, que lança o Mandato de Berlim, autorizando as partes a elaborarem um
protocolo com quantidades e metas para redução. Isso redundou no Protocolo de Kyoto, que exige a
redução de emissão para os países desenvolvidos referidos e partes do Protocolo. Incentiva também
o desenvolvimento de projetos nos países em desenvolvimento que redução a emissão, em troca da
venda de títulos. Tanto a convenção como o protocolo são conduzidos em paralelo. Os EUA, por
exemplo, estão nas discussões das convenções, mas não são parte do protocolo de Kyoto.6
Na COP 13, foi assinado um ato que exigisse das partes esforços adicionais para alcançar os
objetivos (plano de ação de Bali). Os países precisariam coordenador novas iniciativas. Foram
instituídos dois grupos de trabalho: o LCA na Convenção (Grupo de Trabalho sobre ações
cooperativas a longo prazo7) e o GP no Protocolo (Grupo do Protocolo sobre novas metas para o
Protocolo de Kyoto, que tem seu primeiro prazo de compromisso findo em 2012).
O acordo de Copenhagen não foi adotado pelas partes da Convenção. Existiam vários
Estados-membros, que não chegaram a um acordo. O acordo foi fechado às pressas e muitas partes
rechaçaram por não terem participado. O acordo é político, ao qual muitas partes aderiram depois
(principalmente os maiores poluidores), mas não é uma decisão adotada por consenso como manda
a Convenção.
O desafio desde Copenhagen até Cancun foi transformaro acordo político num acordo
adotado pelas partes. Elas continuaram trabalhando para traduzir esses acordos numa norma
política válida internacionalmente. Cancun chegou a um acordo adotado por todas as partes da
Convenção, embora não completamente satisfatório.
18.3 - Meio-ambiente na Constituição Federal
Como o tratamento da questão ambiental evoluiu na legislação brasileira?
Basicamente, nós podemos fazer uma divisão didática em quatro fases da evolução da
política ambiental brasileira:
1) administração dos recursos naturais: inicia-se no primeiro governo de Getúlio
Vargas. Seu governo desenvolveu um projeto de desenvolvimento econômico baseado no
desenvolvimento industrial. Para isso, ele precisava organizar o acesso e a utilização de
recursos naturais e matérias-primas (água, ação, etc.). Por isso, era importante a edição de
regras de acesso a determinados recursos naturais. Além disso, promoveu a criação de
burocracias estatais especializadas de uma maneira bem diferente aos governos da
República Velha. Existe uma preocupação preservacionista da natureza, mas também
preocupação com o acesso aos recursos e o uso eficiente (ex. edição, na década de 30, do
primeiro Código Florestal, Código de Águas, Código de Mineração, Código de Pesca, etc.);8
2) controle da poluição industrial (fins dos anos 60, início dos anos 70): em
Estocolmo, os países se mostraram muito reticentes na assunção de compromissos
6 MOP - Partes do Protocolo; COP - Partes da Convenção.
7 Cinco áreas: mitigação dos gases; adaptação às mudanças climáticas; financiamento; transferência de
tecnologia; visão compartilhada.
8 Alguns autores acreditam que as leis de exploração do pau-brasil, no Império, já seriam o início do direito
ambiental no Brasil. Porém, são exemplos de leis esparsas.
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ambientais, pois isso levaria a uma restrição ao desenvolvimento econômico dos países. O
Brasil defendeu a inadequação da adoção de políticas ambientais para países em
desenvolvimento. Paradoxalmente, porém, isso despertou a preocupação para a questão
ambiental, principalmente diante da realidade urbana e dos efeitos da industrialização.
Estava fora de cogitação qualquer cerceamento do processo de desenvolvimento, mas
decidiu-se ser importante a criação de uma estrutura legislativa para controlar a poluição do
ar. Isso se deu com a criação da Secretaria do Meio-Ambiente (SEMA, 1973). Foi uma forma
de dar uma satisfação para a opinião pública internacional e para os setores internos que já
se ressentiam dos efeitos do desenvolvimento. Essa etapa é contraditória porque o processo
desenvolvimentista no Brasil era muito forte, não se avançando muito na ideia de imposição
de padrões legislativos e limites para a poluição. Um episódio marcante é a edição do DL
1413/75. Ele surgiu em resultado de um incidente ambiental: tinha uma fábrica muito
poluente em Minas Gerais. O Município ajuizou uma ação contra a empresa, que, porém,
conseguir reverter o processo de fechamento por meio da edição do Decreto-lei. Os
estabelecimentos considerados de interesse da segurança nacional só poderiam ser
fechados ou suspensos pela União Federal. É um exemplo da timidez e da contraditoriedade
da proteção ambiental daquele período;
3) planejamento territorial: essa fase se dá sem um diferencial de tempo muito
grande com relação à segunda fase. Por volta do fim da década de 70, ainda, um outro
defeito colateral das políticas econômicas ou dos efeitos das políticas econômicas começa a
se manifestar: a desorganização urbanística. Ela foi resultante do processo de urbanização
não planejada, no Brasil. Houve um processo de êxodo rural que se deu ao longo de décadas
e que levou a problemas sérios de ocupação. Surgiu a necessidade de disciplinar o processo
de urbanização por meio de leis. É o exemplo da Lei 6766/79, que trata do parcelamento do
solo urbano. Essa lei disciplinava o processo de formação de lotes e glebas de terras (área
verde, arruamento, zoneamento urbano, etc.). Era uma lei rigorosa. Outras leis são a lei
6803/80, que estabelecia diretrizes para o zoneamento industrial, e, no Estado de São Paulo,
a lei de proteção aos mananciais. Também são leis que se caracterizam por uma grande
restrição. O fundamento ecológico da proibição é a preocupação com a qualidade dos
mananciais (área de influência de recursos hídricos), principalmente com políticas contra
esgotos e carregamento de detritos pela água da chuva. No entanto, tanto numa lei como
noutra, não houve fiscalização para que se verificasse se a lei era realmente cumprida. O
processo de urbanização foi muito grande, e a lei de loteamento não foi capaz de criar
alternativas para as classes mais baixas. Era viável apenas para as classes médias e altas.
Assim, não havia oferta para as classes de renda mais baixas. Os mananciais eram áreas que
não foram desapropriadas, e os proprietários não foram indenizados. Tivemos, então, a
ocupação desordenada nas cidades. Houve um extremo rigor das leis somado com a pressão
populacional e a falta de atenção para as classes mais baixas. Com isso, houve ocupação
desordenada das áreas mananciais (ex. Guarapiranga e Billings). De uma certa forma, foram
tentativas pouco eficazes. Tentativas de regras para as represas e para a poluição das águas
tentaram impedir um adensamento maior da urbanização, mas há dificuldade de aplicação
por conta da necessidade de consórcios municipais (ex. São Paulo, São Bernardo, etc.);
4) gestão integrada dos recursos naturais: tem como certidão de nascimento a
edição da lei 6938/81. A lei estabeleceu a Política Nacional do Meio-Ambiente. Ela ofereceu
um tratamento global da questão ambiental, não se referindo a aspectos pontuais (acesso à
água, proteção da floresta, controle da poluição, etc.). Essa lei, de uma certa forma, é
resultado de um movimento ambientalista mais organizado, que pressionava os governos. É
importante a passagem da edição da lei 6938 para a Constituição de 1988 (7 anos depois).
Houve uma influência do movimento ambientalista na Assembleia Constituinte. Ela foi
amplamente debatida na sociedade, com amplo acesso de movimentos sociais e lobbies
econômicos. Por influência dos movimentos sociais constitucionalistas mais organizados,
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tivemos um tratamento bastante moderno e progressista da questão ambiental na
Constituição.
A lei 6938/81 faz um tratamento global da questão ambiental, estabelecendo uma
política e categorias - “objetivos”, “princípios“, “instrumentos” e “definição de órgãos
competentes”. Ela cria o SISNAMA (Sistema Nacional do Meio-Ambiente - IBAMA, CONAMA,
etc.). A ideia do sistema é articular os órgãos competentes em matéria-ambiental, nos três
níveis da federação (CETESP, p. ex.). No art. 3º, I, da lei, há a definição de meio-ambiente.
Primeiro, apresenta-se o meio-ambiente como um conjunto de interações dos elementos do
meio físico, apresentando progresso em relação à primeira etapa, que criava normas em
relação aos elementos individualmente considerados. Ela é considerada superada em
determinados aspectos, uma vez que atualmente já se discute a questão do meio-ambiente
urbano, da questão do patrimônio cultural incorporado à questão ambiental, etc. Considera-
se apenas o meio físico, natural, desconsiderando-se problemas urbanos, como “ilhas de
calor”, saneamento e demais condições de vida nas cidades.
Outra definição importante da lei está no art. 3º, IV. Trata-se da definição de
poluidor - “pessoa física ou jurídica de direito público ou privado, responsável direta ou
indiretamente por atividade causadora da degradação ambiental”. Um elemento
interessante e importante é a referência às pessoas jurídicas de direito público como
possíveis poluidores. No final da década de 70, o Poder Público, por meio de grandes obras
do regime militar, era um degradador. Havia a possibilidade de o próprio PoderPúblico
sofrer ações judiciais. Outro elemento interessante é a ideia de causação direta ou indireta
da poluição. Essa figura do poluidor indireto se torna importante na evolução da aplicação
da lei a determinadas circunstâncias, inclusive no caso de responsabilização na cadeia
produtiva e outras circunstâncias de solidariedade em matéria de responsabilidade civil.
O art. 9º também é muito importante, estabelecendo os instrumentos da Política
Nacional do Meio-Ambiente. Trata dos instrumentos que se ligam à política ambiental
cotidiana, como o estabelecimento de um sistema de padrões mínimos, o zoneamento
ambiental, a avaliação de impactos ambientais, o licenciamento ambiental. São mecanismos
que instrumentalizam a política ambiental. Não adianta haver objetivos e princípios sem
instrumentos que permitam efetivá-los.
O importante é que as quatro fases não se substituem. Não há uma sucessão, mas sim uma
coexistência. A fase seguinte não elimina a existência da fase anterior, mas traz novos elementos
para a legislação. É uma tentativa de sistematizar um conjunto vasto de leis editadas em matéria
ambiental, no Brasil.
Constituição Federal de 1988
O professor José Afonso da Silva, em sua obra Direito Ambiental Constitucional, afirma que a
Constituição de 1988 é eminentemente ambientalista. Além de trazer um artigo longo (art. 225)
dentro de um capítulo próprio, com uma série de elementos da lei 6938, a referência ao tema
ambiental e aos recursos naturais se dá ao longo de outros capítulos e outros artigos da
Constituição.
Para tornar a abordagem mais didática, a professora aponta que, no tocante à matéria
ambiental, a Constituição trata a matéria por cinco ângulos principais:
1) caracterização do meio-ambiente como direito fundamental: isso se dá por meio
do caput do art. 225, que dispõe que: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se
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ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e
futuras gerações”. Na classificação de direitos fundamentais, o direito ao meio-ambiente
seria de terceira geração (direitos difusos e coletivos);
2) inserção da preservação do meio-ambiente entre os princípios da ordem
econômica: o art. 170, VI, da Constituição, sobre ordem econômica, dispõe: “A ordem
econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim
assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os
seguintes princípios: VI - defesa do meio ambiente; VI - defesa do meio ambiente, inclusive
mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e
de seus processos de elaboração e prestação; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
42, de 19.12.2003)”. A complementação do inciso, pela Emenda 42/03, permite o
tratamento da tributação por meio de um viés ambiental, por exemplo. É uma
fundamentação para que se possa ir além em políticas econômicas e tributárias, permitindo
o tratamento de produtos por processos menos degradadores. O fato de a ordem
econômica conter um princípio de defesa ambiental nos leva à possibilidade de interpretar a
Constituição no sentido de ela defender um desenvolvimento sustentável. O art. 186, II, da
Constituição dispõe: “A função social é cumprida quando a propriedade rural atende,
simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes
requisitos: II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio
ambiente;”. Há dois critérios no dispositivo: (i) utilização: não se permite que um
proprietário da terra o seja apenas para fins especulativos, para revenda da terra, sendo
necessária uma destinação para o imóvel. (ii) preservação do meio ambiente: a destinação,
porém, não pode ser feita de qualquer forma, não podendo haver superutilização;
3) tratamento do regime jurídico a que se submetem determinados recursos
naturais: Há o tratamento do regime jurídico e das regras de domínio dos recursos naturais.
Também há o regime jurídico da utilização dos recursos naturais;
4) atribuição de competências aos entes federados em matéria ambiental: temos, na
Constituição, a questão da competência dos entes federados, seja para legislar em matéria
ambiental, seja para manejar (competências administrativas) a questão ambiental. É
distribuída entre os três entes federativos;
5) constitucionalização de elementos fundamentais da legislação anterior: há
elementos, principalmente no art. 225 da Constituição, que foram constitucionalizados a
partir da lei 6938, por influência do movimento ambientalista, que se organizou para atuar
no processo constituinte. Diversos aspectos disciplinados pela lei 6938 foram reforçados
substancialmente por se tornarem constitucionais. Há diferença na interpretação judicial das
questões. Em termos de mérito, o Judiciário tem se manifestado de maneira muito
deferente à legislação ambiental, especialmente em relação ao art. 225.
O art. 225 traz mais um elemento para a definição de desenvolvimento sustentável:
é considerado sustentável o desenvolvimento que permite às gerações atuais satisfazer as
suas necessidades sem comprometer as gerações futuras de satisfazer as delas. A referência
à “futura geração”, no art. 225, remete ao princípio do desenvolvimento sustentável.
O professor José Afonso da Silva afirma que corresponde a uma norma princípio. Ele
aponta três elementos normativos diferentes no art. 225:
(i) o estabelecimento da norma princípio do caput;
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(ii) o estabelecimento de instrumentos de garantia de efetividade (art. 225, §1º:
“Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: [...]”).9 No inc. III há
uma previsão importante, que diz respeito à criação de parques, unidades de conservação,
estações biológicas, reservas biológicas e outras áreas protegidas no direito brasileiro.
Também existe a chamada constitucionalização de elementos que a lei 6938 já disciplinava.
Na lei 6938, há a definição de áreas prioritárias de ação governamental relativa à qualidade e
ao equilíbrio ecológico, atendendo aos interesses da União, Estados, DF, Municípios e
Territórios. No inc. IV, há outra previsão que encontra similaridades com a lei 6938 (art. 9º),
sobre os instrumentos de avaliação de impactos ambientais;
(iii) o estabelecimento de determinações particulares: foram considerados
relevantes a ponto de estarem no Texto Constitucional. O lobby ambientalista tentou
ampliar o rol de temas garantidos pela Constituição. Os §§ 2º e 3º tratam da
responsabilidade ambiental, sujeitando os infratores a sanções penais e administrativas,
independentemente da esfera civil (obrigação de reparar os danos), e exigindo daqueles que
exploram recursos minerais o compromisso de recuperar o meio-ambiente degradado.10 Na
lei 6938, o tratamento dessa matéria é dado pelos arts. 4, VII (objetivo de impor ao poluidor
obrigação de pagar pelos danos causados e ao usuário a obrigação de pagar pelo uso dos
recursos), e 14 (responsabilidade objetiva em matéria ambiental - princípio do poluidor
pagador).
Ainda nas disposições particulares, há uma proteção aos ecossistemas da Floresta
Amazônica, da Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira
(§4º), com correspondência ao art. 2º, IV, da lei 6938 (“proteção dos ecossistemas, com
preservação das áreas representativas”)11.
Finalmente, também há disposições sobre indisponibilidade de terras devolutas ou
arrecadadas pelos Estados, quando necessárias à proteção de ecossistemas naturais (§5º).
Por fim, o §6º trata das usinas com reatores nucleares. A questão ganhou destaque com o
acidente na Usina de Fukushima, no Japão.
25.3 - Normas de apropriação dos recursos naturais
Os modelos econômicosque surgem a partir da Revolução Industrial (capitalista ou
socialista) não levam em conta o surgimento de problemas de disponibilidade de recursos. De fato,
até um determinado momento, esses recursos naturais são considerados como res communes. São
livremente apropriáveis por qualquer interessado.
A professora tratou da primeira etapa da política ambiental brasileira, sobre regras de
apropriação dos recursos naturais. Surge um momento, que varia de país para país, em que é
necessário disciplinar o acesso aos recursos. Num primeiro momento, a disciplina é menos rígida.
Porém, quanto mais escasso o recurso, mais restritivas são as regras de acesso aos recursos. Há uma
falência do sistema de apropriação livre dos recursos naturais.
9 Não são apenas instrumentos formais, voltados à garantia e efetividade de outra norma. Eles também
estabelecem, de forma independente, direitos e obrigações.
10 Na regulamentação do §2º há o chamado Plano de Recuperação de Áreas Degradadas (PLAD). É um plano a
ser aprovado pela autoridade competente para a recuperação da área explorada.
11 Uma crítica à lei 6938 é a confusão das categorias dos princípios e dos objetivos. O princípio da proteção dos
ecossistemas, por exemplo, pode ser tomado como objetivo de proteção dos ecossistemas.
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A Constituição lida com regras de domínio acerca dos recursos naturais. A título de disciplina
dos recursos naturais, ela promove um processo de publicização de vários desses recursos naturais.
Os recursos naturais são diversos. Alguns são suscetíveis e permanecem com a possibilidade de
serem apropriados. Variam as regras quanto ao domínio e quanto ao regime de uso.
De início, precisamos entender quais são os recursos naturais. Devemos também tratar de
alguns termos que a Constituição coloca acerca do meio-ambiente. O art. 225, caput, dispõe que
“Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e
essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de
defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.
É importante interpretar a expressão “bem de uso comum do povo”. Como se sabe, é a
expressão utilizada pelo Código Civil para uma determinada categoria de bens públicos. Os bens
públicos podem ser bens de uso comum do povo, que possuem acesso livre (ex. praças, rios, mares);
os bens de uso especial (ex. edifícios e terrenos da Administração); bens dominicais.
É evidente que não dá para entender que o meio-ambiente, de modo geral, tenha sido
transformado em bem público. Um sítio na Mata-Atlântica, por exemplo, não passou a integrar o
patrimônio de qualquer dos entes da Federação por causa da previsão constitucional.
Surge a necessidade de desmembrar uma ideia mais abstrata de meio-ambiente em relação
a seus componentes mais abstratos. O prof. José Afonso afirma que é a qualidade do meio-ambiente
que é o bem protegido. É esse equilíbrio e essa sanidade de que a Constituição fala que seriam o
bem de uso comum do povo.
A doutrina ambientalista desenvolve conceitos como o de “bens ambientais”, que seriam
bens de interesse público. Eles podem ser púbicos ou privados. Outros autores, como Antônio
Hermann Benjamim, trabalharam com o conceito de “microbem” e “macrobem”. O “microbem”
seria um bem ambiental individualmente considerado (ex. uma parte da Mata Atlântica, uma fração
de vegetação, um determinado curso d’água). Ele pode ser realmente público ou privado. O
“macrobem”, por sua vez, seria esse equilíbrio ambiental na linha apontada pelo prof. José Afonso
da Silva. É o equilíbrio ambiental numa abstração de sua base, formada pelo conjunto de
“microbens”. Se os “microbens” forem de natureza privada, eles se submetem a limites ao uso e à
função social da propriedade.
Tratando dos recursos ambientais propriamente ditos, há uma diversidade terminológica.
“Recursos naturais” é um termo mais econômico. Conceitos de outras áreas são muito comuns. A
doutrina desenvolveu o conceito, mais jurídico, de “bens ambientais”. O termo “recursos
ambientais” é utilizado pela lei n. 6938/81 (Lei da Política Nacional do Meio-ambiente). Ela dedica
um artigo a definições, definindo “recursos ambientais” no art. 3º.
O art. 3º, V, enumera os recursos ambientais: atmosfera, águas interiores, superficiais e
subterrâneas, estuários, mar territorial, solo, subsolo, elementos da biosfera (fauna e flora).
Em relação à atmosfera e à biosfera, não há a possibilidade de regras de titularidade. Ainda
são res communes. O problema, claro, é a qualidade. O direito e as políticas ambientais estabelecem
regras para controlar a poluição. Em termos de apropriação, não é viável estabelecer regras de
titularidade.
Água
Com relação às águas, temos um regime bem mais complexo. As águas são bens públicos,
isso com base na Constituição. Se lembrarmos do art. 20 da Constituição, sobre os bens da União,
verificamos que isso compreende os lagos, os rios e qualquer corrente de água em terrenos de seu
domínio. Basicamente, integram os bens da União as águas dos rios e cursos d’água que se
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estendam a mais de um Estado, façam fronteira a mais de um país, ou se estendam a países
estrangeiros. Também é bem da União o mar territorial e os potenciais de energia elétrica.
De acordo com o art. 26, I, as águas que não são de domínio da União Federal (rios e cursos
d’água cujos cursos se atenham aos limites de um Estado) são de domínio dos Estados. Faz-se
referência às águas superficiais e subterrâneas. As águas subterrâneas, como os aqüíferos, são de
domínio estadual. Isso é surpreendente, porque os aqüíferos se estendem pelos territórios de mais
de um Estado. A lógica aplicada aos rios deveria se estender às águas subterrâneas. Talvez não
houvesse um conhecimento tão preciso sobre os aqüíferos, mas não se pode garantir isso com
certeza.
O domínio influenciará, posteriormente, as regras sobre o uso. No texto passado para o
seminário, sobre a “tragédia dos comuns”, faz críticas grandes ao regime de uso. No Brasil, optou-se
pela publicização. Para os particulares utilizarem as águas, eles dependem de instrumentos
administrativos. É o caso da outorga. Todas as condições para a concessão de outorga estão na lei n.
9433/97. O sistema evoluiu para o aumento das condições para o acesso aos recursos naturais.
Ainda com relação à água, é interessante fazer uma interface com relação ao direito
econômico. Se pensarmos nos diferentes usos da água, teremos regimes jurídicos diferentes para
esses usos. O instrumento administrativo que permite o uso da água é a outorga, mas isso pode
ocorrer tanto na atividade econômica como no âmbito da prestação de serviços públicos. Essa é uma
distinção bem típica do direito econômico, sobre atividades de serviço público (art. 175: “incumbe
ao Poder Público a prestação de serviços públicos”) e atividades econômicas.
Para o abastecimento do público, há os serviços públicos de abastecimento de água. É feito
em regime de serviço público por empresas públicas ou concessionárias. Por outro lado, pode ser
utilizada pelos particulares nas atividades econômicas, por meio de outorgas. A empresa utiliza a
água conforme a sua utilidade (ex. matéria-prima para cerveja, água para resfriamento da água,
etc.).
Outro uso importante é a geração de energia elétrica, também considerada serviço público.
A empresa geradora também tem uma outorga para usar a água e uma concessão para exercer o
serviço público de geração de energia elétrica.
A outorga é um ato discricionário. A legislação, porém, limita essa discricionariedade
segundo parâmetros de legalidade. A revogação da outorga em muito complicada. Mais facilmente,
a outorga pode não ser renovada por escassez.
Solo e subsolo
Com relação à propriedade, é um recurso totalmente apropriável de forma privada, embora
possa ser um bem público.É uma categoria de “recursos ambientais”, “microbens”, “recursos
naturais” de natureza privada. Submete-se, porém, à função social da propriedade, tanto em seu
sentido econômico como em seu sentido ambiental. Daí a possibilidade de existirem regras sobre a
utilização de determinadas áreas, que recairão sobre o proprietário do solo.
A propriedade do solo inclui o espaço aéreo e o subsolo (CC/02). Em relação ao primeiro, diz
respeito à edificação, por óbvio. Porém, em relação ao subsolo, a propriedade do solo não atinge as
jazidas, as minas e os demais recursos minerais. Também não abrange os potenciais de energia
hidráulica, os sítios arqueológicos, etc. (art. 176 da Constituição).
Da mesma forma, os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do
solo, sendo da União também. É interessante notar que o rio pode ser do Estado, mas o potencial
energético pertence à União.
Garante-se ao proprietário uma parte dos resultados da lavra.
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Com relação ao acesso, teremos a possibilidade de autorização ou concessão à iniciativa
privada pela União. É feita para brasileiros ou empresas constituídas de acordo com a lei brasileira. É
resultado da EC n. 6/96. Na redação original, a Constituição era muito mais nacionalista. Nos anos
90, para conduzir o processo de privatização com o capital nacional, foi necessária uma reforma
grande na Constituição para tratar de pontos reservados apenas a empresas brasileiras. O art. 171
trazia o conceito de empresa brasileira de capital nacional (titularidade era de brasileiros). Esse
conceito, porém, cai com a reforma constitucional. Assim, o art. 176 autoriza a exploração por
brasileiros ou empresas brasileiras constituídas de acordo com a lei brasileira (filiais de estrangeiras).
Pode haver empresas privadas de mineração.
A Constituição trata de “jazidas”, “minas”, “lavra”. Jazida é um depósito natural de
substâncias úteis (reserva), inclusive os combustíveis naturais, estejam ou não sendo explorados. A
mina é a jazida em exploração, ou em jargão minerário, é a jazida em lavra. A lavra é a exploração
econômica da jazida.
Algumas dessas atividades são bastante impactantes. É o caso da mineração. Tratamos
basicamente de regras de apropriação (regras de domínio) e regras de acesso. Um terceiro elemento
é a competência para legislar. No caso das minas, é a União (art. 22). Também temos competência
para fiscalizar (União, Estados e Municípios). Há diferentes feixes de competências que se
relacionam com os recursos ambientais. Há competência de todos os entes para registrar,
acompanhar e fiscalizar as concessões do direito de pesquisa, em razão do impacto da exploração
mineral ou elétrica, embora somente a União possa conferir esse direito de pesquisa.
A discussão sobre os recursos naturais tem ampla relação com a sustentabilidade. Trata-se
da discussão sobre os resultados da exploração. Como usar estoques de recursos naturais,
principalmente aqueles que são esgotáveis, de forma sustentável? Como se preocupar com as
gerações futuras, não esgotando os estoques? A tecnologia poderia substituir esses recursos?
Se não tivermos uma discussão sobre manutenção dos estoques, ainda sim é cabível uma
discussão acerca do que a sociedade recebe em troca da exploração das reservas, principalmente se
considerarmos que os países são dotados de forma diferenciada em relação a essas reservas. Muitas
vezes, os minérios são exportados, significando um uso que nem é revertido à população. Há uma
preocupação do meio-ambiente, por exemplo, quando a exploração mineral é referida no art. 225,
ao tratar da reparação do meio-ambiente.
Também há uma preocupação econômica com a distribuição dos resultados. É a questão da
distribuição dos royalties. O art. 20, §1º trata da questão, assegurando uma participação nos
resultados aos Estados, Municípios e órgãos da Administração Direta da União. No caso do Pré-Sal,
por exemplo, questiona-se se os royalties deveriam ser repartidos entre os Estados envolvidos ou
entre todos os Estados brasileiros.
Hoje há uma discussão em relação à mineração. É uma atividade lucrativa, e o Brasil exporta
bastante. Discute-se uma modernização da disciplina dos royalties. Há propostas de alterações
legislativas, inclusive no sentido de tornar os royalties mais caros. A renda auferida com a exploração
de um recurso natural esgotável deveria ser mais bem distribuída na sociedade, até como
contrapartida pelo fato de ser uma riqueza explorável. Discute-se, então, a alteração do marco legal
da mineração.
Essa discussão tem alguma semelhança com as discussões em países que exploraram
petróleo e, ao perceber que elas poderiam se esgotar, investiram em outras atividades. É o caso de
Dubai, que planejou uma transição econômica para o setor hoteleiro e de turismo.
Fauna e Flora
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O regime de domínio da vegetação seguirá o regime de domínio do solo. Assim, inclusive
para a vegetação primária (originais de uma determinada região, em contraponto às regeneradas),
haverá a propriedade privada. Essa flora corresponde a um “microbem” de propriedade privada,
mas submetida a todas as regras inerentes a isso, inclusive de proteção estabelecida pelo Código
Florestal ou pela defesa dos biomas. As regras de uso devem obedecer à legislação ambiental em
sentido amplo.
Sobre a fauna silvestre, a lei n. 5197/67 considera propriedade da União os animais da fauna
silvestre. Parte da lei foi revogada pela lei de crimes ambientais. Também há a proteção dos animais
criados.
Discute-se a questão do patrimônio genético. Não é bem da União, mas tem um regime de
acesso bastante controlado.
01.04 - Princípios do direito ambiental
Os princípios do direito ambiental podem ser encontrados na Declaração de Estocolmo de
1972 e na Declaração do Rio de Janeiro de 1992. Essas duas declarações formulam a definição de
vários dos princípios do direito ambiental que consideramos, inclusive, como princípios do direito
brasileiro.
Os princípios passaram por uma lógica de positivação. Não são mais enxergados sob uma
lógica de direito natural, de fundamentação do ordenamento jurídico, como direito que sobrepaira o
sistema de normas, dotando-as de fundamentação. Os autores que contribuíram para essa teoria
dos princípios (Alexy, Dworkin) passaram a vê-los como integrantes do ordenamento. Verificam-se
dois tipos de normas: regras e princípios. Antes da formulação de que princípios também são
normas, Celso Antônio Bandeira de Mello afirma que a violação de um princípio é muito mais grave
que a violação de uma regra. Entende-se que é um elemento externo mais dotado de capacidade de
conformação do ordenamento.
De certa forma, ainda trabalhamos com princípios que têm funções heurístico-descritivas:
elas conferem uma orientação lógica para as normas de um determinado ramo. Ex.: princípio da
supremacia do interesse público sobre o particular.
Cada vez mais os princípios podem ser usados como elemento de decisão, donde se destacar
a ideia dos princípios como normas. Eles podem ser aplicados diretamente na interpretação de
determinados casos. Dworkin se refere a alguns casos de difícil interpretação que demandarão um
raciocínio e uma decidibilidade com base em princípios. Depois, com o avanço constitucional
relativamente ao tema dos direitos humanos, a previsão de direitos fundamentais trata de alguns
princípios. Os princípios são mais gerais e demandam a existência de regras mais específicas.
Dentro da ideia de que princípios possuem generalidade mais ampla, Alexy defende os
princípios como mandados de otimização, que devem ser aplicados na maior medida possível,
segundo as possibilidades fáticas do caso concreto. Um princípio teria um grau de generalidade
enorme. Pensando num sentindo de aplicação e efetividade, ele só faz sentido como mandado de
otimização. Existe um dever que recai sobrea coletividade e o Poder Público de, na maior medida
possível, implementar um desenvolvimento sustentável. Alguns princípios do direito ambiental têm
um grau de concreção maior, enquanto outros têm uma generalidade muito grande.
Os parágrafos dos tratados internacionais descrevem autênticos principais. Há objetivos a
serem seguidos.
Ex.: princípio 8 da Declaração do Rio de Janeiro: para alcançar um desenvolvimento sustentável, os
Estados devem reduzir e eliminar os padrões insustentáveis de produção e consumo;
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Além das declarações, existe também a definição de princípios que representam a definição
de padrões de comportamento para os Estados. Uma ramificação que cresce grandemente é o
direito internacional ambiental (ou direito ambiental internacional). Tem-se um crescimento dos
documentos internacionais, das convenções, declarações, tratados em matéria ambiental. Nessas
declarações surge uma série de princípios voltados para a orientação entre os Estados. Dois deles
são bastante importantes:
a) princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas: presente
principalmente em tratados e documentos sobre mudanças climáticas. Atribui-se maior
responsabilidade pela redução das emissões para os países cuja contribuição histórica ao
problema foi maior (países industrializados). A solução de determinados problemas impõe
responsabilidade comum para todos os Estados. Embora essa responsabilidade seja comum,
recaindo sobre todos, ela se diferencia em função de critérios (contribuição histórica,
capacidade de lidar com as mudanças, etc.);
b) princípio da proibição da poluição transfronteiriça: foi criado a partir de uma
decisão arbitral julgando um caso entre Canadá e EUA (Case Smelter Trail, 1948). Uma
fundição em área de fronteira estava poluindo o território dos EUA. Foi posteriormente
incorporada na Declaração de Estocolmo de 1972 (princípio 21). Desdobra-se nos seguintes
princípios:
1) princípio da soberania sobre os recursos naturais (princípio 21 da
Declaração de Estocolmo): os Estados podem explorar os seus recursos segundo suas
políticas ambientais. Esse princípio resulta de uma discussão sobre a visão que se
tinha das florestas ao redor do mundo como patrimônio da humanidade, não dos
países. Existe alguma discussão sobre a titularidade de alguns recursos naturais,
sobre o patrimônio genético. Os países em desenvolvimento claramente desejavam
afirmar a própria soberania sobre seus recursos;
2) dever de assegurar que as atividades levadas a efeito não prejudiquem o
meio-ambiente dos outros Estados (princípio 21 da Declaração de Estocolmo): os
recursos devem ser explorados sem prejudicar os outros Estados.
A própria divergência sobre o que são os princípios e a própria questão da técnica legislativa
sobre chamar os parágrafos de princípios gera problemas para definir os princípios do direito
ambiental. A própria política nacional do meio-ambiente, na lei 6938/81, traz muitos objetivos com
o nome de princípios. Há uma certa proliferação de princípios. É importante estabelecer e discutir o
que seja o núcleo duro dos princípios, ou seja, quais são os princípios consensuais.
Seriam eles:
1) princípio do poluidor pagador;
2) princípio do usuário pagador;
3) princípio da prevenção;
4) princípio da precaução;
5) princípio do desenvolvimento sustentável;
6) princípio da informação;
7) princípio da participação;
8) princípio da função sócio-ambiental da propriedade (princípio da função social da
propriedade em sua dimensão ambiental);
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9) princípio do meio-ambiente como direito humano.
Princípio do Poluidor Pagador
O princípio do poluidor pagador recebe uma conceituação no princípio 16 da Declaração do
Rio. As autoridades nacionais devem procurar promover a internacionalização dos custos ambientais
(combate às externalidades) e o uso de instrumentos econômicos, tendo em vista a abordagem
segundo a qual o poluidor deve, em princípio, arcar com os custos decorrentes da poluição. O
poluidor deve arcar com os custos da poluição.
Contudo, como o princípio é sempre referido para as normas de responsabilidade por danos
ambientais (art. 225, § 3º, da CF, ou art. 4º, VII, da Lei 6938/81, p. ex.), houve uma ênfase muito
grande na responsabilização do poluidor. Houve uma construção, com base legal, acerca da
responsabilidade civil, principalmente. Trata-se do dever de reparar os danos. Existem muitas ações
civis públicas voltadas para condenar um determinado poluidor para a reparação dos danos
causados.
Esse peso que foi dado ao princípio do poluidor pagador, enquanto fundamentação da
responsabilização civil acabou ofuscando o sentido completo do princípio, que também tem uma
dimensão preventiva, de impor ao poluidor os custos da atividade. Não abrangem apenas o
contexto em que o dano já ocorreu e é necessário se atribuir ao usuário os custos econômicos. Há
também uma dimensão preventiva, e as autoridades devem buscar a internalização dos custos,
exigindo dos empresários a atuação para evitar esses danos. Se os danos ocorrerem, daí sim se
aplica a dimensão repressiva.
Quando falamos do aspecto reparador do princípio do poluidor pagador, falamos ainda de
um outro princípio que também é importante no âmbito da responsabilidade civil. É o princípio da
reparação integral. Ele determina que a reparação do dano decorrente do poluidor pagador deve
corresponder à integralidade do dano. Não deveria haver leis que limitem o pagamento pelos danos
causados.
O ideal é que a reparação seja por meio de uma obrigação de fazer. Muitas vezes, porém,
isso não é possível, e a questão se resolve por indenização. O pagamento da indenização envolve
uma série de discussões sobre como liquidar o dano, quantificá-los. O importante, porém, é que não
pode ser inferior ao custo do dano. Evidentemente que na realidade, a empresa pode não conseguir
pagar. Mas o importante é que não haja leis e procedimentos que partam do pressuposto de que
todo o dano não será reparado.
Princípio do Usuário Pagador
Tem a ver com situações de uso autorizado pela lei de um determinado recurso natural. A
partir da ideia de que os recursos são escassos e de que pertencem à autoridade, deve haver um
pagamento para que haja um uso privativo do recurso natural. O pagamento pelo uso da água é um
exemplo típico de usuário pagador. É importante que haja uma retribuição financeira pela utilização.
O art. 4º, VI, da lei 6938/81 também aborda esse princípio.
Não há como impor uma cobrança sem previsão legal específica. A cobrança do uso da água,
por exemplo, só se viabilizou juridicamente com a edição da lei n. 9433/97.
Princípio da Prevenção
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O conteúdo do princípio está ligado à ideia de que se deve impedir a superveniência de
danos ao meio-ambiente por meio de medidas apropriadas ditas preventivas, antes da elaboração
de um plano ou da realização de uma atividade. Basicamente, trata-se de um jeito mais elaborado
para se referir à máxima “é melhor prevenir do que remediar”. Faz todo o sentido no direito
ambiental: o objetivo é justamente conseguir prevenir todos os danos ambientais, buscando
reparação apenas em casos nos quais o sistema preventivo falha, até porque são danos de difícil
reparação. A reparação é sempre uma solução pior do que a prevenção.
Assim, o principio da prevenção tem a ver com a prioridade que se deve dar à política
ambiental para a prevenção dos danos. Trata da licença ambiental e da avaliação do impacto
ambiental. São os instrumentos que existem para a avaliação prévia das obras e das atividades, bem
como para aferição do potencial dano ao meio-ambiente. O princípio não está descrito cabalmente,
mas permeia toda a lógica da disciplina ambiental.
Princípio da Precaução
Em tese, precaução e prevenção