Livro Texto - Unidade II (2)

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Unidade II
Unidade II
5 POLÍTICAS DE SAÚDE SOB A PERSPECTIVA DA INCLUSÃO SOCIAL
Sociedade inclusiva é uma sociedade para todos, independente de sexo, 
idade, religião, origem étnica, raça, orientação sexual ou deficiência; 
uma sociedade não apenas aberta e acessível a todos os grupos, mas que 
estimula a participação; uma sociedade que acolhe e aprecia a diversidade 
da experiência humana; uma sociedade cuja meta principal é oferecer 
oportunidades iguais para todos realizarem seu potencial humano 
(SEMINÁRIO..., 2001). 
Figura 10
A inclusão social pode ser definida como um processo que garante que as pessoas em risco de pobreza 
e exclusão social alcancem as oportunidades e os recursos necessários para participarem plenamente 
nas esferas econômica, social e cultural e se beneficiem de um nível de vida e bem-estar considerado 
normal na sociedade em que vivem (COMISSÃO..., 2003).
Para Lopes (2006), muitas políticas sociais contemporâneas priorizam atingir os excluídos que se 
encontram no limite de suas privações por meio de programas focalizados que sustentam títulos de 
“inclusivos”. No entanto, a verdadeira inclusão social só ocorre quando o indivíduo se vê capaz de tomar 
as melhores decisões e ações acerca de sua própria vida e na comunidade onde está inserido, o que se 
torna possível por meio do processo de empoderamento.
O indivíduo empoderado é capaz de decidir o que é melhor para si e para o seu entorno, por meio de 
informações que, somadas às suas experiências de vida, são transformadas em conhecimento.
Ações para desenvolver o empoderamento de indivíduos e comunidades fazem parte de diversas 
estratégias de inclusão social do Sistema Único de Saúde (SUS) e estão presentes em diversas políticas, 
programas e estratégias do SUS.
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POLÍTICAS PÚBLICAS E INCLUSÃO SOCIAL
Para colocar em prática os princípios e ideais do Sistema Único de Saúde (SUS) são necessárias outras 
políticas, programas e estratégias, desenvolvidas a partir da Política Nacional de Saúde. A Política Nacional 
de Atenção Básica (PNAB) é uma das políticas que derivam da Política Nacional de Saúde (PNS).
Existem Estratégias e Programas de Saúde para que as diretrizes das políticas sejam implementadas. O 
programa Saúde da Família é o principal plano para implementação da Política Nacional de Atenção Básica.
5.1 A Política Nacional de Atenção Básica
A atual Política Nacional de Atenção Básica (PNAB), publicada por meio da Portaria 2.436, de 21 
setembro de 2017, considera os termos Atenção Básica (AB) e Atenção Primária à Saúde (APS), nas 
atuais concepções, como termos equivalentes, de forma a associar a ambos os princípios e as diretrizes 
definidas na Política (BRASIL, 2017). A seguir, destacamos as principais considerações relativas à Política 
Nacional de Atenção Básica (PNAB). 
A Atenção Básica é o conjunto de ações de saúde individuais, familiares e coletivas que envolvem 
promoção, prevenção, proteção, diagnóstico, tratamento, reabilitação, redução de danos, cuidados 
paliativos e vigilância em saúde, desenvolvida por meio de práticas de cuidado integrado e gestão 
qualificada, realizada com equipe multiprofissional e dirigida à população em território definido, sobre 
as quais as equipes assumem responsabilidade sanitária. 
§1º A Atenção Básica será a principal porta de entrada e centro de 
comunicação da Rede de Atenção à Saúde (RAS), coordenadora do cuidado 
e ordenadora das ações e serviços disponibilizados na rede (BRASIL, 2017).
Nesse sentido, o Sistema Único de Saúde (SUS) está organizado para que o usuário procure 
primeiramente o serviço de Atenção Básica. É na Atenção Básica que estão instituídos os serviços e 
ações de promoção e prevenção à saúde, além da rede assistencial do primeiro nível de atenção à saúde.
§ 2º A Atenção Básica será ofertada integralmente e gratuitamente a todas 
as pessoas, de acordo com suas necessidades e demandas do território, 
considerando os determinantes e condicionantes de saúde (BRASIL, 2017).
As ações e serviços de saúde no SUS, em especial na Atenção Básica, são planejadas de acordo com 
as características e necessidades de cada território, considerando as principais questões individuais e 
coletivas da comunidade onde o serviço está inserido.
§ 3º É proibida qualquer exclusão baseada em idade, gênero, raça/cor, etnia, 
crença, nacionalidade, orientação sexual, identidade de gênero, estado de 
saúde, condição socioeconômica, escolaridade, limitação física, intelectual, 
funcional e outras (BRASIL, 2017).
Sendo assim, todo e qualquer indivíduo em território nacional brasileiro possui direito ao atendimento 
pelo Sistema Único de Saúde (SUS) que adota estratégias específicas para viabilizar o acesso a esse 
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Unidade II
direito, bem como para que sejam minimizadas as desigualdades/iniquidades, evitando a exclusão social 
por estigmatização ou discriminação de grupos e indivíduos.
Os princípios e diretrizes do SUS e da RAS operacionalizados na Atenção Básica são: 
I - Princípios: 
Universalidade: possibilitar o acesso universal e contínuo a serviços 
de saúde de qualidade e resolutivos, caracterizados como a porta de 
entrada aberta e preferencial da RAS (primeiro contato), acolhendo as 
pessoas e promovendo a vinculação e corresponsabilização pela atenção 
às suas necessidades de saúde. O estabelecimento de mecanismos 
que assegurem acessibilidade e acolhimento pressupõe uma lógica 
de organização e funcionamento do serviço de saúde que parte do 
princípio de que as equipes que atuam na Atenção Básica nas UBS 
devem receber e ouvir todas as pessoas que procuram seus serviços, 
de modo universal, de fácil acesso e sem diferenciações excludentes, 
e a partir daí construir respostas para suas demandas e necessidades 
(BRASIL, 2017). 
Partindo do preceito de saúde como direito de cidadania e dever dos governos municipal, estadual 
e federal, o princípio da universalidade garante o atendimento irrestrito, sem qualquer tipo de 
discriminação, garantindo que todas as pessoas tenham direito ao atendimento e à participação no 
Sistema Único de Saúde (SUS). 
Equidade: ofertar o cuidado, reconhecendo as diferenças nas condições 
de vida e saúde e de acordo com as necessidades das pessoas, 
considerando que o direito à saúde passa pelas diferenciações sociais e 
deve atender à diversidade. Ficando proibida qualquer exclusão baseada 
em idade, gênero, cor, crença, nacionalidade, etnia, orientação sexual, 
identidade de gênero, estado de saúde, condição socioeconômica, 
escolaridade ou limitação física, intelectual, funcional, entre outras, 
com estratégias que permitam minimizar desigualdades, evitar 
exclusão social de grupos que possam vir a sofrer estigmatização ou 
discriminação; de maneira que impacte na autonomia e na situação de 
saúde (BRASIL, 2017). 
O princípio da equidade visa, sobretudo, o reconhecimento e valorização das diferenças, a fim de 
garantir o atendimento de todos os cidadãos conforme suas necessidades, devendo tratar desigualmente 
os desiguais. 
Integralidade: É o conjunto de serviços executados pela equipe de 
saúde que atendam às necessidades da população adscrita nos campos 
do cuidado, da promoção e manutenção da saúde, da prevenção de 
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POLÍTICAS PÚBLICAS E INCLUSÃO SOCIAL
doenças e agravos, da cura,da reabilitação, redução de danos e dos 
cuidados paliativos. Inclui a responsabilização pela oferta de serviços 
em outros pontos de atenção à saúde e o reconhecimento adequado das 
necessidades biológicas, psicológicas, ambientais e sociais causadoras 
das doenças, e manejo das diversas tecnologias de cuidado e de gestão 
necessárias a estes fins, além da ampliação da autonomia das pessoas e 
coletividade (BRASIL, 2017). 
Considerando que o atendimento deve ser feito para a saúde e não somente para a doença, o 
princípio da integralidade visa garantir o atendimento integral da Promoção da Saúde até a reinserção 
do indivíduo na sociedade e/ou atenção em cuidados paliativos, sempre considerando as especificidades 
individuais e coletivas. Em especial na Atenção Básica, devem ser priorizadas as ações preventivas, mas 
sem prejuízo às ações assistenciais.
II - Diretrizes: 
Regionalização e Hierarquização: dos pontos de atenção da RAS, tendo a 
Atenção Básica como ponto de comunicação entre esses. Consideram-se regiões 
de saúde como um recorte espacial estratégico para fins de planejamento, 
organização e gestão de redes de ações e serviços de saúde em determinada 
localidade, e a hierarquização como forma de organização de pontos de atenção 
da RAS entre si, com fluxos e referências estabelecidos. 
Territorialização e Adscrição: de forma a permitir o planejamento, a 
programação descentralizada e o desenvolvimento de ações setoriais e 
intersetoriais com foco em um território específico, com impacto na situação, 
nos condicionantes e determinantes da saúde das pessoas e coletividades 
que constituem aquele espaço e estão, portanto, adstritos a ele. Considera-
se território a unidade geográfica única, de construção descentralizada do 
SUS na execução das ações estratégicas destinadas à vigilância, promoção, 
prevenção, proteção e recuperação da saúde. Os territórios são destinados 
para dinamizar a ação em saúde pública, o estudo social, econômico, 
epidemiológico, assistencial, cultural e identitário, possibilitando uma ampla 
visão de cada unidade geográfica e subsidiando a atuação na Atenção 
Básica, de forma que atendam à necessidade da população adscrita e ou as 
populações específicas. 
População Adscrita: população que está presente no território da 
UBS, de forma a estimular o desenvolvimento de relações de vínculo e 
responsabilização entre as equipes e a população, garantindo a continuidade 
das ações de saúde e a longitudinalidade do cuidado e com o objetivo de ser 
referência para o seu cuidado. 
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Cuidado Centrado na Pessoa: aponta para o desenvolvimento de 
ações de cuidado de forma singularizada, que auxilie as pessoas 
a desenvolverem os conhecimentos, aptidões, competências e a 
confiança necessária para gerir e tomar decisões embasadas sobre 
sua própria saúde e seu cuidado de saúde de forma mais efetiva. O 
cuidado é construído com as pessoas, de acordo com suas necessidades 
e potencialidades na busca de uma vida independente e plena. A 
família, a comunidade e outras formas de coletividade são elementos 
relevantes, muitas vezes condicionantes ou determinantes na vida das 
pessoas e, por consequência, no cuidado (BRASIL, 2017).
Para o funcionamento e planejamento das ações, se faz necessário, primeiramente, definir o território 
que será atendido e mapeá-lo para compreender as suas características geográficas e sociais. 
Nesse sentido, é fundamental o cadastramento da população adscrita e o levantamento de suas 
necessidades, considerando que o foco na comunidade do território para conhecer as características e 
reais necessidades da população constitui ação de suma importância para o sucesso das intervenções 
e envolvimento da comunidade.
Resolutividade: reforça a importância de a Atenção Básica ser 
resolutiva, utilizando e articulando diferentes tecnologias de cuidado 
individual e coletivo, por meio de uma clínica ampliada capaz de 
construir vínculos positivos e intervenções clínica e sanitariamente 
efetivas, centrada na pessoa, na perspectiva de ampliação dos graus de 
autonomia dos indivíduos e grupos sociais. Deve ser capaz de resolver 
a grande maioria dos problemas de saúde da população, coordenando 
o cuidado do usuário em outros pontos da RAS, quando necessário 
(BRASIL, 2017). 
Sendo considerada porta de entrada para o sistema, evidencia-se a importância do serviço de atenção 
básica no encaminhamento e desenvolvimento das ações coletivas e individuais. Para isso dispõe de 
tecnologias de cuidado centradas na pessoa, que objetivam, sobretudo, promover saúde por meio da 
autonomia de indivíduos e grupos.
Longitudinalidade do cuidado: pressupõe a continuidade da relação de 
cuidado, com construção de vínculo e responsabilização entre profissionais 
e usuários ao longo do tempo e de modo permanente e consistente, 
acompanhando os efeitos das intervenções em saúde e de outros elementos 
na vida das pessoas, evitando a perda de referências e diminuindo os riscos 
de iatrogenia que são decorrentes do desconhecimento das histórias de vida 
e da falta de coordenação do cuidado. 
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POLÍTICAS PÚBLICAS E INCLUSÃO SOCIAL
Coordenar o cuidado: elaborar, acompanhar e organizar o fluxo dos usuários 
entre os pontos de atenção das RAS. Atuando como o centro de comunicação 
entre os diversos pontos de atenção, responsabilizando-se pelo cuidado dos 
usuários em qualquer destes pontos através de uma relação horizontal, 
contínua e integrada, com o objetivo de produzir a gestão compartilhada 
da atenção integral. Articulando também as outras estruturas das redes de 
saúde e intersetoriais, públicas, comunitárias e sociais. 
Ordenar as redes: reconhecer as necessidades de saúde da população sob 
sua responsabilidade, organizando as necessidades desta população em 
relação aos outros pontos de atenção à saúde, contribuindo para que o 
planejamento das ações, assim como, a programação dos serviços de saúde, 
parta das necessidades de saúde das pessoas (BRASIL, 2017).
Considerada a principal porta de entrada e centro de comunicação da Rede de Atenção à Saúde 
(RAS), coordenadora do cuidado e ordenadora das ações e serviços disponibilizados na rede, cabe 
ao serviço de Atenção Básica garantir a longitudinalidade, bem como a coordenação do cuidado, 
visando à construção de vínculo, o uso adequado dos procedimentos de referência e contrarreferência 
(encaminhamento), acompanhamento e organização do fluxo de atendimento/tratamento, garantindo 
o adequado uso das estruturas do sistema e alimentando o sistema com informações da população para 
que ele seja permanentemente adequado às suas necessidades.
Participação da comunidade: estimular a participação das pessoas, 
a orientação comunitária das ações de saúde na Atenção Básica e a 
competência cultural no cuidado, como forma de ampliar sua autonomia 
e capacidade na construção do cuidado à sua saúde e das pessoas e 
coletividades do território. Considerando ainda o enfrentamento dos 
determinantes e condicionantes de saúde, através de articulação e 
integração das ações intersetoriais na organização e orientação dos 
serviços de saúde, a partir de lógicas mais centradas nas pessoas e no 
exercício do controle social (BRASIL, 2017).
Não há como garantir a eficácia de uma política pública sem a participação da comunidade. É na 
comunidade que estão os problemas – questões a serem enfrentadas pelo sistema – assim como a 
solução para eles. 
O Sistema Único de Saúde (SUS) é produto da participação popular, foi concebido pela população, 
para a população e a sua legitimidade em todos os níveise serviços, como no caso da Atenção Básica, 
está intimamente vinculada à participação popular.
A participação da comunidade nas ações de planejamento, implementação e avaliação do Sistema 
Único de Saúde (SUS) é fundamental para o adequado funcionamento do sistema.
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A Política Nacional de Atenção Básica tem na Saúde da Família sua estratégia prioritária para 
expansão e consolidação da Atenção Básica. A política permite que outras estratégias de Atenção Básica 
sejam reconhecidas, desde que observados seus princípios e diretrizes, e tenham caráter transitório, 
devendo ser estimulada sua conversão em estratégia saúde da família. 
A integração entre a vigilância em saúde e a Atenção Básica é condição essencial para o alcance de 
resultados que atendam às necessidades de saúde da população, na ótica da integralidade da atenção 
à saúde, e visa estabelecer processos de trabalho que considerem os determinantes, os riscos e danos à 
saúde, na perspectiva da intra e intersetorialidade. 
Todos os estabelecimentos de saúde que prestem ações e serviços de Atenção Básica, no âmbito 
do SUS, serão denominados Unidade Básica de Saúde (UBS), sendo que todas as UBS são consideradas 
potenciais espaços de educação, formação de recursos humanos, pesquisa, ensino em serviço, inovação 
e avaliação tecnológica para a Rede de Atenção à Saúde.
Dentre as principais reponsabilidades na Atenção Básica no âmbito do SUS, comuns a todas as esferas 
de governo, estabelecidas na Política Nacional de Atenção Básica, podemos destacar a fundamental 
contribuição para a reorientação do modelo de atenção e de gestão, com base nos princípios e diretrizes 
anteriormente discutidos, enfatizando a necessidade de apoiar e estimular a adoção da Estratégia Saúde 
da Família como estratégia prioritária de expansão, consolidação e qualificação da Atenção Básica.
Para tanto, se faz necessário garantir o bom funcionamento das Unidades Básicas de Saúde, com 
espaços, mobiliário e equipamentos adequados, incluindo o desenvolvimento, disponibilização e 
implantação de Sistemas de Informação da Atenção Básica, bem como garantindo mecanismos que 
assegurem o uso qualificado dessas ferramentas.
A adaptação dos acessos e espaços das Unidades Básicas de Saúde, tornando-os acessíveis às pessoas 
com deficiência, também constitui responsabilidade de todas as esferas envolvidas. 
Tornar o acesso universal, equânime e ordenado às ações e serviços de saúde do Sistema Único de 
Saúde também deve ser um compromisso pactuado entre todas as esferas do governo, inclusive no que 
diz respeito à assistência farmacêutica e uso racional de medicamentos, garantindo a disponibilidade e 
acesso a medicamentos e insumos em conformidade com a Relação Nacional de Medicamentos Essenciais 
(Rename), os protocolos clínicos e diretrizes terapêuticas, e com a relação específica complementar 
estadual, municipal, da União, ou do Distrito Federal de medicamentos nos pontos de atenção, visando 
à integralidade do cuidado. 
A portaria evidencia como responsabilidade de todas as esferas do governo a garantia de dispositivos 
para transporte em saúde, compreendendo as equipes, pessoas para realização de procedimentos 
eletivos, exames, entre outros, buscando assegurar a resolutividade e a integralidade do cuidado na 
Rede de Atenção à Saúde, conforme necessidade do território e planejamento de saúde.
Estimular e desenvolver o potencial dos profissionais de saúde também deve ser uma responsabilidade 
de todas as esferas do governo, desenvolvendo mecanismos técnicos e estratégias organizacionais de 
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POLÍTICAS PÚBLICAS E INCLUSÃO SOCIAL
qualificação da força de trabalho para gestão e atenção à saúde, estimulando e viabilizando a formação, 
educação permanente e continuada dos profissionais, garantindo direitos trabalhistas e previdenciários, 
qualificando os vínculos de trabalho e implantando carreiras que associem desenvolvimento do 
trabalhador com qualificação dos serviços ofertados às pessoas, tendo como foco a garantia de fixação de 
profissionais de saúde para a Atenção Básica, fundamental para a promoção de cuidado e vínculo. E ainda 
nesse sentido, tendo o profissional como grande potencial do sistema, a portaria destaca o necessário 
comprometimento com a promoção do intercâmbio de experiências entre gestores e entre trabalhadores, 
por meio de cooperação horizontal, além de estimular o desenvolvimento de estudos e pesquisas que 
busquem o aperfeiçoamento e a disseminação de tecnologias e conhecimentos voltados à Atenção Básica. 
O compromisso de todas as esferas do governo com o estímulo à formação, desenvolvimento e 
capacitação profissional deve contemplar, inclusive, a garantia de espaços físicos e ambientes adequados 
para a formação de estudantes e trabalhadores de saúde, para a formação em serviço e para a educação 
permanente e continuada nas Unidades Básicas de Saúde.
O compromisso com a oferta de serviços voltada às necessidades do território deve ser 
permanentemente observado, evidenciando a fundamental participação de todas as esferas do governo, 
bem como da população no planejamento, implementação, avaliação e reorientação das ações da 
Atenção Básica nos territórios. 
No que diz respeito à avaliação e reorientação da Atenção Básica, a portaria orienta para o 
estabelecimento de mecanismos de autoavaliação, controle, regulação e acompanhamento sistemático 
dos resultados alcançados pelas ações da Atenção Básica, como parte do processo de planejamento e 
programação, bem como para a divulgação das informações e dos resultados alcançados pelas equipes que 
atuam na Atenção Básica, estimulando a utilização dos dados para o planejamento das ações. Mecanismos 
regulares de autoavaliação para as equipes que atuam na Atenção Básica também devem ser desenvolvidos 
a fim de fomentar as práticas de monitoramento, avaliação e planejamento em saúde (BRASIL, 2017). 
A Política Nacional de Saúde define, ainda, as competências do Ministério da Saúde na gestão das 
ações de Atenção Básica no âmbito da União, sendo responsabilidade da União: 
I - definir e rever periodicamente, de forma pactuada, na Comissão Intergestores 
Tripartite (CIT), as diretrizes da Política Nacional de Atenção Básica; 
II - garantir fontes de recursos federais para compor o financiamento da 
Atenção Básica; 
III - destinar recurso federal para compor o financiamento tripartite da 
Atenção Básica, de modo mensal, regular e automático, prevendo, entre 
outras formas, o repasse fundo a fundo para custeio e investimento das 
ações e serviços; 
IV - prestar apoio integrado aos gestores dos Estados, do Distrito Federal e dos 
municípios no processo de qualificação e de consolidação da Atenção Básica;
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Unidade II
V - definir, de forma tripartite, estratégias de articulação junto às gestões 
estaduais e municipais do SUS, com vistas à institucionalização da avaliação 
e qualificação da Atenção Básica; 
VI - estabelecer, de forma tripartite, diretrizes nacionais e disponibilizar 
instrumentos técnicos e pedagógicos que facilitem o processo de 
gestão, formação e educação permanente dos gestores e profissionais 
da Atenção Básica; 
VII - articular com o Ministério da Educação estratégias de indução às 
mudanças curriculares nos cursos de graduação e pós-graduação na área da 
saúde, visando à formação de profissionais e gestores com perfil adequado 
à Atenção Básica; e
VIII - apoiar a articulação de instituições,em parceria com as Secretarias de Saúde 
Municipais, Estaduais e do Distrito Federal, para formação e garantia de educação 
permanente e continuada para os profissionais de saúde da Atenção Básica, de 
acordo com as necessidades locais (BRASIL, 2017).
Nesse sentido, além de garantir as fontes de arrecadação e a destinação de recursos federais 
para custeio e investimento das ações e serviços da Atenção Básica, ao Ministério da Saúde cabe a 
revisão periódica da Política Nacional de Atenção Básica, o apoio aos processos de gestão, avaliação 
e qualificação da Atenção Básica, o estabelecimento de diretrizes e instrumentos voltados à gestão, 
formação e aperfeiçoamento dos profissionais da rede, de acordo com as necessidades de cada território.
Em parceria com o Ministério da Educação, o Ministério da Saúde deve colaborar para o aprimoramento 
dos processos de formação profissional na área da saúde, contribuindo com informações relevantes aos 
processos de reformulação curricular, a fim de tornar os currículos de graduação e pós-graduação cada 
vez mais adequados à formação de profissionais com perfil para atuar na Atenção Básica.
Compete às Secretarias Estaduais de Saúde e ao Distrito Federal a coordenação do componente 
estadual e distrital da Atenção Básica, no âmbito de seus limites territoriais e de acordo com as políticas, 
diretrizes e prioridades estabelecidas, sendo responsabilidades dos Estados e do Distrito Federal:
I - pactuar, na Comissão Intergestores Bipartite (CIB) e Colegiado de Gestão 
no Distrito Federal, estratégias, diretrizes e normas para a implantação e 
implementação da Política Nacional de Atenção Básica vigente nos Estados 
e Distrito Federal; 
II - destinar recursos estaduais para compor o financiamento tripartite 
da Atenção Básica, de modo regular e automático, prevendo, entre 
outras formas, o repasse fundo a fundo para custeio e investimento das 
ações e serviços; 
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POLÍTICAS PÚBLICAS E INCLUSÃO SOCIAL
III - ser corresponsável pelo monitoramento das ações de Atenção Básica 
nos municípios;
IV - analisar os dados de interesse estadual gerados pelos sistemas de informação, 
utilizá-los no planejamento e divulgar os resultados obtidos; 
V - verificar a qualidade e a consistência de arquivos dos sistemas de informação 
enviados pelos municípios, de acordo com prazos e fluxos estabelecidos para 
cada sistema, retornando informações aos gestores municipais; 
VI - divulgar periodicamente os relatórios de indicadores da Atenção Básica, 
com intuito de assegurar o direito fundamental de acesso à informação; 
VII - prestar apoio institucional aos municípios no processo de implantação, 
acompanhamento e qualificação da Atenção Básica e de ampliação e 
consolidação da Estratégia Saúde da Família; 
VIII - definir estratégias de articulação com as gestões municipais, com vistas à 
institucionalização do monitoramento e avaliação da Atenção Básica; 
IX - disponibilizar aos municípios instrumentos técnicos e pedagógicos que 
facilitem o processo de formação e educação permanente dos membros das 
equipes de gestão e de atenção; 
X - articular instituições de ensino e serviço, em parceria com as Secretarias 
Municipais de Saúde, para formação e garantia de educação permanente 
aos profissionais de saúde das equipes que atuam na Atenção Básica; e 
XI - fortalecer a Estratégia Saúde da Família na rede de serviços como a 
estratégia prioritária de organização da Atenção Básica (BRASIL, 2017). 
As Secretarias Estaduais de Saúde e o Distrito Federal são corresponsáveis pelo monitoramento das 
ações de Atenção Básica nos municípios, cabendo a eles, além de garantir a destinação de recursos 
estaduais, a pactuação de estratégias, diretrizes e normas para a implantação e implementação da 
Política Nacional de Atenção Básica, acompanhar e contribuir com os processos de gestão e avaliação da 
Atenção Básica, além de disponibilizar instrumentos e parcerias voltados aos processos de formação e 
educação permanente dos membros das equipes de Atenção Básica e de fortalecer a Estratégia Saúde da 
Família na rede de serviços como a estratégia prioritária de organização da Atenção Básica. Ao município 
compete a maior parte das responsabilidades; sendo assim, as Secretarias Municipais de Saúde são 
responsáveis pela coordenação do componente municipal da Atenção Básica, no âmbito de seus limites 
territoriais, de acordo com a política, diretrizes e prioridades estabelecidas, sendo responsabilidades dos 
Municípios e do Distrito Federal: 
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I - organizar, executar e gerenciar os serviços e ações de Atenção Básica, de 
forma universal, dentro do seu território, incluindo as unidades próprias e as 
cedidas pelo estado e pela União; 
II - programar as ações da Atenção Básica a partir de sua base territorial 
de acordo com as necessidades de saúde identificadas em sua população, 
utilizando instrumento de programação nacional vigente; 
III - organizar o fluxo de pessoas, inserindo-as em linhas de cuidado, 
instituindo e garantindo os fluxos definidos na Rede de Atenção à Saúde 
entre os diversos pontos de atenção de diferentes configurações tecnológicas, 
integrados por serviços de apoio logístico, técnico e de gestão, para garantir 
a integralidade do cuidado. 
IV - estabelecer e adotar mecanismos de encaminhamento responsável 
pelas equipes que atuam na Atenção Básica de acordo com as necessidades 
de saúde das pessoas, mantendo a vinculação e coordenação do cuidado 
(BRASIL, 2017).
A definição, organização, execução e gerenciamento dos serviços e ações de Atenção Básica, de 
forma universal, dentro do seu território é uma responsabilidade do município. Este deve programar as 
ações individuais e coletivas dentro do território, de acordo com as necessidades levantadas por meio 
dos processos baseados nos princípios que norteiam a atenção básica. As ações devem contemplar todos 
os processos necessários para suprir as necessidades de saúde dos usuários (indivíduo e comunidade), 
utilizando todos os mecanismos e tecnologias disponibilizados pela Política Nacional de Saúde, incluindo 
os processos de referência e contrarreferência (encaminhamento), assumindo a coordenação do cuidado.
V - manter atualizado mensalmente o cadastro de equipes, profissionais, 
carga horária, serviços disponibilizados, equipamentos e outros no Sistema 
de Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde vigente, conforme 
regulamentação específica; 
VI - organizar os serviços para permitir que a Atenção Básica atue como a 
porta de entrada preferencial e ordenadora da RAS; 
VII - fomentar a mobilização das equipes e garantir espaços para a 
participação da comunidade no exercício do controle social; 
VIII - destinar recursos municipais para compor o financiamento tripartite 
da Atenção Básica; 
IX - ser corresponsável, junto ao Ministério da Saúde, e Secretaria Estadual 
de Saúde pelo monitoramento da utilização dos recursos da Atenção Básica 
transferidos aos municípios (BRASIL, 2017).
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POLÍTICAS PÚBLICAS E INCLUSÃO SOCIAL
Compete às Secretarias Municipais de Saúde a adequada distribuição dos recursos municipais, 
estaduais e federais ao município, bem como garantir a implementação e gestão adequada por meio dos 
sistemas de informação e instrumentos de gestão disponíveis, incluindo a participação da comunidade, 
em atenção aos objetivos da Política Nacional de Atenção Básica. 
X - inserir a Estratégia de Saúde daFamília em sua rede de serviços como a 
estratégia prioritária de organização da Atenção Básica;
XI - prestar apoio institucional às equipes e serviços no processo de implantação, 
acompanhamento, e qualificação da Atenção Básica e de ampliação e 
consolidação da Estratégia Saúde da Família (BRASIL, 2017). 
Sendo a Atenção Básica considerada porta de entrada para o Sistema de Saúde e a Estratégia Saúde 
da Família tida como prioritária na organização da Atenção Básica, o apoio irrestrito à Estratégia 
Saúde da Família é de suma importância para a consolidação dos objetivos da Atenção Básica e 
do Sistema Único de Saúde como um todo.
XII - definir estratégias de institucionalização da avaliação da Atenção Básica; 
XIII - desenvolver ações, articular instituições e promover acesso aos 
trabalhadores, para formação e garantia de educação permanente e 
continuada aos profissionais de saúde de todas as equipes que atuam na 
Atenção Básica implantadas; 
XIV - selecionar, contratar e remunerar os profissionais que compõem as 
equipes multiprofissionais de Atenção Básica, em conformidade com a 
legislação vigente (BRASIL, 2017).
A seleção, contratação e remuneração de pessoal para atuar na Atenção Básica é de responsabilidade 
dos municípios, os quais devem dispor de mecanismos e ações para o aprimoramento de pessoal por meio de 
processos de formação e educação permanente/ continuada.
XV - garantir recursos materiais, equipamentos e insumos suficientes para 
o funcionamento das UBS e equipes, para a execução do conjunto de 
ações propostas; 
XVI - garantir acesso ao apoio diagnóstico e laboratorial necessário ao 
cuidado resolutivo da população (BRASIL, 2017)
A gestão municipal é responsável pela garantia dos recursos materiais, equipamentos e insumos 
necessários ao cuidado integral da população, incluindo o acesso à realização de exames laboratoriais, 
entre outros necessários ao diagnóstico.
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Unidade II
XVII - alimentar, analisar e verificar a qualidade e a consistência dos dados 
inseridos nos sistemas nacionais de informação a serem enviados às outras 
esferas de gestão, utilizá-los no planejamento das ações e divulgar os 
resultados obtidos, a fim de assegurar o direito fundamental de acesso à 
informação (BRASIL, 2017).
Os dados inseridos nos sistemas nacionais de informação da Atenção Básica possuem a finalidade 
de auxiliar nos processos de gestão e avaliação dos serviços em todas as esferas, bem como de manter a 
população informada no que tange aos serviços oferecidos e suas estruturas de funcionamento. À esfera 
de gestão municipal cabe alimentar, analisar e verificar a qualidade e a consistência dos dados.
XVIII - organizar o fluxo de pessoas, visando à garantia das referências a 
serviços e ações de saúde fora do âmbito da Atenção Básica e de acordo com 
as necessidades de saúde das mesmas; e 
XIX - assegurar o cumprimento da carga horária integral de todos os 
profissionais que compõem as equipes que atuam na Atenção Básica, de 
acordo com as jornadas de trabalho especificadas no Sistema de Cadastro 
Nacional de Estabelecimentos de Saúde vigente e a modalidade de atenção 
(BRASIL, 2017). 
Segundo a PNAB, as Redes de Atenção à Saúde (RAS) correspondem à estratégia adotada pelo SUS 
para um cuidado integral e direcionado às necessidades de saúde da população e destacam a Atenção 
Básica como primeiro ponto de atenção e porta de entrada preferencial do sistema, que deve ordenar 
os fluxos e contrafluxos de pessoas, produtos e informações em todos os pontos de atenção à saúde. 
A Estratégia de Saúde da Família é prioritária para expansão e consolidação da Atenção Básica; no 
entanto, também existem outros modos de organização da Atenção Básica nos territórios, os quais devem 
seguir os princípios e diretrizes da Atenção Básica e do SUS, configurando um processo progressivo e 
singular que considera e inclui as especificidades locorregionais, ressaltando a dinamicidade do território 
e a existência de populações específicas, itinerantes e dispersas, que também são de responsabilidade 
da equipe enquanto estiverem no território, em consonância com a política de promoção da equidade 
em saúde. 
Figura 11
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POLÍTICAS PÚBLICAS E INCLUSÃO SOCIAL
A atenção básica considera a pessoa em sua singularidade e inserção sociocultural, buscando produzir 
a atenção integral, incorporar as ações de vigilância em saúde – a qual constitui um processo contínuo e 
sistemático de coleta, consolidação, análise e disseminação de dados sobre eventos relacionados à saúde. 
Além disso, visa ao planejamento e à implementação de ações públicas para a proteção da saúde da 
população, a prevenção e o controle de riscos, agravos e doenças, bem como para a promoção da saúde. 
Destaca-se ainda o desafio de superar compreensões simplistas, nas quais, entre outras, a dicotomia 
e oposição entre a assistência e a promoção da saúde. Para tal, deve-se partir da compreensão de que 
a saúde possui múltiplos determinantes e condicionantes e que a melhora das condições de saúde das 
pessoas e coletividades passa por diversos fatores, os quais podem ser abordados na Atenção Básica. 
 Saiba mais
Conheça a Política Nacional de Atenção Básica na íntegra acessando:
BRASIL. Portaria nº 2.435, de 24 de outubro de 2012. Habilita Municípios 
a receberem recursos federais destinados à aquisição de equipamentos 
e material permanente para estabelecimentos de saúde. Brasília, 2012. 
Disponível em: < http://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/gm/2012/
prt2435_24_10_2012.html>. Acesso em: 15 maio 2018.
5.2 A estratégia Saúde da Família
A Estratégia Saúde da Família teve origem no ano de 1991, quando foi lançado o Programa de 
Agentes Comunitários de Saúde (PACS). Com os bons resultados do PACS, principalmente na redução 
dos índices de mortalidade infantil, buscou-se uma ampliação e maior resolutividade das ações e, a 
partir de 1994, começaram a ser formadas as primeiras equipes de Saúde da Família.
O Programa Saúde da Família, hoje, Estratégia Saúde da Família, foi introduzido pelo Ministério da 
Saúde em 1994. 
A Estratégia Saúde da Família supera a antiga proposição de caráter exclusivamente centrado na 
doença, desenvolvendo-se por meio de práticas gerenciais e sanitárias, democráticas e participativas, 
sob a forma de trabalho em equipes, dirigidas às populações de territórios delimitados, pelos quais 
assumem responsabilidade.
Mediante a adstrição de clientela, as equipes de Saúde da Família estabelecem vínculo com a 
população, possibilitando o compromisso e a corresponsabilidade desses profissionais com os usuários 
e a comunidade.
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Seu desafio é o de ampliar suas fronteiras de atuação, visando a uma maior resolubilidade da atenção, 
em que a Saúde da Família é compreendida como a estratégia principal, que deverá sempre se integrar 
a todo o contexto de reorganização do sistema de saúde. 
Trata-se de uma estratégia de reorientação do modelo assistencial, operacionalizada mediante a 
implantação de equipes multiprofissionais em Unidades Básicas de Saúde. Essas equipes são responsáveis 
pelo acompanhamento de um número definido de famílias, localizadas em uma área geográfica 
delimitada. As equipes atuam com ações de promoção da saúde, prevenção, recuperação, reabilitação 
de doenças e agravos mais frequentes, além da manutenção da saúde das comunidades.
O trabalho de equipes da Saúde da Família é o elemento-chave para a buscapermanente de 
comunicação e troca de experiências e conhecimentos entre os integrantes da equipe e desses com o 
saber popular do Agente Comunitário de Saúde.
A atuação das equipes ocorre nas Unidades Básicas de Saúde, nas residências e na mobilização da 
comunidade, caracterizando-se como porta de entrada de um sistema hierarquizado e regionalizado 
de saúde; por ter território definido, com uma população delimitada, sob a sua responsabilidade; por 
intervir sobre os fatores de risco aos quais a comunidade está exposta; por prestar assistência integral, 
permanente e de qualidade; por realizar atividades de educação e promoção da saúde.
Recomenda-se que cada equipe se responsabilize pelo acompanhamento de 2 mil a, no máximo, 
3.500 habitantes localizados dentro do seu território, garantindo os princípios e diretrizes da Atenção 
Básica, salvos os casos em que haja recomendação diferenciada, considerando eventuais peculiaridades 
da população atendida.
Quanto ao número de equipes, a recomendação da PNAB é de quatro equipes de Saúde da Família 
ou Atenção Básica por UBS, sendo o teto máximo de equipes definido pela fórmula (População/2.000). 
Em municípios ou territórios com menos de 2 mil habitantes, uma única equipe de Saúde da Família 
(eSF) ou de Atenção Básica (eAB) deve se responsabilizar por toda a população.
Cabe destacar que nem toda UBS possui Estratégia Saúde da Família; no entanto, as recomendações no 
que diz respeito aos parâmetros populacionais são os mesmos para o caso de equipes de Atenção Básica.
Composta, no mínimo, por médico, preferencialmente da especialidade medicina de família e 
comunidade, enfermeiro, preferencialmente especialista em saúde da família; auxiliar e/ou técnico de 
enfermagem e agente comunitário de saúde (ACS). Podendo fazer parte da equipe o agente de combate 
às endemias (ACE) e os profissionais de saúde bucal: cirurgião-dentista, preferencialmente especialista 
em saúde da família, e auxiliar ou técnico em saúde bucal. 
O número de ACS por equipe deverá ser definido de acordo com base populacional, critérios 
demográficos, epidemiológicos e socioeconômicos, de acordo com definição local. Em áreas de grande 
dispersão territorial, áreas de risco e vulnerabilidade social, recomenda-se a cobertura de 100% da 
população com número máximo de 750 pessoas por ACS.
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Caberá a cada gestor municipal realizar a análise de demanda do território e ofertas das UBS para 
mensurar sua capacidade resolutiva, adotando as medidas necessárias para ampliar o acesso, a qualidade 
e resolutividade das equipes e serviços da sua UBS.
5.3 Os Núcleos Ampliados de Saúde da Família e Atenção Básica (Nasf-AB)
O serviço de atenção básica conta também com as equipes do Núcleo Ampliado de Saúde da Família 
e Atenção Básica (Nasf-AB), o qual constitui uma equipe multiprofissional e interdisciplinar composta 
por categorias de profissionais da saúde, complementar às equipes que atuam na Atenção Básica. 
A equipe do Nasf-AB é formada por diferentes ocupações (profissões e especialidades) da área da 
saúde, atuando de maneira integrada para dar suporte (clínico, sanitário e pedagógico) aos profissionais 
das equipes de Saúde da Família (eSF) e de Atenção Básica (eAB).
Compete especificamente à Equipe do Núcleo Ampliado de Saúde da Família e Atenção Básica (Nasf- AB): 
a. Participar do planejamento conjunto com as equipes que atuam na 
Atenção Básica à que estão vinculadas; 
b. Contribuir para a integralidade do cuidado aos usuários do SUS 
principalmente por intermédio da ampliação da clínica, auxiliando no 
aumento da capacidade de análise e de intervenção sobre problemas e 
necessidades de saúde, tanto em termos clínicos quanto sanitários; e 
c. Realizar discussão de casos, atendimento individual, compartilhado, 
interconsulta, construção conjunta de projetos terapêuticos, educação 
permanente, intervenções no território e na saúde de grupos populacionais 
de todos os ciclos de vida, e da coletividade, ações intersetoriais, ações de 
prevenção e promoção da saúde, discussão do processo de trabalho das 
equipes dentre outros, no território (BRASIL, 2017).
Atuando em parceria com as equipes de Atenção Básica, as Equipes do Núcleo Ampliado de Saúde 
da Família e Atenção Básica (Nasf-AB) oferecem atenção e retaguarda especializada, de acordo com as 
necessidades do território, dispondo de tecnologias específicas e profissionais especialistas.
Poderão compor os Nasf-AB as ocupações do Código Brasileiro de Ocupações (CBO) na área de saúde: 
• médico acupunturista; 
• assistente social; 
• profissional/professor de educação física; 
• farmacêutico; 
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• fisioterapeuta; 
• fonoaudiólogo; 
• médico ginecologista/obstetra; 
• médico homeopata; 
• nutricionista; 
• médico pediatra; 
• psicólogo; 
• médico psiquiatra; 
• terapeuta ocupacional; 
• médico geriatra; 
• médico internista (clínica médica); 
• médico do trabalho; 
• médico veterinário; 
• profissional com formação em arte e educação (arte educador) e 
• profissional de saúde sanitarista, ou seja, profissional graduado na área de saúde com pós-
graduação em saúde pública ou coletiva ou graduado diretamente em uma dessas áreas. 
 Lembrete
Os profissionais de enfermagem, médico de família, ACS, ACE e 
profissionais de saúde bucal não estão entre os profissionais que podem 
compor a equipe do Nasf-AB, pois já fazem parte da eSF.
A definição das categorias profissionais é de autonomia do gestor local, devendo ser escolhida de 
acordo com as necessidades dos territórios.
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POLÍTICAS PÚBLICAS E INCLUSÃO SOCIAL
Exemplo de aplicação
Uma das competências específicas da Equipe do Nasf-AB é: 
Realizar discussão de casos, atendimento individual, compartilhado, 
interconsulta, construção conjunta de projetos terapêuticos, educação 
permanente, intervenções no território e na saúde de grupos populacionais 
de todos os ciclos de vida, e da coletividade, ações intersetoriais, ações de 
prevenção e promoção da saúde, discussão do processo de trabalho das 
equipes dentre outros, no território (BRASIL, 2017).
Imagine-se um profissional do Nasf-AB e elabore uma estratégia que utilize ações intersetoriais para 
a melhoria das condições de vida de uma comunidade.
Em territórios onde as equipes de Saúde da Família ainda não são uma realidade, é prevista a implantação 
da Estratégia de Agentes Comunitários de Saúde nas Unidades Básicas de Saúde como uma possibilidade para 
a reorganização inicial da Atenção Básica com vistas à implantação gradual da Estratégia de Saúde da Família 
ou como uma forma de agregar os agentes comunitários a outras maneiras de organização da Atenção Básica. 
Todos os profissionais do SUS e, especialmente, da Atenção Básica, são responsáveis pela atenção 
à saúde de populações que apresentem vulnerabilidades sociais peculiares e, por consequência, 
necessidades de saúde específicas, assim como pela atenção à saúde de qualquer outra pessoa. Isso 
porque a Atenção Básica possui responsabilidade direta sobre ações de saúde em determinado território, 
considerando suas singularidades, o que possibilita intervenções mais oportunas nessas situações 
específicas, com o objetivo de ampliar o acesso à RAS e ofertar uma atenção integral à saúde.
Assim, toda equipe de Atenção Básica deve realizar atenção à saúde de populações distintas. 
Em algumas realidades,contudo, ainda é possível e necessário dispor, além das equipes descritas 
anteriormente, de equipes adicionais para realizar as ações de saúde a populações específicas no âmbito 
da Atenção Básica, que devem atuar de forma integrada para a qualificação do cuidado no território. 
Aponta-se para um horizonte em que as equipes que atuam na Atenção Básica possam incorporar 
tecnologias dessas equipes específicas, de modo que se faça uma transição para um momento em que 
não serão necessárias essas equipes específicas, e todas as pessoas e populações serão acompanhadas 
pela eSF. Mas essa ainda não é uma realidade no Brasil. Nesse sentido, são consideradas equipes de 
Atenção Básica para Populações Específicas:
• Equipe de Saúde da Família Ribeirinha (eSFR).
• Equipes de Saúde da Família Fluviais (eSFF).
• Equipe de Consultório na Rua (eCR).
• Equipe de Atenção Básica Prisional (eABP).
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Quanto à Saúde da Família, constitui uma estratégia para a organização e fortalecimento da Atenção 
Básica como o primeiro nível de atenção à saúde na Redes de Atenção à Saúde do SUS, procurando o 
fortalecimento da atenção por meio da ampliação do acesso, a qualificação e reorientação das práticas 
de saúde embasadas na promoção da saúde.
A noção de consulta é superada por outra ação de maior amplitude, que passa a ser concebida como 
cuidado, uma nova atitude frente aos processos de saúde-doença da comunidade.
Contudo, considerando a importância da Política Nacional de Atenção Básica na melhoria das 
condições de vida e saúde da população brasileira, sobretudo no que diz respeito às ações voltadas 
à promoção da saúde desenvolvidas pelas equipes de Atenção Básica e Saúde da Família, a mesma é 
considerada uma política de grande relevância para a inclusão social. 
Exemplo de aplicação
Equipes de atenção básica para populações específicas são constituídas para viabilizar o atendimento 
do serviço de atenção básica a populações em situação de rua, prisional, famílias ribeirinhas e em 
Unidades Básicas de Saúde fluviais.
Com base nas competências exclusivas do Nasf-AB e nas diretrizes da Política Nacional de Promoção 
da Saúde, apresentadas anteriormente, imagine-se como um profissional do Nasf-AB e reflita sobre suas 
possibilidades de atuação com foco na inclusão social de populações específicas. 
5.4 A política nacional de promoção da saúde
5.4.1 O referencial da promoção da saúde (O que é promoção da saúde?)
A promoção da saúde é entendida como um processo de capacitação da comunidade para atuar na 
melhoria da sua qualidade de vida e saúde, incluindo uma maior participação no controle desse processo. 
Visa à saúde não como um objetivo em si, mas como um recurso fundamental para a vida cotidiana, 
constituindo processo em busca do empoderamento de indivíduos e comunidades (ORGANIZAÇÃO 
PAN-AMERICANA DA SAÚDE, 1986). 
Reconhecida internacionalmente como um importante processo para enfrentar os atuais problemas 
de saúde pública e de desenvolvimento social, suas abordagens e projetos estão intrinsecamente 
relacionados aos conceitos de saúde e metas de desenvolvimento social adotados pelas políticas públicas 
e governos. 
Sendo assim, existem diferentes referenciais teóricos para o campo da Promoção da Saúde que 
algumas vezes são dicotômicos e outras vezes complementares entre si, mas que devem atender às 
necessidades sociais em saúde de determinada população ou região.
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Para Buss (2000), o desenvolvimento da promoção da saúde é considerado como campo conceitual 
e de prática que busca explicações e respostas para a articulação entre saúde e qualidade de vida, 
considerando a relevância das causas sociais das más condições de vida e saúde.
A promoção da saúde constitui ação sobre a ampla causalidade do processo saúde-doença, sendo 
uma nova visão baseada em conceito positivo para ser utilizado por profissionais de modo geral e, em 
especial, os de saúde, para que objetivem fortalecer os indivíduos para enfrentar os momentos difíceis 
e vencê-los, e retornar à vida com felicidade e qualidade.
As ações de Promoção da Saúde (PS) visam à capacitação e ao empoderamento como fundamentais 
para a emancipação da população, sendo uma condição necessária para o exercício efetivo da cidadania 
em busca de melhores condições de vida e consequentemente de boa saúde.
A amplitude das abordagens teórico-metodológicas do campo da Promoção da Saúde (PS) configura 
um novo e promissor paradigma na saúde. Suas bases conceituais dão suporte à reorganização do 
trabalho em saúde, para que este se constitua como uma forma de resposta social organizada aos 
problemas e necessidades de saúde de uma dada população.
 Historicamente, a partir dos resultados do relatório Lalonde na década de 1970, identificou-se que 
o modelo biomédico utilizado até então na atenção à saúde enfatizava a prevenção, o tratamento e 
a recuperação, deixando de lado a educação e a promoção da saúde e ainda não incluía os aspectos 
socioeconômicos, políticos e culturais que influenciam o processo saúde-doença. Surgiu então um novo 
modelo de atenção à saúde integral e um novo paradigma para a saúde pública, a Promoção da Saúde 
(PELICIONI; PELICIONI, 2007).
 As primeiras políticas de promoção da saúde e bases conceituais com enfoque socioambiental e 
inclusivo foram desenvolvidas a partir das conferências internacionais de Ottawa (Canadá) em 1986, 
Adelaide (Austrália) em 1988, Sundsvall (Suécia) em 1991 e Jacarta (Indonésia) em 1997. Na América 
Latina, a Conferência Interamericana de Promoção da Saúde que ocorreu em Bogotá (Colômbia), no ano 
de 1992, trouxe formalmente o tema para o contexto sub-regional (BRASIL, 2002). 
Para atingir um estado de completo bem-estar físico, mental e social, os indivíduos e grupos 
devem saber identificar aspirações, satisfazer necessidades e modificar favoravelmente o meio 
ambiente. A saúde deve ser vista como um recurso para a vida, e não como objetivo de viver. Nesse 
sentido, a saúde é um conceito positivo, que enfatiza os recursos sociais e pessoais, bem como as 
capacidades físicas. Assim, a promoção da saúde não é responsabilidade exclusiva do setor saúde e 
vai para além de um estilo de vida saudável, na direção de um bem-estar global.
Essa é a concepção de promoção da saúde da I Conferência Internacional sobre Promoção da 
Saúde realizada em Ottawa, no Canadá, em 1986, e até hoje muito atual para fins de construção e 
implementação de políticas públicas que visam à inclusão social. Ela foi uma resposta às crescentes 
expectativas por uma nova saúde pública, movimento que vinha ocorrendo em todo o mundo. 
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As discussões localizaram, principalmente, as necessidades em saúde nos países industrializados, 
embora tenham levado em conta necessidades semelhantes de outras regiões do globo. As conversas 
foram baseadas nos progressos alcançados com a Declaração de Alma Ata para os Cuidados Primários 
em Saúde, com o documento da Organização Mundial da Saúde sobre “Saúde Para Todos”, assim como 
com o debate ocorrido na Assembleia Mundial da Saúde sobre as ações intersetoriais necessárias para 
o setor.
A Declaração de Ottawa esclarece que o incremento nas condições de saúde de uma população 
requer uma base sólida em pré-requisitos básicos. Nesse sentido, estabelece que as condições e recursos 
fundamentais para a saúde são:
Paz
Habitação
Educação
Alimentação
SAÚDERenda
Equidade
Ecossistema
 estável
Recursos 
sustentáveis
Justiça 
social
Figura 12
Nesse sentido, estabelece como campos de ação (ou eixos) para as políticas e estratégias em 
promoção da saúde:
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POLÍTICAS PÚBLICAS E INCLUSÃO SOCIAL
• Elaboração e implementação de políticas públicas saudáveis (equidade em saúde, distribuição 
mais equitativa da renda, políticas sociais, intervenção multi e intersetorial sobre os 
determinantes da saúde).
• Criação de ambientes favoráveis à saúde.
• Reforço da ação comunitária (empoderamento).
• Desenvolvimento de habilidades pessoais.
• Reorientação do sistema de saúde.
Políticas públicas saudáveis 
A promoção da saúde vai além dos cuidados de saúde, colocando a saúde na agenda de prioridades 
dos políticos e dirigentes em todos os níveis e setores, chamando-lhes a atenção para as consequências 
que suas decisões podem ocasionar no campo da saúde e a aceitarem suas responsabilidades políticas 
com a saúde. 
Uma política de promoção da saúde deve combinar diversas abordagens complementares, 
que incluem legislação, medidas fiscais, taxações e mudanças organizacionais. É uma ação 
coordenada que aponta para a equidade em saúde, distribuição mais equitativa da renda e 
políticas sociais. As ações conjuntas contribuem para assegurar bens e serviços públicos mais 
seguros e ambientes mais limpos e desfrutáveis. 
Uma política de promoção da saúde requer a identificação e a remoção de obstáculos para a adoção 
de políticas públicas saudáveis nos setores que não estão diretamente ligados à saúde. O objetivo maior 
deve ser indicar aos dirigentes e políticos que as escolhas saudáveis são as mais fáceis de realizar.
Ambientes favoráveis à saúde 
Nossas sociedades são complexas e inter-relacionadas. Assim, a saúde não pode estar separada de 
outras metas e objetivos. As inextricáveis ligações entre a população e seu meio ambiente constituem a 
base para uma abordagem socioecológica da saúde. 
O princípio geral orientador para o mundo, as nações, as regiões e até mesmo as comunidades é a 
necessidade de encorajar a ajuda recíproca – cada um a cuidar de si próprio, do outro, da comunidade 
e do meio ambiente natural.
A conservação dos recursos naturais do mundo deveria ser enfatizada como uma responsabilidade 
global. Mudar os modos de vida, de trabalho e de lazer têm um significativo impacto sobre a saúde. 
Trabalho e lazer deveriam ser fontes de saúde para as pessoas. A organização social do trabalho deveria 
contribuir para a constituição de uma sociedade mais saudável. 
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Unidade II
A promoção da saúde gera condições de vida e trabalho seguras, estimulantes, satisfatórias 
e agradáveis. O acompanhamento sistemático do impacto que as mudanças no meio ambiente 
produzem sobre a saúde – particularmente, nas áreas de tecnologia, trabalho, produção de energia 
e urbanização – é essencial e deve ser seguido de ações que assegurem benefícios positivos para 
a saúde da população. 
A proteção do meio ambiente e a conservação dos recursos naturais devem fazer parte de qualquer 
estratégia de promoção da saúde.
Reforçando a ação comunitária (empoderamento) 
A promoção da saúde trabalha através de ações comunitárias concretas e efetivas no desenvolvimento 
das prioridades, na tomada de decisão, na definição de estratégias e na sua implementação, visando à 
melhoria das condições de saúde. 
O centro desse processo é o incremento do poder das comunidades – a posse e o controle dos seus 
próprios esforços e destino. O desenvolvimento das comunidades é feito sobre os recursos humanos e 
materiais nelas existentes para intensificar a autoajuda e o apoio social, e para desenvolver sistemas 
flexíveis de reforço da participação popular na direção dos assuntos de saúde. Isso requer um total e 
contínuo acesso à informação, às oportunidades de aprendizado para os assuntos de saúde, assim como 
apoio financeiro adequado.
Desenvolvendo habilidades pessoais 
A promoção da saúde apoia o desenvolvimento pessoal e social através da divulgação e informação, 
educação para a saúde e intensificação das habilidades vitais. Com isso, aumentam as opções disponíveis 
para que as populações possam exercer maior controle sobre sua própria saúde e sobre o meio ambiente, 
bem como fazer opções que conduzam a uma saúde melhor. 
É essencial capacitar as pessoas para aprender durante toda a vida, preparando-as para as diversas 
fases da existência, o que inclui o enfrentamento das doenças crônicas e causas externas. 
Essa tarefa deve ser realizada nas escolas, nos lares, nos locais de trabalho e em outros espaços 
comunitários. As ações devem se realizar através de organizações educacionais, profissionais, comerciais 
e voluntárias, bem como pelas instituições governamentais. 
Reorientação dos serviços de saúde 
A responsabilidade pela promoção da saúde nos serviços de saúde deve ser compartilhada entre indivíduos, 
comunidade, grupos, profissionais da saúde e instituições que prestam serviços de saúde e governos. 
Todos devem trabalhar juntos no sentido de criarem um sistema que contribua para a conquista 
de um elevado nível de saúde. O papel do setor saúde deve mover-se, gradativamente, no sentido da 
promoção da saúde, além das suas responsabilidades de prover serviços clínicos e de urgência. 
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Os serviços de saúde precisam adotar uma postura abrangente, que perceba e respeite as 
peculiaridades culturais. Essa postura deve apoiar as necessidades individuais e comunitárias 
para uma vida mais saudável, abrindo canais entre o setor saúde e os setores sociais, políticos, 
econômicos e ambientais. 
A reorientação dos serviços também requer um esforço maior de pesquisa em saúde, assim como 
mudanças na educação e no ensino dos profissionais da área. Isso precisa levar a uma transformação de 
atitude e de organização dos serviços de saúde para que focalizem as necessidades globais do indivíduo 
como pessoa integral que é.
Os cinco campos de ação da promoção da saúde são transversais a todos os setores sociais, 
caracterizando a proposta da promoção da saúde como genuinamente intersetorial. Considera que 
as condições e requisitos para a saúde são: paz, educação, habitação, alimentação, renda, ecossistema 
estável, recursos sustentáveis, justiça social e equidade. Dessa forma, a Carta de Ottawa reafirma os 
determinantes múltiplos da saúde e trata o conceito de saúde como bem-estar que transcende a ideia 
de formas sadias de vida (BUSS, 2000).
Outras conferências internacionais subsequentes à Jacarta (1997) contribuíram para a ampliação 
do campo de observação e da construção do referencial teórico-metodológico da chamada “nova 
Promoção da Saúde”, tais como a V Conferência Internacional de Promoção da Saúde, realizada na 
Cidade do México (México) no ano de 2000, a VI Conferência Internacional realizada na cidade de 
Bangcoc no ano de 2005, a VII Conferência Internacional de Promoção da Saúde, ocorrida na cidade 
de Nairóbi (Quênia) em 2009 e a VIII Conferência Internacional sobre Promoção da Saúde realizada em 
Helsinki, na Finlândia, em junho de 2013, onde cerca de novecentos delegados representando países do 
mundo todo discutiram a implementação das decisões políticas sobre saúde, reafirmando a importância 
da inclusão da saúde em todas as políticas, como estratégia para aumentar as chances de uma vida mais 
saudável e ao mesmo tempo alcançar objetivospolíticos em outras áreas. 
 Saiba mais
Conheça mais sobre as Cartas da Promoção da Saúde acessando o 
seguinte link:
BRASIL. Ministério da Saúde. Secretaria de Políticas de Saúde. Projeto 
Promoção da Saúde. As Cartas da Promoção da Saúde. Ministério da Saúde, 
Secretaria de Políticas de Saúde, Projeto Promoção da Saúde. Brasília: 
Ministério da Saúde, 2002. Disponível em: <http://bvsms.saude.gov.br/bvs/
publicacoes/cartas_promocao.pdf>. Acesso em: 12 jun. 2018.
Promover diz respeito a “dar impulso a; fomentar; originar; gerar”, mais amplo que prevenir, 
promover refere-se às medidas que não se dirigem a uma determinada doença ou desordem, mas servem 
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para aumentar a saúde e o bem-estar gerais. As estratégias de promoção enfatizam a transformação 
das condições de vida e de trabalho que conformam a estrutura subjacente aos problemas de saúde, 
demandando uma abordagem intersetorial (CZERESNIA, 2009, p. 45).
Para Czeresnia (2009, p. 39-48), a ideia de promoção envolve a de fortalecimento da capacidade 
individual e coletiva para lidar com a multiplicidade dos condicionantes da saúde. Indo além de uma 
aplicação técnica e normativa, considera que não basta conhecer o funcionamento das doenças 
e encontrar mecanismos para o seu controle, trata-se do fortalecimento da saúde por meio da 
construção de capacidade de escolha, pois um dos eixos básicos do discurso da promoção de saúde é 
fortalecer a ideia de autonomia dos sujeitos e dos grupos sociais. No entanto, a perspectiva conservadora 
da promoção de saúde tem reforçado a tendência de diminuição das responsabilidades do Estado, 
delegando, progressivamente, aos sujeitos, a tarefa de tomar conta de si mesmos. Já as perspectivas 
progressistas ressaltam a elaboração de políticas públicas intersetoriais, voltadas à obtenção da melhoria 
da qualidade de vida das populações. 
Nesse sentido, ainda que impliquem em diferentes abordagens, a lógica dos níveis de prevenção 
ainda se faz presente na saúde, ao constituir-se como referência para muitos cursos de formação, 
produções técnicas e até mesmo políticas públicas, programas e estratégias de saúde. Sendo assim, 
são relevantes os esforços acadêmicos no sentido de demonstrar as principais diferenças entre as 
perspectivas conservadoras de promoção da saúde, voltadas à lógica preventivista desenvolvida a partir 
da história natural das doenças e a nova perspectiva da promoção saúde vista a partir de um conceito 
positivo de saúde, a qual tem impulsionado o desenvolvimento do campo da saúde pública/coletiva, 
por meio do reconhecimento da ampliação do escopo dos determinantes e condicionantes da saúde e 
consequentemente das possibilidades de ação e intervenção eficazes (SCABAR, 2014).
O quadro a seguir apresenta uma analogia entre as perspectivas preventivista e da promoção da 
saúde, a fim de tornar mais claras as suas diferenças.
Quadro 1
Categorias Promoção da saúde Prevenção de doenças 
Modelo de intervenção Participativo Médico 
Alvo Toda a população, no seu ambiente total Principalmente os grupos de alto risco da população 
Incumbência Rede de temas da saúde Patologia específica 
Estratégias Diversas e complementares Geralmente única 
Abordagens Facilitação e capacitação Direcionadoras e persuasivas 
Direcionamento das medidas Oferecido à população Impostas a grupos-alvo 
Objetivos dos programas Mudanças na situação dos indivíduos e de seu ambiente 
Focam em indivíduos e grupos de 
pessoas 
Executores dos programas Organizações não profissionais, movimentos sociais, governos locais, municipais, etc. Profissionais de saúde 
Fonte: Scabar, 2014
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Ações preventivas possuem foco assistencial e ações de promoção da saúde preconizam processo 
educacional e emancipatório. Trata-se de ação política com o objetivo de transformar realidades sociais 
por meio do empoderamento.
 Observação
Ações preventivas são importantes e fundamentais para o alcance de 
boas condições de saúde de uma população; no entanto, não devem ser 
consideradas sinônimo de ações de promoção da saúde. 
5.4.2 A política nacional de promoção de saúde como modelo de política pública vigente
Tanto a Constituição Federal de 1998, quanto na Lei Orgânica da Saúde fazem menção à Promoção 
da Saúde; no entanto, segundo Castro (2005) e Buss (2000), apenas em 1998 surgiram as primeiras 
ações com o objetivo de propor políticas públicas de saúde que atuassem além do setor sanitário, tendo 
como referência os determinantes sociais da saúde (DSS).
Embora o conceito ampliado de saúde tenha sido resultado da 8ª Conferência Nacional de Saúde de 
1986 e faça parte da Política Nacional de Saúde desde a sua criação em 1990, a criação de políticas e 
estratégias que trabalham as questões de saúde de forma ampliada, conforme o referido conceito, são 
iniciativas mais recentes e impulsionadas principalmente a partir da tradução e divulgação das Cartas 
de Promoção da Saúde pelo Ministério da Saúde, o que ocorreu a partir do ano de 2002.
Nesse sentido, considera-se a promoção da saúde um importante instrumento para trabalhar a 
saúde a partir do conceito ampliado, sendo uma importante referência para a elaboração de políticas 
públicas que objetivam a inclusão social.
No ano de 2014, a Política Nacional de Promoção da Saúde (PNPS) foi revisada por meio de 
um processo participativo que contou com a colaboração de gestores públicos, participantes 
de movimentos sociais, professores e pesquisadores de universidades. A versão anterior era do 
ano de 2006 e já havia passado por edições que, ao longo dos anos, trouxeram contribuições e 
atualizações ao texto original.
A atual versão, publicada por meio da Portaria 2.446, de 11 de novembro de 2014, traz em sua 
base o conceito ampliado de saúde e o referencial teórico da promoção da saúde como um conjunto 
de estratégias e formas de produzir saúde, no âmbito individual e coletivo, caracterizando-se pela 
articulação e cooperação intra e intersetorial, pela formação da Rede de Atenção à Saúde (RAS), 
buscando articular suas ações com as demais redes de proteção social, com ampla participação e 
controle social (BRASIL, 2014).
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São valores fundantes no processo de efetivação da PNPS:
I - a solidariedade, entendida como as razões que fazem sujeitos e coletivos 
nutrirem solicitude para com o próximo, nos momentos de divergências ou 
dificuldades, construindo visão e metas comuns, apoiando a resolução das 
diferenças, contribuindo para melhorar a vida das pessoas e para formar 
redes e parcerias;
II - a felicidade, enquanto autopercepção de satisfação, construída nas 
relações entre sujeitos e coletivos, que contribui na capacidade de decidir 
como aproveitar a vida e como se tornar ator partícipe na construção de 
projetos e intervenções comuns para superar dificuldades individuais e 
coletivas a partir do reconhecimento de potencialidades;
III - a ética, a qual pressupõe condutas, ações e intervenções sustentadas 
pela valorização e defesa da vida, sendo pautadas para o bem comum, com 
dignidade e solidariedade;
IV - o respeito às diversidades, que reconhece, respeita e explicita as diferenças 
entre sujeitos e coletivos, abrangendo as diversidades étnicas, etárias, de 
capacidade, de gênero, de orientação sexual, entre territórios e regiões 
geográficas, dentre outras formas e tipos de diferenças que influenciam ou 
interferem nas condiçõese determinações da saúde;
V - a humanização, enquanto elemento para a evolução do homem, por meio 
da interação com o outro e seu meio, com a valorização e aperfeiçoamento de 
aptidões que promovam condições melhores e mais humanas, construindo 
práticas pautadas na integralidade do cuidado e da saúde;
VI - a corresponsabilidade, enquanto responsabilidades partilhadas entre 
pessoas ou coletivo, onde duas ou mais pessoas compartilham obrigações 
e/ou compromissos;
VII - a justiça social, enquanto necessidade de alcançar repartição equitativa dos 
bens sociais, respeitados os direitos humanos, de modo que as classes sociais 
mais desfavorecidas contem com oportunidades de desenvolvimento; e
VIII - a inclusão social, que pressupõe ações que garantam o acesso aos 
benefícios da vida em sociedade para todas as pessoas, de forma equânime 
e participativa, visando à redução das iniquidades (BRASIL, 2014).
Os princípios da equidade, participação social, autonomia, empoderamento, intersetorialidade, 
intrasetorialidade, sustentabilidade, integralidade e territorialidade são referenciais para a implementação 
da Política Nacional de Saúde. 
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As diretrizes da PNPS baseiam-se no estímulo à cooperação e à articulação intra e intersetorial, ou 
seja, dentro e fora do setor saúde, contando com o apoio das demais áreas do desenvolvimento social 
para ampliar a atuação sobre os fatores que determinam e condicionam a saúde da população, tais 
como a alimentação, a moradia, o saneamento básico, o meio ambiente, o trabalho, a renda, a educação, 
a atividade física, o transporte, o lazer e o acesso aos bens e serviços essenciais. 
No que diz respeito às diretrizes da Política Nacional de Promoção da Saúde, são baseadas no incentivo 
à gestão democrática, participativa e transparente, para fortalecer a participação, o controle social e a 
corresponsabilidade de sujeitos, coletividades, instituições e esferas governamentais e sociedade civil, 
considerando a fundamental participação de todos os envolvidos para o alcance da eficácia e do sucesso 
das ações, propondo a ampliação da governança no desenvolvimento de ações de promoção da saúde 
que sejam sustentáveis nas dimensões política, social, cultural, econômica e ambiental.
O estimulo à pesquisa, à produção e à difusão de experiências, conhecimentos e evidências que 
apoiem a tomada de decisão, a autonomia, o empoderamento coletivo e a construção compartilhada de 
ações de promoção da saúde, constitui diretriz indispensável para a implementação, desenvolvimento 
e aprimoramento da PNPS, que propõe apoiar a formação e a educação permanente em promoção 
da saúde para ampliar o compromisso e a capacidade crítica e reflexiva dos gestores e trabalhadores de 
saúde, bem como o incentivo ao aperfeiçoamento de habilidades individuais e coletivas, para fortalecer o 
desenvolvimento humano sustentável.
A PNPS deve contar com ações intersetoriais para incorporar as intervenções de promoção da saúde 
no modelo de atenção à saúde, especialmente no cotidiano dos serviços de atenção básica em saúde, 
considerando a relevância das ações desenvolvidas pela atenção básica, como porta de entrada para 
o Sistema de Saúde e a sua responsabilidade na organização do mesmo, incluindo a organização dos 
processos de gestão e planejamento, como forma de fortalecer e promover a implantação da PNPS na 
RAS, de modo transversal e integrado, compondo compromissos e corresponsabilidades para reduzir a 
vulnerabilidade e os riscos à saúde vinculados aos determinantes sociais (BRASIL, 2014).
Tais diretrizes reforçam a característica pública da Política Nacional de Saúde ao incorporar a 
participação das diferentes esferas da sociedade civil no seu processo de implementação e gestão.
Cabe destacar a importante contribuição das universidades no último processo de revisão da PNPS, 
que resultou no atual texto, publicizado por meio da Portaria 2.446 de 2014. Nota-se que diversas 
opiniões, críticas e sugestões dadas pelo grupo aparecem nos itens da nova política, como exemplo os 
temas relacionados à formação e educação permanente, educação continuada e formação profissional 
(MINOWA et al. 2018).
Minowa e colaboradores afirmam que a revisão da política é uma questão dialética, que não termina 
quando a política é publicada oficialmente. No que diz respeito à contribuição da universidade, trata-se 
de uma ação contínua, que acontecerá enquanto a política existir, pois a universidade, através de seus 
professores e cientistas políticos, permanece atenta, sempre observando e agindo para que a política 
permaneça viva e atualizada de acordo com as mudanças nas relações de poder e saber.
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Tendo por objetivo geral promover a equidade e a melhoria das condições e modos de viver, ampliando 
a potencialidade da saúde individual e da saúde coletiva, reduzindo vulnerabilidades e riscos à saúde 
decorrentes dos determinantes sociais, econômicos, políticos, culturais e ambientais, são definidos como 
objetivos específicos da PNPS: 
I - estimular a promoção da saúde como parte da integralidade do cuidado 
na RAS, articulada às demais redes de proteção social;
II - contribuir para a adoção de práticas sociais e de saúde centradas na 
equidade, na participação e no controle social, visando reduzir as desigualdades 
sistemáticas, injustas e evitáveis, com respeito às diferenças de classe social, 
de gênero, de orientação sexual e identidade de gênero, entre gerações, 
étnico-raciais, culturais, territoriais e relacionadas às pessoas com deficiências 
e necessidades especiais;
III - favorecer a mobilidade humana e a acessibilidade e o desenvolvimento 
seguro, saudável e sustentável;
IV - promover a cultura da paz em comunidades, territórios e Municípios;
V - apoiar o desenvolvimento de espaços de produção social e ambientes 
saudáveis, favoráveis ao desenvolvimento humano e ao bem-viver 
(BRASIL, 2014).
Os objetivos específicos da PNPS evidenciam a preocupação com os Determinantes Sociais da 
Saúde – fatores sociais, econômicos, culturais, étnico-raciais, psicológicos e comportamentais (CNDSS, 
2006) – orientando ações para a melhoria dos fatores de risco na população, os quais muitas vezes são 
responsáveis pela ocorrência dos problemas de saúde.
VI - valorizar os saberes populares e tradicionais e as práticas integrativas 
e complementares;
VII - promover o empoderamento e a capacidade para tomada de decisão 
e a autonomia de sujeitos e coletividades por meio do desenvolvimento de 
habilidades pessoais e de competências em promoção e defesa da saúde e 
da vida;
VIII - promover processos de educação, formação profissional e 
capacitação específicas em promoção da saúde, de acordo com os 
princípios e valores expressos nesta Portaria, para trabalhadores, gestores 
e cidadãos (BRASIL, 2014)
Como uma Política Pública que visa à inclusão social, a PNPS é comprometida com o processo de 
capacitação da comunidade para atuar na melhoria da sua qualidade de vida e saúde, incluindo uma 
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POLÍTICAS PÚBLICAS E INCLUSÃO SOCIAL
maior participação no controle deste processo, ou seja, com o empoderamento de indivíduos e grupos, 
capacitando-os para utilizarem as suas habilidades pessoais para tomar decisões e ter controle sobre 
a sua própria saúde. Nesse sentido, a Política Nacional de Promoção da Saúde compromete-se com 
processos de educação em saúde na formação para a cidadania ativacomo ação transformadora da 
realidade social em busca da melhoria da qualidade de vida.
IX - estabelecer estratégias de comunicação social e mídia direcionadas ao 
fortalecimento dos princípios e ações em promoção da saúde e à defesa de 
políticas públicas saudáveis;
X - estimular a pesquisa, produção e difusão de conhecimentos e estratégias 
inovadoras no âmbito das ações de promoção da saúde;
XI - promover meios para a inclusão e qualificação do registro de atividades 
de promoção da saúde e da equidade nos sistemas de informação e 
inquéritos, permitindo análise, monitoramento, avaliação e financiamento 
das ações;
XII - fomentar discussões sobre modos de consumo e produção que estejam 
em conflito de interesses com os princípios e valores da promoção da saúde e 
que aumentem vulnerabilidades e riscos à saúde; e
XIII - contribuir para a articulação de políticas públicas inter e intrassetoriais 
com as agendas nacionais e internacionais (BRASIL, 2014).
Entre os objetivos específicos da PNPS, destacam-se, ainda, as ações de comunicação social e mídia, 
o estímulo à pesquisa, produção e difusão de conhecimentos no âmbito das ações de promoção da 
saúde, bem como a articulação inter e intrassetoriais das agendas nacionais e internacionais, todos 
fundamentais no alcance dos demais objetivos propostos.
Operando em consonância com os seus princípios e valores, assim como com os princípios e valores 
do SUS, a Política Nacional de Saúde prevê trabalhar transversalmente com os seguintes temas de 
referência para elaboração de suas agendas, adoção de estratégias e temas prioritários:
• Determinantes Sociais da Saúde (DSS), equidade e respeito à diversidade.
• Desenvolvimento sustentável.
• Produção de saúde e cuidado. 
• Ambientes e territórios saudáveis. 
• Vida no trabalho. 
• Cultura da paz e direitos humanos. 
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Unidade II
No que diz respeito ao tema determinantes sociais da saúde (DSS), equidade e respeito à diversidade, 
a Política objetiva desenvolver ações e programas que visam à identificação das diferenças nas condições 
e nas oportunidades de vida, buscando alocar recursos e esforços para a redução das desigualdades 
injustas e evitáveis, por meio do diálogo entre os saberes técnicos e populares, com a finalidade de 
promover acesso e/ou melhoria nos fatores que influenciam a ocorrência de problemas de saúde e 
seus fatores de risco na população, sendo esses fatores sociais, econômicos, culturais, étnico-raciais, 
psicológicos e comportamentais.
Quanto ao tema desenvolvimento sustentável, a proposta é dar visibilidade aos modos de consumo e 
produção relacionados com o tema priorizado, mapeando possibilidades de intervir naqueles que sejam 
deletérios à saúde, adequando tecnologias e potencialidades de acordo com especificidades locais, sem 
comprometer as necessidades futuras, ou seja, viabilizando modos de desenvolvimento comprometidos 
com o não esgotamento dos recursos naturais para o futuro.
A temática produção de saúde e cuidado representa a incorporação do tema na lógica de redes que 
favoreçam práticas de cuidado humanizadas, pautadas nas necessidades locais, por contarem com a 
fundamental participação popular, promovendo o reconhecimento e o diálogo entre as diversas formas 
do saber popular, tradicional e científico, construindo práticas pautadas na integralidade do cuidado e da 
saúde, significando, também, a vinculação do tema a uma concepção de saúde ampliada, considerando 
o papel e a organização dos diferentes setores e atores que, de forma integrada e articulada por meio 
de objetivos comuns, atuem na promoção da saúde.
A partir da análise dos ambientes e dos territórios de vida e de trabalho das pessoas e das coletividades, 
a temática ambientes e territórios saudáveis objetiva identificar as oportunidades de inclusão da 
promoção da saúde nas ações e atividades desenvolvidas de maneira participativa e dialógica.
O tema vida no trabalho propõe a identificação de oportunidades de operacionalização na lógica da 
promoção da saúde para ações e atividades desenvolvidas nos distintos locais, de maneira participativa 
e dialógica, seja no trabalho formal, não formal, nos espaços urbano e rural, em todos os setores da 
economia (primário, secundário ou terciário).
Tendo como objetivo criar oportunidades de convivência, de solidariedade, de respeito à vida e de 
fortalecimento de vínculos, a temática cultura da paz e direitos humanos visa desenvolver tecnologias 
sociais que favoreçam a mediação de conflitos diante de situações de tensão social, garantindo os 
direitos humanos e as liberdades fundamentais, reduzindo as violências e construindo práticas solidárias 
e da cultura de paz (BRASIL, 2014).
Como estratégias para concretizar ações de promoção da saúde, a PNPS adota os seguintes 
eixos operacionais:
• territorialização, enquanto estratégia operacional;
• articulação e cooperação intra e intersetorial;
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POLÍTICAS PÚBLICAS E INCLUSÃO SOCIAL
• RAS, enquanto estratégia operacional;
• participação e controle social; 
• gestão;
• educação e formação;
• vigilância, monitoramento e avaliação;
• produção e disseminação de conhecimentos e saberes;
• comunicação social e mídia.
A PNPS reconhece a regionalização como diretriz do SUS e como eixo estruturante para orientar a 
descentralização das ações e serviços de saúde e para organizar a Rede de Atenção à Saúde considerando a 
abrangência das regiões de saúde e sua articulação com os equipamentos sociais nos territórios, observando 
as pactuações interfederativas, a definição de parâmetros de escala e acesso e a execução de ações que 
identifiquem singularidades territoriais para o desenvolvimento de políticas, programas e intervenções, 
ampliando as ações de promoção à saúde e contribuindo para fortalecer identidades regionais.
O compartilhamento de planos, metas, recursos e objetivos comuns entre os diferentes setores e 
entre diferentes áreas do mesmo setor, garantindo a articulação e a cooperação intra e intersetorial, 
refere-se à estratégia fundamental para a concretização das ações de promoção da saúde.
A Rede de Atenção à Saúde (RAS) deve transversalizar a promoção, favorecendo práticas de cuidado 
humanizadas, pautadas nas necessidades locais, na integralidade do cuidado, articulando com todos os 
equipamentos de produção da saúde do território, além de articular com as demais redes de proteção 
social, vinculando o tema a uma concepção de saúde ampliada, considerando o papel e a organização 
dos diferentes setores e atores, que, de forma integrada e articulada por meio de objetivos comuns, 
atuem na promoção da saúde.
As estratégias para concretização das ações em promoção da saúde contam com eixos operacionais 
voltados à participação popular, fundamental para a definição e avaliação eficazes das ações, gestão 
democrática e participativa, formação e educação continuada, pautadas em processos pedagógicos 
problematizadores, dialógicos, libertadores, emancipatórios e críticos.
A utilização das informações de forma sistêmica, objetivando subsidiar decisões, intervenções e 
implantar políticas públicas de promoção da saúde constitui importante eixo operacional, assim como 
a produção e disseminação de conhecimentos e saberes, bem como a comunicação social e mídia, 
enquanto uso das diversas expressões comunicacionais, formais e populares, contemplando informações 
sobre o planejamento, execução, resultados, impactos, eficiência, eficácia, efetividade e benefícios das 
ações (BRASIL, 2014).
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Unidade II
Segundo texto da Portaria 2.446/2014, são temas prioritários da PNPS, evidenciados pelas ações de 
promoção da saúde realizadas e compatíveis com o Plano Nacional de Saúde, pactos interfederativos 
e planejamento estratégico do Ministério da Saúde, bem como acordos internacionais firmados pelo 
governo brasileiro, em permanente diálogo com as demais políticas, com os outros setores e com as 
especificidades sanitárias:
I - formação e educação permanente, que compreende mobilizar, sensibilizar 
e promover capacitações para gestores, trabalhadores da saúde e de outros 
setores para o desenvolvimento de ações de educação em promoção da 
saúde e incluí-la nos espaços de educação permanente (BRASIL, 2014).
Capacitar para o desenvolvimento da promoção da saúde continua sendo um grande desafio do 
SUS. O campo da promoção da saúde é considerado relativamente novo no Brasil e ainda enfrenta 
muitos desafios para a sua inclusão nos processos de educação formal. 
Grande parte dos cursos de graduação que formam profissionais para atuação no campo da promoção 
da saúde não contemplam em seus projetos referencial teórico de Promoção da Saúde que possibilite 
a obtenção do perfil preconizado na formação de Promotores da Saúde, tornando fundamentais os 
processos de formação e educação permanente voltados à capacitação de gestores, trabalhadores da 
saúde e de outros setores para o desenvolvimento de ações de educação em promoção da saúde. 
II - alimentação adequada e saudável, que compreende promover ações 
relativas à alimentação adequada e saudável, visando à promoção da saúde 
e à segurança alimentar e nutricional, contribuindo com as ações e metas de 
redução da pobreza, com a inclusão social e com a garantia do direito humano 
à alimentação adequada e saudável (BRASIL, 2014).
Realizar escolhas alimentares adequadas e saudáveis é uma questão multifatorial, permeada por 
diversas influências sociais e culturais que podem ser trabalhadas por meio de ações e instrumentos de 
promoção da saúde.
III - práticas corporais e atividades físicas, que compreende promover ações, 
aconselhamento e divulgação de práticas corporais e atividades físicas, 
incentivando a melhoria das condições dos espaços públicos, considerando 
a cultura local e incorporando brincadeiras, jogos, danças populares, dentre 
outras práticas (BRASIL, 2014).
Trata-se de um tema bastante desafiador. Um estudo recente realizado junto a uma universidade no 
estado de São Paulo constatou que estudantes e docentes de Educação Física associaram com destacada 
frequência o campo da Promoção da Saúde às práticas físicas e esportivas em detrimento às questões 
sociais e culturais, o que revela que os conceitos de Promoção da Saúde que ambos os grupos possuem, 
no geral, voltam-se apenas para visões restritas de saúde e para o ideal da mudança de comportamento 
individual (SCABAR, 2014). 
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POLÍTICAS PÚBLICAS E INCLUSÃO SOCIAL
Existe o conceito difundido de Promoção da Saúde enquanto processo de viabilização ou incentivo 
à mudança de comportamentos individuais. Para a construção de competências em Promoção da 
Saúde, é necessário, primeiramente, compreender a promoção da saúde dentro da perspectiva da saúde 
coletiva, como uma estratégia para se alcançar o empoderamento individual ou coletivo, por meio do 
desenvolvimento de habilidades pessoais que capacitem para a tomada de melhores decisões acerca da 
saúde e dos demais direitos sociais. 
Nesse sentido, as mudanças de comportamento que propiciaram melhoras nos determinantes e 
condicionantes da saúde resultarão de um processo de construção de uma consciência crítica que gera 
uma mudança de atitude (SCABAR, 2014).
Atualmente, o principal programa de promoção da saúde que aborda o tema e está diretamente 
vinculado à Política Nacional de Promoção da Saúde é o Programa Academia da Saúde, que corresponde 
a uma estratégia de promoção e produção do cuidado com a saúde a partir da implantação de espaços 
públicos conhecidos como polos do Programa Academia da Saúde, os quais contam com infraestrutura 
apropriada, equipamentos e profissionais qualificados.
IV - enfrentamento do uso do tabaco e seus derivados, que compreende 
promover, articular e mobilizar ações para redução e controle do uso do 
tabaco, incluindo ações educativas, legislativas, econômicas, ambientais, 
culturais e sociais (BRASIL, 2014).
Embora existam diversos programas e ações voltadas ao controle do tabagismo no país, não há no 
Brasil uma política pública de combate ao tabagismo, mesmo evidenciados e reconhecidos os males e 
prejuízos que o consumo do tabaco e seus derivados causam à saúde, tanto ao fumante usuário quanto 
ao fumante passivo. 
Nesse sentido, tratar o tema por meio da Política Nacional de Promoção da Saúde é uma ação 
de suma importância para o enfrentamento desse panorama problemático e desafiador, que requer 
estratégias voltadas a questões biológicas e sociais.
Atualmente, vinculado a Política Nacional de Promoção da Saúde, existe o Programa Nacional de 
Controle do Tabagismo.
V - enfrentamento do uso abusivo de álcool e outras drogas, que compreende 
promover, articular e mobilizar ações para redução do consumo abusivo 
de álcool e outras drogas, com a corresponsabilização e autonomia da 
população, incluindo ações educativas, legislativas, econômicas, ambientais, 
culturais e sociais (BRASIL, 2014).
Trabalhar a questão do uso abusivo do álcool e outras drogas sob a perspectiva da promoção da 
saúde pressupõe ações voltadas aos aspectos biológicos e sociais relacionados à saúde do usuário.
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Unidade II
Na perspectiva do trabalho em rede, devem ser considerados os programas e tecnologias existentes 
no sistema, como o Programa de Redução de Danos, quando necessário, tendo como objetivo final 
desenvolver o empoderamento da população usuária.
VI - promoção da mobilidade segura, que compreende:
a) buscar avançar na articulação intersetorial e intrasetorial, envolvendo a 
vigilância em saúde, a atenção básica e as redes de urgência e emergência 
do território na produção do cuidado e na redução da morbimortalidade 
decorrente do trânsito;
b) orientar ações integradas e intersetoriais nos territórios, incluindo saúde, 
educação, trânsito, fiscalização, ambiente e demais setores envolvidos, 
além da sociedade, visando definir um planejamento integrado, parcerias, 
atribuições, responsabilidades e especificidades de cada setor para a 
promoção da mobilidade segura; e
c) avançar na promoção de ações educativas, legislativas, econômicas, 
ambientais, culturais e sociais, fundamentadas em informação qualificada e 
em planejamento integrado, que garantam o trânsito seguro, a redução de 
morbimortalidade e a paz no trânsito;
VII - promoção da cultura da paz e de direitos humanos, que compreende 
promover, articular e mobilizar ações que estimulem a convivência, a 
solidariedade, o respeito à vida e o fortalecimento de vínculos, para o 
desenvolvimento de tecnologias sociais que favoreçam a mediação de 
conflitos, o respeito às diversidades e diferenças de gênero, de orientação 
sexual e identidade de gênero, entre gerações, étnico-raciais, culturais, 
territoriais, de classe social e relacionada às pessoas com deficiências e 
necessidades especiais, garantindo os direitos humanos e as liberdades 
fundamentais, articulando a RAS com as demais redes de proteção 
social, produzindo informação qualificada e capaz de gerar intervenções 
individuais e coletivas, contribuindo para a reduçãodas violências e para 
a cultura de paz; e
VIII - promoção do desenvolvimento sustentável, que compreende promover, 
mobilizar e articular ações governamentais, não governamentais, incluindo 
o setor privado e a sociedade civil, nos diferentes cenários, como cidades, 
campo, floresta, águas, bairros, territórios, comunidades, habitações, 
escolas, igrejas, empresas e outros, permitindo a interação entre saúde, meio 
ambiente e desenvolvimento sustentável na produção social da saúde em 
articulação com os demais temas prioritários (BRASIL, 2014).
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POLÍTICAS PÚBLICAS E INCLUSÃO SOCIAL
A promoção da mobilidade segura, da cultura da paz e direitos humanos, bem como a promoção 
do desenvolvimento sustentável, pressupõe o desenvolvimento de ações intra e intersetoriais que têm 
como ação estratégica norteadora as ações de educação em saúde. No entanto, contam também com 
tecnologias existentes nas RAS, instrumentos de legislação, fiscalização, gestão e planejamento integrado.
É fundamental que ocorra a interação de diferentes atores, leituras e interpretações na produção das 
políticas, bem como de seus documentos oficiais, tratando-se de elemento fundamental da análise das 
disputas e conflitos presentes nesse processo: o tempo todo há formulação/produção de novos textos 
em função dos múltiplos atravessamentos, até pela conjuntura nacional (MINOWA et al. 2018).
É imprescindível que a formulação/produção de novos textos seja fruto da experiência e análise 
popular, com a contribuição de todas as esferas da sociedade civil, garantido a condição pública, não 
apenas da Política Nacional de Promoção da Saúde, como de todas as políticas vigentes no país.
No contexto de garantia do bem-estar social pelo Estado é que se destaca a saúde como um importante 
campo do desenvolvimento social e grande potencial inclusivo, constituindo uma via legítima para a 
inclusão social, considerando a garantia constitucional da saúde a todo cidadão brasileiro. 
Segundo Buss (2000), considerando que as decisões em qualquer campo das políticas públicas, em 
todos os níveis de governo, influenciam diretamente a saúde da população, ressalta-se o compromisso do 
Estado com a viabilização das Políticas Públicas Saudáveis, conforme proposta do campo da Promoção da 
Saúde, o que implica diretamente na construção da prioridade política em todos os setores econômicos, 
do desenvolvimento social e em todas as esferas de gestão pública. 
 Saiba mais
Entre no link a seguir para ter acesso ao texto da Política Nacional 
de Promoção:
BRASIL. Portaria nº 2.446, de 11 de novembro de 2014. Redefine a Política 
Nacional de Promoção da Saúde (PNPS). Diário Oficial da União, Brasília, 13 
nov. 2014. Seção 1, 68.
6 INTERSETORIALIDADE E O CONCEITO DE DETERMINANTES SOCIAIS DA SAÚDE
Para Junqueira (1998), a intersetorialidade trata da articulação de saberes e experiências na 
identificação participativa de problemas coletivos, nas decisões integradas sobre políticas e investimentos, 
com o objetivo de obter retornos sociais, com efeitos sinérgicos, no desenvolvimento econômico-social 
e na superação da exclusão social. Representa uma mudança de atitude que deve predispor políticos, 
acadêmicos e técnicos para integração e interação de saberes entre si e destes com a população. 
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Unidade II
Determinantes sociais da saúde (DSS) são os fatores sociais, econômicos, culturais, étnico-raciais, 
psicológicos e comportamentais que influenciam a ocorrência de problemas de saúde e seus fatores de 
risco na população” (CNDSS, 2006). Para Tarlov: “DSS são as características sociais dentro das quais a 
vida transcorre” (BUSS; PELLEGRINI FILHO, 2007).
A Comissão Nacional de Determinantes Sociais da Saúde tem trabalhado usando como referência 
tanto o antigo conceito de saúde concebido pela Organização Mundial da Saúde de 1948, o qual 
diz respeito a um estado de completo bem-estar físico, mental e social e não meramente à ausência 
de doenças, quanto com o preceito Constitucional, resultante da 8ª Conferência Nacional de Saúde: 
“direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à 
redução do risco de doença e outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para 
sua promoção, proteção e recuperação” (BUSS; PELLEGRINI FILHO, 2007). 
Como nos lembram esses autores, desde o início do século passado já havia uma tensão acerca da 
definição dos determinantes do processo saúde-doença na comunidade acadêmico-científica quando da 
interrogação sobre o foco de pesquisa do campo da Saúde Pública, sendo feitas pesquisas em laboratório 
para compreensão das características biológicas dos organismos infecciosos ou em ambientes onde 
viviam os indivíduos ou comunidades, suas casas e locais de trabalho. Estava, assim, travado o conflito 
entre os enfoques biológico e social do processo saúde-doença, o qual sempre esteve presente ao longo 
da trajetória do campo da saúde pública. Por longos anos, e por influência inicial da Escola de Saúde 
Pública da Universidade de Johns Hopkins, a Saúde Pública dirigiu os seus esforços para o controle de 
doenças com base nos estudos microbiológicos, distanciando-se das questões políticas e dos esforços 
por reformas sociais e sanitárias de caráter mais amplo.
Há que se considerar que o cenário de morbimortalidade por doenças infecciosas, especialmente no 
Brasil no início do século XX, alarmava, indicando medidas sanitárias de urgência, o que muito contribuiu 
para o empenho na pesquisa microbiológica com a finalidade de descobrir meios de imunização e 
controle das doenças, o que não tornaria menos relevante a necessidade de conhecer as condições e os 
hábitos de seus hospedeiros. 
Buss e Pellegrini-Filho (2007) citaram ainda que essa tensão permeou as atividades da própria 
Organização Mundial da Saúde (OMS), mesmo com o início de suas atividades a partir de um conceito hoje 
já um tanto obsoleto, mas que na época representou um grande avanço em termos de reconhecimento 
dos determinantes da saúde (ainda que poucos) para além da questão biológica e do enfoque na doença. 
Os autores consideram que a literatura acerca dos determinantes da saúde tem apresentado 
importantes contribuições para o entendimento da relação entre as formas de organização e 
desenvolvimento social e a situação de saúde das populações; no entanto, destacam a importância de 
estabelecer uma hierarquia de determinações entre os fatores mais gerais de natureza social, econômica, 
política e as mediações por meio das quais esses fatores incidem sobre a situação de saúde de grupos 
e pessoas, uma vez que a relação de determinação não é uma simples relação direta de causa-efeito. 
Fica claro, por exemplo, que macroindicadores de riqueza de uma sociedade não possuem relação 
direta com os indicadores de saúde, assim como a soma de indicadores de saúde de indivíduos não 
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POLÍTICAS PÚBLICAS E INCLUSÃO SOCIAL
corresponde diretamente ao indicador de saúde de um grupo ou população, ou seja, as diferenças de 
mortalidade constatadas entre classes sociais ou grupos ocupacionais não são explicadas pelos mesmos 
fatores aos quais se atribuem as diferenças entre indivíduos, ou seja, se controlarmos os hábitos e 
comportamentos de diversos indivíduos, as diferenças entre estes estratos sociais permaneceriam 
praticamente inalteradas.
Nesse sentido, compreende-se que os resultados dos indicadores de saúde de uma sociedade 
estãodiretamente relacionados às formas de organização social e política, conforme destaca o atual e 
ampliado conceito de saúde, resultante da 8ª Conferência Nacional de Saúde. 
Trabalhar a saúde sob a perspectiva dos DDS pressupõe, fundamentalmente, desenvolver ações 
intersetoriais, o que requer uma metodologia de formulação de políticas que têm a possibilidade de 
atuar sobre as iniquidades por meio de ações sobre os determinantes dos problemas de saúde nos 
múltiplos setores onde eles se localizam (WESTPHAL; ZIGLIO, 1999).
 Lembrete
Nesse sentido, conhecer e compreender os determinantes sociais da 
saúde torna-se fundamental aos profissionais em geral, principalmente 
para os da saúde, que se propõem a trabalhar sob a perspectiva de um 
ampliado conceito de saúde.
Não obstante, Fernandez (2012) destaca a importância de se considerar os determinantes sociais 
da saúde no contexto de ação transformadora e de participação social da promoção da saúde, para 
que a teoria dos DSS não se transforme em apego às determinações e determinismos comuns às 
relações de poder.
7 SOBRE O CONCEITO DE EMPODERAMENTO
Nos últimos anos muito se tem falado sobre empoderamento. Temas como as diferenças de gênero 
e sexualidade incentivam discussões que propõem aos indivíduos e grupos o resgate de valores e o uso 
do seu poder como cidadãos livres e que possuem direitos e deveres.
Vamos conhecer um pouco mais sobre o conceito de empoderamento e a sua relação com a promoção 
da saúde e o processo de inclusão social.
O empoderamento corresponde a um dos campos de atuação da promoção da saúde, previstos pela 
Carta de Ottawa, importante referência que traduz Promoção da Saúde como processo de capacitação 
da comunidade para atuar na melhoria da sua qualidade de vida e saúde, incluindo uma maior 
participação no controle desse processo (ORGANIZAÇÃO PAN-AMERICANA DE SAÚDE, 1986). Trata-se 
de um importante campo de ação e principal objetivo da Promoção da Saúde.
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Unidade II
Para Cerqueira e Coe (1996), o empoderamento é um processo em que grupos de indivíduos, 
organizações e comunidades utilizam o seu “poder” para coletivamente analisar problemas, propor 
soluções, administrar recursos e agir efetivamente para transformar suas vidas e seus ambientes sob a 
perspectiva da saúde. Para os autores, empoderar-se é desenvolver habilidades para ter controle sobre 
a sua própria saúde. 
Segundo Pelicioni e Pelicioni (2007), o empoderamento envolve a preparação de cada indivíduo para 
assumir o controle e a responsabilidade sobre a sua própria saúde e da comunidade, para a participação, 
a tomada de decisões, o controle social, para exigir direitos, atuar sobre os fatores determinantes e 
condicionantes da sua saúde e qualidade de vida.
Sob essa perspectiva, a educação em saúde como processo político de formação para a cidadania 
ativa e para a ação transformadora da realidade social em busca da melhoria da qualidade de vida 
viabiliza o empoderamento por meio da promoção da saúde (PELICIONI; PELICIONI, 2007)
Concordando com essas ideias, para Silva (2009), a participação e o empoderamento da população 
são processos desafiadores, no entanto, possíveis de serem viabilizados por meio de processo educacional 
crítico e político capaz de promover a transformação dos indivíduos para o desenvolvimento de suas 
habilidades pessoais e consequente exercício da cidadania. 
8 A COMUNICAÇÃO E EDUCAÇÃO EM SAÚDE COMO INSTRUMENTOS DE 
EMANCIPAÇÃO, LIBERTAÇÃO E INCLUSÃO SOCIAL
As políticas públicas emancipatórias e libertadoras surgem com a intenção de combater panoramas 
de opressão e dominação social causados pelo lado perverso da lógica capitalista, que gera submissão 
aos sistemas econômico e de governo, falta de comunicação social eficiente e consequente situação de 
alienação e exclusão social.
Um processo de emancipação prevê um processo de comunicação social efetiva e livre de 
manipulações midiáticas. Um projeto de libertação tem como foco o diálogo, a experiência, a convivência 
e a sociabilidade do conhecimento. Tais processos requerem racionalidade radicalmente democrática, 
comunicativa e crítica, para que todos os cidadãos tenham oportunidade de debater sobre a realidade 
social em que vivem, para chegar ao entendimento sobre os problemas e soluções que dizem respeito a 
um mundo partilhado intersubjetivamente.
Nesse sentido, a educação popular, no sentido da educação política, prepara o indivíduo para 
participação popular que visa transformar realidades sociais opressoras. 
Uma sociedade emancipada se traduz em uma sociedade democrática e cidadã.
O exercício da verdadeira soberania popular pela qual a sociedade civil, de forma organizada, passa 
a controlar os órgãos públicos, que representam o poder do Estado, a política e os sistemas burocráticos, 
promoverá a emancipação política, cultural e social e superará a alienação.
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POLÍTICAS PÚBLICAS E INCLUSÃO SOCIAL
Para Pelicioni et al. (2013), é por meio do processo educativo formador que as pessoas motivadas vão 
incorporando significados à sua vida e passam a agir levando em conta tais valores.
Para que haja uma efetiva mudança, é preciso que as atitudes sejam incorporadas pelos indivíduos, 
pois elas são indutoras dos comportamentos.
Viana e Silva (2012) apresentam o conceito de educação em saúde que se baseia na concepção de 
que o indivíduo aprende a cuidar da sua saúde, que é resultante de múltiplos fatores intervenientes no 
processo saúde-doença, e em seu texto corrobora com a ideia de Pelicioni e Pelicioni (2007) e Pelicioni et 
al. (2013) de que a educação deve ser crítica, problematizadora da realidade, um processo compartilhado, 
reflexivo, construído a partir de ações conjuntas.
A construção de habilidades e competências para uma atuação profissional com base em uma 
perspectiva emancipatória pode ser viabilizada por meio da temática da promoção da saúde, sendo 
esta a principal estratégia na área da saúde para desenvolver projetos de emancipação social e 
consequentemente evitar a exclusão social, o que se viabiliza por meio das ações de empoderamento de 
indivíduos e grupos. Fica evidente, portanto, que a promoção da saúde é uma questão fundamentalmente 
política (SCABAR, 2014).
Muitas vezes, as questões são abordadas como se dependessem exclusivamente de uma opção do 
indivíduo, quando, muitas vezes, as decisões fundamentam-se muito mais da possibilidade de acesso 
aos serviços, no caso da saúde, de um sistema mais igualitário e mais justo, que possibilite que as 
diferenças desnecessárias desapareçam (PELICIONI et al., 2013).
É fundamental compreender que a adoção de um comportamento saudável implica em necessário 
processo de criação de uma consciência crítica perante a vida e a sociedade. 
Conforme destacam Pelicioni et al. (2013), somente compreendendo os fatos, refletindo sobre eles 
e tomando decisões conscientes é que as pessoas mudarão os seus comportamentos. Relembrando a 
teoria freireana, devemos considerar que “ninguém educa ou conscientiza ninguém”, somos, enquanto 
profissionais, cidadãos comprometidos com a mudança social, responsáveis por problematizar e promover 
condições para que os indivíduos, no seu contexto social, por meio da sua prática social e existencial, 
promovam a sua consciência crítica, se empoderem e se emancipem socialmente. Isso resultará em 
mudanças de atitude que gerarão transformações de comportamento, e no âmbito da saúde levarão a 
alcançar melhores condições (SCABAR, 2014). 
Nesse sentido, apenas a consciência sobre a realidade não vai gerar mudanças, é preciso ir além. 
Segundo Pelicioniet al. (2013), para mudar determinado estado das coisas ou influir no comportamento 
das pessoas, não basta dar informações, é preciso garantir que a comunicação ocorra, ou seja, a ação 
educativa deve ser de comunicação para atingir o ser humano, não como um ser abstrato, mas como um 
ser inserido em uma realidade histórica, reconhecendo a capacidade do indivíduo de refletir e de assumir o 
papel de sujeito de sua procura. É necessário, portanto, efetivar o processo de comunicação para educação 
em saúde, produzindo significados por meio de trocas simbólicas entre indivíduos e grupos.
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Unidade II
Dessa forma, entende-se que a mudança de atitude para o alcance de melhores condições de vida 
e saúde sofre influências do contexto social e de vida do indivíduo, embora a decisão pela mudança de 
atitude esteja imbricada também por sua participação no processo de construção da sua consciência 
crítica. Somos sujeitos de uma sociedade que tem a sua relação com o estado regida por políticas que 
legitimam o exercício do poder do governo nas decisões acerca dos direitos sociais garantidos pelo 
estado, entre eles, a saúde. Portanto, somos sujeitos, mas não únicos responsáveis pela determinação da 
nossa saúde. E é nesse contexto que a promoção da saúde moderna apoia-se, isto é, no entendimento de 
que a saúde é resultado do conjunto de fatores que determinam a qualidade de vida, compreendidos a 
partir do ambiente físico, social, político, econômico e cultural, por meio da implementação de políticas 
públicas e da viabilização de condições favoráveis ao desenvolvimento da saúde, as quais propiciarão 
escolhas saudáveis e o reforço da capacidade dos indivíduos e comunidades (empowerment), de acordo 
com Buss (2000).
Ainda segundo Buss (2000), os programas ou atividades que visam promover a saúde concentram-se 
em propostas educativas ou de orientação voltadas a mudanças nos comportamentos sob o controle 
dos próprios indivíduos. Dentro dessa perspectiva, os indivíduos e comunidades são considerados os 
únicos responsáveis pela sua situação de saúde, ou seja, cabe ao profissional orientar e simplesmente 
informar, cabendo ao indivíduo ou comunidade a “simples” decisão de “comportar-se” de acordo com 
as orientações do profissional, como se não houvesse outros fatores que influenciassem na decisão 
de adotar um comportamento saudável, que não aqueles sob exclusivo controle dos indivíduos ou 
comunidades (SCABAR, 2014).
Nesse sentido, se considerarmos que a situação de saúde de um indivíduo ou comunidade, conforme 
conceito de saúde da 8ª Conferência Nacional de Saúde:
[...] é resultante das condições de alimentação, habitação, educação, renda, 
meio-ambiente, trabalho, transporte, emprego, lazer, liberdade, acesso e 
posse da terra e acesso a serviços de saúde. É, antes de tudo, o resultado das 
formas de organização social da produção, as quais podem gerar grandes 
desigualdades nos níveis de vida (RELATÓRIO..., 1986). 
Propostas educativas ou de orientação voltadas apenas para mudanças nos comportamentos sob o 
controle dos próprios indivíduos serão ineficazes sob o ponto de vista da promoção da saúde integral, 
já que existem alguns fatores determinantes que não podem ser diretamente controlados apenas pela 
área da saúde, mas precisam da contribuição e parceria de outros setores.
Apenas comunicar não leva à ação educativa, ou seja, campanhas de propaganda e ações informativas 
não cumprem com o objetivo de construir um conhecimento acerca de determinada questão. O processo de 
comunicação que instrumentaliza a ação educativa deve ser efetivo, ou seja, que produza significados a partir 
da informação transmitida pelo comunicador e da realidade de vida de cada indivíduo (SCABAR, 2014). 
A comunicação ganha importante espaço dentro do campo da promoção da saúde por conta de sua 
intrínseca relação com a ação educativa, sendo o processo de comunicação um importante instrumento 
para se atingir os objetivos do processo educativo. Como lembram Pelicioni et al. (2013), a ação educativa 
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POLÍTICAS PÚBLICAS E INCLUSÃO SOCIAL
deve ser de comunicação se quiser atingir o ser humano, não como ser abstrato, mas como um ser 
concreto inserido em uma realidade histórica.
As mesmas autoras destacam a diferença entre um efetivo processo de comunicação e a simples 
transmissão de informações, afirmando que para mudar determinado estado de coisas ou influir no 
comportamento das pessoas não basta dar informações, é necessário garantir que a comunicação ocorra. 
É preciso desenvolver a responsabilidade social das pessoas que atuam nos meios de comunicação, 
potenciais indutores e formadores da opinião pública, e de atitudes e que podem atuar com a população 
nas ações de pressão junto ao governo para que esse, no exercício soberano do poder político, atue 
democraticamente a favor dos interesses e do bem comum. 
É necessário, no entanto, que a população exerça a sua cidadania e não se deixe cooptar pelos 
interesses capitalistas da grande massa midiática que apoia e incentiva a lógica de mercantilização de 
importantes direitos sociais como a saúde e a educação, a qual age na contramão dos interesses da 
maior parte da população (SCABAR, 2014).
Se comunicar significa estabelecer o entendimento, compartilhar ideias e/ou sentimentos, trocar 
informações entre a fonte emissora e o receptor, Pelicioni et al. (2013) acreditam que para que a 
aprendizagem ocorra, ou seja efetiva, é preciso que a mensagem seja recebida, compreendida e 
incorporada ao universo de conceitos e comportamentos do indivíduo. Nesse sentido, a valorização da 
participação do destinatário da mensagem na interpretação do seu significado ocupa lugar central no 
processo de comunicação. Assim, o processo de comunicação supera a proposta de divulgar e informar 
ao se estruturar sob uma proposta sociopolítica que visa, a partir de uma dada informação, produzir um 
novo sentido existencial, isto é, uma nova perspectiva. 
Sendo assim, a partir da informação é fundamental incentivar a reflexão do indivíduo sobre o seu 
comportamento para que o mesmo incorpore novas perspectivas e novas atitudes.
Somente compreendendo os fatos, refletindo sobre eles, e tomando decisões 
conscientes é que as pessoas mudarão os comportamentos esperados, 
farão exames preventivos, tomarão remédios corretamente, deixarão 
de comer excessivamente, farão exercícios físicos, seguirão uma dieta 
adequada, procurarão ajuda psicológica ou psiquiátrica, buscarão atenção 
odontológica, manterão ambientes saudáveis. Isto é Promoção da Saúde! 
(PELICIONI et al., 2013, p. 199-211)
Não obstante a formação de atitudes individuais, as autoras destacam também a importância de 
se considerar os aspectos socioeconômicos e de vontade política que determinam as possibilidades de 
acesso aos serviços.
Embora o conceito de saúde não fique restrito aos comportamentos mencionados, ou seja, 
não são apenas os comportamentos que determinam a saúde do indivíduo, cabe considerar que é 
recorrente a situação em que o indivíduo recebe informações e orientações como prescrições acerca de 
comportamentos que levariam a uma condição melhor de saúde, que são consideradas equivocadamente 
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ações de educação em saúde, mas que não resultam em efetivo processo de mudança de atitude. É 
importante lembrar, conforme Pelicioni et al. (2013), que o termo “Educação em Saúde” não se aplica 
às situações de aprendizagem que limitam seus objetivosà mudança de comportamentos individuais.
 Observação
Políticas públicas que objetivam a inclusão social devem estimular a 
emancipação, libertação e o empoderamento dos indivíduos e comunidades.
 Resumo
O setor saúde corresponde a um importante campo para implementação 
de políticas públicas em prol da inclusão social e redução das desigualdades.
Dando continuidade à análise das Políticas Nacionais, foram discutidas 
as Políticas Nacionais de Atenção Básica e de Promoção da Saúde sob a 
perspectiva da inclusão social, reconhecendo em ambas importantes ações 
e estratégias programadas a partir de conceitos fundamentais para uma 
política pública e inclusiva, como a Estratégia Saúde da Família e o Núcleo 
Ampliado de Saúde da Família e Atenção Básica (Nasf-AB).
Por meio dos determinantes sociais da saúde é possível compreender as reais 
necessidades de uma população para a elaboração de políticas e estratégias 
eficientes e eficazes que atuem no combate às desigualdades sociais.
O desenvolvimento de uma política pública de saúde a partir da 
perspectiva dos determinantes sociais da saúde e da promoção da saúde 
viabiliza a construção de estratégias e ações que contam com a participação 
popular e focalizam o empoderamento da população, tendo como objetivo 
a tão almejada inclusão social.
Políticas públicas que incentivam a comunicação e a educação em 
saúde são fundamentais no processo de construção de uma consciência 
crítica, que viabiliza o empoderamento e a participação social efetiva, 
fundamentais no processo de inclusão social e no combate às 
desigualdades sociais.
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POLÍTICAS PÚBLICAS E INCLUSÃO SOCIAL
 Exercícios
Questão 1. (Enade, 2010, adaptada) Os Núcleos de Apoio à Saúde da Família (NASFs) foram criados 
por meio da Portaria nº 154, de 24/1/2008, que faz a seguinte referência à Política Nacional de Promoção 
da Saúde:
A Política Nacional de Promoção da Saúde compreende que as práticas corporais são expressões 
individuais e coletivas do movimento corporal advindo do conhecimento e da experiência em torno do 
jogo, da dança, do esporte, da luta, da ginástica. São possibilidades de organização, escolhas nos modos 
de relacionar-se com o corpo e de movimentar-se, que sejam compreendidas como benéficas à saúde de 
sujeitos e coletividades, incluindo as práticas de caminhadas e orientação para a realização de exercícios, 
e as práticas lúdicas, esportivas e terapêuticas, como a capoeira, as danças, o Tai Chi Chuan, o Lien Chi, 
o Lian Gong, o Tuiná, a Shantala, o Do-in, o Shiatsu, a Yoga, entre outras.
BRASIL. Ministério da Saúde. Portaria nº 154, 24 de janeiro de 2008. Disponível em: <http://dtr2004.saude.gov.br/dab/docs/legislacao/
portaria154_24_01_08.pdf>. Acesso em: 25 ago. 2010 (adaptado).
Considerando as propostas para a Política Nacional de Promoção da Saúde, analise as afirmativas 
que se seguem.
I – Os NASFs incluem o profissional de Educação Física em equipes multidisciplinares para atuação 
no Sistema Único de Saúde (SUS).
II – Os profissionais de Educação Física atuam por meio das atividades físicas e corporais, buscando 
a promoção de saúde em suas várias dimensões.
III – As práticas terapêuticas previstas para a atuação do profissional de Educação Física nos NASFs 
são todas oriundas da medicina tradicional chinesa.
IV – As atividades dos profissionais de Educação Física nos NASFs devem ser adequadas à clientela em 
relação a suas necessidades, faixa etária, gênero e nível sociocultural, de acordo com os aspectos 
da saúde social, psicológica e biológica.
É correto o que se afirma em:
A) I e II, apenas.
B) I e III, apenas.
C) I, II e IV, apenas.
D) II, III e IV, apenas.
E) I, II, III e IV.
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Unidade II
Resposta correta: alternativa C.
Análise das afirmativas 
I – Afirmativa correta.
Justificativa: de acordo com a Portaria nº 154, que cria o NASF, há indicação do profissional de 
Educação Física como um dos possíveis integrantes das equipes multiprofissionais dos NASF.
II – Afirmativa correta. 
Justificativa: o uso das atividades físicas e corporais é a base da atuação do profissional de 
Educação Física.
III – Afirmativa incorreta.
Justificativa: não há restrição ao uso de nenhum tipo de prática de atividade física ou corporal. Esse 
uso fica a cargo do profissional. 
IV – Alternativa correta. 
Justificativa: a ação profissional em Educação Física deve ser adequada às características e 
necessidade da clientela.
Questão 2. (Enade, 2010) Os NASFs têm os objetivos de ampliar a abrangência e o escopo das ações 
da tenção básica no setor da saúde e incrementar a estratégia de Saúde da Família na rede de serviços 
oferecidos pelo governo à população. O compromisso dos NASFs está embasado em ações de promoção 
da saúde destinadas a garantir condições de bem-estar físico, mental e social às populações.
Considerando o exposto, que ações poderão ser planejadas e desenvolvidas pelo profissional de 
Educação Física que atuará nos NASFs?
I – Incentivar a criação de espaços que possibilitem a inclusão social.
II – Desenvolver atividades físicas e práticas corporais nas comunidades.
III – Avaliar fisicamente cada equipe multiprofissional que atua nos NASFs.
IV – Proporcionar educação permanente em atividades físicas/práticas corporais, nutrição e saúde.
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POLÍTICAS PÚBLICAS E INCLUSÃO SOCIAL
Estão corretas apenas as ações:
A) I e III.
B) I e IV.
C) II e III.
D) I, II e IV.
E) II, III e IV.
Resolução desta questão na plataforma.
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FIGURAS E ILUSTRAÇÕES
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thinker-3025789_960_720.png>. Acesso em: 12 jun. 2018.
Figura 2
540PX-SANTI_DI_TITO_-_NICCOLO_MACHIAVELLI%27S_PORTRAIT.JPG. Disponível em: <https://
upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/thumb/1/1e/Santi_di_Tito_-_Niccolo_Machiavelli%27s_
portrait.jpg/540px-Santi_di_Tito_-_Niccolo_Machiavelli%27s_portrait.jpg>. Acesso em: 12 jun. 2018.
Figura 3
ARISTOTLE_ALTEMPS_DETAIL.JPG. Disponível em: <https://upload.wikimedia.org/wikipedia/
commons/6/62/Aristotle_Altemps_Detail.jpg>. Acesso em: 12 jun. 2018.
Figura 4
3C30773R.JPG. Disponível em: <http://lcweb2.loc.gov/service/pnp/cph/3c30000/3c30000/3c30700/3c3
0773r.jpg>. Acesso em: 12 jun. 2018.
Figura 6
401PX-CF_1988_BRASIL_MEC.JPG. Disponível em: <https://upload.wikimedia.org/wikipedia/
commons/thumb/3/3c/CF_1988_Brasil_MEC.jpg/401px-CF_1988_Brasil_MEC.jpg>. Acesso em: 
12 jun. 2018.
Figura 7
D5-211013.PDF. Disponível em: <http://portalarquivos2.saude.gov.br/images/pdf/2013/outubro/21/d5-
211013.pdf>. Acesso em: 12 jun. 2018.
Figura 10
INCLUSION-2731343_960_720.PNG. Disponível em: <https://cdn.pixabay.com/
photo/2017/09/09/08/40/inclusion-2731343_960_720.png>. Acesso em: 12 jun. 2018. 
Figura 11
SAUDE-FAMILIA2.PNG. Disponível em: <http://portalarquivos2.saude.gov.br/images/png/2017/
junho/08/saude-familia2.png>. Acesso em: 12 jun. 2018.
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REFERÊNCIAS 
Audiovisuais
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A ONDA. Dir. Dennis Gansel. Alemanha: Constantin Film, 2008.107 minutos.
PRA FRENTE, Brasil. Dir. Roberto Farias. Brasil: Embrafilme, 1982. 105 minutos.
Textuais
BOBBIO, N. Estado, governo, sociedade, para uma teoria geral da política. 14. ed. São Paulo: Paz e 
Terra, 2001.
BOSI, M. L. M. Cidadania, participação popular e saúde na visão dos profissionais do setor: um estudo 
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org/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102-311X1994000400004>. Acesso em: 12 jun. 2018.
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___. Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990. Dispõe sobre as condições para a promoção, proteção 
e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras 
providências. Diário Oficial da União, Brasília, 20 set. 1990a.
___. Lei nº 8.142, de 29 de dezembro de 1990. Dispõe sobre a participação da comunidade na 
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financeiros na área da saúde e dá outras providências. Oficial da União, Brasília, 28 dez. 1990b.
___. Ministério de Saúde. Relatórios do Conselho Nacional de Saúde. Brasília, [s.d.]. Disponível em: 
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____. Ministério da Saúde. Secretaria de Políticas de Saúde. Projeto Promoção da Saúde. As Cartas 
da Promoção da Saúde. Ministério da Saúde, Secretaria de Políticas de Saúde, Projeto Promoção da 
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___. Portaria nº 2.435, de 24 de outubro de 2012. Habilita o Estado, Município ou Distrito Federal 
a receber recursos destinados à aquisição de equipamentos e materiais permanentes para 
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___. Portaria nº 2.436, de 21 de setembro de 2017. Aprova a Política Nacional de Atenção Básica, 
estabelecendo a revisão de diretrizes para a organização da Atenção Básica, no âmbito do Sistema 
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Exercícios
Unidade I – Questão 1: INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS ANÍSIO 
TEIXEIRA (INEP). Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes (ENADE) 2007: Educação Física. 
Questão 24. Disponível em: <http://download.inep.gov.br/download/enade/2007/provas_gabaritos/
prova.EF.pdf>. Acesso em: 4 jul. 2018.
Unidade I – Questão 2: INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS ANÍSIO 
TEIXEIRA (INEP). Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes (ENADE) 2010: Educação Física. 
Questão 11. Disponível em: <http://download.inep.gov.br/educacao_superior/enade/provas/2010/
educacao_fisica_2010.pdf>. Acesso em: 4 jul. 2018. 
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Unidade II – Questão 1: INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS ANÍSIO 
TEIXEIRA (INEP). Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes (ENADE) 2010: Educação Física. 
Questão 21. Disponível em: <http://download.inep.gov.br/educacao_superior/enade/provas/2010/
educacao_fisica_2010.pdf>. Acesso em: 4 jul. 2018. 
Unidade II – Questão 2: INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS ANÍSIO 
TEIXEIRA (INEP). Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes (ENADE) 2010: Educação Física. 
Questão 27. Disponível em: <http://download.inep.gov.br/educacao_superior/enade/provas/2010/
educacao_fisica_2010.pdf>. Acesso em: 4 jul. 2018. 
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Informações:
www.sepi.unip.br ou 0800 010 9000