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Unidade 02
Sistema Tributário e a 
Responsabilidade Fiscal
Orçamentos e 
Finanças Públicas
Diretor Executivo 
DAVID LIRA STEPHEN BARROS
Gerente Editorial 
CRISTIANE SILVEIRA CESAR DE OLIVEIRA
Projeto Gráfico 
TIAGO DA ROCHA
Autoria 
ÁDRIA OLIVEIRA SANTOS MACIEL
AUTORIA
Ádria Oliveira Santos Maciel
Sou formada em Licenciatura em Química com mestrado em 
Educação em Ciências. Possuo experiência na área de docência há pelo 
menos 5 anos. Sou apaixonada pelo que faço e adoro auxiliar, com minha 
experiência de vida, aqueles que estão iniciando em suas profissões. 
Por isso fui convidada pela Editora Telesapiens a integrar seu elenco de 
autores independentes. Estou muito feliz em poder ajudar você nesta fase 
de muito estudo e trabalho. Conte comigo!
ICONOGRÁFICOS
Olá. Esses ícones irão aparecer em sua trilha de aprendizagem toda vez 
que:
OBJETIVO:
para o início do 
desenvolvimento de 
uma nova compe-
tência;
DEFINIÇÃO:
houver necessidade 
de se apresentar um 
novo conceito;
NOTA:
quando forem 
necessários obser-
vações ou comple-
mentações para o 
seu conhecimento;
IMPORTANTE:
as observações 
escritas tiveram que 
ser priorizadas para 
você;
EXPLICANDO 
MELHOR: 
algo precisa ser 
melhor explicado ou 
detalhado;
VOCÊ SABIA?
curiosidades e 
indagações lúdicas 
sobre o tema em 
estudo, se forem 
necessárias;
SAIBA MAIS: 
textos, referências 
bibliográficas e links 
para aprofundamen-
to do seu conheci-
mento;
REFLITA:
se houver a neces-
sidade de chamar a 
atenção sobre algo 
a ser refletido ou dis-
cutido sobre;
ACESSE: 
se for preciso aces-
sar um ou mais sites 
para fazer download, 
assistir vídeos, ler 
textos, ouvir podcast;
RESUMINDO:
quando for preciso 
se fazer um resumo 
acumulativo das últi-
mas abordagens;
ATIVIDADES: 
quando alguma 
atividade de au-
toaprendizagem for 
aplicada;
TESTANDO:
quando o desen-
volvimento de uma 
competência for 
concluído e questões 
forem explicadas;
SUMÁRIO
Lei de Responsabilidade Fiscal .............................................................12
Aspectos gerais da Lei de Responsabilidade Fiscal ............................................. 12
Antecipação de receita orçamentária .............................................................................. 14
Despesas com pessoal ............................................................................................................... 15
Relatório Resumido da Execução Orçamentária ..................................................... 16
Relatório de Gestão fiscal.......................................................................................................... 17
Limitação de empenho ............................................................................................................... 19
Orçamento: receita e despesa ............................................................. 22
Sistemas orçamentários ............................................................................................................22
Receita orçamentária ...................................................................................................................24
Etapas da receita orçamentária ............................................................................................27
Procedimentos contábeis orçamentários .....................................................................28
Deduções da receita orçamentária ................................................................28
Receita orçamentária por baixa de dívida ativa inscrita ..................29
Tributação e gasto público......................................................................32
Sistema tributário nacional .......................................................................................................33
Princípios gerais ............................................................................................................35
Código Tributário Nacional ................................................................................... 36
Limitações no poder de tributar .......................................................................................... 39
Reforma tributária .......................................................................................................................... 39
Tipificação das despesas e a máquina pública ............................. 42
Categorias econômicas ..............................................................................................................42
Natureza da despesa ...................................................................................................................44
Classificação orçamentária ..................................................................................................... 46
Estágios de execução da despesa .....................................................................................47
Tipos de empenho ..................................................................................................... 48
9
UNIDADE
02
Orçamentos e Finanças Públicas
10
INTRODUÇÃO
Você sabia que a área da Administração Pública apresenta diversas 
nuances interessantes que estão bem presentes em seu cotidiano? Você 
já deve ter assistido a muitas informações no noticiário apresentando, 
por exemplo, a importância da transparência pública e de outros tantos 
assuntos inerentes ao orçamento e às finanças públicas. Apesar de nem 
sempre ser totalmente esclarecido, toda a população deveria conhecer 
todos os encaminhamentos e decisões tomadas pelo Estado em suas 
mais diversas esferas, sobretudo no que se refere às finanças, uma vez 
que a base das receitas provém da população. Entendeu? Ao longo desta 
unidade letiva, você vai mergulhar nesse universo!
Orçamentos e Finanças Públicas
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OBJETIVOS
Olá. Seja muito bem-vinda (o). Nosso propósito é auxiliar você no 
desenvolvimento das seguintes objetivos de aprendizagem até o término 
desta etapa de estudos:
1. Interpretar e aplicar a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
2. Discernir sobre os conceitos de receita e despesa, estabelecendo 
relações com os sistemas orçamentários.
3. Compreender o sistema tributário brasileiro, bem como sua relação 
com a política fiscal, atividade econômica e finanças públicas.
4. Tipificar as despesas no âmbito da gestão orçamentária pública.
Então? Preparado para uma viagem sem volta rumo ao conhecimento? 
Ao trabalho! 
Orçamentos e Finanças Públicas
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Lei de Responsabilidade Fiscal
OBJETIVO:
Caro estudante, ao longo deste novo capítulo, você estudará 
sobre os fundamentos da Administração Pública. A partir 
desse conhecimento, você será capaz de compreender, de 
forma contextualizada, a importância e a necessidade de 
aplicações da Lei de Responsabilidade Fiscal para o âmbito 
da Administração Pública, momento em que faremos 
considerações relevantes sobre os limites estabelecidos 
pela referida Lei. E então? Motivado para desenvolver essa 
competência? Então vamos lá. Avante!
Aspectos gerais da Lei de 
Responsabilidade Fiscal
Inicialmente, é importante que você compreenda que a Lei de 
Responsabilidade Fiscal (LRF) é muito importante para garantir que o país 
possua condições mínimas necessárias para ser considerado sustentável 
em seus aspectos financeiros e orçamentários. Para isso, é importante 
estabelecer alguns limites de gastos e dívidas, por exemplo.
SAIBA MAIS:
A Lei de Responsabilidade Fiscal trata-se da Lei 
complementar nº 101 de 4 de maio de 2000 e, por meio 
dela, são estabelecidas normas de finanças públicas 
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. Durante 
o nosso estudo, faremos menção a alguns trechos dessa 
lei. Portanto, sugerimos que você comece a se familiarizar 
com ela. Acesse-a aqui.
É muito comum que as pessoas adquiram algumas dívidas ao longo 
de suas vidas, principalmente por meio de empréstimos. Algumas delas 
são importantes para a aquisição de bens e serviços dos maisvariados 
Orçamentos e Finanças Públicas
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm
13
tipos. Porém é importante haver uma limitação a fim de que essa dívida 
não seja tão grande a ponto de que uma pessoa não seja capaz de pagá-
la. Por isso, muitas pessoas optam pela utilização de tabelas e anotações 
diversas para garantir essa organização. A dívida jamais pode ser tão 
grande a ponto de se tornar uma algema.
Figura 1 – Algema da dívida
Fonte: Pixabay.
No caso do Estado, deve ser seguida essa mesma linha de 
pensamento: é possível e, por vezes, necessário que algumas dívidas 
sejam contraídas durante um exercício. Mas esse endividamento é 
saudável e sustentável? 
Outro aspecto importante deve ser a organização a longo prazo. De 
nada adianta um controle que, depois de algumas décadas, pode fazer 
com que essa dívida reapareça de maneira descontrolada, tornando-a 
insustentável. Por isso, a trajetória em si precisa também ser sustentável. 
É nesse sentido que a LRF busca estabelecer critérios para que isso não 
aconteça, acompanhando o crescimento de receitas e despesas, para ser 
formada a meta fiscal.
É a relação entre a quantidade de receitas e despesas primárias e o 
estabelecimento da diferença (déficit e superávit) tolerável para a garantia 
dessa sustentabilidade. Esse valor é aprovado no Congresso Nacional. 
Caso as receitas sejam menores do que o planejado e os gastos sejam 
maiores, devem-se realizar modificações nos déficits (com aprovação 
no Congresso Nacional), a fim de garantir que os serviços básicos para a 
população não fiquem comprometidos.
Orçamentos e Finanças Públicas
14
Conforme temos visto, o principal objetivo da LRF é promover o 
equilíbrio do orçamento público, mas não é só isso: por meio da LRF, será 
necessário garantir o acompanhamento das metas bimestrais, tanto de 
arrecadação como de gastos.
Antecipação de receita orçamentária
A antecipação de receita orçamentária (ARO) trata-se de uma 
operação de crédito e faz parte do que se chama de dívida flutuante ou 
débito de tesouraria. Mas quando será necessária a utilização da ARO? 
Quando os recursos disponíveis em caixa forem considerados insuficientes. 
Trata-se, portanto, de uma espécie de empréstimo. No entanto, este só 
poderá ser utilizado em condições e situações bem específicas.
Figura 2 - Contratação
Fonte: Pixabay.
A seguir, veremos alguns requisitos para a contratação de uma ARO:
a. Quando houver insuficiência de caixa.
b. Limitação de datas para contratar e liquidar: a contratação só 
poderá ocorrer a partir de 10 de janeiro e deverá ser liquidada até 
10 de dezembro do mesmo ano.
Orçamentos e Finanças Públicas
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c. Não poderá ocorrer no último ano do mandado Executivo: o chefe 
do Poder Executivo é o único agente que poderá contratar a ARO 
em nome de um ente.
d. Uma nova ARO só poderá ser contratada caso a anterior esteja 
liquidada.
e. Não poderão ser utilizadas taxas pós-fixadas, apenas pré-fixadas 
(firmadas antes do contrato, a partir de juros estabelecidos pelo 
banco) e indexadas (associadas a algum índice oficial utilizado no 
Brasil, tal como a taxa SELIC, por exemplo).
f. Custos adicionais: não será permitida a adição de possíveis custos 
no empréstimo, além do próprio valor e das respectivas taxas de 
juros.
Despesas com pessoal
Antes de iniciarmos o estudo desta seção, cabe a definição do que 
seriam essas despesas com pessoal. Para isso, utilizamos como auxílio o 
excerto do art. 18 da LRF, que retrata o seguinte:
Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-
se como despesa total com pessoal: o somatório dos 
gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos 
e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, 
funções ou empregos, civis, militares e de membros de 
Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como 
vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, 
proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive 
adicionais, gratificações, horas extras e vantagens 
pessoais de qualquer natureza, bem como encargos 
sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades 
de previdência. (BRASIL, 2000)
Em outras palavras, as despesas com pessoal são aquelas 
relacionadas aos servidores, incluindo os inativos, ativos e pensionistas, 
bem como militares e cargos eletivos.
De acordo com o art. 20 da LRF, define-se um percentual de 
cada órgão ou Poder a ser destinado para despesas com pessoal. Esse 
percentual é baseado na receita líquida da Administração Pública. 
Orçamentos e Finanças Públicas
16
É bastante comum alguns servidores públicos se manifestando em 
busca de repasses de aumentos salariais e demais demandas. No entanto, 
para que isso ocorra, esse aumento deve estar previamente planejado na 
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e deve haver dotação orçamentária 
para que essa demanda seja atendida.
Exatamente por isso, para a execução de tais despesas, são 
estabelecidos limites:
 • União: 50%.
 • Estados: 60%.
 • Municípios: 60%.
Relatório Resumido da Execução 
Orçamentária
O Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO), trata-
se de um documento cuja previsão está nos arts. 52 e 53 da Lei de 
Responsabilidade Fiscal (LRF). Esse é um documento que deve ser 
publicado a cada 30 dias após cada bimestre. 
Serão responsáveis pelo relatório todos os Poderes e o Ministério 
Público, e ele será composto pelas seguintes informações:
 • Balanço orçamentário, identificando detalhadamente receitas e 
despesas.
 • Demonstrativo da execução.
 • Acompanharão o RROE os seguintes demonstrativos:
 • Apuração da receita corrente líquida.
 • Receitas e despesas previdenciárias.
 • Resultados nominal e primário.
 • Despesas com juros.
Orçamentos e Finanças Públicas
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Relatório de Gestão fiscal
O Relatório da Gestão Fiscal (RGF) trata-se de um documento que 
encontra-se previsto no art. 54 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). 
Esse relatório deverá ser publicado ao final de cada quadrimestre e 
será emitido pelos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, além dos 
órgãos assemelhados pela LRF, tais como o Ministério Público, Tribunal 
de Contas, entre outros. 
IMPORTANTE:
De acordo com a LRF, em caso de municípios cuja 
população seja inferior a 50 mil habitantes, existirá a 
possibilidade de o Relatório de Gestão Fiscal ser publicado 
semestralmente.
São obrigados a emitir o Relatório de Gestão Fiscal: União, estados, 
Distrito Federal e municípios, e ele será assinado pelos seguintes 
responsáveis:
a. Poder Executivo: chefe do Poder Executivo.
b. Poder Legislativo: presidente e demais membros da mesa diretora 
ou órgão decisório equivalente.
c. Poder Judiciário: presidente de tribunal e demais membros do 
conselho de administração ou órgão decisório equivalente.
d. Ministério Público: chefe do Ministério Público, da União e dos 
estados.
O gestor possui um prazo de 30 dias após o término do quadrimestre 
para publicar o respectivo relatório correspondente. Geralmente, quando 
esse prazo não é respeitado, haverá a incidência de uma penalidade 
por meio de multa. Além disso, é possível que o ente fique impedido 
de receber transferências voluntárias, além de realizar contratação de 
operações de crédito.
Orçamentos e Finanças Públicas
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SAIBA MAIS:
O Relatório de Gestão Fiscal (RGF) é um documento público 
e que deve ser de fácil acesso à população para garantir 
a transparência das informações. Assim, fica permitido 
aos gestores, controladores e sociedade em geral o 
acompanhamento da gestão das despesas públicas. Para 
que você possa visualizar como esses documentos são 
apresentados, sugerimos que acesse o site. Nele, estão 
disponíveis os RGF desde o ano de 2002. Disponível aqui.
O RGF apresenta um conjunto de informações, as quais se 
encontram previstas no art. 55. Conforme estudamos anteriormente, a LRF 
aponta alguns limites de despesas em geral. Assim, nesse documento de 
relatório,o objetivo é realizar um comparativo entre o que foi estabelecido 
na respectiva LRF e o montante executado. Para isso, são avaliados e 
comparados os seguintes aspectos:
 • Despesas de pessoal.
 • Limites das dívidas consolidadas imobiliárias.
 • Concessão de garantias e contragarantias.
 • Operações de crédito.
Para os casos em que, após o relatório, seja evidenciado que o valor 
excede o proposto na LRF, devem ser tomadas medidas que possibilitem 
a correção a fim de que esses valores sejam reduzidos. No próprio 
relatório, serão indicadas as medidas caso esses limites estabelecidos 
sejam ultrapassados.
No último quadrimestre, o relatório elaborado terá uma abordagem 
diferenciada, uma vez que deverá apresentar um demonstrativo que 
apresente:
 • A disponibilidade de caixa em 31 de dezembro.
 • Inscrição em restos a pagar.
Orçamentos e Finanças Públicas
https://www.gov.br/cgu/pt-br/assuntos/auditoria-e-fiscalizacao/avaliacao-da-gestao-dos-administradores/relatorio-de-gestao-fiscal
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SAIBA MAIS:
Acerca da inscrição em restos a pagar, apesar de haver 
uma definição na própria LRF, a partir do Decreto nº 9.428 
de 28 de junho de 2018. Caso você tenha interesse em 
aprofundar, sugerimos o estudo do respectivo decreto. 
Disponível aqui.
Figura 3 – Acompanhamento das finanças
Fonte: Pixabay.
Podemos evidenciar que o principal objetivo desse documento é 
permitir a transparência da gestão fiscal do Poder ou Órgão realizado no 
período, sobretudo porque permite a verificação do cumprimento frente 
às metas estabelecidas na LRF.
Limitação de empenho
Ao longo do art. 9 da LRF, é estabelecida a limitação de empenho. 
Tal limitação é necessária, sobretudo, porque, uma vez realizado o 
planejamento, serão analisadas as receitas que estão programadas para 
entrar, bem como aquelas despesas já previstas em lei. E, quando esse 
equilíbrio já dá indícios de que não será alcançado, isto é, de que as 
metas não serão atingidas, deve-se, portanto, impedir ou limitá-las. Essa 
é a limitação do empenho. Trata-se de uma alternativa para impedir que 
problemas futuros ocorram.
De acordo com o referido artigo, tem-se a seguinte redação:
Orçamentos e Finanças Públicas
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2018/decreto/D9428.htm
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Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização 
da receita poderá não comportar o cumprimento das 
metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no 
Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público 
promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, 
nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e 
movimentação financeira, segundo os critérios fixados 
pela lei de diretrizes orçamentárias. (BRASIL, 2000)
IMPORTANTE:
Conforme estabelecido no artigo em questão, a Lei de 
Diretrizes Orçamentárias (LDO) estabelecerá os critérios de 
empenho e movimentação financeira.
Em outras palavras, caso os gestores verifiquem que, ao final de 
um bimestre, as receitas não serão suficientes para cumprir as metas de, 
exclusivamente, resultados nominal e primário, nos próximos 30 dias, será 
necessário realizar a limitação de empenho. Então a LDO será responsável 
por definir os caminhos para essa realização.
Aqui é importante pontuar que não será qualquer modificação no 
equilíbrio de contas que tornará necessária essa limitação de empenho, 
mas apenas aquelas que afetarem os resultados nominal e primário.
O mesmo artigo define algumas situações que não poderão sofrer 
limitação de empenho:
 • As obrigações constitucionais ou previstas em lei.
 • Os pagamentos dos serviços das dívidas.
 • Aquelas ressalvadas pela LDO.
Um aspecto importante é apontado no art. 65 da LDF, em que se 
afirma que, em algumas situações, poderá haver dispensa da necessidade 
de alcance de resultados fiscais, bem como da limitação de empenho. Os 
casos especificados são:
 • Calamidade pública.
 • Estado de defesa.
 • Estado de sítio.
Orçamentos e Finanças Públicas
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RESUMINDO:
Caro estudante, que alegria que você chegou ao fim 
desta seção de estudos! Neste capítulo, obtivemos 
juntos diversos conhecimentos sobre os orçamentos e 
finanças da Administração Pública. Conforme estudamos 
juntos, esse é um conhecimento bastante abrangente. 
Agora você já sabe que existem diversas limitações 
para o gasto público, a depender do Órgão e do Poder. 
Portanto, os gastos não são aleatórios e não podem 
estar em desacordo com as receitas. Deve-se sempre 
garantir um equilíbrio entre ambos. Para complementar 
seus estudos, indicamos que você acesse o material que 
disponibilizamos ao longo do capítulo. Consideramos que 
esses conhecimentos são fundamentais para o exercício 
pleno da sua profissão. Bons estudos! 
Orçamentos e Finanças Públicas
22
Orçamento: receita e despesa 
OBJETIVO:
Caro estudante, ao longo deste novo capítulo, você 
estudará sobre os fundamentos da Administração Pública. 
A partir desse conhecimento, você será capaz de discernir 
sobre os principais conceitos de receita e despesa, 
estabelecendo relações com os sistemas orçamentários. 
E então? Motivado para desenvolver essa competência? 
Então vamos lá. Avante!
Sistemas orçamentários 
Ao longo de um tempo, os sistemas orçamentários passam 
por diversas modificações, com o objetivo de promover as melhorias 
demandadas no contexto, além de:
 • Assegurar controle de gastos.
 • Promover a estabilidade da economia.
 • Promover a eficiência na prestação de serviços.
Analise o esquema a seguir, o qual evidencia alguns dos tipos de 
modelos de orçamentos:
Figura 4 – Modelos de orçamentos
Fonte: Bahia (2012).
Orçamentos e Finanças Públicas
23
No esquema, temos apresentados apenas alguns modelos 
orçamentários, mas existem outros. Normalmente, os países utilizam 
como base o modelo orçamentário dos Estados Unidos. O Brasil, por 
exemplo, também segue algumas dessas metodologias. Vejamos alguns 
modelos de sistemas orçamentários:
a. O Orçamento tradicional surgiu na Inglaterra e tinha como objetivo 
conhecer o objeto do gasto. Na Inglaterra, o principal objetivo era 
limitar os poderes do rei. Por isso, o foco, basicamente, era com 
base no controle político.
b. O Orçamento-desempenho possui como foço a organização. Para 
isso, o trabalho era com base em objetivos e propósitos. Suas 
dimensões eram voltadas para o objeto e programa de trabalho.
c. O Orçamento-programa é marcado pelo planejamento, progra-
mação (ou priorização) e orçamentação. Por isso, no Brasil, são 
utilizadas algumas leis importantes para planejar e priorizar: Plano 
Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orça-
mentária Anual (LOA). Cada uma dessas leis representa os pilares 
desse modelo orçamentário. Por isso, a ênfase desse modelo é 
atuar como instrumento de planejamento.
SAIBA MAIS:
Para aprofundar seus conhecimentos sobre o orçamento-
programa, sugerimos a leitura do artigo “O orçamento-
programa no contexto da gestão pública” (NUNES; 
OLIVEIRA; BEÚ, 2015). O artigo faz uma análise da 
capacidade de o orçamento-programa ser efetivamente 
empregado como ferramenta a serviço de uma gestão 
pública. Disponível aqui. 
d. Orçamento base zero é um dos modelos mais complexos e foi 
aplicado no estado da Geórgia e tinha como foco ser instrumento 
da administração. Entre seus elementos básicos, destacam-se os 
seguintes: unidades e pacotes de decisão. Esse modelo assegura 
que todas as despesas necessitam ser justificadas em todos os 
ciclos orçamentários.
Orçamentos e Finanças Públicas
https://periodicos.ufsm.br/reget/article/download/18883/pdf
24
e. Orçamento incremental são os ajustes marginais, os quais são 
marcados, justamente, pela falta de planejamento.
Receita orçamentária
Podemos definir a receita, na esfera da Administração Pública, 
como sendo a entrada de recursos nos cofres públicos. No entanto, você 
já deve saber que existem outros recursos que também apresentam 
entrada nesses cofres, mas que não podem ser consideradoscomo 
receitas, tais como as meras entradas que, ao fim de um período deverão 
ser devolvidas. Estes, portanto, não são parte da receita. Assim, a receita 
será definida como a entrada definitiva de recursos no cofre público, isto 
é, de caráter não devolutivo.
IMPORTANTE:
As meras entradas ou meros ingressos ou ainda os fluxos de 
caixa são recursos que são repassados para a Administração, 
mas que, por força de lei, deverão ser devolvidos, tais como 
as cauções ou depósitos, por exemplo.
Figura 5 – Contas públicas
Fonte: Pixabay.
Orçamentos e Finanças Públicas
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Mas, então, quais seriam os recursos que podem ser classificados 
como receita? Vejamos: os casos de recolhimento de tributos ou valores 
decorrentes da alocação de um bem público, entre outras possibilidade de 
receita, serão considerados como receitas, pois são ingressos definitivos 
no cofre. 
O principal objetivo da receita é fazer uma cobertura das despesas. 
Esse aspecto precisa ficar muito esclarecido. Assim, receita e despesa 
estão amplamente relacionadas. 
SAIBA MAIS:
A classificação das receitas e despesas pode ser melhor 
compreendida a partir do estudo do vídeo Orçamento 
fácil – Classificações orçamentárias. Ao assistir ao vídeo, 
você compreenderá que as classificações realizadas 
pelo Governo são fundamentais para auxiliar na análise 
orçamentária. Disponível aqui.
As receitas podem ser classificadas em dois grupos, os quais 
estudaremos neste capítulo.
a. Classificação econômica/legal:
Essa é uma classificação que considera as despesas que as receitas 
financiarão. Por isso, ao estudar sobre as despesas, essa classificação será 
retomada a fim de auxiliar a compreensão. Observe:
 • Receitas correntes: aquelas destinadas ao atendimento de 
despesas correntes. Essas receitas são destinadas a cobrir receitas 
com aspectos de continuidade, tais como aquelas utilizadas para 
o próprio custeio da máquina pública. São aqueles resultados de 
atividades próprias do Estado (receitas tributárias e patrimoniais).
 • Receitas de capital: aquelas destinadas ao atendimento de 
despesas de capital. São destinadas a cobrir despesas que não se 
caracterizam pela continuidade, tais como os investimentos, por 
exemplo.
Orçamentos e Finanças Públicas
https://www.youtube.com/watch?v=lB6ofoyonxc
26
b. Classificação conforme a origem:
 • Receita originária: trata-se da receita que deriva do patrimônio 
próprio, tais como aquelas provenientes de aluguéis do bem 
público.
 • Receita derivada: trata-se da receita que deriva do patrimônio do 
particular. A principal receita desse tipo é aquela proveniente da 
tributação.
 • Receitas transferidas: tratam-se das receitas arrecadadas por 
um ente e transferidas para outro, seja de forma voluntária ou 
ainda obrigatória, por meio da força de lei (estabelecidas em 
Constituição).
c. Classificação quanto ao orçamento:
 • Orçamentária: trata-se de toda receita pública que não possui 
caráter devolutivo, conforme estudamos anteriormente, e que 
pertence ao exercício em questão. Ainda que o valor arrecadado 
não esteja previsto, pode também ser considerado como 
receita orçamentária. Assim, a receita orçamentária será aquela 
proveniente de arrecadação.
 • Extraorçamentária: são as receitas que não estavam previstas na 
Lei Orçamentária Anual (LOA) e que, em algum momento, deverão 
ser devolvidas. O Estado atua como um agente depositário. 
Podemos citar como exemplo de extraorçamentário os seguintes:
a. Valores de agentes financeiros e outras entidades.
b. Restos a pagar do exercício.
c. Valores arrecadados de forma transitória.
d. Depósitos diversos.
e. Salários de servidores não reclamados.
Orçamentos e Finanças Públicas
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IMPORTANTE:
Lembre-se de que cada ente federativo possui seu próprio 
orçamento. Consequentemente, cada ente possui sua 
própria receita.
Em sentido amplo, os ingressos de recursos financeiros 
nos cofres do Estado denominam-se receitas públicas, 
registradas como receitas orçamentárias, quando 
representam disponibilidades de recursos financeiros 
para o erário, ou ingressos extraorçamentários, quando 
representam apenas entradas compensatórias. (BRASIL, 
2019, p. 35)
Etapas da receita orçamentária
O orçamento público passa por um ciclo. Ele será elaborado pelo 
Poder Executivo. Posteriormente, será encaminhado para ser aprovado 
no Poder Legislativo. Após aprovação, o Executivo tem a possibilidade 
de executar o orçamento, a fim de que ele seja avaliado pelo Poder 
Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas.
De forma análoga, para que as receitas ocorram, existem também 
algumas etapas a serem realizadas:
a. Prever as receitas: trata-se de um momento dedicado ao 
planejamento.
b. Lançar as receitas: trata-se da verificação da ocorrência de um 
fato gerador, identificando o devedor e subscrição do débito do 
devedor em questão. Dessa forma, é criado o crédito da Fazenda 
Pública (direito de receber). Nesse momento, ainda é apenas de 
lançamento. Sendo assim, ainda não podemos considerar como 
sendo uma receita.
c. Arrecadar as receitas: trata-se do momento em que o contribuinte 
efetua o pagamento em uma instituição bancária/financeira 
previamente autorizada. É nessa fase que há o reconhecimento 
de que a receita, de fato, ocorreu.
Orçamentos e Finanças Públicas
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d. Recolher as receitas: é a fase em que o recurso será, de fato, 
recolhido da instituição bancária/financeira para chegar até os 
cofres públicos.
Figura 6 – Tribunal de Contas do Distrito Federal
Fonte: Wikimedia Commons.
IMPORTANTE:
Podemos considerar que a fase de previsão de receitas 
trata-se apenas da etapa de planejamento, enquanto as 
demais (lançamento, arrecadação e recolhimento) são 
parte do processo de execução da receita.
Note que a ordem das etapas da receita não ocorre aleatoriamente, 
mas obedece à ordem da ocorrência dos fenômenos e com base no 
modelo orçamentário utilizado no Brasil.
Procedimentos contábeis orçamentários
Deduções da receita orçamentária
Basicamente, a dedução da receita orçamentária é uma conta 
retificadora da receita realizada. Essa conta retificadora será necessária 
para os seguintes casos (BRASIL, 2019):
Orçamentos e Finanças Públicas
29
 • Repartição tributária: trata-se da repartição realizada pela União 
do imposto de renda para o Fundo de Participação dos Estados 
(21,5%) e poderá ser contabilizada como dedução da receita ou 
despesa orçamentária.
 • Restituição de tributos recebidos a maior ou indevidamente: deve 
saber se há recurso (no caso da restituição do imposto de renda) 
ou se a receita foi extinta. Caso seja alguma dessas situações, 
a receita será considerada extraorçamentária e não haverá 
necessidade de dedução.
 • Retificações: são ajustes necessários para casos de dados 
incorretos, como sobrenome e CPF, por exemplo. Então o 
ressarcimento é realizado para um posterior pagamento em que 
dados estejam corretos. Será necessária a dedução.
 • Renúncia de receita orçamentária: deve ser considerada na LOA 
ou durante a execução da LOA.
Receita orçamentária por baixa de dívida ativa 
inscrita
A dívida ativa é, basicamente, a execução do direito de cobrar um 
crédito vencido e que não foi pago. É muito comum que seja associada a 
uma dívida, no entanto trata-se de um valor cobrado de um terceiro.
Em outras palavras:
Dívida ativa é o conjunto de créditos tributários e não 
tributários em favor da Fazenda Pública, não recebidos 
no prazo para pagamento definido em lei ou em decisão 
proferida em processo regular, inscrito pelo órgão ou 
entidade competente, após apuração de certeza e liquidez. 
É uma fonte potencial de fluxos de caixa e é reconhecida 
contabilmente no ativo. Não se confunde com a dívida 
pública, uma vez que esta representa as obrigações do 
ente público com terceiros e é reconhecida contabilmente 
no passivo. (BRASIL, 2019, p. 357)
Será aplicado para a Administração Direta, bem como autarquiase fundações públicas. Além disso, é importante que você saiba que 
Orçamentos e Finanças Públicas
30
existem 4 órgãos responsáveis pela cobrança no âmbito da União. São os 
seguintes:
a. Procuradoria Geral da Fazenda Nacional.
b. Procuradoria Geral Federal.
c. Procuradoria do Banco Central (BACEN).
d. Procuradoria do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS).
A inscrição ou registro da dívida poderá ser realizado por dois 
caminhos. Vejamos (BRASIL, 2019):
 • Realizar o registro apenas no momento da inscrição dos valores 
da dívida. Indica-se sua utilização nos casos em que houver maior 
dificuldade de integrar as unidades pertencentes ao processo em 
questão.
 • Utilizar contas para realizar o acompanhamento durante o 
processo de inscrição da dívida. Nesse caso, é preciso haver maior 
integração entre as etapas e unidades pertencentes ao processo.
Existem dois passos importantes para a inscrição da dívida:
1º Identificar o crédito fiscal devido.
2º Realizar a inscrição da dívida ativa pelo órgão responsável, 
momento em que serão verificadas: a liquidez, a certeza e a exigibilidade. 
Esses pontos são relativos, pois podem ser contestados posteriormente.
3º Realizar a cobrança: essa cobrança poderá ser realizada de forma 
amigável, quando houver acordo entre o contribuinte e a Fazenda, ou não 
amigável, quando for realizada pelas vias judiciais. Neste último caso, será 
necessária a emissão da Certidão da Dívida Ativa (CDA).
IMPORTANTE:
A Certidão da Dívida Ativa trata-se de um documento ou 
título extrajudicial.
Orçamentos e Finanças Públicas
31
RESUMINDO:
Caro estudante, que alegria que você chegou ao fim 
desta seção de estudos! Neste capítulo, obtivemos juntos 
diversos conhecimentos sobre os orçamentos e finanças 
da Administração Pública. Neste estudo, focamos nossa 
atenção nas receitas orçamentárias e suas classificações. 
Você deve ter compreendido que as classificações 
orçamentárias são importantes para organização e 
análise sob diversas perspectivas. Para complementar 
seus estudos, indicamos que você acesse o material que 
disponibilizamos ao longo do capítulo. Consideramos que 
esses conhecimentos são fundamentais para o exercício 
pleno da sua profissão. Bons estudos!
Orçamentos e Finanças Públicas
32
Tributação e gasto público
OBJETIVO:
Caro estudante, ao longo deste novo capítulo, você estudará 
sobre os fundamentos da Administração Pública. A partir 
desse conhecimento, você será capaz de compreender o 
sistema tributário brasileiro, bem como sua relação com a 
política fiscal, a atividade econômica e as finanças públicas. 
E então? Motivado para desenvolver essa competência? 
Então vamos lá. Avante!
É muito comum que os brasileiros saibam que existem diversos 
impostos embutidos em compras de bens e que esses impostos devem 
ser utilizados como retorno para o país, seja na construção de hospitais, 
reformas de escolas e outras melhorias para a sociedade. No entanto, é 
de consentimento geral que a educação pública e o sistema de saúde 
não correspondem à qualidade que deveria haver.
Fato é que o sistema tributário é demasiadamente complexo, 
elevado e os brasileiros pouco compreendem como ele é organizado.
No ano de 2013, por exemplo, a carga tributária compreendeu 36% 
do Produto Interno Bruto (PIB); Em 2019, correspondeu a 33% do PIB. 
Podemos comparar, por exemplo, com a carga tributária de outros países 
com o mesmo potencial de desenvolvimento, e essa carga é equivalente 
a países desenvolvidos, ou seja, é muito maior que países com o mesmo 
nível de desenvolvimento.
SAIBA MAIS:
Para conhecer melhor sobre o sistema tributário, sugerimos 
que você assista ao vídeo “Por que a tributação na América 
Latina é tão injusta?”. Disponível aqui.
Orçamentos e Finanças Públicas
https://www.youtube.com/watch?v=zcDPraZLkgo
33
Sistema tributário nacional
O Sistema tributário nacional trata-se de um conjunto de normas 
que permitem uma orientação para a arrecadação.
Em geral, o sistema tributário brasileiro é abordado na Constituição 
Federal de 1988, entre os artigos 145 e 162 (título VI), sobretudo no que se 
refere aos seguintes aspectos:
 • Repartição de receitas.
 • Imunidades.
 • Competências tributárias.
 • Princípios.
IMPORTANTE:
A primeira Constituição brasileira a prever expressamente, 
com capítulo próprio, o Sistema Tributário foi a Constituição 
Federal de 1967. Por exemplo, a constituição na época do 
Brasil Império apenas dispensava um único artigo para 
tratar sobre os tributos. Ao longo desse processo histórico, 
as demais constituições foram começando a prever 
normativas mais específicas.
Na Constituição de 1988, podemos encontrar quais são os tributos 
e as limitações do poder de tributar. Tais limitações são importantes 
a serem consideradas pelo Estado, sobretudo pela necessidade de 
levantamento de fundos para seu devido funcionamento e tais aspectos 
precisam ser baseados em princípios, tais como: legalidade, não confisco, 
irretroatividade das leis, uniformidade, entre outros. Esses princípios 
trazem restrições expressas.
Orçamentos e Finanças Públicas
34
Figura 7 – Constituição Federal
Fonte: Wikimedia Commons.
A Constituição aponta ainda as competências quanto aos impostos 
entre os entes federados. Além disso, a distribuição das rendas também é 
definida. Alguns deles, por exemplo, são distribuídos entre os entes União 
e estados. 
O imposto sobre a propriedade de veículos automotores (IPVA) é 
um exemplo de imposto distribuído, o qual é um imposto estadual, mas 
também é dividido com o município no qual o veículo está licenciado. 
Essa repartição encontra-se prevista no sistema tributário nacional.
SAIBA MAIS:
Para aprofundar seus estudos, sugerimos a leitura 
aprofundada do Sistema Tributário Nacional, o qual se 
encontra disponível no Título VI da Constituição Federal. 
Esse é um estudo fundamental para compreender o 
sistema tributário, pois a Constituição é a base para 
essa compreensão, visto que se trata das normas mais 
específicas. Disponível aqui.
Orçamentos e Finanças Públicas
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
35
Figura 8 – Teoria dos círculos concêntricos
UNIÃO
ESTADO
MUNICÍPIO
 
Fonte: Elaborada pela autora (2021).
Basicamente, seguindo a teoria dos círculos concêntricos, indica-
se que o ente da unidade federativa maior tem o dever de, após receber 
a arrecadação, repassar ao ente da unidade federativa menor. Assim, a 
arrecadação recebida pela União, deverá ser repassada, em partes, para 
os estados e municípios. Consequentemente, o que for recebido pelos 
estados, deve ser repassado para os municípios correspondentes.
Princípios gerais
A legislação do Sistema Tributário Nacional possui algumas bases 
estruturais. Vejamos:
a. Poder de tributar: trata-se de um aspecto da expressão da 
soberania, uma vez que os cidadãos não possuem a opção de não 
realizarem o pagamento de tributos, mas são obrigados pelo poder 
do Estado, o qual necessita de receita para atingir os objetivos 
gerais, entre os quais se encontra a redução das desigualdades 
sociais. O poder de tributar é considerado como um instrumento 
para arrecadação de receita, a qual é classificada como derivada, 
pois é derivada da receita de outras pessoas.
IMPORTANTE:
A soberania está relacionada ao poder que a população 
possui e entrega ao Estado a fim de manter a organização 
em sociedade.
Orçamentos e Finanças Públicas
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b. Competência tributária: é a competência destinada na Constituição 
Federal para promover a instituição de tributos. Apenas os entes 
da federação possuem a competência tributária (União, estados, 
municípios e Distrito Federal). 
Código Tributário Nacional
No Código Tributário Nacional, em seu art. 3º, define-se como 
tributo: “toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor 
nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída 
em lei e cobrada mediante atividadeadministrativa plenamente vinculada.”
Podemos inferir duas informações importantes: todo tributo é 
obrigatório e somente poderá ser instituído por meio de lei. Em geral, para 
instituir tributos, são criadas as leis ordinárias, mas poderá haver exceções 
e, nesses casos, encontra-se a lei complementar. 
SAIBA MAIS:
Como possibilidade de aprofundamento do seu estudo, 
sugerimos que você conheça o Código Tributário Nacional 
pela Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966. Disponível aqui.
As espécies de tributos são apontadas na Constituição Federal. São 
as seguintes:
 • Impostos: todo imposto será considerado como não vinculado, isto 
é, não existe uma contraprestação específica. Assim, o imposto 
pago é para que o ente aja na coletividade, podendo ser utilizado 
como julgar conveniente.
 • Taxas: são consideradas um tributo vinculado ao que está previsto 
na Constituição Federal, destinadas ao exercício do poder de 
polícia ou à prestação do serviço público. Assim, os serviços gerais 
não podem ser instituídos por meio de taxas. Por isso, não haverá 
taxa para iluminação pública, segurança e outros.
Orçamentos e Finanças Públicas
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5172compilado.htm
37
 • Contribuições de melhoria: estão vinculadas a uma atividade 
administrativa pública de melhoria bastante específica, inerente 
à obra. A partir dessa obra, deve ser possível comprovar que 
emergirá uma valorização imobiliária. Assim, essas contribuições 
só devem ser cobradas após a realização da obra, pois comprovar 
a valorização do imóvel só é possível após sua finalização.
IMPORTANTE:
A cobrança pela contribuição de melhoria poderá ser 
cobrada por qualquer ente, seja União, estados, municípios 
ou Distrito Federal, bastando a comprovação de que, após 
a obra, surgiu valorização mobiliária.
Figura 9 – Construção imobiliária
Fonte: Wikimedia Commons.
 • Empréstimos compulsórios: trata-se de um tributo de cobrança 
motivada que é exclusivo da União por meio de lei complementar 
para, especificamente, três situações: 
a. Calamidade pública.
b. Guerra externa.
c. Investimento público.
Dessa forma, ao finalizar uma das situações a seguir, devem-se 
cessar as cobranças, passando a ser considerada como uma cobrança 
Orçamentos e Finanças Públicas
38
inconstitucional. Além disso, outro ponto importante é que os valores 
recebidos deverão ser devolvidos.
 • Contribuições especiais: são os tributos de receitas vinculadas. 
Nesse caso, o ente é obrigado a dar uma destinação específica 
para essa receita. Essas contribuições espaciais encontram-se 
previstas no Art. 149/149-A da Constituição Federal/88. De acordo 
com o Art. 149, tem-se que:
Compete exclusivamente à União instituir contribuições 
sociais, de intervenção no domínio econômico e de 
interesse das categorias profissionais ou econômicas, 
como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, 
observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem 
prejuízo do previsto no art. 195, § 6º, relativamente às 
contribuições a que alude o dispositivo. (BRASIL, 1988)
Entre as espécies de contribuições mencionadas, tem-se as 
seguintes:
 • Sociais: quando a contribuição paga e sua receita for destinada 
para a entrega de um direito social. Esses direitos sociais são 
mencionados no art. 6º da Constituição Federal/1988. São eles: 
educação, saúde, previdência, fomento ao trabalho, amparo à 
maternidade, entre outros.
 • Profissionais/Econômicas: são aquelas destinadas aos conselhos 
profissionais de fiscalização, tais como: Conselho Regional de 
Medicina (CRM), Conselho Regional de Engenharia e Agronomia 
(CREA) e outros. Assim, a anuidade paga pelos profissionais possui 
caráter tributário na categoria profissional ou econômica. 
IMPORTANTE:
No caso da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), a 
contribuição paga pelos profissionais não possui natureza 
tributária. Assim, a receita da OAB não é considerada uma 
receita pública.
Orçamentos e Finanças Públicas
39
Figura 10 – Ordem dos Advogados do Brasil
Fonte: Wikimedia Commons.
Limitações no poder de tributar
Conforme vimos anteriormente, somente os entes da federação 
(União, estados, municípios e Distrito Federal) possuem o poder de tributar. 
Esse poder é autorizado pela Constituição e, por ser uma autorização, o 
ente impõe os tributos caso seja de seu interesse.
A instituição de tributos ocorrerá por meio de lei própria (ordinária), 
podendo ser federal, estadual, municipal ou distrital. É preciso recordar 
que a Constituição Federal apenas autoriza.
Reforma tributária
O sistema tributário precisa acompanhar o potencial de crescimento 
do país. Caso contrário, esse sistema pode ser um agente limitante desse 
crescimento e, nesse sentido, pode ser necessária a sua reformulação.
De acordo com os economistas, o sistema tributário brasileiro 
apresenta alguns problemas. Vejamos alguns deles:
 • Eficiência econômica: quando o sistema tributário faz com que a 
economia funcione com baixa eficiência, processo que impede 
que a economia do país avance como deveria, isto é, considerando 
seu potencial de crescimento.
 • Distributiva: permite que pessoas com renda elevada paguem 
menos impostos, fazendo com que o sistema tributário seja um 
tanto regressivo, uma vez que os cidadãos com renda mais baixa 
acabam pagando maior quantidade de impostos.
Orçamentos e Finanças Públicas
40
Considera-se que, para ultrapassar esses problemas, deve-
se considerar o alcance da modificação dos tributos em suas diversas 
categorias: sobre bens e serviços, renda, folhas de salário e patrimônio.
Todas essas situações acabam gerando instabilidade econômica 
internacional o que, consequentemente, reduz os possíveis investimentos 
para o país.
Vamos imaginar a seguinte situação: uma empresa possui o 
interesse em montar um centro de distribuição. Em uma situação natural, 
essa empresa faria isso em um local em que os custos com logística 
fossem mais reduzidos. No entanto, no Brasil, a empresa tende a montar 
esse centro de distribuição onde possui o melhor benefício em termos 
de tributação. Nesse caso, o que é um benefício para a empresa acaba 
não sendo para o país, visto que, buscando a economia de impostos, 
ela acaba gastando mais por precisar aumentar os custos com logística 
(caminhões, combustíveis, profissionais, etc.), a fim de levar a mesma 
quantidade de produtos para um consumidor final. Para o país, isso é uma 
perda de produtividade.
Figura 11 - Logística
Fonte: Pixabay.
Orçamentos e Finanças Públicas
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SAIBA MAIS:
Para melhor compreender a importância da reforma 
tributária e seus impactos, sugerimos que você assista à 
reportagem “Entenda a importância da reforma tributária 
para o Brasil”. Disponível aqui.
RESUMINDO:
Caro estudante, que alegria que você chegou ao fim 
desta seção de estudos! Neste capítulo, obtivemos juntos 
diversos conhecimentos sobre os orçamentos e finanças da 
Administração Pública. Você estudou as principais teorias 
relacionadas à instituição de tributos. Até o momento, 
é importante que você tenha compreendido que os 
tributos são muito importantes para o desenvolvimento da 
sociedade em sua coletividade. A instituição desses tributos 
encontra-se autorizada na Constituição Federal pelos 
entes federativos, e devem ser realizados por meio de lei 
própria. Um outro aspecto importante é que os entes não 
são obrigados à cobrança de tributos e, assim, fazem-no 
se julgarem necessário. Para complementar seus estudos, 
indicamos que você acesse o material que disponibilizamos 
ao longo do capítulo. Esperamos que você tenha 
compreendido a amplitude do sistema tributário brasileiro, 
bem como sua relação com a política fiscal, atividade 
econômica e finanças públicas. Consideramos que esses 
conhecimentos são fundamentais para o exercício pleno da 
sua profissão. Bons estudos!
Orçamentos e Finanças Públicas
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Tipificação das despesas e a máquina 
pública
OBJETIVO:Caro estudante, ao longo deste novo capítulo, você 
estudará sobre os fundamentos da Administração Pública. A 
partir desse conhecimento, espera-se que você seja capaz 
de tipificar as despesas no âmbito da gestão orçamentária 
pública, bem como ampliar sua visão sobre os processos 
envolvidos nessas etapas. Abordaremos alguns casos bem 
específicos para que você compreenda, na prática, como 
essas despesas são organizadas. Consideramos que esse 
seja um aspecto importante para sua profissão. E então? 
Motivado para desenvolver essa competência? Então 
vamos lá. Avante!
Categorias econômicas
A classificação por categorias econômicas dá-se com base na Lei 
nº 4320 de 1964. De acordo com a referida lei, as categorias econômicas 
são subdividas em dois grandes grupos: 
a. Despesas correntes: são as despesas que não contribuem para a 
formação de um bem de capital, tais como pagamentos de água, 
energia, internet, manutenções de equipamentos, telefone, entre 
outas. Estas, por sua vez, podem ser classificadas em dois grupos. 
Vejamos:
 • Custeio: é aquela que busca atender os serviços anteriormente 
criados e despesas com manutenção (conservação e adaptação) 
de imóveis.
 • Transferências correntes: é aquela que busca realizar o aten-
dimento de despesas correntes que não exijam contraprestação 
direta em bens ou serviços. Nesse caso, os recursos podem ser 
transferidos para terceiros, para que sejam prestados serviços vol-
tados para o social, tais como ONGs, por exemplo.
Orçamentos e Finanças Públicas
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Figura 12 – Construção de escola
Fonte: Pixabay. 
Aqui é importante que você se atente ao fato de que o pagamento 
de aposentados e pensionistas não representa uma despesa de 
manutenção de custeio, pois essas pessoas já foram servidores públicos 
e já atenderam à Administração Pública. E, ao se aposentarem, não são 
mais consideradas como despesas correntes, mas, sim, de custeio, pois 
os gastos não são mais utilizados para manter as atividades do Estado.
b. Despesas de capital: são as despesas que tendem a aumentar 
o patrimônio do Estado, tais como a construção de hospitais e 
escolas, por exemplo. Algumas classificações:
 • Investimento: está relacionado ao planejamento e execução de 
obras, aquisição de imóveis para a realização de obras e aquisição 
de instalação, equipamentos permanentes. Todo investimento é 
algo novo, que acrescenta no Produto Interno Bruto (PIB).
 • Inversão financeira: aquisição de imóveis ou de bens de capital já 
em utilização. Um exemplo é quando o Estado adquire um prédio 
(pronto) para utilizar o espaço como escola, creche ou afins.
 • Transferências de capital: é aquela que busca atender despesa de 
capital que não exija contraprestação direta.
Orçamentos e Finanças Públicas
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SAIBA MAIS:
Para aprofundamento dos estudos sobre a classificação das 
despesas públicas em despesas correntes e despesas de 
capital, sugerimos que assista ao vídeo a seguir publicado 
e produzido pelo Trilhante. Disponível aqui.
Com base nesses apontamentos, conseguimos responder ao 
seguinte questionamento: por que o Estado se endivida? Basicamente, as 
dívidas correntes que o Estado já possui não são suficientes, considerando 
a receita arrecadada, para aquisição de bens e, exatamente por isso, assim 
como na maioria dos cidadãos, o Estado precisa optar por empréstimos 
de diversos tipos.
Figura 13 – Empréstimo para aquisição de bens
Fonte: Pixabay.
Natureza da despesa
No que se refere às despesas do orçamento da Administração 
Pública, diversas são as classificações para esse fim.
De acordo com a portaria interministerial nº 163 de 4 de maio de 
2001 em seu art. 3º: “Entende-se por grupos de natureza de despesa 
a agregação de elementos de despesa que apresentam as mesmas 
características quanto ao objeto de gasto”.
Orçamentos e Finanças Públicas
https://www.youtube.com/watch?v=jqHH0qMc2dk
45
Existem seis grupos de natureza da despesa e cada um deles 
possui uma identificação numérica:
Figura 14 – Natureza da despesa 
Fonte: Elaborado pela autora (2021).
A seguir, veremos o alcance de cada código apresentado no 
esquema anterior (Figura 14), com base na portaria nº 163 de 2001. 
Vejamos a seguir:
1. Pessoal, encargos sociais: são as despesas com pessoal ativo, 
inativo, salários, gratificações aposentadorias, benefícios 
assistenciais, pensões e outras.
2. Juros e encargos da dívida: são as despesas com pagamento de 
juros, operações de créditos, dívida pública mobiliária e outros.
3. Outras despesas correntes: são as despesas relacionadas a 
consumo, diárias, alimentações e outras.
4. Investimentos: são as despesas com aquisição de imóveis, 
instalações, equipamentos e outras.
5. Inversões financeiras: despesas com aquisição de imóveis ou bens 
de capital, entre outras, desde que não signifique o aumento de 
capital.
6. Amortização e refinanciamento da dívida: são as despesas com 
pagamento ou ainda com refinanciamento do principal e da 
atualização monetária ou cambial da dívida pública interna e 
externa, contratual ou mobiliária.
Orçamentos e Finanças Públicas
46
SAIBA MAIS:
Para aprofundar seus conhecimentos sobre a natureza da 
despesa, sugerimos que você assista ao vídeo “Informação 
Complementar – Natureza da Despesa”. Disponível aqui.
Classificação orçamentária
Os orçamentos recebem uma classificação. A seguir, veremos 
alguns deles. 
a. Despesa orçamentária: são os gastos já previstos em orçamentos 
e que necessitam de aprovação prévia do Poder Legislativo para 
serem executados. 
Aqui é importante que você esteja atento ao fato de que o 
recebimento da dívida ativa, caso já esteja previamente estabelecido em 
orçamento, corresponderá a uma despesa orçamentária. Por exemplo: 
caso um ente não tenha arrecadado os tributos e tenha recebido 
posteriormente, uma vez que já estava previamente estabelecido, então 
é uma dívida ativa, isto é, são os impostos de outros exercícios, os quais 
não foram arrecadados a tempo.
b. Despesa extraorçamentária: é a despesa que não consta na 
Lei do Orçamento Anual (LOA). São exemplos de despesas 
extraorçamentárias:
 • Devolução dos valores de terceiros: o Estado é o agente 
depositário, mas terá que devolver em algum momento, indicando 
que os recursos estão nos cofres públicos.
 • Restos a pagar do exercício em questão.
 • Recolhimento de consignações/retenções.
 • Pagamentos das operações de crédito por antecipação de receitas 
(ARO).
Orçamentos e Finanças Públicas
https://www.youtube.com/watch?v=EN-97OepLAQ
47
Estágios de execução da despesa
Para que as despesas sejam efetivadas, existem algumas etapas/
estágios que deverão ser respeitados. Observe:
a. Empenho: emerge uma obrigação potencial e o crédito será 
consumido. De acordo com o art. 58 da Lei 4.320 de 14 de março 
de 1964, o empenho “é o ato emanado de autoridade competente 
que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não 
de implemento de condição”.
No estágio de empenho, a obrigação de pagamento ainda é 
potencial e só será efetiva no estágio de liquidação. No empenho, há a 
criação de um vínculo, o qual será efetivado na liquidação e somente 
nesse estágio é que passa a ser uma obrigação, uma vez que o serviço 
acordado foi executado.
Em geral, toda despesa orçamentária passa pelo estágio de 
empenho e, a cada empenho, será emitida uma nota de empenho, exceto 
para os casos de despesa com o pessoal. Nessa nota, devem conter:
 • O valor empenhado.
 • O crédito disponível após o empenho (valor remanescente): no 
momento do empenho, o crédito passa a ser consumido.
 • O objeto.
 • O fornecedor.
b. Liquidação: quando surge a obrigação efetiva. O art. 63 da Lei 
4.320 aponta que “A liquidação da despesa consiste na verificação 
do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e 
documentos comprobatórios do respectivo crédito”. Assim, nesse 
estágio, serão verificados pelo servidor fiscal de contrato para, 
posteriormente,atestarem-se:
 • O objeto: a origem.
 • A quem se deve pagar.
 • O valor a ser pago.
Orçamentos e Finanças Públicas
48
Os documentos comprobatórios mencionados são:
 • O contrato ou acordo ou ajuste.
 • Nota de empenho: em alguns casos, essa nota pode substituir o 
contrato como forma de comprovação para liquidar.
 • Comprovante de entrega do material.
c. Pagamento: momento em que ocorre a movimentação financeira a 
fim de quitar uma obrigação. De acordo com o art. 64 da mesma lei, 
o pagamento ӎ o despacho exarado por autoridade competente, 
determinando que a despesa seja paga”.
IMPORTANTE:
É fundamental que você saiba que a fase de pagamento 
somente poderá ocorrer após a liquidação, ainda que, em 
alguns casos, essas etapas ocorram muito próximas umas 
das outras, é importante garantir a execução em etapas.
Figura 15 - Pagamento
Fonte: Pixabay.
Tipos de empenho
Para compreendermos os tipos de empenho, julgamos necessário 
retomar o conceito apresentado anteriormente, de acordo com o art. 
58 da Lei 4.320 de 14 de março de 1964. Vejamos: “é o ato emanado de 
Orçamentos e Finanças Públicas
49
autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento 
pendente ou não de implemento de condição”.
A seguir, veremos os tipos de empenho e suas principais 
características, sobretudo no que se refere à estimativa de valor e à (im)
possibilidade de o pagamento ser parcelado. Observe:
Quadro 1 – Tipos de empenho
Fonte: Elaborado pela autora (2021).
O empenho por estimativa é amplamente utilizado na Administração 
Pública. Vamos considerar a seguinte situação: no início do mês de abril, 
foi realizado um empenho por estimativa para pagamento de custos com 
manutenção dos veículos de uma prefeitura no valor de R$ 15.000,00. 
No entanto, devido à necessidade de reparos maiores, o valor final ficou 
em R$ 18.000,00. Nesse caso, não há a necessidade de cancelamento 
de empenho. O manual de contabilidade indica que deve ser realizado 
um reforço de empenho. E, para os casos em que o valor real seja 
menor que o empenhado, deverá ser realizada uma anulação parcial 
de empenho. Isso ocorre pois, no empenho por estimativa, é natural que 
essas alterações ocorram.
Orçamentos e Finanças Públicas
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IMPORTANTE:
Caso seja detectado algum erro em dados do fornecedor, 
como o nome, quantidade de produto, CPF etc., é possível 
realizar o cancelamento do empenho para fazer um novo 
com as alterações necessárias. Não há prejuízos. No 
entanto, no caso mencionado acima, a única coisa que foi 
alterada foi o valor, mas os dados estão todos corretos. Por 
isso, para esse tipo de situação, especificamente, não deve 
ser realizado o cancelamento do empenho.
RESUMINDO:
Caro estudante, que alegria que você chegou ao fim 
desta seção de estudos! Neste capítulo, obtivemos 
juntos diversos conhecimentos sobre os orçamentos 
e finanças da Administração Pública. Até o momento, 
é importante que você tenha compreendido que as 
despesas podem apresentar diversas classificações e 
todas elas são importantes para que a análise seja a mais 
completa possível. Estudamos ainda as fases ou estágios 
da despesa, a qual passa pelo empenho, liquidação e, por 
fim, a etapa de pagamento. Assim, para que o pagamento 
ocorra, as demais etapas precisam ser respeitadas. Para 
complementar seus estudos, indicamos que você acesse 
o material que disponibilizamos ao longo do capítulo. 
Esperamos que você tenha compreendido a amplitude 
dessa temática e consiga tipificar as despesas no âmbito 
da gestão orçamentária pública. Consideramos que esses 
conhecimentos são fundamentais para o exercício pleno da 
sua profissão. Bons estudos!
Orçamentos e Finanças Públicas
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REFERÊNCIAS
BAHIA. Manual de introdução aos conceitos orçamentários. 
Salvador: Secretaria de Planejamento do Estado da Bahia, 2012. Disponível 
em: http://www2.uesb.br/proreitorias/asplan/wp-content/uploads/
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Estado.pdf. Acesso em: 06 jan 2022.
BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República 
Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, 
[2020]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
constituicao.htm Acesso em: 4 abr. 2020.
BRASIL. Manual de Contabilidade aplicada ao Setor Público. 8. ed. 
Brasília, DF: Secretaria do Tesouro Nacional, 2019. Disponível em: https://
sisweb.tesouro.gov.br/apex/f?p=2501:9::::9:P9_ID_PUBLICACAO:31484. 
Acesso em: 06 jan 2022. 
CASTRO, R. P. A. Lei de Responsabilidade Fiscal: Ensaios em 
Comemoração aos 10 anos da Lei Complementar nº 101/00. Belo 
Horizonte: Editora Fórum, 2010.
CREPALDI, G. S.; CREPALDI, S. A. Orçamento público: Planejamento, 
elaboração e controle. São Paulo: Saraiva, 2013.
GIACOMONI, J. Receitas vinculadas, despesas obrigatórias e 
rigidez orçamentária: Orçamentos públicos e direito financeiro. São 
Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2011.
Orçamentos e Finanças Públicas
	Lei de Responsabilidade Fiscal
	Aspectos gerais da Lei de Responsabilidade Fiscal
	Antecipação de receita orçamentária
	Despesas com pessoal
	Relatório Resumido da Execução Orçamentária
	Relatório de Gestão fiscal
	Limitação de empenho
	Orçamento: receita e despesa 
	Sistemas orçamentários 
	Receita orçamentária
	Etapas da receita orçamentária
	Procedimentos contábeis orçamentários
	Deduções da receita orçamentária
	Receita orçamentária por baixa de dívida ativa inscrita
	Tributação e gasto público
	Sistema tributário nacional
	Princípios gerais
	Código Tributário Nacional
	Limitações no poder de tributar
	Reforma tributária
	Tipificação das despesas e a máquina pública
	Categorias econômicas
	Natureza da despesa
	Classificação orçamentária
	Estágios de execução da despesa
	Tipos de empenho