Capítulo 4

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O Setor público e oO Setor público e o
Desenvolvimento EconômicoDesenvolvimento Econômico
Fundamentos de EconomiaFundamentos de Economia
C A P Í T U L O 4
Introdução
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1. O Setor Público
Ao longo deste curso, você teve contato com diversas formas de atuação do Estado na
economia. Em um primeiro momento, aprendeu como as diferentes escolas de
pensamento econômico encaram o papel econômico do Estado; depois, compreendeu
como as políticas governamentais são capazes de afetar o equilíbrio dos mercados
competitivos; por �m, veri�cou como a adoção de políticas macroeconômicas interferem
no ciclo econômico.
Essa visão inicial é muito rica para a compreensão das formas como o Estado pode
intervir no curso econômico. No entanto, a discussão ainda carece de aprofundamento
dos mecanismos de atuação do Estado. Nesse sentido, a seguir será apresentada uma
breve conceituação das funções econômicas do setor público, com posterior elucidação
dos princípios norteadores da execução tributária, o que lhe permitirá obter a receita
necessária para a execução de seus gastos. Por �m, você terá contato com questões
relativas ao resultado �nanceiro da ação do setor público, expresso por meio de dé�cits e
superávits �scais.
Mas, antes de iniciarmos a discussão a respeito do papel econômico do setor público,
segue um exercício a respeito da necessidade de nos organizarmos em torno de um
aparato estatal (Quadro 1).
Muitos leitores já devem ter se feito essa pergunta. Ou, colocando as coisas de outra
forma, seria possível não ter governo? Um exercício intelectual interessante é imaginar o
que aconteceria se, por exemplo, um transatlântico com 2.000 passageiros naufragasse e
todas as pessoas conseguissem se salvar, sem que o resto do mundo saiba do seu
destino, indo parar em uma ilha deserta. O pequeno anarquista que vive dentro de cada
pessoa, no início, provavelmente levaria cada um a tentar sobreviver de forma
independente dos outros. Com o passar do tempo, porém, algumas perguntas
começariam a surgir, tais como:
Neste Capítulo, você terá contato com os princípios de atuação do Estado na economia,
compreendendo os principais aspectos que moldam as avaliações a respeito da
efetividade do setor público. Dessa forma, conseguirá descrever as funções econômicas
do Estado, a estrutura tributária necessária para a execução de seus objetivos, a forma
pela qual se estabelece o orçamento público, bem como os resultados da diferença entre
arrecadação e gasto, ou seja, o dé�cit público.
Também terá contato com as principais teorias de crescimento e desenvolvimento
econômico, o que lhe permitirá entender quais são as fontes de geração de riqueza nas
economias, bem como as estratégias de �nanciamento do desenvolvimento econômico. 
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Como a comunidade fará para se proteger da ação dos animais selvagens?
Se houver um litígio entre duas pessoas, quem arbitrará para decidir quem está com
a razão?
Quem tomará conta dos eventuais infratores que, por exemplo, forem pegos
roubando o sustento dos outros?
Quem tomará conta dos doentes?
e tantas outras que poderão surgir. O leitor já terá percebido que o “exercício” proposto
nada mais é do que uma parábola para explicar – e justi�car – a existência dos governos.
De fato, a primeira questão está associada ao que seria o conceito de “defesa”; a segunda,
ao de “justiça” etc. O governo surge como forma de organizar e disciplinar melhor as
relações entre as pessoas. A partir dessa necessidade inicial, porém, é claro que há uma
série de vícios e imperfeições, como a má escolha de prioridades, o desperdício de
recursos etc., que constituem o “fermento” que alimenta as críticas, as quais, em maior ou
menor medida, são dirigidas aos governos de todos os países do mundo. Pode-se – e
deve-se – tentar minorar essas imperfeições, sem perder de vista que a alternativa à
existência de um governo é o “cada um por si”, o que é obviamente incompatível com
qualquer forma de convivência civilizada entre pessoas ou grupos sociais.
Quadro 1 – Para que serve o governo? 
Fonte: GIAMBIAGI, F.; ALÉM, A. C., 2008, p. 9.
1.1 Funções Econômicas do Setor Público
Você já parou para pensar que, quando vai comprar um refrigerante, suas opções de
compra restringem-se a marcas de apenas duas empresas? De acordo com a Associação
dos Fabricantes de Refrigerantes do Brasil (Afrebras), cerca de 90% desse tipo bebida é
fabricado pela Coca-Cola e pela AmBev, excetuando-se algumas marcas regionais
pequenas.
No início do século XX, a maioria dos setores econômicos era pouco concentrada, de
modo que o papel do Estado centrava-se na justiça e na segurança. Contudo, o decorrer
da história mostrou a necessidade de expansão do papel do Estado. Serão apresentados
a seguir alguns eventos históricos que contribuíram para a reformulação das funções
econômicas do Estado.
O desenvolvimento dos modos de produção, em especial, o advento da produção em
massa fordista e a consequente concentração dos mercados mostraram a real
necessidade do Estado em �scalizar e manter as práticas concorrenciais de modo a
garantir o bem-estar social.
A crise de 1929, por sua vez, mostrou a importância do Estado na geração de empregos
por meio de obras de infraestrutura. Por �m, com o término das duas grandes guerras
mundiais, observou- se um avanço signi�cativo dos ideais social-democratas, selando a
abertura de estratégias de desenvolvimento cada vez mais dependentes do Estado.
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No �nal da década de 1970, contudo, as crises �scais ocasionadas pela adoção das
políticas �scais expansionistas que embasaram o “Estado de Bem Estar Social”, aliadas ao
desenvolvimento tecnológico e do sistema �nanceiro, fez ressurgir o ideal liberal de baixa
intervenção do Estado na economia.
Antes de prosseguir com a descrição das funções econômicas do Estado, faz-se
necessária uma breve discussão sobre e�ciência do mercado na alocação de recursos
produtivos, de modo a deixar mais claro o embate de ideias liberais e keynesianas que
moldaram essa evolução.
Para que possamos entender esse ponto, voltemos à descrição da mão invisível do
mercado, de Adam Smith. Para esse autor, o problema de alocação de recursos
produtivos se resolve da maneira mais e�ciente possível por meio do mercado . Como
isso acontece?
Imagine que uma determinada sociedade esteja enfrentando problemas de escassez de
alimentos, ao mesmo que tempo que tem excesso de sapatos, os quais estão se
acumulando nos estoques das lojas. Podemos enxergar essa problemática por meio de
duas óticas: desejos da sociedade e alocação de recursos. Essa visão nos permitirá
entender o conceito de e�ciência.
Implicitamente, o desejo dessa sociedade é que ocorra uma realocação dos recursos
produtivos, os quais deixem de ser empregados em tal escala na produção de sapatos
para serem utilizados nos processos de produção de alimentos. Diz-se implicitamente,
pois não há ninguém pensando diretamente nessa situação, mas sim um desejo de que
haja mais alimentos sendo produzidos e menos sapatos. Mas como realocar os recursos
produtivos?
De acordo com Smith, a forma mais e�ciente de resolver esse problema encontra-se no
mercado concorrencial, por meio de um sistema de preços �exível e da livre de
intervenção governamental .
Se os fabricantes de sapatos estão acumulando estoques, deverão iniciar um processo de
redução de preços para conseguir vendê-los. A queda de preços reduz o lucro por
unidade de produto, o que torna a atividade menos atrativa,fazendo com alguns
produtores enxerguem maior potencial em outras atividades mais lucrativas, como a
produção de alimentos.
Por outro lado, os fabricantes de alimentos encontram margem para elevação de preços
na medida em que a oferta existente é insu�ciente para cobrir toda a demanda. O
aumento do preço permitirá que estes obtenham um lucro maior por unidade de
produto. A maior lucratividade, por sua vez, estimulará os investimentos produtivos, os
quais exigirão que uma maior quantidade de recursos produtivos seja alocada nessa
atividade. Partindo do nosso exemplo simplista, esses recursos viriam daqueles que
produziam sapato e agora têm interesse na produção de alimentos.
Assim, se entendermos a e�ciência de um mercado a partir da maximização dos ganhos
do comércio entre vendedores e compradores, toda vez que houver algum desequilíbrio
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de mercado (excesso ou escassez de oferta), os resultados sugerem que uma melhor
alocação dos recursos produtivos poderia estar sendo feita; nesse sentido, ainda não se
alcançou a situação mais e�ciente possível.
Assim, qualquer ação do Estado que tire do mercado essa capacidade de se
“autorregular” tenderia a trazer menor e�ciência no processo de alocação dos recursos
produtivos. No entanto, essa visão é bastante rebatida por outras vertentes teóricas.
Conforme vimos, Keynes acreditava que é irreal essa premissa de que a economia
tenderia, por meio da mão invisível do mercado, ao equilíbrio de longo prazo. Nesse
sentido, ele acreditava que a ação do Estado por si só não é ine�ciente; pelo contrário, ela
serve para corrigir as �utuações de curto prazo, uma vez que a “mão invisível” é passível
de falhas.
Observa-se, portanto, que a abrangência do intervencionismo estatal anda no bojo do
desenvolvimento das teorias econômicas, as quais estão enraizadas em ideologias:
[...] em parte, a existência de um governo pode re�etir a presença de ideologias
sociais e políticas, que divirjam das premissas adotadas quanto à soberania do
consumidor e quanto à preferência por um sistema de decisões descentralizadas.
Mas este é apenas um aspecto secundário do problema. Tem maior importância o
fato de que o mecanismo de mercado não pode desempenhar sozinho todas as
funções econômicas. A atuação governamental é necessária para guiar, corrigir e
suplementar este mecanismo em alguns aspectos. (MUSGRAVE; MUSGRAVE, 1980,
p. 42)
Ainda assim, apesar de não haver consenso sobre a e�ciência da ação do Estado na
economia, vamos discorrer sobre algumas de suas funções básicas:
1. Função alocativa: prover bens e serviços que não são de interesse da iniciativa privada,
e cujo consumo por um não afeta o acesso de outro. Esses tipos de bens são chamados
“bens públicos”, e podem se dividir em tangíveis (ruas, iluminação pública etc.) e
intangíveis (defesa nacional, justiça e segurança pública). A função alocativa também
P R A T I Q U E
Um vídeo foi encomendado pela Câmara de Comércio dos Estados Unidos em meados da
década de 1950 ao cartunista John Sutherland, com o intuito de exaltar às forças armadas
americanas as glórias do sistema de livre mercado. De maneira muito didática, ele explica
a e�ciência decorrente de um sistema de livre mercado, pontuando o escopo de atuação
do Estado, bem como as consequências de uma intervenção desastrosa. Disponível em: <
https://www.youtube.com/watch?v=IPS6P2jDO-A
https://www.youtube.com/watch?v=IPS6P2jDO-A
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prevê a correção das falhas de mercado, como as externalidades e a criação de
monopólios.
2. Função distributiva: realização de políticas de redistribuição de rendas. Nesse caso, o
Estado utiliza parte da sua arrecadação de impostos para minimizar os efeitos das falhas
no processo distributivo do mecanismo de mercado. Os principais instrumentos dessa
função são as políticas de transferência de renda, como o Bolsa Família, bem como os
subsídios e concessões de crédito que visam estimular o acesso de famílias de baixa
renda ao consumo de bens, como o “Minha Casa Minha Vida”.
3. Função reguladora: a função estabilizadora refere-se ao papel do Estado na condução
dos interesses de política macroeconômica em relação aos preços da economia (in�ação)
e emprego. Nesse sentido, qualquer tomada de decisão aplicada no âmbito das políticas
monetária e �scal está satisfazendo essa função do Estado.
1.2 Estrutura tributária
O cumprimento de cada uma das funções do Estado exige que este desembolse recursos
�nanceiros. Esses recursos �nanceiros, por sua vez, são obtidos principalmente por meio
da arrecadação tributária.
Para garantir o bem-estar social, um sistema tributário deve ser guiado por proposições
elementares e essenciais que permitam a minimização da interferência do governo nas
decisões dos agentes econômicos, assim como a distribuição justa dos ônus entre esses.
Essas proposições serão detalhadas no quadro a seguir:
S A I B A M A I S
A distinção entre bens privados e públicos se dá por meio de dois aspectos: não exclusão
e não rivalidade. Pesquise ambos e caracterize as diferenças entre esses dois tipos de
bens.
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Quadro 2 – Sistema Tributário “Ideal” 
Fonte: Autor.
1.2.1 Princípio da equidade
O princípio da equidade é concebido em uma perspectiva normativa, estabelecendo que
o ônus da implementação de impostos deve ser repartido entre os agentes econômicos.
Em outras palavras, visa estabelecer a relação entre cobrança do tributo e capacidade de
pagamento e divide-se entre princípio do benefício e capacidade de pagamento
1.2.2 Princípio do bene�ício
Na medida em que uma parcela dos tributos é destinada ao provimento de bens
públicos, argumenta-se que a utilização deles deveria estar equiparada com o pagamento
dos tributos. A aplicação desse princípio, na prática, é bastante complexa. Como
determinar quanto você ou seu vizinho utilizam da iluminação pública da sua rua, por
exemplo? Quem trabalha à noite deveria pagar um tributo mais elevado por utilizar mais
esse tipo de bem do que aqueles que saem somente à luz do dia? Apesar da di�culdade,
alguns tipos de serviços públicos utilizam-se de taxas especí�cas para seu �nanciamento,
como o transporte público e a energia.
Nesse sentido, conclui-se que esse princípio é aplicável a alguns tipos especí�cos de
serviços públicos, contribuindo exclusivamente, portanto, para a função alocativa.
1.2.3 Princípio da capacidade de pagamento
Nesse caso, a tributação deveria ser estabelecida de acordo com a capacidade de
pagamento do agente econômico. Em torno do que é considerado socialmente justo, é
possível estabelecer uma regra geral de tributação: tratar igualmente aqueles com
mesma capacidade de pagamento (equidade horizontal) e de maneira diferente os que
possuem capacidades de pagamento distintas (equidade vertical).
A aplicação desse princípio convive com o seguinte dilema: quem tem maior capacidade
de pagamento? Quem tem a maior renda, ou o maior patrimônio ou quem consome
mais?
Os que defendem a renda como melhor critério assim o fazem porque acreditam que seja
a forma mais ampla da compreensão de capacidade de pagamento, tendo em vista que,
quanto maior a renda, maior a capacidade de consumo e de construção de patrimônio.
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Cabe, neste ponto, apresentar-lhe mais um importante conceito: progressividade. Um
imposto é considerado progressivo quando sua alíquota¹ eleva à medida que a renda
também aumenta. No Brasil, o Imposto de Renda é progressivo.
Os que acreditam que o consumo é o melhor critériodefendem que o ato de consumir é
voltado para a satisfação de uma necessidade individual e deveria, portanto, ser
devidamente onerado. Ademais, a imposição do Imposto de Renda acaba por diminuir a
capacidade de poupança e investimento dos agentes econômicos, variáveis tão
importantes para o crescimento econômico. Nesse tipo de tributação, não há espaço para
a progressividade, de modo que todos os indivíduos pagam a mesma alíquota ao
consumir um bem. Em termos práticos, se você ou Warren Bu�ett2 comprarem um
guaraná na padaria, estarão pagando exatamente o mesmo valor ao Estado.
Por �m, os impostos sobre a riqueza também geram muitas polêmicas quanto à sua
necessidade e efetividade. O patrimônio de qualquer indivíduo do sistema econômico é
resultado de uma renda que foi gerada em um momento anterior e não foi gasta em
consumo, ou seja, nada mais é do que poupanças geradas no passado. Na medida em
que são resultado de rendas passadas, muitos acreditam que já foram devidamente
tributadas.
1.2.4 Princípio da neutralidade
O princípio da neutralidade prevê que a imposição de tributos não deve afetar a e�ciência
do mercado na alocação dos recursos. À medida que a imposição de um tributo altera
arti�cialmente o preço do bem, este é capaz de gerar uma distorção nesse sistema de
preços, levando a economia a uma situação menos e�ciente.
Isso posto, o princípio da neutralidade estabelece uma visão normativa da tributação:
hipoteticamente, a imposição de um tributo não pode afetar as decisões dos agentes. Em
termos práticos, signi�ca que a neutralidade prevê que um sistema tributário deva gerar
a menor distorção possível na alocação dos recursos produtivos e, consequentemente,
no sistema de preços.
O Imposto de Renda é considerado, em certa medida, neutro. Isso ocorre, pois a
imposição da alíquota diminui da mesma maneira a renda disponível para consumo e
poupança daqueles indivíduos enquadrados na mesma faixa de rendimento. No entanto,
ao avaliarmos os impostos seletivos que incidem sobre a produção e o consumo, quebra-
se esse princípio. Isso não signi�ca, contudo, que tal imposição necessariamente irá
trazer ine�ciência. Por exemplo, o fato de a produção e o consumo de cigarro arcarem
com uma carga tributária mais elevada do que a média está minimizando o impacto de
externalidades negativas decorrentes de seu consumo, a saber, a elevação dos gastos
com saúde pública.
1.2.5 Conceito de simplicidade
Um sistema tributário deve ser idealizado de modo que os seus geradores de receita
(contribuintes) o entendam facilmente. Ademais, os custos com o processo de cobrança e
arrecadação não devem ser elevados.
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1.3 Tipos de tributos
Quando o imposto incide diretamente sobre o indivíduo, mais especi�camente sobre sua
renda (salários, lucros, juros, dividendos e aluguéis) ou patrimônio, diz-se que a
tributação é direta. Quando, por sua vez, incidir sobre as transações pertinentes às
atividades econômicas ou produtos e serviços, diz-se que a tributação é indireta.
1.3.1 Imposto de Renda
O Imposto de Renda é um tributo direto, o qual pode ser aplicado tanto às Pessoas Físicas
(IRPF) quanto às Pessoas Jurídicas (IRPJ). Suas alíquotas são �xadas com base em faixas de
renda, respeitando o critério de progressividade. Sua base de cálculo incide em torno da
renda tributável, que contempla alguns abatimentos do rendimento total do indivíduo,
como gastos com planos de saúde.
O Imposto de Renda da Pessoa Física �ca retido diretamente na fonte pagadora.
Portanto, os trabalhadores formais, ao receberem seu salário, já têm descontado o
imposto, de modo a se minimizarem as práticas de sonegação no caso dos contratos em
CLT.
O Imposto de Renda da Pessoa Jurídica incidirá sobre o lucro tributável das organizações,
sendo sua base de cálculo feita a partir de três métodos:
1. Lucro real: é a diferença entre receitas e custos. O cálculo do IRPJ a partir desse
método exige registros contábeis em conformidade com a legislação. Sua forma de
apuração pode se dar anualmente, com contribuições mensais baseadas em
estimativas, ou trimestralmente.
2. Lucro presumido: alíquota que incide sobre a receita bruta. Esse tipo de método se
aplica melhor a empresas cuja receita bruta não é grande o su�ciente para que se
tenha a necessidade de organização de um sistema contábil adequado à legislação
tributária.
3. Lucro arbitrado: o governo estabelece arbitrariamente qual deverá ser a base do
imposto; sua implementação se dá nas empresas que não apresentam registros
contábeis precisos.
Na medida em que o IRPJ incide sobre o lucro tributável, questiona-se o fato de que ele
incida inteiramente sobre o produtor, pois podem ocorrer repasses aos preços que os
consumidores deverão pagar.
1.3.2 Imposto sobre o Patrimônio
Imposto que incide sobre a posse de ativos em um determinado período. No Brasil, os
maiores exemplos desse tipo de imposto são o Imposto Predial e Territorial Urbano
(IPTU) e o Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA).
1.3.3 Imposto sobre as Vendas
Impostos indiretos que incidem sobre o consumo, podendo ser classi�cados de acordo
com:
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1. Amplitude da base incidência: incidência que se dá rotineiramente sobre transações
– compra de produtos industriais ou de bens de consumo, com alíquotas uniformes
(únicas) ou seletivas (diferenciadas segundo a natureza do bem). Também podem
incidir sobre as transações de compra e venda de mercadorias especí�cas. Nesse
caso, as alíquotas são sempre seletivas. Exemplo: Imposto sobre consumo de
bebidas alcoólicas.
2. Estágio do processo de produção e comercialização: imposto pode ser cobrado do
produtor, do comércio atacadista, do comércio varejista ou em todas as etapas.
3. Forma de apuração: incidência se dá no valor total da transação (Imposto em cascata
ou cumulativo) ou apenas no valor adicionado pelo contribuinte (Imposto sobre valor
adicionado). O imposto em cascata fere o princípio da neutralidade, em especial
naqueles setores cuja cadeia produtiva é muito extensa. Na medida em que cada
etapa é tributada sobre o valor geral da transações, os setores com maiores
quantidades de etapas produtivas tendem a arcar com uma carga tributária mais
intensa, prejudicando sua competitividade e atratividade.
1.4 Orçamento público
O conceito de orçamento público surge quando se percebe que, em um Estado de Direito,
para que se evite a ação imprópria de governantes, se estabelece que os gastos do
governo deverão ser submetidos à autorização antes de sua execução.
O comportamento dos gastos públicos está bastante atrelado com o contexto histórico,
conforme podemos observar na tabela a seguir:
Final
século
XX,
em
torno
de    
1870
(b)
Período
prévio à
I Guerra
Mundial,
em
torno de
1913 (b)
Período
pós I
Guerra
Mundial,
em
torno de
1920 (b)
Período
prévio à
II Guerra
Mundial,
em
torno de
1937 (b)
1960 1980 1990 1996
Alemanha 10,0 14,8 25,0 34,1 32,4 47,9 45,1 49,0
Austrália 18,3 16,5 19,3 14,8 21,2 34,1 34,9 36,6
Áustria □ □ 14,7 20,6 35,7 48,1 38,6 51,7
Bélgica (c) □ 13,8 22,1 21,8 30,3 57,8 54,3 54,3
#ana#á □ 16,7 25,0 28,6 38,8 46,0 44,7
#s#anha □ 11,0 8,3 13,2 18,8 32,2 42,0 43,3
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(c)
#sta##s
#ni##s
7,3 7,5 12,1 19,7 27,0 31,4 32,8 33,3
#ran#a 12,6 17,0 27,6 29,0 34,6 46,1 49,8 54,5
##lan#a
(c)
9,1 9,0 13,5 19,0 33,7 55,8 54,1 49,9
#rlan#a □ □ 18,8 25,5 28,0 48,9 41,2 42,0
#tália (c) 11,9 11,1 22,5 24,5 30,1 42,1 53,4 52,9
#a### 8,8 8,3 14,8 25,4 17,5 32,0 31,3 36,2
##ruega 5,9 9,3 16,0 11,8 29,9 43,8 54,9 49,2
###a
#el#n#ia
□ □ 24,6 25,3 26,9 38,1 41,3 34,7
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#u##a 16,5 14,0 17,0 24,1 17,2 32,8 33,5 39,4
Média
Simples
10,5 12,0 18,2 22,4 27,9 43,1 44,2 45,8
(a) Governo geral. 
(b) Valor referente ao ano mais próximo para o qual se dispõe de dados depois de
1870, antes de 1913, depois de 1920 e antes de 1937. 
(c) Até 1937, dados referentes apenas ao governo central.
Fonte: GIAMBIAGI, F.; ALÉM, C. A., 2008, p. 11.
No decorrer do século XX, observa-se uma participação cada vez mais expressiva dos
gastos públicos no PIB dos países. Especialmente quando enfrentam períodos de guerra,
a elevação dos gastos públicos é acentuada.
Independentemente da existência de algum esforço de guerra, nota-se que o gasto
público traçou uma trajetória de crescimento, impulsionada por dois principais fatores:
envelhecimento populacional e urbanização. O primeiro deles pressiona os gastos
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públicos, pois aumenta as despesas com saúde e, sobretudo, com a previdência. O
segundo faz com que a sociedade pressione por serviços públicos cada vez melhores.
Em termos políticos e econômicos, o estabelecimento do orçamento público re�ete a
execução de gastos, os quais devem estabelecer áreas prioritárias. Entre os principais
centros de custo do governo, temos: a) saúde; b) educação; c) defesa nacional; d)
policiamento; e) regulação; f) justiça; g) assistencialismo.
No Brasil, a Constituição de 1988, em seu artigo 1653, prevê que o orçamento do setor
público seja realizado obedecendo cumulativamente a três requisitos: a) Plano Plurianual
(PPA)4; b) Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)5; e c) Lei Orçamentária Anual (LOA)6.
1.5 Dé�icit público
Você já deve ter presenciado situações nas quais uma pessoa perde o controle de seus
gastos e acaba comprometendo uma parcela maior do que seu rendimento. Na medida
em que o governo tem uma receita e uma perspectiva de gasto, ele também está sujeito a
tal situação. Ao �nal de um exercício, se a arrecadação for maior do que as despesas, diz-
se que há um superávit nas contas públicas. Quando o governo gasta mais do que
arrecada, por sua vez, cria-se um dé�cit público .
No Brasil, historicamente, o setor público é de�citário. Toda vez que as despesas
superarem a receita gerada, o governo deverá encontrar formas de �nanciar sua dívida.
Se recorrer a recursos extras �scais, poderá emitir moeda, por exemplo. Para tanto, o
Tesouro Nacional (União) deverá pedir o montante emprestado ao Banco Central. A
principal vantagem desse recurso está em não aumentar o endividamento público junto
ao setor privado. Contudo, esse tipo de ação gera pressões in�acionárias.
O governo também pode optar por vender títulos da dívida pública ao setor privado.
Nesse caso, ao obter receita com a venda do título, tira moeda de circulação, que deverá
ser destinada ao �nanciamento de sua dívida. Nesse caso, não há pressão in�acionária;
S A I B A M A I S
Você tem ideia de como o governo está distribuindo seus gastos entre os ministérios e
secretarias?
Entre na página do Orçamento no site do Ministério do Planejamento e descubra!
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contudo, o endividamento público aumenta, pois o título é vendido mediante o
pagamento de juros.
Se recorrer aos recursos �scais, o governo poderá estabelecer um aumento dos impostos
conjugado a uma maior restrição dos seus gastos (política �scal contracionista).
Assim, percebemos que a manutenção da saúde �nanceira do Estado enfrenta dilemas
em relação ao controle da in�ação e da dívida pública.
1.5.1 Tipos de dé�icit público
Quando observamos a diferença entre o que foi arrecadado e gasto em um determinado
período, chegamos ao conceito de dé�cit primário. Observe que, nesse caso, não se está
levando em consideração os juros reais de dívida contraída em um momento anterior. No
entanto, como o governo se endivida para cobrir o dé�cit primário, todo exercício exige o
pagamento de juros e amortização da dívida criada. Surgem, então, dois novos conceitos
de dé�cit: a) dé�cit nominal, que soma ao dé�cit primário os gastos com juros e
amortização da dívida; b) dé�cit operacional, que é o dé�cit nominal, excluindo a correção
monetária e cambial7.
1.5.2 Debate: Dé�icit público vs. Crescimento econômico
Na última década, estudos importantes apontaram que, quanto maior a participação do
dé�cit público no PIB, menor tenderia a ser o crescimento que tal país enfrentaria:
Dé�cit pública/PIB(%) Taxa de crescimento do PIB
≤ 30% 4,1%
30-60% 2,8%
60-90% 2,8%
> 90% -0,1%
Tabela 2 – Média anual de crescimento do PIB Real para diferentes razões de participação do dé�cit
público no PIB de 20 economias avançadas (1946-2009) 
Fonte: REINHART; ROGOFF (2010a, 2010b)11 apud HERNDON; ASH; POLLIN (2013).
Comparado ao estudo anterior, observa-se uma forte discrepância de dados em relação à
taxa média de crescimento do PIB Real em países em que o dé�cit público supera os 90%.
As considerações dos autores sobre os dados gerados repercutiu na esfera de
formulação de políticas econômicas. Em especial, eles mostraram que os formuladores
de política não podem defender que as medidas de austeridade se fundamentam na
evidência de que, nos níveis em que o dé�cit público for superior a 90% do PIB, haverá
uma queda acentuada no crescimento econômico.
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Percebe-se, portanto, que ainda não se chegou a um consenso a respeito da relação
entre dé�cit público e crescimento econômico. As diferenças metodológicas na condução
das pesquisas que cruzam tais dados dão margem à continuidade do debate.
2. Teorias de Crescimento e
Desenvolvimento Econômico
Apesar de já ter entendido parte da forma na qual o Estado atua sobre a economia, ainda
é necessário discutir como esses tipos de intervenção moldam estratégias de
desenvolvimento econômico. Mas, antes disso, precisamos estabelecer a diferença
existente entre os conceitos de crescimento econômico e desenvolvimento econômico e
de que maneira estão relacionados.
O crescimento econômico é comumente mensurado pela taxa de variação do PIB Real.
Esse conceito está embasado em uma abordagem utilitarista de crescimento, a qual está
relacionada com a expansão da capacidade de satisfazer necessidades em uma
determinada sociedade. Nesse sentido, a investigação dos meios que levam ao
crescimento econômico perpassa a expansão da capacidade de produção dessa
economia, os quais deverão ser apresentados no próximo tópico.
O desenvolvimento, por sua vez, precisa ser encarado em uma perspectiva mais ampla.
Alguns autores defendem que a ocorrência de crescimento econômico tende a levar, no
longo prazo, ao desenvolvimento. Foi partindo desse princípio que Del�m Netto, ministro
da Fazenda no período do “Milagre Econômico” que ocorreu durante os governos
militares, a�rmou que “é preciso esperar o bolo crescer para, depois, reparti-lo”. Essa
frase foi pronunciada mediante forte crítica ao modelo de crescimento econômico que
concentrava cada vez mais a renda e não se traduzia em desenvolvimento econômico.
Outros autores acreditam que esse não é um fenômeno puramente econômico, na
medida em que engloba a melhoria da qualidade de vida, e não simplesmente das
condições econômicas. É o caso de Amartya Sen, economista indiano, ganhador do
Prêmio Nobel de Economia em 1998.
S A I B A M A I S
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Para que você entenda melhor esse debate, proponho uma re�exão: de acordo com
estimativas do FMI, em 2015, o Brasil deve ser a oitava maior economia do mundo. Você
acredita que, apesarde não ser um dos países mais ricos do mundo, podemos nos
considerar desenvolvidos? O grá�co abaixo apresenta as 20 maiores economias do
mundo; destas, quantas podem ser consideradas desenvolvidas?
Amartya Sen ganhou o Prêmio Nobel de Economia em 1998 em virtude de suas
contribuições à Economia do Bem-Estar Social.
Ele enxerga o fenômeno de desenvolvimento econômico como um processo de expansão
das liberdades individuais. Os principais fatores que geram a privação da liberdade são: a)
pobreza e tirania; b) carência de oportunidades econômicas e destituição social
sistemática; c) negligência dos serviços públicos; d) intolerância ou interferência excessiva
de Estados repressivos.
Assim, se a liberdade é resultado de um processo de desenvolvimento, para que este
ocorra, é necessário que a sociedade combata e elimine todos esses fatores restritores da
liberdade.
O exercício de re�exão proposto pelo autor para se pensar o fenômeno do
desenvolvimento ancora-se na seguinte pergunta: “Riqueza traz felicidade?”, a qual
podemos estender para: “A riqueza nos permite fazer tudo o que queremos?”.
O autor chega à conclusão de que a riqueza é um meio, mas nunca um �m. Os indivíduos
querem viver uma vida longa e boa, ou seja, não se quer morrer jovem tampouco se quer
viver a miséria e a privação de liberdade. Assim, o autor a�rma que “A utilidade da
riqueza está nas coisas que ela nos permite fazer – as liberdades substantivas que ela nos
ajuda a obter”, negando o princípio de que a maximização da renda e da riqueza é
determinante da ação individual.
Um dos principais resultados de seus estudos foi a criação de um indicador de
desenvolvimento conhecido como Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), adotado
pela ONU para balizar as Metas do Milênio.
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Grá�co 1 – As maiores economias do mundo (em US$ milhões correntes) – Previsões para o
PIB (2015) 
Fonte: FMI.
2.1 Fontes de Crescimento
Apesar de termos percebido que crescimento não necessariamente se traduz em
crescimento, vamos partir do princípio de que este é condição necessária, mas não
su�ciente para o fenômeno do desenvolvimento.
Inicialmente, vamos entender como as diferentes constituições da chamada “Função de
produção agregada” afetam o crescimento e a renda dos países. Vimos que as empresas
devem combinar insumos produtivos, em especial, capital e trabalho, para produzir bens
e serviços. Se pensarmos numa perspectiva agregada, veremos que a capacidade de
geração de riqueza de um país está diretamente relacionada a esses dois fatores.
Dessa forma, vamos conceituar que as principais fontes do crescimento econômico são:
1. Crescimento demográ�co e imigração: na medida em que se eleva a quantidade de
mão de obra disponível na economia, há uma elevação na quantidade de trabalho na
função de produção agregada, o que tende a puxar o crescimento econômico.
2. Estoque de capital: re�ete a capacidade de produção da economia dada a
quantidade de capital disponível na economia.
3. Educação: essa variável irá fundamentar o conceito de capital humano.
4. Desenvolvimento tecnológico: capaz de melhorar a e�ciência na utilização dos
estoques de capital, tanto físico quanto humanos.
5. E�ciência organizacional: capacidade de combinar de maneira e�ciente os insumos
nos processos produtivos.
Através desses determinantes do crescimento, é possível observar que tal fenômeno é
resultado ou da maior disponibilidade de recursos ou da melhoria na qualidade desses.
Ademais, vamos prosseguir com uma breve discussão a respeito da distinção entre
capital físico e humano, que talvez não seja tão trivial quanto parece.
2.1.1 Capital humano
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No �nal da década de 1950 e início da de 1960, diversos autores começam a perceber a
importância da qualidade da mão de obra para o crescimento econômico. Em especial
Theodore Schultz, em 1961, a�rma que a quali�cação pro�ssional também deveria ser
enquadrada como uma categoria de capital, na medida em que era capaz de elevar a
produtividade de um trabalhador, assim como uma máquina. Dessa forma, o autor de�ne
que qualquer gasto que uma empresa realize para melhorar a qualidade de sua mão de
obra, por exemplo, em treinamento e saúde, é, na realidade, um investimento em capital
humano.
Gary Becker amplia a ideia de Schultz ao considerar que os investimentos que o indivíduo
(e não somente a empresa) realiza ao longo de sua vida em treinamento e quali�cação
também têm uma participação importante no crescimento econômico. Mincer também
enxergava a importância do elemento humano do capital para o desenvolvimento
tecnológico e, consequentemente, para o crescimento econômico.
Independentemente do enfoque dado, o capital humano foi incorporado como
importante fonte do crescimento. Ao avaliar o crescimento pela ótica da produção, o
capital humano é capaz de elevar a produtividade do trabalhador; ao avaliar a ótica da
renda, permite que o trabalhador tenha um potencial ganho de renda.
Mas como será que o capital humano in�uencia o desenvolvimento econômico e social
dos países? Há evidências de que os trabalhadores de nações desenvolvidas têm maior
produtividade do que aqueles residentes em países em desenvolvimento. Isso ocorre,
pois nesses países a necessidade de garantir a subsistência faz com que muitas famílias
tenham que tirar seus �lhos da escola, alocando-os no mercado de trabalho.
2.1.2 Capital �ísico
O capital físico, representado nas máquinas e equipamentos, é a principal fonte de
crescimento econômico encontrada na literatura econômica. A principal medida utilizada
para representar a sua importância no crescimento é a relação produto-capital, dada por:
V = ∆ Y /∆ K , onde V = relação produto-capital; ∆ Y = variação do produto nacional; ∆ K =
variação da capacidade produtiva.
Essa relação mostra o quanto o capital físico é capaz de adicionar ao produto, sendo,
portanto, uma importante forma de medir a produtividade de um país. A elevação do
produto nacional depende, dessa forma, de investimento produtivo em capital físico, e,
normalmente, esses investimentos tendem a ser alocados em setores com maior valor
dessa relação.
2.2 Financiamento de desenvolvimento
Para realizar um investimento, é necessário alocar recursos �nanceiros. Esses recursos
podem ser gerados dentro da economia ou externamente. Nesse sentido, diz-se que o
investimento produtivo prevê a utilização de poupança interna ou externa, ou seja, um
país pode adotar dois tipos de estratégia: endividamento externo e auto�nanciamento.
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Para conseguir �nanciar com recursos próprios, o país precisa adotar políticas que
estimulem a formação da poupança interna. Algumas economias, em especial as
economias socialistas, como a China, adotaram a obrigatoriedade de poupança por
longos períodos de tempo como forma de acelerar o processo de formação de estoques
de capital.
Outra estratégia de formação de poupança interna se dá por meio dos resultados do
setor público: quando se arrecada mais do que se gasta, o governo gera superávits, os
quais poderão ser alocados no mercado por meio de crédito via bancos de
desenvolvimento ou de fomento.
Para atrair poupança externa, por sua vez, os países precisam criar condições atrativas
para o Investimento Estrangeiro Direto (IED)9. De acordo com os dados divulgados pela
UNCTAD, o Brasil foi o quinto país que mais atraiu IED em todo o mundo em 2013, como
mostra o grá�co abaixo:
Grá�co 2 – Fluxos de IED – 20 maiores países de destino 
Fonte: UNCTAD (2014).
Outra fonte de �nanciamento externo é encontrada nas instituições �nanceiras
multilaterais, como o Fundo Monetário Internacional(FMI), o Banco Internacional para
Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD), que atualmente integra o Banco Mundial, e o
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
9 O IED se caracteriza como recursos �nanceiros vindos do exterior para a consolidação
de um investimento produtivo no país receptor. Sua efetivação exige uma transferência
de capital de uma matriz para uma �lial.
Historicamente, o Brasil se utiliza de poupança externa para �nanciar a sua estratégia de
desenvolvimento. Independentemente da origem do recurso que moldará a estratégia de
�nanciamento do desenvolvimento, os países precisam criar condições para os
investimentos em capacidade de produção, de modo a permitir o desenvolvimento
econômico.
2.3 Modelos de crescimento econômico
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Neste tópico, vamos abordar brevemente dois modelos de crescimento de longo prazo:
um ancorado em uma perspectiva keynesiana, a saber, Harrod-Domar, e outro baseado
na escola de pensamento neoclássica, o modelo de Solow.
2.3.1 Harrod-Domar
O modelo de Harrod-Domar coloca que os determinantes do crescimento econômico são:
a) taxa de poupança; b) taxa de investimento; c) relação produto-capital. Dessa forma,
tem-se que a taxa de crescimento do produto (Y’) é determinada da seguinte forma:
Y’ = s*V, onde s = taxa de poupança e V = relação marginal produto-capital.
A taxa de poupança, por sua vez, é expressa pela razão entre poupança e produto,
chamada de propensão a poupar:
s = S/V, onde S = poupança agregada e V = renda nacional. A relação marginal produto-
capital é dada da seguinte forma:
v = ∆Y/∆K, onde ∆Y = variação da renda nacional; ∆K = variação no estoque de capital.
Como a taxa de investimento agregado (I) pode ser considerada como a variação no
estoque de capital, podemos reescrever a equação anterior da seguinte forma:
v = ∆Y/I
Vamos trabalhar com um exemplo numérico. Imagine um país que tem uma taxa de
poupança de 15% e uma relação produto-capital de 0,38. Qual deverá ser sua taxa de
crescimento?
Se s = 0,15 e v = 0,38, temos que:
Y’ = 0,15*0,36 = 0,057.
Assim, concluímos que, dadas essas características da economia, a taxa de crescimento
deveria ser de 5,7%.
Esse modelo, como qualquer outro, apresenta algumas limitações importantes de serem
abordadas.
Em primeiro lugar, ele estabelece uma relação bastante simpli�cada entre poupança,
investimento e crescimento. Isso porque não está fazendo qualquer distinção a respeito
da qualidade do investimento, que na prática varia muito.
Por exemplo, os investimentos são destinações de recursos �nanceiros para aquisição de
ativos, os quais podem ter diferentes níveis de produtividade. Ao estabelecer apenas uma
taxa de produtividade do capital, supõe-se que essa diferença não seja impactante, o que
é uma inverdade.
Ao mesmo tempo, o retorno dos investimentos em termos de produto nacional também
é bastante diferente: investimentos em educação e saúde costumam reverberar no
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produto após um longo período de tempo; um investimento em maquinário, por sua vez,
tende a elevar imediatamente a capacidade de produção dessa economia.
Nesse sentido, esse modelo prevê que o Estado pode ter um papel importante na
condução dos objetivos econômicos de crescimento, na medida em que pode direcionar
as políticas econômicas de modo a alterar a taxa de investimento e poupança da
economia.
2.3.2 Solow
O modelo de Solow é considerado um dos mais importantes modelos de crescimento.
Para que possamos compreendê-lo, vamos estabelecer algumas premissas importantes:
Imagine uma economia que produza somente um bem, por exemplo, alimento. A
produção de alimento é resultado de uma certa combinação de fatores de produção, a
saber: estoque de capital (k) e oferta trabalho (L). Imaginemos que o estoque de capital é
representado pelo maquinário destinado à produção de alimentos e que a oferta de
trabalho se refere às pessoas disponíveis para emprego na lavoura. Temos portanto que:
Y = ƒ(K,L)
Vamos também supor que a oferta de trabalho varia à medida que varia a população, ou
seja, é uma função da taxa de crescimento natural da população e que o mercado de
trabalho entra em equilíbrio quando a oferta de trabalho se iguala à demanda de
trabalho, situação alcançada no Pleno Emprego.
Por �m, há o condicionante de que o Produto Nacional tenha de ser exatamente igual à
Despesa Nacional. Se Y = C + S e D = C + I, temos:
Y = D, portanto: S = I
Sendo a taxa de poupança dada nesse modelo, assume-se que a propensão marginal a
poupar em uma economia é constante. Dessa forma, no modelo de Solow, o crescimento
econômico depende diretamente do estoque de capital. Como a poupança é igual ao
investimento.
Na medida em que os neoclássicos acreditam que a intervenção do Estado na economia
tende a trazer distorções na alocação dos recursos, o modelo de Solow prevê uma
situação de equilíbrio de longo prazo, com taxas constantes de crescimento. Assim, a
adoção de políticas econômicas é considerada pouco efetiva nesse modelo.
2.4 Estágios de desenvolvimento
Agora que já discutimos as principais fontes de crescimento econômico e como elas se
relacionam através de modelos, estamos aptos a entender quais são os elementos
essenciais ao desenvolvimento econômico, ou seja, sem esses condicionantes, Rostow
a�rmou que não existe desenvolvimento:
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Quadro 3 – Condicionantes do Desenvolvimento Econômico por Rostow 
Fonte: Autor.
Através desses condicionantes, o autor propõe a formulação dos estágios de
desenvolvimento dos países por meio de uma abordagem histórica.
Em uma sociedade tradicional, num primeiro estágio, a economia organiza-se em uma
base predominantemente agrária, onde a tecnologia empregada é bastante arcaica e a
renda per capita muito baixa.
Em um segundo estágio, estabelecem-se os pré-requisitos para a arrancada
desenvolvimentista. Assim, ocorre um aumento da taxa de acumulação do capital e o
crescimento demográ�co, bem como melhorias na qualidade da mão de obra em função
da maior quali�cação e especialização. Esse tipo de evolução é bastante típico em
processos de urbanização acentuada e exige uma melhoria expressiva da produtividade
agrícola como forma de se �nanciar a expansão industrial. Concomitantemente, países
que passam por esse estágio de desenvolvimento costumam realizar investimentos
pesados em infraestrutura básica.
A terceira etapa de desenvolvimento refere-se ao processo conhecido como take-o�,
alusão à decolagem de aviões. Nesse sentido, nesse estágio estabelecem-se as bases de
um desenvolvimento sustentado devido à institucionalização do crescimento. É nessa
etapa que os condicionantes apontados na Figura 2 �rmam-se na economia.
O próximo estágio se caracteriza pela consolidação de um processo de crescimento
sustentado, o qual é guiado pelo amadurecimento dos instrumentos e instituições que
asseguram o desenvolvimento tecnológico.
Por �m, a última etapa de desenvolvimento apontada por Rostow é a “Era do alto
consumo de massa”, caracterizada pela so�sticação das necessidades sociais, que se
traduz em uma economia mais complexa, com produtos de alta intensidade tecnológica.
Vale ressaltar que a discussão a respeito dos estágios de desenvolvimento a partir de
uma perspectiva histórica é bastante controversa. Essa visão implica compreender os
instrumentos e as políticas econômicas adotadas em cada uma das etapas. Dessa forma,
diversos autores, como o coreano Ha-Joon Chang, acreditam que as práticas
recomendadas para os países em desenvolvimento no Consenso de Washington, por
exemplo, estariam em linha com estágios mais avançados de desenvolvimento, sendo
umainjustiça cobrar-lhes ações ligadas a condições mais desenvolvidas. Por exemplo,
como ter um governo menos atuante quando grande parte da população mal tem acesso
aos bens públicos?
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2.4.1 Importância da industrialização para o desenvolvimento
A industrialização é considerada por muitos a principal força propulsora do
desenvolvimento. Quando observamos como se deu o processo de industrialização das
nações mais ricas, percebemos que foi resultado de uma elevação expressiva da
produtividade agrícola. O desenvolvimento tecnológico da agricultura teve, portanto, um
papel importante no êxodo rural, que permitiu a transferência de trabalhadores das
lavouras às indústrias localizadas em centros urbanos.
As nações em desenvolvimento iniciaram o seu processo de industrialização tardiamente,
o que lhes conferiu menor capacidade de competição. Nesse sentido, nos anos 1950 e
início dos 1960, adotou-se em diversos países subdesenvolvidos a estratégia de
substituição de importações, que se fundamentava em práticas protecionistas, como a
proibição de importação de determinados bens tidos como essenciais à consolidação do
parque industrial dos países.
Os efeitos dessa política no longo prazo não foram os esperados. A proteção à nascente
indústria local fez com que muitos produtores se acostumassem à falta de concorrência,
o que tornou o desenvolvimento tecnológico mais vagaroso.
A abertura comercial e a redução das barreiras fundamentaram as estratégias de
desenvolvimento do �nal dos anos 1980 e início dos anos 1990, trazendo alguns
resultados bastante frutíferos, outros nem tanto. No período, os chamados Tigres
Asiáticos (Coreia do Sul, Taiwan, Hong Kong e Cingapura) experimentaram um vertiginoso
crescimento econômico que se traduziu em desenvolvimento.
Síntese
Neste Capítulo, você compreendeu como o Estado estabelece as diretrizes de e�ciência
necessárias para a execução de suas funções econômicas através da ótica da Teoria da
Tributação e do Orçamento. Também viu que, assim como um indivíduo qualquer, o
Estado pode se endividar, tendo que recorrer a fontes de �nanciamento da dívida.
Também entendeu que o crescimento e o desenvolvimento econômico têm relação direta
com a expansão dos condicionantes técnicos da economia, em especial, com o
investimento. Dessa forma, no longo prazo, só se cresce economicamente estimulando o
investimento. Talvez aqui você tenha começado a perceber por que o último debate
eleitoral brasileiro focou tanto a discussão no esgotamento do modelo de crescimento
baseado no consumo, havendo a necessidade de se estimular os investimentos. Por �m,
discutimos algumas estratégias de desenvolvimento.
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O debate a respeito da necessidade de um Estado interventor, apesar de muito antigo, é
bastante atual. Espero que, ao �nal deste Capítulo, seus argumentos estejam mais
a�ados e você consiga se posicionar criticamente, independentemente de suas crenças
ideológicas, entendendo os pontos positivos e negativos de cada uma das possibilidades. 
Referências Bibliográ�icas
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MUSGRAVE, R.; MUSGRAVE, P. Finanças públicas : teoria e prática. São Paulo: Edusp,
1980.
ROSTOW, W.W. Etapas do desenvolvimento econômico : um manifesto não comunista.
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http://unctad.org/en/PublicationsLibrary/wir2014_en.pdf
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