Serviços públicos e defesa do usuário leitura módulo 5

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Serviços públicos e defesa do usuário
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4.  Módulo 5: Avaliação e governança participativa de serviços
5.  Conteúdo do Módulo 5
 
Conteúdo do Módulo 5
1. Avaliação continuada dos serviços públicos, qualidade dos serviços públicos, metas e indicadores
Ciclo de políticas públicas é uma expressão utilizada para se referir ao percurso da política pública, desde sua concepção inicial, passando por sua aprovação e implementação, e encerrando-se com sua avaliação e reformulação.
Os serviços públicos também podem ser pensados a partir da ideia de ciclos, havendo uma semelhança muito clara na etapa da avaliação, que tem por objetivo monitorar a implementação do serviço, verificar o atingimento dos padrões estabelecidos, identificar obstáculos para sua plena efetividade e suas possíveis melhorias, entre outros.
A avaliação dos serviços públicos é um instrumento capaz de apontar quais ações de gestão devem ser priorizadas para melhorar o atendimento e a entrega do serviço público para o usuário, além de funcionar como ferramenta de participação e controle social.
A Lei nº 13.460/2017 determina, em seu art. 23, que os órgãos e entidades deverão avaliar os serviços prestados sob os seguintes aspectos:
· Satisfação do usuário com o serviço prestado;
· Qualidade do atendimento prestado ao usuário;
· Cumprimento dos compromissos e prazos definidos para a prestação dos serviços;
· Quantidade de manifestações de usuários; e
· Medidas adotadas pela administração pública para melhoria e aperfeiçoamento da prestação do serviço.
A avaliação de uma política pública requer indicadores que possam dimensionar o grau de cumprimento dos objetivos (eficácia), o nível de utilização de recursos frente aos custos em disponibilizá-los (eficiência) e o nível do impacto da política frente ao problema que se pretende resolver (efetividade social).
Nos esforços de avaliação há algumas dimensões do serviço que devem ser levadas em consideração.
Objetivos: devem ser encontrados no planejamento estratégico do órgão ou entidade responsável. A partir deles podemos compreender por que o serviço em questão existe. Mas você deve estar se perguntando: como então se pode monitorar o alcance dos objetivos? É aí que entram os indicadores e as metas.
Indicadores: são instrumentos de gestão essenciais para o monitoramento e a avaliação de políticas públicas. Eles representam de forma quantitativa aspectos específicos da realidade que se deseja analisar, e são essenciais para o monitoramento e a avaliação de políticas públicas e das organizações.
Metas: especificam como e quando os objetivos serão atingidos.
Indicadores são um conjunto de medidas utilizadas para avaliar a performance do serviço ao longo de determinado período. Os indicadores representam formas de verificar o progresso ou o alcance de objetivos de uma instituição. Eles são capazes de traduzir em termos operacionais conceitos abstratos, permitindo, entre outras coisas, o monitoramento do nível de alcance das metas elencadas no planejamento. Eles servem para medir os resultados da atuação da organização, embasar os processos de tomada de decisão e contribuir para a melhoria contínua dos processos dentro da organização.
Um exemplo de indicador pode ser a quantidade de homicídios em determinada localidade. Esse é um indicador importante do nível de violência existente naquela região. Note que não diz diretamente a medida da violência, mas apresenta um indicador indireto que muito se aproxima de dar um senso real desse fenômeno. Medir um fenômeno social de maneira completa e direta é uma tarefa quase impossível, mas por meio de indicadores podemos tornar o mundo a nossa volta mais compreensível, criando medições aproximadas.
O indicador não traz nenhuma perspectiva acerca do futuro, ou seja, não indica, por exemplo, que o desejado é a diminuição do número de homicídios. Isso é feito por meio da polarização de indicadores e das metas a eles associados. A polarização requer que a instituição que adota um indicador demonstre se ela irá considerar que quanto maior o indicador, melhor, ou quanto menor o indicador, melhor. Com base nessa polarização, estabelecem-se as metas. Uma meta que utiliza esse indicador pode ser a redução do número de homicídios em 20% até o final do ano (polarização “quanto maior a redução, melhor”), ou a manutenção de números de homicídios abaixo de 1 a cada 50 mil habitantes (polarização “quanto menor o número relativo de homicídios, melhor). Entendeu a diferença?
Na escolha de indicadores há algumas características que devem ser levadas em consideração:
· relevância - os indicadores devem ser úteis para o acompanhamento das ações da organização ou de aspectos da realidade nos quais se quer intervir;
· disponibilidade - facilidade de acesso aos dados para coleta, estando disponível a tempo;
· baixo custo de obtenção - um alto custo de obtenção dos dados pode inviabilizar o uso dos indicadores ou tornar o custo maior que o benefício do seu uso, ou seja, é importante considerar a relação entre os meios e os fins na escolha do indicador ou sua eficiência;
· confiabilidade - as informações geradas por meio do uso dos indicadores devem ser confiáveis para que a análise feita tenha credibilidade;
· rastreabilidade - facilidade de identificação da origem dos dados, seu registro e manutenção;
· estabilidade - permanência no tempo, permitindo a formação de série histórica;
· simplicidade - os indicadores devem ser fáceis de ser compreendidos;
· sensibilidade - capacidade de refletir tempestivamente as mudanças decorrentes das intervenções realizadas.
Contudo, é importante lembrar que na maior parte das vezes, você não precisará criar novos indicadores: basta saber usar os já existentes.
Como você já deve ter percebido, metas e objetivos são coisas diferentes. Enquanto estes apresentam uma intenção, uma ideia geral, as metas servem para especificá-los, indicando exatamente o que se quer alcançar (em quantidades) em qual período. Então, quais características devem ser consideradas para o estabelecimento de metas? Elas devem ser específicas, mensuráveis, alcançáveis, relevantes e temporalmente delimitadas.
2. Perspectivas subjetiva e objetiva da avaliação de serviços
Os serviços públicos são geralmente heterogêneos e intangíveis, o que faz com que a avaliação de sua qualidade dependa de critérios de desempenho e experiência do usuário. Enquanto o desempenho pode ser medido pela ótica do gestor, ou seja, uma lógica baseada no atingimento de metas e na conformidade da prestação a padrões estabelecidos na Carta de Serviços ao Usuário e nos indicadores de gestão relacionados à prestação daquele serviço, a experiência do usuário somente pode ser avaliada pelo próprio usuário, baseando-se na percepção de qualidade e na sua satisfação com o serviço recebido.
	Perspectiva objetiva
	Perspectiva 
subjetiva
	Visão do gestor
	Visão do 
usuário
	Conformidade
	Satisfação e
 Qualidade
 percebida
Ao mesmo tempo em que é importante medir a percepção do usuário, não se deve descartar ou minimizar a importância da percepção dos profissionais responsáveis pela prestação do serviço, que também compõem uma parte relevante do serviço público. Assim, é preciso encontrar fórmulas que privilegiem ambas as perspectivas, visando alcançar suas complementariedades. Sobre esse ponto, veja o que dizem Angela Righi e coautores sobre a importância das perspectivas dos usuários e dos profissionais na avaliação de serviços de saúde:
O processo de avaliação da qualidade em serviços de saúde envolve tanto quem utiliza os serviços como quem os produz. Não há dúvida de que usuário e prestador ocupam posições diferentes no processo, embora ambos contribuam para que os serviços sejam executados. Assim, as expectativas e necessidades de usuários e prestadores determinam de maneira diversa a qualidade dos serviços. Sendo assim, torna-se essencial entender como estes principais atores percebem a qualidade dos serviços que estão sendo prestados, visandoidentificar e analisar as diferentes percepções para, posteriormente, intervir buscando maneiras de alinhá-las de modo a satisfazer as necessidades de ambos e promover a melhoria contínua.
RIGHI, A. W.; SCHMIDT, A. S. ; VENTURINI, J. C. . Qualidade em serviços públicos de saúde: uma avaliação da Estratégia Saúde da Família. Revista Produção Online, v. 10, p. 649-669, 2010.
2. Perspectivas subjetiva e objetiva da avaliação de serviços
2.1. Satisfação do usuário
A satisfação é muitas vezes descrita como a lacuna estabelecida entre a expectativa e a realidade percebida pelo usuário relacionada à experiência de uso de um serviço. Assim, à primeira vista, produzir uma experiência que cause satisfação no usuário passa, antes de tudo, por compreender quais as suas expectativas com o serviço e desenhar uma solução que as atendam ou até mesmo as supere.
De modo geral, no entanto, tanto a construção das soluções quanto a construção das expectativas são decorrentes de um conjunto extenso de fatores. Do lado do gestor, este terá, certamente, a sua visão pessoal acerca do que ele entende como a expectativa dos usuários, numa visão coletiva, mas também deverá atentar para a legislação existente acerca do tema e os recursos disponíveis a ele, tais como tecnologia, pessoal e orçamento, no momento de tomar decisões relacionadas ao desenho de um serviço.
De outra parte, a expectativa dos usuários também é moldada por uma gama de fatores, os quais podem ser considerados gerais, isto é, comuns a todos os tipos de serviços, tais como experiências passadas, informações propagadas e perfil socioeconômico; ou ainda específicos para o caso dos serviços públicos, tais como obrigatoriedade do uso do serviço, confiança no Estado, nos servidores ou nas instituições e a natureza do serviço.
Há ainda outros elementos que influenciam a satisfação do usuário sobre um serviço. Tais elementos fogem da governança mais próxima do gestor do serviço. Ao buscar coletar informações sobre a satisfação dos usuários, a metodologia de coleta deve ser sensível a tais elementos e deve permitir estimar resultados representativos da população estudada, de forma a mitigar eventuais riscos de que eles venham a contaminar o resultado da coleta.
2.1.1 Medindo a Satisfação
Ao longo do tempo, muitos estudos promovidos na iniciativa privada buscaram desenvolver metodologias para a mensuração da satisfação de clientes com produtos ou serviços oferecidos. Nesse amplo conjunto, três métodos se tornaram mais comuns, e provavelmente você já foi instado a responder alguma pesquisa que os adotava.
Net Promoter Score (NPS) ou medida líquida do promotor – Mede a lealdade do usuário ao serviço ou ao prestador do serviço. “Em uma escala de 0 a 10, o quanto você recomendaria este serviço a um amigo ou familiar?”
Customer Satisfaction Score ou medida global de satisfação do usuário do serviço (CSAT) – Mede a satisfação em pontos de contato específicos da jornada do usuário, permitindo variações de perguntas e escalas (1 a 3, 1 a 5, 0 a 10, ou mesmo textual. “Em uma escala de 1 a 5, o quão satisfeito você ficou com este atendimento?”
Customer Effort Score ou medida de esforço do usuário do serviço (CES) – Mede o esforço do usuário para realização de uma ação relacionada à obtenção do serviço, avaliando a percepção sobre o custo-benefício da interação e a medindo em uma escala que costuma variar ou entre 1 a 5 ou entre 1 a 7. “O quão difícil foi executar essa tarefa?”
2.1.2 Medindo a Satisfação de um Serviço Público
Com base em uma variação do Customer Satisfaction Score (CSAT), denominada Medida Global de Satisfação (MGS), o Poder Executivo federal desenvolveu o Modelo Brasileiro de Avaliação de Qualidade para Serviços Públicos (BRASP).
Tal modelo parte de uma pergunta simples, “Como foi a sua experiência com o serviço?” à qual é associada uma escala de cinco pontos para resposta, onde 1 – péssima; 2 –ruim; 3 – satisfatória; 4 – boa; e 5 – excelente. A análise dos resultados se baseia na média e desvio padrão, sendo que quanto mais a média se aproxima de 5 pontos, maior é a satisfação do usuário com o serviço.
Com base na resposta obtida, o modelo de avaliação busca coletar mais informações acerca dos motivos determinantes da pontuação, os quais são divididos em seis dimensões que medem a chamada “qualidade percebida”.
2.1.3. A qualidade percebida
A qualidade percebida consiste na forma como o usuário enxerga o produto, sendo antecedente, por assim dizer, ao sentimento de satisfação. Trata-se aqui de uma relação próxima à de causa e consequência. Enquanto a qualidade nos permite identificar uma atitude do usuário em face de aspectos do serviço, nos oferecendo uma visão de longo prazo que pode ser útil para explicar a sua satisfação final, a satisfação nos traz uma visão transitória e específica relacionada ao momento de uso do serviço.
O BRASP compreende, em sua matriz de avaliação, seis dimensões de qualidade percebida:
1. Atendimento – capacidade de os atendentes performarem e prestarem informações necessárias ao serviço de forma urbana, prestativa e cortês;
2. Rapidez – adequabilidade do tempo de espera para obtenção do serviço, observância dos prazos adequados para a conclusão do serviço;
3. Usabilidade – adequação da sinalização acerca do serviço e, no caso de serviços digitais, agradabilidade da interface, tempo e desempenho de carregamento de páginas ou sistemas;
4. Confiabilidade – segurança das informações fornecidas, cumprimento, pelo serviço, do objetivo comunicado;
5. Esforço – adequabilidade do esforço ou dispêndio de recursos do usuário para a obtenção do serviço, relação custo-benefício; e
6. Informações – clareza, objetividade e relevância das informações e conteúdos relacionados e necessários para o uso do serviço.
Assim, após o usuário informar, em escala de 1 a 5, como foi a experiência com o serviço, o modelo indaga a razão da nota, oferecendo a opção de seleção de uma ou mais dimensões, seguida de uma assertiva, que permite ao usuário identificar o quão de acordo ele estaria com a afirmação nela descrita.
Atualmente, o sistema de avaliação de serviços no modelo BRASP é disponibilizado pelo Ministério da Economia para qualquer serviço público federal digital, por meio de API (“Application Programming Interface”) que pode ser integrada ao sistema responsável pela prestação do serviço.
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3. Utilização das Avaliações pelos Gestores e pela Sociedade
As pesquisas podem subsidiar os processos de tomada de decisão, trazendo informações e dados sobre os usuários, suas necessidades, grau de satisfação, imagem e confiança institucional, dentre outros aspectos.
Os serviços públicos devem ser avaliados tendo como referência não só o atendimento às demandas individuais dos usuários, mas também o seu impacto na sociedade, na implementação de políticas públicas e na promoção dos seus direitos, alcançando a dimensão da efetividade desta política. Deve-se ter em mente que as pesquisas de satisfação não esgotam as possibilidades de aproximação com os usuários de serviços públicos nem as potencialidades de elaboração de outras pesquisas.
O Código de Defesa do Usuário de Serviços Públicos determina que o resultado da avaliação dos serviços públicos deverá ser integralmente publicado no sítio eletrônico do órgão ou entidade, incluindo o ranking das entidades com maior incidência de reclamação dos usuários na periodicidade mínima anual, e servirá de subsídio para reorientar e ajustar os serviços prestados, em especial quanto ao cumprimento dos compromissos e dos padrões de qualidade de atendimento divulgados na Cartade Serviços ao Usuário.
O painel de monitoramento de serviços do governo federal está disponível aqui.
4. Conselhos de Usuários
Vamos começar pelos conceitos básicos, ok? Em seguida vamos passar para os aspectos mais operacionais dos Conselhos.
4. Conselhos de Usuários
4.1. Conceito e significado
Você deve recordar que um dos tipos de direitos que a Lei nº 13.460, de 2017, estabelece para os usuários de serviços públicos é o direito à participação.
Esse direito se materializa de várias formas. Ele é assegurado por meio da existência de canais de ouvidoria, nos quais os usuários podem encaminhar reclamações, sugestões, elogios, dentre outras manifestações. A avaliação de serviços, por meio as pesquisas de satisfação, também é uma forma de participar.
Contudo, o meio que talvez melhor represente os mecanismos de participação introduzidos pela Lei é o Conselho de Usuários de Serviços Públicos. É justamente isso o que diz o seu art. 18:
Art. 18. Sem prejuízo de outras formas previstas na legislação, a participação dos usuários no acompanhamento da prestação e na avaliação dos serviços públicos será feita por meio de conselhos de usuários.
Esses órgãos de natureza consultiva têm a competência para:
1. Acompanhar a prestação de serviços;
2. Participar diretamente na avaliação dos serviços;
3. Propor melhorias na prestação de serviços;
4. Contribuir na definição de diretrizes para o adequado atendimento ao usuário; e
5. Acompanhar e avaliar a atuação do ouvidor.
Como se percebe da redação da primeira parte do art. 18, os Conselhos de Usuários não substituem nem devem se sobrepor a outras instâncias de participação preexistentes, de naturezas diferentes e por vezes complementares, tais como Conselhos de Políticas Públicas. Isso certamente faz com que a sua implementação deva atentar para a melhor forma de explorar as sinergias entre tais espaços e os processos de participativos neles realizados.
No âmbito do Poder Executivo federal, os Conselhos de Usuários de Serviços Públicos foram regulamentados por meio do Decreto nº 10.228, de 2020, que buscou institucionalizá-los com uma modelagem flexível o suficiente para permitir uma atuação integrada entre esses novos fóruns e aqueles preexistentes.
Segundo a regulamentação, cada um dos órgãos integrantes do Poder Executivo Federal “criará um ou mais conselhos de usuários de serviços públicos, os quais não poderão exceder a quantidade de serviços previstos na Carta de Serviços ao Usuário”. Ou seja, a lógica preponderante do processo de implementação considera que os conselhos deverão ser compostos por usuários de um mesmo serviço ou de serviços semelhantes, visto que, aqui, o que importa é a centralidade do usuário e suas características, e não do órgão que presta o serviço. Assim, é natural e desejável que um órgão possua mais de um conselho, quando seus usuários tenham características que os distingam entre si.
Diferentemente dos modelos tradicionais de conselhos, qualquer cidadão pode ser conselheiro no Conselho de Usuários, bastando, para tanto, voluntariar-se por meio da Plataforma virtual do Conselho de Usuários de Serviços Públicos. Uma vez cadastrados, os conselheiros passam a responder a consultas sobre os serviços públicos e podem também apresentar propostas de melhorias desses serviços.
Um Conselho de Usuários de um Serviço Público consiste em um conjunto de voluntários que se inscreveram na Plataforma Virtual do Conselho de Usuários de Serviços Públicos. Uma pessoa pode voluntariar-se para auxiliar na melhoria de quantos serviços julgar conveniente, em um ou mais órgãos. A figura abaixo demonstra a forma como ocorrem as interconexões entre órgãos, serviços e conselheiros, e os fluxos de comunicação que serão gerenciados pelas unidades de ouvidoria no âmbito destas relações.
Assim, os Conselhos de Usuários de Serviços Públicos constituem uma nova forma de participação direta da sociedade na avaliação e melhoria dos serviços públicos, conectando os usuários aos gestores responsáveis pelo serviço.
Os conselheiros auxiliarão na melhoria dos serviços prestados de duas formas principais: (i) na resposta a consultas elaboradas em conjunto com os gestores e aplicadas pela ouvidoria e (ii) na proposição de ideias para melhorar os serviços, as quais poderão ser comentadas e apoiadas pelos demais conselheiros.
A ferramenta de geração de consultas e pesquisas para avaliação de serviços públicos responde a um antigo anseio de gestores e ouvidores para o desenvolvimento de soluções mais ágeis e adequadas para a produção de informação objetiva e tempestiva sobre a percepção dos usuários acerca dos serviços públicos oferecidos. Por meio da ferramenta, ambos passam a dispor de dados estruturados para responder a perguntas específicas e relevantes ao processo de tomada de decisão no âmbito da formulação e da execução de serviços públicos.
O conselho de usuários é um novo mecanismo de participação, de caráter contínuo e permanentes, que permite às pessoas participar de outras etapas do processo político que vão além da representação político-eleitoral.
Conforme o art. 24-E, os conselhos serão compostos por usuários dos serviços públicos, selecionados dentre aqueles que se candidatarem mediante chamamento público conduzido pela unidade setorial do Sistema de Ouvidoria do Poder Executivo federal responsável pela supervisão da execução do serviço público a ser avaliado. Em outras palavras, as ouvidorias devem ser responsáveis pela criação dos conselhos de usuários.
Os conselhos de usuários são instituições novas, que ainda estão longe de alcançar todo o seu potencial, que talvez seja o de “democratizar a nossa democracia”, permitindo que qualquer cidadão atue como um agente político capaz de conduzir ou liderar a avaliação de um ou mais serviços públicos. Isso agrega valor ao sistema político, que tem a chance de levar em consideração ideias, propostas e soluções a que não teria acesso se todos os decisores continuassem representando apenas um pequeno grupo da população.
4. Conselhos de Usuários
4.2. Conselho de Usuários, satisfação e qualidade percebida
Como as consultas tendem a ser formuladas pelas ouvidorias e respondidas pelos conselheiros em momento distinto do uso do serviço, o conselho de usuários é uma excelente ferramenta para avaliar a percepção de usuários sobre a qualidade percebida dos serviços por eles utilizados. Assim, sua efetividade como instrumento de avaliação está mais ligada à percepção de longo prazo (qualidade percebida) do que à percepção transitória e específica (satisfação).
A fim de auxiliar servidores de ouvidoria e gestores no uso eficiente dos Conselhos, a Controladoria-Geral produziu o Guia Metodológico de Avaliação de Serviços Públicos por meio da Plataforma Virtual dos Conselhos de Usuários de Serviços Públicos. No guia, você poderá aprender a realizar consultas aos conselheiros tanto como meio para testar soluções de serviços já implementadas como, também, para testar as hipóteses de qualidade adotadas pelos gestores durante o processo de elaboração de serviços, auxiliando-os preventivamente na produção de soluções que atendam melhor às necessidades dos usuários.
Quer conhecer mais sobre como funcionam os Conselhos de Usuários de Serviços Públicos no Poder Executivo federal, e como produzir consultas mais adequadas para apoiar a melhoria de serviços? Acesse o treinamento virtual de Avaliação de Serviços produzido pela CGU em https://www.gov.br/ouvidorias/pt-br/ouvidorias/capacitacao/lives/avaliacao-de-servicos-publicos
Neste curso buscamos oferecer uma visão abrangente do contexto em que se inserem as ouvidorias públicas no Brasil, bem como a sua importância como instrumento central para a defesa dos direitos dos usuários de serviços públicos. Os conceitos abordados e as discussões apresentadas serão fundamentais para a adequada compreensão dos aspectos práticos do exercício das competências das ouvidorias públicas, abordadas nos demais cursos que compõem essa trilha de aprendizagem.
As ouvidorias são instituições dinâmicas, queestão em permanente evolução. Espaços como o proporcionado por este curso permitem que estejamos em sintonia com os melhores estudos sobre o assunto e, também, em sintonia uns com os outros.
Bom trabalho!