O Orçamento Público e os Créditos Adicionais

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O Orçamento Público e os Créditos Adicionais
Definição, Estrutura e Objetivo
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Orçamento Público 
		O orçamento é o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo, por certo período, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do País, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei. Por isso, trata-se de um instrumento de planejamento e de controle da administração pública, permitindo a avaliação comparativa de diversas funções e fins do governo (como o funcionamento de programas, bem como de seus custos). 
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Orçamento Público 
		Constitui-se de um plano de ação governamental aprovando mediante Lei Ordinária (maioria simples), de caráter especial (de conteúdo determinado e processo legislativo peculiar) e temporal (vigência limitada) que leva em conta os interesses da sociedade, sendo assim, trata-se de um acordo especial entre o Estado e o contribuinte, sob a medição do parlamento.
		O objetivo do orçamento é apresentar um plano de financiamento e fornecer informações detalhadas a seu respeito, apresentando-se, portanto, como um instrumento de planejamento que leva em conta os aspectos do passado, a realidade presente e as projeções para o futuro.
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Orçamento Público 
		Trata-se de um instrumento de otimização dos recursos financeiros, compatibilizando as necessidades da coletividade com as receitas estimadas e efetivamente ingressadas no Tesouro, obriga o administrador a exercitar maior racionalidade econômica. Deve ele não só eleger as prioridades da ação governamental ajustando-a a situação econômica do País, em um determinado momento, como também buscar alternativas de otimização de recursos financeiros disponíveis, possibilitando assim um dispêndio mínimo destes recursos. 
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Orçamento Público 
		Por meio do orçamento é possível ao Estado estimular ou desestimular a produção, o consumo e o investimento, ora incrementando a política de Gastos Públicos (déficit sistemático), ora contendo as despesas, adiando obras e serviços e, ao mesmo tempo, aumentando a carga tributária para absorver o poder aquisitivo dos particulares (superávit orçamentário).
		O orçamento atua, ainda, como instrumento de redistribuição da renda nacional. Corrige a desigualdade de patrimônio e rendas das pessoas, quer pela tributação, quer pela realização de despesas.
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Elaboração do orçamento
		Detalha-se que a maior das despesas do governo federal não entra no orçamento. São despesas obrigatórias, cujo pagamento é determinado pela Constituição ou pela legislação. São exemplos: as transferências constitucionais para os estados e municípios; o pagamento do funcionalismo público; os gastos com a dívida pública etc.
		Depois de separados os recursos para as despesas obrigatórias, devem ser considerados os valores das despesas prioritárias. Estas são as despesas indicadas na LDO como “preferenciais”, ou seja, elas terão precedência sobre as demais, ficando, por exemplo, mais preservadas diante de possíveis cortes de gastos. 
		Tirando as despesas obrigatórias e as prioritárias, restam as chamadas “despesas discricionárias”, que são as mais atingidas quando o governo é forçado a economizar. 
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Elaboração do orçamento
 
		Tudo começa com a fixação da “meta fiscal de resultado primário”. Essa meta representa o volume de recursos que o governo federal pretende economizar no ano seguinte, a fim de honrar suas dívidas.
		Paralelamente a isso, realiza-se a previsão das receitas que deverão ser arrecadadas, com base em cálculos econômicos, considerando, por exemplo, a inflação, o crescimento da economia, o nível dos salários, a relação comercial do Brasil com os demais países etc. 
		Com a receita estimada, descontando a meta fiscal, chega-se ao volume de recursos que poderão ser aplicados nas despesas do governo.
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Elaboração do orçamento
		A indicação dos quantitativos das receitas para cada órgão, a fim de atender às despesas obrigatórias, prioritárias e discricionárias de sua responsabilidade, é feita pela Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento (SOF/MPOG), em conjunto com a Casa Civil da Presidência da República. Com base nesse montante autorizado, os órgãos e entidades dos Poderes (ministérios, agências, casas legislativas, tribunais etc.) elaboram seus orçamentos individuais para o exercício seguinte e os encaminham para a SOF. 
		Feito isso, a SOF se encarrega de consolidar todas essas propostas e de submetê-las em conjunto, na forma de projeto de LOA, à Presidência da República.
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Elaboração do orçamento
		Após análise feita pelo Presidente da República, a LOA é enviada ao Congresso Nacional, para apreciação de deputados e senadores que compõem a Comissão Mista de Planos, Orçamentos e Fiscalização (Comissão Mista de Orçamento, ou CMO). No Congresso, o orçamento deve ser votado e aprovado até o final de cada legislatura. Depois de aprovado, é sancionado pelo Presidente da República e se transforma em Lei. 
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Elaboração do orçamento
		No congresso, os parlamentares devem respeitar e atender a normas que visam garantir, por exemplo:
• o limite de gastos com pessoal seja respeitado; 
• a criação de despesas de duração continuada tenha uma fonte segura de receitas; 
• não haja despesa sem receita correspondente; 
• o orçamento seja equilibrado; 
• as despesas sejam compatíveis com a LDO e PPA; e 
• não haja desvio de recursos para interesses privados.
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Leis Orçamentárias
 
		As leis orçamentárias são de iniciativa do Poder Executivo, cabendo ao presidente da república enviar ao Congresso Nacional os respectivos projetos de Lei e as propostas. O Poder Judiciário e o Ministério Público elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, sendo que a proposta do Judiciário, no âmbito da União, é encaminhada pelos presidentes do supremo tribunal federal e dos tribunais superiores. Essas propostas são unificadas antes do envio ao Parlamento para Discussão.
		A Constituição Federal estabelece um regime peculiar de tramitação do projeto de lei orçamentária, de iniciativa do Executivo, sem, contudo, exigir quórum qualificado para sua aprovação, daí sua natureza de Lei Ordinária de efeito concreto que vigora por prazo determinado de uma ano.
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Leis Orçamentárias
 
		Os projetos de Lei orçamentários são apreciados pelas duas casas do Congresso Nacional na forma do regimento comum, sendo, desde logo examinado por uma comissão mista permanente de Senadores e Deputados, que emitirá o parecer.
		Outro detalhe está na devolução do projeto de Lei Orçamentária. Se o congresso Nacional não devolver o projeto de Lei até o final da sessão legislativa cabe ao Chefe do Executivo promulga-lo tal como o enviou ao parlamento, ignorando eventuais emendas aprovadas ou em discussão. 
		Trata-se de uma exigência constitucional ou regimental de número mínimo de parlamentares que devem estar presentes para a prática de determinado ato ou que devam se manifestar a respeito de determinada matéria, nisso, após debate, devera-se haver aprovação ou não da matéria por maioria simples dos presentes.
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Plano Plurianual
		Trata-se um Plano quadrienal, cuja vigência inicia-se no segundo ano de gestão de um governo e finaliza-se no primeiro ano do governo seguinte, para que os novos gestores possam avaliar, e talvez, aproveitar partes do plano que está se encerrando.
		Através do Plano Plurianual, o Estado busca alocar os recursos públicos de modo eficiente e racional para se alcançar o desenvolvimento do País, através da integração dos instrumentos de planejamento e orçamento com a inclusão de programas e ações governamentais, como a prestação de serviços e investimentos da área social e de infraestrutura.
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Lei de diretrizes orçamentárias
		Trata-se de um instrumento a ser elaborado após a aprovação do Plano Plurianual e compreendem as metas e as prioridades da administração pública federal, incluindo as despesasde capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecera a política de aplicações de agências financeiras oficiais de fomento.
		São agências de fomento: a Caixa Econômica Federal, Banco do Brasil S. A., Banco do Nordeste do Brasil S. A., Banco da Amazônia S. A. e Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico. 
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Lei Orçamentária Anual
		A Lei Orçamentária Anual é Elaborada de forma compatível com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias e é encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.
		A LOA traz a previsão da receita, com recursos de tributos, dos empréstimos e de outras fontes, como o orçamento da seguridade social, que devem ser arrecadados durante o ano, além de fixar esse mesmo valor como teto para as despesas que poderão ser executadas pelo governo.
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Controle Orçamentário
		O controle orçamentário segundo o art. 70 da CF se dará através da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder com o objetivo de verificar a compatibilidade entre o planejado e o que está sendo executado.
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Controle Orçamentário
		Quanto a legalidade impõe-se a verificação dos requisitos necessários à realização da despesa, isto é, ao gastar o dinheiro público o administrador deve observar rigorosamente as autorizações e as limitações da lei orçamentária sob execução. 
		Sob o enfoque da legitimidade, a fiscalização examina o mérito do ato praticado pelo agente público para detectar possível desvio de finalidade. 
		A economicidade diz respeito ao exame da despesa feita sob o enfoque custo-benefício, para verificar se foi escolhido, pelo agente público responsável, o meio menos oneroso ao erário, acolhendo a melhor proposta.	
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Controle Orçamentário
		As subvenções são auxílios governamentais concedidos às entidades públicas ou privadas, em geral, instituições sociais e educacionais, sem fins lucrativos, com o fito de ajuda-las na consecução de seus objetivos estatutários a secundar a ação do Estado. 
		A Renúncia de receitas públicas só pode ocorrer nas hipóteses e nas condições da lei, ou seja, somente a lei poderá dispensar a arrecadação tributária. Por razões de política fiscal, a lei pode conceder incentivos fiscais consistentes em isenções, reduções de alíquotas, reduções da base de cálculo, bem como instituir hipóteses de moratória, de remissão e de anistia.
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Controle Orçamentário
		Quanto aos aspectos fiscalizatórios, temos a fiscalização contábil reportando-se ao exame da contabilidade através de técnicas de controle numérico, mediante o registro sistemático de receitas arrecadas e despesas despendidas, a fiscalização financeira resumindo-se na verificação de entrada e saída de dinheiro, ao passo que a fiscalização orçamentária alude à correta execução do orçamento, há também a fiscalização operacional, na qual diz respeito à observância de procedimentos legais para a arrecadação de recursos financeiros ou para a liberação de verbas. E finalmente, a fiscalização patrimonial que refere-se à própria execução orçamentária na utilização de bens de diversas natureza e espécie.
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Controle Interno
 
		O controle interno está previsto na parte final do art. 70 da CF e diz que a fiscalização é exercida pelo sistema de controle interno de cada Poder, possuindo como finalidade:
I – Avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II – Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III – Exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV – Apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
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Controle Externo
		Em geral, o controle externo, a exemplo do controle interno, objetiva a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos entes constitucionais e das entidades da Administração direta e indireta, enlaçadas ao orçamento, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas.
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Controle Privado
		O controle privado, também conhecido como controle social ou controle popular afirma que qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
		Nisso, cabe à população participar por meio de debates e audiências públicas na discussão de aprovação de projetos do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual. Poderá, também, representar ao Ministério Público, mediante ação popular a ilegalidade e a lesividade na má utilização do patrimônio público em ato constatado. Entretanto, o exercício dessa faculdade depende fundamentalmente de informações e dados compreensíveis aos olhos do cidadão comum.
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Alterações do Orçamento
 
		Se durante o exercício financeiro houver necessidade de realização de despesas acima do limite previsto na LOA, o Poder Executivo deve submeter ao Congresso Nacional um projeto de lei de crédito adicional, que representa um novo pedido de autorização de gasto. 
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Créditos Adicionais
 
		Os Créditos adicionais constituem-se em procedimentos previstos na Lei nº 4.320/64. São as autorizações de despesa não computadas na Lei de Orçamento. Os créditos adicionais classificam-se em:
Suplementares e Especiais;
Extraordinários.
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Créditos Suplementares
		São destinados ao reforço de dotações orçamentárias existentes, ou seja, são concedidos créditos para quitar determinadas despesas previstas na Lei Orçamentária que não conseguiram ser liquidadas com o crédito inicial previsto no orçamento. 
		São abertos pode decreto do Poder Executivo e sua vigência é restrita ao exercício financeiro em execução.
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Créditos Especiais
		São recursos alocados destinados a atender determinada necessidade que não foi prevista no orçamento. 
		São autorizados por lei específica, após a autorização do Congresso Nacional. 
		A sua vigência é no exercício em que foi autorizado, salvo se o ato autorizativo for promulgado nos últimos quatro meses (setembro a dezembro) do referido exercício.
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Créditos Extraordinários
		São destinados para atender as despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública.
		Também são abertos por Decreto do Poder Executivo, além de que, também vigoram dentro do exercício financeiro em que foram abertos, salvo se o ato da autorização ocorrer nos últimos quatro meses (setembro a dezembro) daquele exercício, hipótese pela qual poderão ser reabertos, nos limites dos seus saldos, incorporando-se ao orçamento do exercício seguinte.
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Recursos para Financiamento dos Créditos Adicionais
 
		Os recursos financeiros disponíveis para abertura dos créditos suplementares e especiais estão listados no art. 43 da Lei nº 4.320/64, no art. 91 do Decreto-Lei nº 200/67 e no § 8° do art. 166 da constituição federal:
		Existem cinco possíveis origens de recursos para a abertura de créditos suplementares, são eles:
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Recursos para Financiamento dos Créditos Adicionais
Quando ocorre o Superávit Financeiro apurado através da diferença positiva entre o ativo financeiro e passivo financeiro do balanço patrimonial do exercício anterior;
Quando ocorre o Excesso de Arrecadação, constituindo pelosaldo positivo das diferenças, acumuladas mês a mês, entre a arrecadação prevista e a realizada, no exercício. 
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Recursos para Financiamento dos Créditos Adicionais
Quando ocorre a Anulação Parcial ou total das dotações orçamentárias ou de créditos adicionais autorizados em lei;
Quando temos as operações de crédito autorizadas e viáveis juridicamente, como abertura de crédito, emissão e aceite de título etc.;
E finalmente, quando temos recursos sem despesas correspondentes em decorrência de veto na elaboração do projeto de Lei Orçamentária (LOA).
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Vedações Orçamentárias
 
	Ao longo do art. 167, a CF/88 assinala diversos comportamentos que são manifestamente vedados. Algumas dessas vedações são:
O Início de programas ou projetos não-incluídos na lei orçamentária anual, bem como a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;
A abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;
A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa, bem como a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos do orçamento fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos;
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Atentados a Lei orçamentária
 
		O art. 85 da CF elenca os atos do Presidente da República, atentatórias aos textos constitucionais, que configuram crimes de responsabilidade política, figurando entre estes atos os atentados à lei orçamentária. Tanto a realização de despesas não correspondentes àquelas fixadas nas dotações orçamentárias ou nos créditos adicionais ou a negligência na arrecadação das receitas previstas, assim como a não apresentação tempestiva da proposta orçamentária ao Poder Legislativo caracterizam o crime de responsabilidade política. 
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Atentados a Lei orçamentária
		Nessa hipótese, admitida a acusação por dois terços da Câmara dos Deputados, será o Presidente da República submetido a julgamento perante o Senado Federal. Instaurado o processo no Senado Federal o Presidente ficará suspenso de suas atribuições pelo prazo de cento e oitenta dias, findo o qual, se o julgamento não estiver concluído, cessará seu afastamento, sem prejuízo do prosseguimento regular do processo. Esse julgamento perante o Senado é presidido pelo Presidido do Supremo Tribunal Federal, limitando-se a condenação à perda do cargo, com inabilitação, por oito anos, para o exercício da função pública, sem prejuízo das demais sanções cabíveis judiciais.
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Sites para a fiscalização do orçamento público
 
		No site da Câmara dos Deputados, no espaço denominado “Orçamento Brasil”, através do link http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil.
		No site www.transparencia.gov.br onde é possível consultar cada pagamento feito por determinado órgão; o total de recursos repassados a uma pessoa ou a uma empresa; o total arrecadado no ano a partir de cada tributo etc. 
		O site Compras Governamentais (www.comprasgovernamentais.gov.br) permite verificar as licitações em andamento ou já realizadas pelo governo federal. 
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Sites para a fiscalização do orçamento público
		O sistema Siconv (https://portal.convenios.gov.br/pagina-inicial) disponibiliza documentos e informações sobre os convênios celebrados entre o governo federal e seus parceiros como pagamentos realizados; os objetivos da parceria; o plano de trabalho; a prestação de contas do recebedor dos recursos etc. 
		No site do http://www12.senado.gov.br/orcamento/sigabrasil possibilita a consulta de informações sobre orçamento público, ao SIAFI e a outras bases de dados sobre planos e orçamentos públicos. 
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Agradecimentos a todos pela participação e compreensão
Equipe: O Orçamento Público e os Créditos Adicionais
Gleidson Henrique
Jéssica Nascimento
Marcos Aurélio
Willyton Silva
Thainá Maria
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