CP Iuris Ebook de Direito Administrativo 2 ed.

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E-book de 
DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
 
 
 
Organizado por CP Iuris 
ISBN 978-85-5805-008-1 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
2ª edição 
Brasília 
CP Iuris 
2021 
 
 
 
SUMÁRIO 
CAPÍTULO 1 – NOÇÕES PRELIMINARES ......................................................................................................................14 
1. O ESTADO E SUAS FUNÇÕES ............................................................................................................................................. 14 
1.1. Função Administrativa ...................................................................................................................................... 15 
1.2. Administração Pública....................................................................................................................................... 15 
2. FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO ............................................................................................................................... 16 
3. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS ........................................................................................................................................... 16 
4. REFORMA ADMINISTRATIVA............................................................................................................................................. 17 
4.1. Contrato de Gestão .......................................................................................................................................... 18 
4.2. Agências Executivas ......................................................................................................................................... 18 
4.3. Agências Reguladoras ....................................................................................................................................... 18 
4.4. Terceiro Setor .................................................................................................................................................... 19 
4.5. Gestão Pública e Serviços Públicos .................................................................................................................... 19 
5. TENDÊNCIAS NO DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO ........................................................................................................ 19 
5.1. Supremacia do Interesse Público sobre o Privado ............................................................................................. 20 
5.2. Princípio da Subsidiariedade ............................................................................................................................. 20 
5.3. Formas Consensuais como Instrumento de Resolução de Problemas da Administração ................................. 20 
5.4. Administração Dialógica ................................................................................................................................... 21 
QUESTÕES ....................................................................................................................................................................... 21 
GABARITO E COMENTÁRIOS ................................................................................................................................................. 22 
CAPÍTULO 2 – REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO ..................................................................................................24 
2. CONTEÚDO DO REGIME JURÍDICO-ADMINISTRATIVO ............................................................................................................ 24 
2.1. Princípios da Administração Pública ................................................................................................................. 24 
2.1.2. Supremacia do interesse público sobre privado ...........................................................................................................25 
2.1.3. Indisponibilidade do interesse público sobre privado...................................................................................................27 
2.2. Princípios Constitucionais Expressos ................................................................................................................. 27 
2.2.1. Princípio da Legalidade .................................................................................................................................................27 
2.2.2. Princípio da Juridicidade ...............................................................................................................................................29 
2.2.3. Princípio da Impessoalidade .........................................................................................................................................29 
2.2.4. Princípio da Moralidade ................................................................................................................................................30 
2.2.5. Princípio da Publicidade ................................................................................................................................................31 
2.2.6. Princípio da Eficiência ...................................................................................................................................................32 
2.2.7. Outros princípios ...........................................................................................................................................................33 
JURISPRUDÊNCIA ............................................................................................................................................................... 41 
QUESTÕES ....................................................................................................................................................................... 44 
 
 
 
GABARITO E COMENTÁRIOS ................................................................................................................................................. 46 
CAPÍTULO 3 – ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ....................................................................................49 
1. INTRODUÇÃO ................................................................................................................................................................ 49 
2. ÓRGÃOS PÚBLICOS ......................................................................................................................................................... 50 
2.1. Classificação dos órgãos ................................................................................................................................... 51 
2.1.1. Quanto à posição estatal ...............................................................................................................................................51 
2.1.2. Quanto à estrutura ........................................................................................................................................................51 
2.1.3. Quanto à atuação funcional ..........................................................................................................................................51 
3. AUTARQUIAS ................................................................................................................................................................ 51 
3.1 Universidades ..................................................................................................................................................... 53 
3.2 Autarquias corporativas ..................................................................................................................................... 53 
3.3. OAB ...................................................................................................................................................................54 
3.4. Agências reguladoras ........................................................................................................................................ 54 
3.5. Teoria do Risco da Captura ............................................................................................................................... 56 
3.6. Deslegalização e Teoria Função Regulatória .................................................................................................... 57 
4. FUNDAÇÕES PÚBLICAS .................................................................................................................................................... 57 
4.1. Fundações públicas de direito público .............................................................................................................. 58 
4.2. Fundações públicas com personalidade jurídica de direito privado .................................................................. 58 
4.3. Agências executivas .......................................................................................................................................... 58 
5. EMPRESAS ESTATAIS ....................................................................................................................................................... 59 
5.1. Criação e extinção ............................................................................................................................................. 59 
5.2. Controle e regime de pessoal ............................................................................................................................ 60 
5.3. Falência e recuperação judicial ......................................................................................................................... 60 
5.4. Empresas Públicas ............................................................................................................................................. 61 
5.5. Sociedades de Economia Mista ......................................................................................................................... 61 
5.6. Regime jurídico aplicável às Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista .......................................... 62 
5.7. Regime híbrido aplicável às estatais ................................................................................................................. 62 
5.8. Lei das Empresas Estatais (Lei 13.303/16) ........................................................................................................ 64 
5.9. Subsidiárias ....................................................................................................................................................... 64 
6. GESTÃO ASSOCIADA ....................................................................................................................................................... 65 
6.1. Consórcio público .............................................................................................................................................. 65 
6.2. Convênio Público ............................................................................................................................................... 67 
6.3. Contrato de rateio ............................................................................................................................................. 68 
6.4. Contrato de programa ...................................................................................................................................... 68 
7. TESES DO STJ ............................................................................................................................................................... 69 
 
 
 
JURISPRUDÊNCIA ............................................................................................................................................................... 71 
QUESTÕES ....................................................................................................................................................................... 73 
GABARITO E COMENTÁRIOS ................................................................................................................................................. 74 
CAPITULO 4 – TERCEIRO SETOR E ENTES DE COOPERAÇÃO ........................................................................................76 
1. ENTIDADES DE APOIO ..................................................................................................................................................... 77 
2. CERTIFICADO DE UTILIDADE PÚBLICA FEDERAL (UPF) ............................................................................................................ 78 
3. ENTIDADES COM CERTIFICADO DE ENTIDADES BENEFICENTES DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (CEBAS) ...................................................... 78 
4. INSTITUIÇÕES COMUNITÁRIAS DE EDUCAÇÃO SUPERIOR (ICES) .............................................................................................. 79 
5. SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMO (SISTEMA “S”) ................................................................................................................... 79 
6. ORGANIZAÇÃO SOCIAL (OS) ............................................................................................................................................ 80 
7. ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO (OSCIP) ...................................................................................... 80 
8. A LEI 13.019/14 E AS PARCERIAS COM ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL ............................................................................ 82 
9. CHAMAMENTO PÚBLICO ................................................................................................................................................. 82 
10. DIFERENÇAS ENTRE OSCIP’S E OS’S ................................................................................................................................ 82 
11. QUARTO SETOR ........................................................................................................................................................... 83 
JURISPRUDÊNCIA ............................................................................................................................................................... 84 
QUESTÕES ....................................................................................................................................................................... 84 
GABARITO E COMENTÁRIOS ................................................................................................................................................. 85 
CAPÍTULO 5 – ATOS ADMINISTRATIVOS ....................................................................................................................87 
1. INTRODUÇÃO ................................................................................................................................................................ 87 
2. ATOS ADMINISTRATIVOS X FATOS ADMINISTRATIVOS ............................................................................................................ 87 
3. SILÊNCIO ADMINISTRATIVO .............................................................................................................................................. 87 
4. CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS PRATICADOS PELA ADMINISTRAÇÃO ................................................................................................ 87 
5. ATOS DA ADMINISTRAÇÃO E ATOS ADMINISTRATIVOS ............................................................................................................ 88 
6. FASES DE CONSTITUIÇÃO DE UM ATO ADMINISTRATIVO .......................................................................................................... 88 
7. FORMAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS ...........................................................................................................................89 
8. OUTRAS CLASSIFICAÇÕES ................................................................................................................................................ 90 
9. REQUISITOS DE VALIDADE OU ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO ........................................................................................ 90 
9.1. Elementos do ato por Celso Antônio Bandeira de Melo .................................................................................... 90 
9.2. Elementos tradicionais do ato administrativo .................................................................................................. 91 
9.2.1. Competência (ou sujeito competente) .........................................................................................................................91 
9.2.2. Finalidade ......................................................................................................................................................................92 
9.2.3. Forma ...........................................................................................................................................................................92 
9.2.4. Motivo ...........................................................................................................................................................................93 
9.2.5. Objeto ou conteúdo ......................................................................................................................................................94 
 
 
 
9.2.6. Causa .............................................................................................................................................................................94 
10. MÉRITO ADMINISTRATIVO ............................................................................................................................................. 94 
11. ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO .............................................................................................................................. 96 
12. CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS .................................................................................................................... 98 
13. ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS ............................................................................................................................. 100 
14. EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS ......................................................................................................................... 104 
15. CONVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS ................................................................................................................. 105 
16. PRAZO PARA REVISÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS .......................................................................................................... 106 
JURISPRUDÊNCIA ............................................................................................................................................................. 106 
QUESTÕES ..................................................................................................................................................................... 106 
GABARITO E COMENTÁRIOS ............................................................................................................................................... 107 
CAPÍTULO 6 – PODERES ADMINISTRATIVOS ............................................................................................................ 109 
1. INTRODUÇÃO .............................................................................................................................................................. 109 
2. ABUSO DE PODER ........................................................................................................................................................ 109 
3. PODER DISCRICIONÁRIO E PODER VINCULADO .................................................................................................................... 109 
4. CLASSIFICAÇÃO DOS PODERES ADMINISTRATIVOS ............................................................................................................... 110 
4.1. Poder regulamentar (poder normativo) .......................................................................................................... 110 
4.2. Poder hierárquico ............................................................................................................................................ 111 
4.3. Poder disciplinar .............................................................................................................................................. 112 
4.4. Poder de polícia ............................................................................................................................................... 112 
4.4.1. Ciclo de polícia ............................................................................................................................................................113 
4.4.2. Delegação do poder de polícia ....................................................................................................................................114 
4.4.3. Atributos do poder de polícia ......................................................................................................................................115 
4.4.4. Condições de validade ou limites do poder de polícia ................................................................................................116 
4.4.5. Taxas de polícia ...........................................................................................................................................................116 
4.4.6. Competência ...............................................................................................................................................................117 
5. TESES DO STJ ............................................................................................................................................................. 117 
JURISPRUDÊNCIA ............................................................................................................................................................. 118 
QUESTÕES ..................................................................................................................................................................... 119 
GABARITO E COMENTÁRIOS ............................................................................................................................................... 120 
CAPÍTULO 7 – AGENTES PÚBLICOS ........................................................................................................................... 122 
1. INTRODUÇÃO .............................................................................................................................................................. 122 
2. CLASSIFICAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS ........................................................................................................................... 122 
2.1. Agente político ................................................................................................................................................ 122 
2.2. Servidores públicos .......................................................................................................................................... 123 
 
 
 
2.2.1. Servidores estatutários ...............................................................................................................................................123 
2.2.2. Empregados públicos ..................................................................................................................................................124 
2.2.3. Servidores temporários ...............................................................................................................................................1242.3. Militares .......................................................................................................................................................... 124 
2.4. Particulares em colaboração com o Poder Público ......................................................................................... 125 
3. CARGOS, EMPREGOS E FUNÇÕES PÚBLICAS ........................................................................................................................ 126 
3.1. Cargo público .................................................................................................................................................. 126 
3.2. Emprego público ............................................................................................................................................. 126 
3.3. Função pública ................................................................................................................................................ 126 
3.3.1. Diferença entre cargo em comissão e função de confiança ........................................................................................126 
4. REGIME JURÍDICO DO SERVIDOR ..................................................................................................................................... 126 
5. CONDIÇÕES DE INGRESSO .............................................................................................................................................. 127 
6. DIREITO SUBJETIVO À NOMEAÇÃO ................................................................................................................................... 128 
7. CONTROLE DOS CONCURSOS PÚBLICOS ............................................................................................................................. 129 
8. RESERVA DE VAGAS ...................................................................................................................................................... 130 
9. PROVIMENTO E VACÂNCIA ............................................................................................................................................. 130 
10. CRIAÇÃO DE CARGOS .................................................................................................................................................. 132 
11. REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES .................................................................................................................................. 133 
12. PERDA DO CARGO DO SERVIDOR ESTÁVEL........................................................................................................................ 134 
13. RESPONSABILIDADE DOS SERVIDORES ............................................................................................................................. 135 
14. ACUMULAÇÃO DE CARGOS, EMPREGOS E FUNÇÕES PÚBLICAS.............................................................................................. 137 
15. ESTABILIDADE, VITALICIEDADE E ESTÁGIO PROBATÓRIO ...................................................................................................... 138 
16. DIREITO DE GREVE ..................................................................................................................................................... 139 
17. TESES DO STJ: CONCURSO PÚBLICO, SERVIDORES ............................................................................................................. 140 
JURISPRUDÊNCIA ............................................................................................................................................................. 146 
QUESTÕES ..................................................................................................................................................................... 150 
GABARITO E COMENTÁRIOS ............................................................................................................................................... 151 
CAPÍTULO 8 – LICITAÇÕES PÚBLICAS ........................................................................................................................ 153 
1. CONCEITO .................................................................................................................................................................. 153 
2. FUNDAMENTOS CONSTITUCIONAIS .................................................................................................................................. 153 
3. OBJETO ..................................................................................................................................................................... 154 
4. FINALIDADES DA LICITAÇÃO ............................................................................................................................................ 154 
5. DESTINATÁRIOS DAS REGRAS LICITATÓRIAS ........................................................................................................................ 154 
6. PRINCÍPIOS GERAIS DA LICITAÇÃO .................................................................................................................................... 155 
7. CONTRATAÇÃO DIRETA ................................................................................................................................................. 157 
 
 
 
7.1. Dispensa de licitação ....................................................................................................................................... 157 
7.1.1. Licitação dispensada ...................................................................................................................................................157 
7.1.2. Licitação dispensável ...................................................................................................................................................158 
7.2. Inexigibilidade de licitação .............................................................................................................................. 161 
8. PROCEDIMENTO DA LICITAÇÃO ....................................................................................................................................... 162 
8.1. Fase interna ..................................................................................................................................................... 162 
8.1.1. Comissão de licitação ..................................................................................................................................................163 
8.2. Fase externa .................................................................................................................................................... 163 
8.2.1. Publicação do instrumento convocatório ...................................................................................................................163 
8.2.2. Habilitação ..................................................................................................................................................................164 
8.2.3. Classificação das propostas .........................................................................................................................................165 
8.2.4. Julgamento das propostas ..........................................................................................................................................165 
8.2.5. Homologação e adjudicação .......................................................................................................................................166 
9. MODALIDADES DE LICITAÇÃO ......................................................................................................................................... 166 
10. TIPOS DE LICITAÇÃO ...................................................................................................................................................172 
11. RECURSOS ................................................................................................................................................................ 172 
12. ANULAÇÃO E REVOGAÇÃO DA LICITAÇÃO ........................................................................................................................ 173 
13. LICITAÇÃO E CONTRATAÇÃO DE SERVIÇO DE PUBLICIDADE ................................................................................................... 173 
14. SISTEMA DE COTAÇÃO ELETRÔNICA................................................................................................................................ 174 
15. LICITAÇÕES PARA MICROEMPRESAS E EMPRESAS DE PEQUENO PORTE ................................................................................... 174 
16. REGIME DIFERENCIADO DE CONTRATAÇÕES (RDC) .......................................................................................................... 175 
16.1. Regras aplicáveis às licitações do RDC .......................................................................................................... 176 
16.1.1. Caráter sigiloso do orçamento ..................................................................................................................................176 
16.1.2. Inovações para aquisição ..........................................................................................................................................176 
16.1.3. Regime de contratação integrada .............................................................................................................................176 
16.1.4. Remuneração variável ...............................................................................................................................................177 
16.1.5. Contratações simultâneas .........................................................................................................................................177 
16.2. Fases do RDC ................................................................................................................................................. 177 
16.3. Publicidade no RDC ....................................................................................................................................... 177 
16.4. Modos de disputa .......................................................................................................................................... 177 
16.5. Critérios de julgamento ................................................................................................................................. 178 
16.6. Critérios de desempate ................................................................................................................................. 178 
16.7. Recursos ........................................................................................................................................................ 178 
16.8. Regras aplicáveis aos contratos do RDC ....................................................................................................... 179 
16.9. Sanções administrativas ................................................................................................................................ 179 
17. LICITAÇÕES NA LEI Nº 13.303/16 ................................................................................................................................ 180 
 
 
 
18. LEI Nº 14.133/2021, O NOVO MARCO LEGAL EM LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS ................................................ 182 
19. TESES DO STJ ........................................................................................................................................................... 191 
JURISPRUDÊNCIA ............................................................................................................................................................. 192 
QUESTÕES ..................................................................................................................................................................... 194 
GABARITO E COMENTÁRIOS ............................................................................................................................................... 196 
CAPÍTULO 9 – CONTRATOS ADMINISTRATIVOS ....................................................................................................... 198 
1. CONCEITO .................................................................................................................................................................. 198 
2. ESPÉCIES .................................................................................................................................................................... 198 
3. PRINCÍPIOS E CARACTERÍSTICAS ...................................................................................................................................... 199 
4. VIGÊNCIA DOS CONTRATOS ............................................................................................................................................ 202 
5. PRORROGAÇÃO CONTRATUAL ......................................................................................................................................... 203 
6. ALTERAÇÕES CONTRATUAIS ........................................................................................................................................... 204 
7. ADITIVO E APOSTILA ..................................................................................................................................................... 205 
8. EQUAÇÃO ECONÔMICO-FINANCEIRA DO CONTRATO ............................................................................................................ 206 
9. TEORIA DA IMPREVISÃO ................................................................................................................................................ 208 
10. MATRIZ DE RISCOS..................................................................................................................................................... 209 
11. EXECUÇÃO DO CONTRATO ........................................................................................................................................... 210 
12. MEDIAÇÃO E AUTOCOMPOSIÇÃO DE CONFLITOS, NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ...................................................... 211 
13. INEXECUÇÃO E DA RESCISÃO DOS CONTRATOS .................................................................................................................. 212 
14. SANÇÕES ADMINISTRATIVAS......................................................................................................................................... 215 
15. GARANTIAS .............................................................................................................................................................. 216 
16. OCUPAÇÃO TEMPORÁRIA OU RETOMADA DO OBJETO CONTRATUAL ..................................................................................... 217 
17. NULIDADE DOS CONTRATOS ......................................................................................................................................... 217 
18. CONTRATAÇÃO INTEGRADA OU SEMI-INTEGRADA ............................................................................................................. 217 
19. CONTRATO DE EFICIÊNCIA ............................................................................................................................................ 218 
20. SERVIÇO CONTÍNUO ................................................................................................................................................... 218 
21. CONSÓRCIOS PÚBLICOS ...............................................................................................................................................218 
22. CONVÊNIOS .............................................................................................................................................................. 219 
JURISPRUDÊNCIA ............................................................................................................................................................. 219 
QUESTÕES ..................................................................................................................................................................... 221 
GABARITO E COMENTÁRIOS ............................................................................................................................................... 222 
CAPÍTULO 10 – SERVIÇOS PÚBLICOS ........................................................................................................................ 224 
1. CONCEITOS E ELEMENTOS .............................................................................................................................................. 224 
2. PRINCÍPIOS ................................................................................................................................................................. 224 
3. CLASSIFICAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO ............................................................................................................................... 226 
 
 
 
4. REMUNERAÇÃO ........................................................................................................................................................... 226 
5. PRESTAÇÃO E EXECUÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS .............................................................................................................. 227 
6. SERVIÇO DE RADIODIFUSÃO SONORA E DE SONS E IMAGENS .................................................................................................. 229 
7. CONTRATOS DE CONCESSÃO COMUNS .............................................................................................................................. 230 
8. CONTRATOS DE CONCESSÕES ESPECIAIS (PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA) .................................................................................. 232 
9. SOCIEDADES DE PROPÓSITO ESPECÍFICO (SPE’S). .............................................................................................................. 234 
10. CONCESSÕES PATROCINADAS ....................................................................................................................................... 234 
11. PROCEDIMENTO DE MANIFESTAÇÃO DE INTERESSE ( PMI) ................................................................................................ 235 
12. TESES DO STJ ........................................................................................................................................................... 235 
JURISPRUDÊNCIA ............................................................................................................................................................. 236 
QUESTÕES ..................................................................................................................................................................... 237 
GABARITO E COMENTÁRIOS ............................................................................................................................................... 239 
CAPÍTULO 11 – RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO ............................................................................................ 241 
1. TEORIAS..................................................................................................................................................................... 241 
2. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO NO DIREITO BRASILEIRO .............................................................................................. 243 
3. RESPONSABILIDADE DOS NOTÁRIOS ................................................................................................................................. 244 
4. REQUISITOS PARA A DEMONSTRAÇÃO DA RESPONSABILIDADE ESTATAL ................................................................................... 244 
5. CAUSAS EXCLUDENTES E ATENUANTES DA RESPONSABILIDADE ............................................................................................... 245 
6. RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR DANOS DECORRENTES DE SUA OMISSÃO .......................................................................... 245 
7. RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR ATOS LEGISLATIVOS ..................................................................................................... 246 
8. RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR DANOS DECORRENTES DE SUA OMISSÃO LEGISLATIVA ......................................................... 246 
9. RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR ATOS JUDICIAIS .......................................................................................................... 246 
10. A RESPONSABILIDADE CIVIL POR DANOS DECORRENTES DE OBRAS PÚBLICAS ........................................................................... 246 
11. PRESCRIÇÃO ............................................................................................................................................................. 247 
12. SUJEITO PASSIVO DA LIDE ............................................................................................................................................ 247 
13. RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR DANOS CAUSADOS POR ATOS TERRORISTAS .................................................................... 248 
14. RESPONSABILIDADE DO ESTADO PELA PERDA DE UMA CHANCE ............................................................................................ 248 
15 ERROS MÉDICOS E SUS ................................................................................................................................................ 248 
16 CONCURSO PÚBLICO E FRAUDE ..................................................................................................................................... 248 
17. TESES DO STJ SOBRE RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO ................................................................................................ 248 
JURISPRUDÊNCIA ............................................................................................................................................................. 249 
QUESTÕES ..................................................................................................................................................................... 252 
GABARITO E COMENTÁRIOS ............................................................................................................................................... 254 
CAPÍTULO 12 – BENS PÚBLICOS ............................................................................................................................... 255 
1 INTRODUÇÃO ............................................................................................................................................................... 255 
 
 
 
2. BENS DAS EMPRESAS PÚBLICAS E DAS SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA ................................................................................. 255 
3. CLASSIFICAÇÃO DOS BENS PÚBLICOS ............................................................................................................................... 255 
4. POSSIBILIDADE DO USO DE BEM PÚBLICO PELO PARTICULAR .................................................................................................. 256 
4.1. Instrumento estatais de outorga de títulos para que o uso de bens públicos seja utilizado pelo particular .. 256 
4.1.1. Autorização de uso ......................................................................................................................................................256 
4.1.2. Permissão de uso ........................................................................................................................................................2564.1.3. Concessão de uso ........................................................................................................................................................256 
4.1.4. Concessão de direito real de uso ................................................................................................................................257 
4.2. Instrumento privados de outorga de títulos para uso exclusivo de bens públicos por particulares ................ 257 
4.2.1. Locação .......................................................................................................................................................................257 
4.2.2. Enfiteuse dos terrenos de Marinha .............................................................................................................................257 
5. BENS PÚBLICOS EM ESPÉCIE ........................................................................................................................................... 258 
6. TESES DO STJ ............................................................................................................................................................. 259 
JURISPRUDÊNCIA ............................................................................................................................................................. 260 
QUESTÕES ..................................................................................................................................................................... 261 
GABARITO E COMENTÁRIOS ............................................................................................................................................... 263 
CAPÍTULO 13 – INTERVENÇÃO DO ESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO .................................................................. 264 
1. INTRODUÇÃO .............................................................................................................................................................. 264 
2. PRINCÍPIOS DA ORDEM ECONÔMICA ................................................................................................................................ 264 
3. ATUAÇÃO REGULATÓRIA ............................................................................................................................................... 265 
4. INTERVENÇÃO DIRETA DO ESTADO NO EXERCÍCIO DA ATIVIDADE ECONÔMICA ........................................................................... 265 
JURISPRUDÊNCIA ............................................................................................................................................................. 266 
QUESTÕES ..................................................................................................................................................................... 267 
GABARITO E COMENTÁRIOS ............................................................................................................................................... 269 
CAPÍTULO 14 – PROCESSO ADMINISTRATIVO .......................................................................................................... 270 
1. PRINCÍPIOS ................................................................................................................................................................. 270 
2. COMPETÊNCIA ............................................................................................................................................................ 273 
3. PECULIARIDADES DO PROCESSO ADMINISTRATIVO .............................................................................................................. 274 
3.1. Atos processuais .............................................................................................................................................. 274 
3.2. Pareceres e laudos técnicos ............................................................................................................................ 274 
3.3. Tramitação prioritária ..................................................................................................................................... 275 
3.4. Recurso administrativo, coisa julgada administrativa e revisão ..................................................................... 275 
3.4.1. Recurso administrativo ...............................................................................................................................................275 
3.4.2. Coisa julgada administrativa .......................................................................................................................................275 
3.4.3. Revisão ........................................................................................................................................................................275 
 
 
 
3.5. Preclusão ......................................................................................................................................................... 276 
3.6. Processo administrativo e súmula vinculante ................................................................................................. 276 
3.7. Processo administrativo disciplinar ................................................................................................................. 276 
3.7.1. Espécies de processo disciplinar .................................................................................................................................276 
4. PRESCRIÇÃO DA AÇÃO DISCIPLINAR .................................................................................................................................. 278 
5. TESES DO STJ ............................................................................................................................................................. 279 
JURISPRUDÊNCIA ............................................................................................................................................................. 283 
QUESTÕES ..................................................................................................................................................................... 286 
GABARITO E COMENTÁRIOS ............................................................................................................................................... 288 
CAPÍTULO 15 – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA .................................................................................................... 289 
1. INTRODUÇÃO .............................................................................................................................................................. 289 
2. ELEMENTOS DO ATO DE IMPROBIDADE ............................................................................................................................. 290 
2.1. Sujeito passivo ................................................................................................................................................. 290 
2.2. Sujeito ativo .................................................................................................................................................... 291 
2.3. Ato de improbidade ......................................................................................................................................... 292 
2.3.1. Atos que levam ao enriquecimento ilícito (art. 9) .......................................................................................................292 
2.3.2. Atos que causam prejuízos ao erário (art. 10) ............................................................................................................293 
2.3.3. Atos decorrentes de concessão ou aplicação indevida de benefício financeiro ou tributário (art. 10-A) ...................294 
2.3.4. Atos que violam os princípios da administração pública (art. 11) ...............................................................................2952.4. Elemento subjetivo .......................................................................................................................................... 296 
3. SANÇÕES POSSÍVEIS ...................................................................................................................................................... 296 
4. GRADAÇÃO DAS SANÇÕES .............................................................................................................................................. 296 
5. DOS PROCESSOS ADMINISTRATIVOS E JUDICIAL .................................................................................................................. 298 
6. RESPONSABILIZAÇÃO OBJETIVA DE PESSOAS JURÍDICAS PELA PRÁTICA DE ATOS CONTRA A ADMINISTRAÇÃO (LEI 12.846/13) ............ 299 
7. TESES DO STJ ............................................................................................................................................................. 302 
JURISPRUDÊNCIA ............................................................................................................................................................. 303 
QUESTÕES ..................................................................................................................................................................... 305 
GABARITO E COMENTÁRIOS ............................................................................................................................................... 306 
CAPÍTULO 16 – CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ....................................................................................... 308 
1 INTRODUÇÃO ............................................................................................................................................................... 308 
2. CLASSIFICAÇÃO DO CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO ............................................................................................................ 308 
3. CONTROLE EXERCIDO PELA PRÓPRIA ADMINISTRAÇÃO (RECURSOS ADMINISTRATIVOS) ............................................................... 309 
3.1. Espécies de recursos administrativos .............................................................................................................. 309 
3.1.1. Representação ............................................................................................................................................................309 
3.1.2. Reclamação .................................................................................................................................................................309 
 
 
 
3.1.3. Pedido de reconsideração ...........................................................................................................................................309 
3.1.4. Recurso hierárquico próprio .......................................................................................................................................310 
3.1.5. Recurso hierárquico impróprio ...................................................................................................................................310 
3.1.6. Revisão ........................................................................................................................................................................310 
4. CONTROLE LEGISLATIVO ................................................................................................................................................ 310 
JURISPRUDÊNCIA ............................................................................................................................................................. 312 
QUESTÕES ..................................................................................................................................................................... 312 
GABARITO E COMENTÁRIOS ............................................................................................................................................... 313 
CAPÍTULO 17 – INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE ................................................................................. 314 
1. INTRODUÇÃO .............................................................................................................................................................. 314 
2 LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA........................................................................................................................................... 314 
3. SERVIDÃO ADMINISTRATIVA ........................................................................................................................................... 315 
4. OCUPAÇÃO TEMPORÁRIA .............................................................................................................................................. 316 
5. REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA ........................................................................................................................................ 316 
6. TOMBAMENTO ............................................................................................................................................................ 317 
7. DESAPROPRIAÇÃO ........................................................................................................................................................ 319 
7.1. Base legal ........................................................................................................................................................ 320 
7.2. Competência ................................................................................................................................................... 321 
7.3. Modalidades de desapropriação ..................................................................................................................... 321 
7.3.1. Desapropriação comum / ordinária ............................................................................................................................321 
7.3.2. Desapropriação sanção para reforma urbana .............................................................................................................322 
7.3.3. Desapropriação sanção para fins de reforma agrária .................................................................................................323 
7.3.4. Desapropriação confisco .............................................................................................................................................323 
7.4. Desapropriação indireta e desapropriação por zona ...................................................................................... 324 
7.4.1. Desapropriação indireta ..............................................................................................................................................324 
7.4.2. Desapropriação por zona ............................................................................................................................................325 
7.5. Procedimento da desapropriação ................................................................................................................... 325 
7.5.1. Fase declaratória .........................................................................................................................................................325 
7.5.2. Fase executória ...........................................................................................................................................................325 
8. TESES DO STJ ............................................................................................................................................................. 327 
JURISPRUDÊNCIA ............................................................................................................................................................. 329 
QUESTÕES..................................................................................................................................................................... 332 
GABARITO E COMENTÁRIOS ............................................................................................................................................... 334 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................................................................................ 335 
 
 
Flávia Limmer 
14 
 
CAPÍTULO 1 – NOÇÕES PRELIMINARES 
1. O ESTADO E SUAS FUNÇÕES 
Tradicionalmente, o Estado é uma instituição organizada social, jurídica e politicamente, detentora 
de personalidade jurídica de direito público e de poder soberano. O Estado, por meio das instituições e do 
governo, tem como função gerir os interesses de um povo dentro de um território. O art. 1º da CRFB traz os 
fundamentos do Estado Democrático de Direito, a saber: a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa 
humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, o pluralismo político. 
 No Brasil adota-se a forma federativa de Estado, prevista no art. 1º caput e art. 60, § 4º, I, ambos 
da CRFB/88. Ou seja, é a maneira como se dá a distribuição de Poder no espaço territorial. Neste modelo há 
uma dispersão do poder político. Os entes federativos (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) são 
dotados de autonomia; sendo a soberania atributo da República Federativa do Brasil ou o Estado Federal. 
Não se deve confundir soberania com autonomia. A República Federativa do Brasil, que representa 
o conjunto dos membros integrantes da federação, é munida de soberania. Os demais integrantes da 
federação, incluída aí a União, são dotados de autonomia, possuindo independência para agir dentro dos 
limites e parâmetros impostos pela constituição, as chamadas competências constitucionais. 
Sendo assim a lei federal não se confunde com a lei nacional. Em outras palavras, a lei federal 
regula apenas ações do ente federativo União, como por exemplo a Lei nº 8.112/90, que só será aplicada 
aos servidores públicos federais. Já a lei nacional vincula todos os entes federativos, ou ainda, na repartição 
vertical de competências prevista nos art. 24 e art. 30, II CRFB, poderá ser norma geral, servindo como 
parâmetro para os estados-membros, o Distrito Federal e os municípios, que irão suplementá-la através de 
suas normas, visando atender às suas peculiaridades regionais e locais. 
Assim inexiste relação de subordinação ou de hierarquia entre os entes federativos: cada um atua 
dentro dos limites de suas competências, delineadas nos arts. 21, 22, 23, 24 e 30 da CRFB/1988. 
Visando o atendimento da coletividade, o Estado deve desenvolver três funções. Trata-se da 
Separação de Poderes, proposta por Montesquieu1 como forma de evitar abusos de poder e adotada pelo 
art. 2º CRFB/88. São elas: 
 Função legislativa – exercida principalmente pelo Poder Legislativo, cuja atuação principal é de 
legislar e de fiscalizar (art. 44 e seguintes da CRFB); 
 Função executiva – exercida principalmente pelo Poder Executivo, cuja atuação principal é de 
administrar (art. 76 e seguintes da CRFB). Esta função é, basicamente, o objeto do Direito 
Administrativo; 
 Função judicial ou jurisdicional – exercida principalmente pelo Poder Judiciário, cuja atuação 
principal é de julgar e colaborar na autocomposição de conflitos (art. 92 e seguintes CRFB/88). 
Os três Poderes exercem funções típicas e atípicas. As primeiras são aquelas que nomeiam o Poder, 
já que constituem sua atuação central. As funções atípicas são aquelas em que um Poder exerce, 
excepcionalmente e com autorização legal, a função que preponderantemente é atribuída a outro Poder. 
Por exemplo, em situações previstas pela Constituição o Poder Executivo poderá legislar, tal como acontece 
nas medidas provisórias previstas no art. 64 CRFB. 
Disto conclui-se que todos os quatros entes federativos possuem Poderes Legislativos e Executivos 
próprios; já a União, os Estados-membros e o Distrito Federal também possuem Poder Judiciário. 
A Constituição traz ainda as funções essenciais à justiça, sendo essas: 
 o Ministério Público (art. 127 e seguintes da CRFB/88); 
 a Advocacia Pública (art. 131 e 132 da CRFB/88); 
 a Advocacia (art. 133 da CRFB/88); 
 
1
 MONTESQUIEU. O Espírito das Leis 9ª ed. São Paulo: Martin Claret, 2010. 
Flávia Limmer 
15 
 
 a Defensoria Pública (art. 134 e 135 da CRFB/88). 
1.1. FUNÇÃO ADMINISTRATIVA 
Como visto acima a função administrativa é tipicamente exercida pelo Poder Executivo. Entretanto, 
existem casos em que os Poderes Legislativo e Judiciário atipicamente a também a exercem: quando 
realizam concurso público, quando licitam para a compra de bens e aquisições de serviços, organizam folha 
de pagamento e licenças de servidores, dentre outros. Assim é possível identificar a função administrativa 
pelo seu caráter residual. Quando não se trata de atividade legislativa ou jurisdicional, será administrativa. 
A doutrina identifica a função administrativa por meio de três critérios: 
 Critério subjetivo (orgânico) – observa-se o sujeito que exerce a ação, ou seja, o órgão. 
 Critério objetivo-material – observa-se o conteúdo da matéria tratada. Ou seja, pela atividade 
exercida – poder de polícia, intervenção na ordem econômica ou na propriedade privada. 
 Critério objetivo-formal – observa-se a forma do regime que disciplina o assunto ou atividade 
(se regime de direito público ou de direito privado). 
A função administrativa do Estado compreende diversas atividades, tais como: 
 Serviço público – atividade ou serviço prestado que visa proporcionar comodidade aos 
administrados. 
 Poder de polícia – atividade que restringe o exercício das liberdades individuais em prol da 
coletividade. 
 Fomento – atividade administrativa que estimula a iniciativa privada. 
 Intervenção – atividade da administração no domínio econômico, seja direta (o Estado exerce 
atividade econômica) ou indiretamente (o Estado regulamenta o exercício ou fiscaliza a 
atividade econômica). 
O Poder Executivo (seja ele federal, estadual, distrital ou municipal) atua através do Governo 
(fixação dos objetivos e políticas públicas) e pela Administração Pública (execução das atividades). 
1.2. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
O conceito de “administração pública” gera divergências doutrinárias, uma vez que pode ser 
entendido como as tarefas e objetivos que compõe os objetivos estatais, ou como os agentes públicos e 
órgãos que excutam tais atividades. 
Em regra a administração pública pode ser entendida em dois sentidos: 
 Sentido objetivo – refere-se a atividade de administrar, a execução das atividades pelo Poder 
Público. Quando usada nesse sentido escreve-se “administração pública” em letras minúsculas. 
 Sentido subjetivo – quando refere-se à Administração Pública como sujeito. Ou seja, o 
conjunto de órgãos, pessoas e agentes que executam as atividades administrativas. Por isso, 
escreve-se “Administração Pública” com letras maiúsculas. 
O direito administrativo vai envolver normas que disciplinam a administração pública nos seus dois 
sentidos, tanto do ponto de vista do sujeito que a exerce quanto da atividade. 
São critérios para conceituação do direito administrativo: 
 Critério do Poder Executivo – o objeto do direito administrativo estaria relacionado à atuação 
exclusiva do Poder Executivo. Esse critério é incompleto. 
 Critério do serviço público (León Duguit) – o objeto do direito administrativo é a disciplina do 
serviço público. Este critério é insuficiente. 
 Critério das relações jurídicas (Laferrière) – o direito administrativo seria o conjunto de regras 
que disciplina as relações entre a Administração e os administrados. Esse critério despreza as 
relações internas da Administração, sendo incompleto. 
Flávia Limmer 
16 Critério teleológico (finalístico) – o direito administrativo é um conjunto de normas que 
disciplinam a forma de atuação do Poder Público para alcançar a sua finalidade e para 
consecução de seus fins. 
 Critério negativo ou residual (Tito Prates da Fonseca) – tudo que não é matéria dos demais 
ramos do direito é direito administrativo. Seria definido por exclusão. Não é adotado. 
 Critério da administração pública (Hely Lopes Meirelles) – o direito administrativo é o ramo do 
direito que envolve normas jurídicas que disciplinam a Administração Pública no sentido de 
exercício da sua função administrativa. É o adotado. 
Atente-se que existe ainda o conceito de Administração Pública extroversa e Administração Pública 
introversa: 
 Administração Pública extroversa – relação que existe entre a Administração e os 
administrados. 
 Administração Pública introversa – relação entre os próprios entes públicos. 
Percebe-se que a Administração Pública introversa é instrumental, visto que serve como um meio 
para se alcançar efetividade, para viabilizar a Administração Pública extroversa. Isso porque, em verdade, o 
Estado visa alcançar suas finalidades em prol do povo. 
2. FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
São fontes do Direito Administrativo: 
 Princípios e regras; 
 Leis; 
 Atos normativos infralegais; 
 Doutrina; 
 Jurisprudência; 
 Costumes; 
 Precedentes administrativos. 
Os precedentes administrativos são fontes do Direito Administrativo. O precedente pressupõe uma 
reiteração de atos administrativos em situações similares, ficando a Administração vinculada a esses 
entendimentos quando analisar uma relação jurídica distinta, mas que as mesmas razões ou fundamentos 
estão presentes. Se a Administração vem constantemente atuando dessa forma, por uma questão de 
segurança jurídica, pressupõe-se que em uma situação similar ela atuará do mesmo jeito. Este é o disposto 
pelo art. 30 da Lei nº 13.655/2018: 
Art. 30 As autoridades públicas devem atuar para aumentar a segurança jurídica na aplicação das 
normas, inclusive por meio de regulamentos, súmulas administrativas e respostas a consultas. 
Parágrafo único. Os instrumentos previstos no caput deste artigo terão caráter vinculante em 
relação ao órgão ou entidade a que se destinam, até ulterior revisão. 
Apenas em três situações a Administração pode se afastar de um precedente administrativo: 
 Se o ato invocado como precedente for um ato ilegal; 
 Quando se verifica que há distinção significativa entre o paradigma e o caso ora analisado 
(distinguishing); 
 Quando a Administração se convencer de que o interesse público justifica a alteração do seu 
entendimento prévio (overruling). 
3. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS 
O sistema administrativo tem como destaque: 
Flávia Limmer 
17 
 
 Sistema do contencioso administrativo (sistema francês) – em regra, os atos da Administração 
se sujeitarão à jurisdição do contencioso administrativo. Este é formado por um órgão 
específico da Administração Pública com competência para julgar os atos administrativos. Não 
é necessário bater às portas do Poder Judiciário para rever um ato da Administração, ou 
mesmo ainda o sistema normativo veda que o Judiciário analise os atos administrativos. 
 Sistema judiciário (sistema inglês ou jurisdição una) – é possível um controle de todos os atos 
da Administração pelo Poder Judiciário. É o sistema adotado no Brasil, apesar de algumas 
mitigações da Justiça Desportiva, ou no caso de habeas data, exigindo o prévio requerimento 
administrativo, ou mesmo no caso de reclamação no âmbito administrativo. Verificaremos 
adiante os limites para a revisão de atos discricionários pelo Poder Judiciário. 
 4. REFORMA ADMINISTRATIVA 
Principalmente após a era Vargas o Brasil adotou um modelo de estado intervencionista na 
economia e extremamente burocrático, ”engessado”. Em 1990, com a onda neoliberal, o país iniciou sua 
reforma administrativa. Paulatinamente se aproximou de um modelo gerencial, similar ao adotado pela 
iniciativa privada. Basicamente há três modelos de Administração Pública: 
 Administração Pública patrimonialista – o Estado se confunde com o príncipe (soberano). O 
Estado é uma extensão do poder do príncipe, sendo patrimônio desse; 
 Administração Pública burocrática – surgiu como uma ideia de bloquear a corrupção. Visa 
profissionalizar os agentes, organizando-os em carreiras, havendo hierarquia funcional, 
controle formal, impessoalidade etc. O problema deste modelo é que o formalismo torna-se 
um fim em si mesmo, ficando evidenciada a incapacidade de se obter serviços públicos 
eficientes. A Administração burocrática atua para si mesma, e não para o povo. O interesse 
público se confunde com o interesse do próprio Estado (interesse público secundário); 
 Administração pública gerencial – mantém alguns dos ideais da administração burocrática (tais 
como de impessoalidade e profissionalização dos agentes), mas os adapta para um modelo 
próximo ao adotado pela iniciativa privada. Há uma definição precisa dos objetivos que a 
Administração deve atingir, pautados pela eficiência. Há uma maior autonomia, mas haverá 
controle posterior dos resultados. Prevê maior descentralização das atividades e redução dos 
níveis hierárquicos, aproximando-se da administração privada. A ênfase é nos resultados. O 
interesse público irá se confundir com o interesse da coletividade. 
A reforma administrativa busca aproximar, no que for possível, a forma de gestão da Administração 
Pública da forma adotada pela iniciativa privada. Essa reforma ainda está em andamento. 
Visa-se a simplificação. Por exemplo a Lei 13.726/18, que racionaliza atos e procedimentos 
administrativos dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (apelidada de Lei 
de Desburocratização). Em relação ao servidor público a reforma administrativa trouxe alterações, fixando 
possibilidade de avaliação de desempenho destes, bem como a perda do cargo por excesso de despesa e 
violação das diretrizes de responsabilidade fiscal. Há também uma preocupação com o aumento da 
participação do administrado na gestão pública. Para tal é necessário garantir a transparência, simplificar 
os meios de participação etc. 
Busca-se a “Privatização do Direito Administrativo” ou a “Fuga para o direito privado”: uma maior 
contratualização da atividade administrativa, com paulatina diminuição do tamanho do Estado através da 
delegação de serviços públicos para particulares. Esta linha de raciocínio norteia o novo projeto da lei geral 
de licitações. 
Na mesma linha a Administração deverá ser consensual: deve-se construir um acordo de vontades 
entre o Estado e a sociedade com vistas a legitimação atividade administrativa em prol do interesse público 
e para realização direitos fundamentais. O consensualismo visa ainda evitar litígios desnecessários. 
São três os principais desdobramentos do consensualismo: um influi na formação da vontade 
administrativa que passa a se operacionalizar (principalmente, e não exclusivamente) pelas consultas e 
Flávia Limmer 
18 
 
audiências públicas (daí vem a expressão “Administração dialógica”). O segundo na releitura do princípio da 
indisponibilidade do interesse público, no sentido de que não existe uma única forma de atender ao 
interesse público. Por fim a possibilidade de solução de conflitos e litígios por meio de mecanismos de 
conciliação, mediação, arbitragem – é o previsto pelo art. 26 e 27 da LINDB. O que se propõe é uma 
ponderação entre as diversas necessidades de uma sociedade cada vez mais plural, negando um caráter 
único e absoluto. 
4.1. CONTRATO DE GESTÃO 
A reforma administrativa também trouxe o contrato de gestão. Segundo Di Pietro, o contrato de 
gestão é uma forma de ajuste: 
 Entre a administração pública direta e entidades da administração pública indireta; ou 
 Entre a administração pública direta e entidades privadas que atuem paralelamente 
(organizações sociais). 
O contrato