A contínua restrição do foro especial por prerrogativa de função

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CENTRO UNIVERSITÁRIO AUGUSTO MOTTA – UNISUAM 
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS 
CURSO DE BACHARELADO EM DIREITO 
 
 
 
Alexandre Pinto Fernandes da Silva 
 
 
 
 
 
A contínua restrição do foro especial por prerrogativa de função 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Rio de Janeiro 
2022 
 
 
CENTRO UNIVERSITÁRIO AUGUSTO MOTTA – UNISUAM 
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS 
CURSO DE BACHARELADO EM DIREITO 
 
 
 
Alexandre Pinto Fernandes da Silva 
 
 
 
 
A contínua restrição do foro especial por prerrogativa de função 
 
 
Artigo científico apresentado ao Curso de 
Bacharelado em Direito do Centro de 
Ciências Sociais e Aplicadas do Centro 
Universitário Augusto Motta - UNISUAM 
como requisito parcial para a aprovação na 
disciplina Orientação em Monografia, sob a 
orientação do Prof. Adinan Rodrigues da 
Silveira. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Rio de Janeiro 
2022 
 
 
Alexandre Pinto Fernandes da Silva 
 
 
 
A contínua restrição do foro especial por prerrogativa de função 
 
 
 
 
 
Artigo científico apresentado ao Curso de Bacharelado em Direito do Centro de 
Ciências Sociais e Aplicadas do Centro Universitário Augusto Motta - UNISUAM como 
requisito parcial para a aprovação na disciplina Orientação em Monografia, obtendo 
pela banca examinadora assim composta: 
 
 
Prof. _____________________________________ 
Orientador: Adinan Rodrigues da Silveira 
 
 
 
Prof. _____________________________________ 
 
 
 
 
Prof. _____________________________________ 
 
 
 
 
 
 
DEDICATÓRIA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Dedico este trabalho a minha mãe Margarete e ao meu amado 
filho Caio. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
“Todas as coisas contribuem juntamente daqueles que amam a 
Deus.” – Romanos 8:28 
 
 
 
 
 
RESUMO 
 
O presente trabalho tem por objetivo analisar se o foro por prerrogativa de função está, 
atualmente, sendo interpretado de maneira correta conforme a CRFB/88, haja visto 
ter passado ao longo dos anos por entendimentos diversos. Para entendê-lo, 
pretende-se primeiramente expor a constância histórica do foro especial por 
prerrogativa de função no Brasil, bem como aspectos gerais e a sua relação com 
princípios da Constituição. Além disso, serão abordados argumentos favoráveis e 
contrários à manutenção e abrangência do foro especial, e o seu atual paradigma, 
adotado pelo STF na Ação Penal 937 se mostra juridicamente correto. Por último, 
possíveis soluções para pôr fim às controvérsias do foro privilegiado no que tange a 
sua aplicação, à luz da Constituição. Será adotado como metodologia de pesquisa a 
forma exploratória, fazendo uso de pesquisa bibliográfica para a compreensão do 
tema. Quanto a abordagem do problema, trata-se do método qualitativo, através da 
análise dos dados coletados. 
Palavras-chave: Constituição, foro por prerrogativa de função, competência, ação 
penal 937 
 
ABSTRACT 
The present work aims to analyze whether the forum by prerogative of function is 
currently being interpreted correctly according to the CRFB/88, having seen it have 
passed over the years by different understandings. To understand it, it is intended 
primarily to expose the historical constancy of the special fore for consideration of 
function in Brazil, as well as general aspects and its relationship with principles of the 
Constitution. In addition, arguments favorable and contrary to the maintenance and 
scope of the special forum will be addressed, and its current paradigm, adopted by the 
Supreme Court in Criminal Action 937, proves to be legally correct. Finally, possible 
solutions to put an end to the controversies of the privileged forum with regard to its 
application, in the light of the Constitution. The exploratory form will be adopted as a 
research methodology, using bibliographic research to understand the theme. 
Regarding the approach to the problem, this is the qualitative method, through the 
analysis of the collected data. 
Keywords: Constitution, forum by prerogative of function, jurisdiction, criminal 
proceedings 937. 
6 
 
INTRODUÇÃO 
 
 O presente trabalho possui como objetivo analisar se os atuais entendimentos 
sobre o foro por prerrogativa de função, sobretudo a partir das teses fixadas pelo STF 
na questão de ordem na Ação Penal n° 937/RJ, sendo esta de maior compatibilidade 
com a Constituição Federal 1988, de princípio republicano (CF, art. 1º), bem como se 
uma interpretação mais restritiva do instituto atende ao seu objetivo jurídico e às 
‘nuances’ processuais atuais. (BRASIL, 1988) 
 Para isso, busca-se primeiramente analisar os aspectos gerais a respeito do 
foro especial por prerrogativa de função no Brasil, com a sua presença constante (mas 
em menor escala) nas constituições anteriores, com o expressivo aumento do rol de 
autoridades que fazem jus a prerrogativa a partir da vigência da Constituição de 1988. 
Nos itens seguintes, para melhor compreensão, procura-se enumerar as 
autoridades detentoras do foro por prerrogativa de função, bem como uma explanação 
de como se dá a aplicação e abrangência dele. Ressaltando, no segundo capítulo, as 
teses fixadas na Questão de Ordem na Ação Penal 937, pela qual o STF fixou duas 
teses: limitou o alcance do foro especial a vigência do exercício do cargo ou função, 
por crimes cometidos em razão desse; e a fixação definitiva da competência por 
prerrogativa de função após determinado momento processual. Medidas essas que 
visam tornar o instituto mais restritivo e eficiente. 
Além disso, buscou-se entender a adequação do foro especial com os 
princípios constitucionais da igualdade e do juiz natural, possuindo profunda relação 
com o instituto. No terceiro e último capítulo, se expôs opiniões contrárias e favoráveis 
a manutenção do foro privilegiado no direito pátrio, com argumentos a advogar pela 
permanência, modificação ou extinção do instituto. 
Por fim, possíveis soluções encontradas, como uma interpretação cada vez 
mais restritiva, através da jurisprudência (sobretudo pelo STF), ou mesmo a 
modificação através de Emenda Constitucional. 
 O estudo de tal assunto se mostra necessário devido a inúmeras mudanças 
de interpretação temporal e as controvérsias sobre a sua existência e abrangência, 
por isso a necessidade de fixar limites ao instituto para melhor adequá-lo à 
Constituição e ao sistema de justiça atual. Além disso, também é alvo de críticas 
perante a sociedade, que o vê com desagrado e sinônimo de privilégio. 
 
7 
 
1. Breves apontamentos 
 
Na história constitucional brasileira, diversas autoridades públicas (como o 
Presidente da República e Ministros de Estado), foram contempladas com 
prerrogativas que lhes conferissem independência e livre exercício de seus 
importantes cargos e funções. Nesse sentido, a explanação do ex-ministro do STF, 
Victor Nunes, ao apontar: 
Jurisdição especial, como prerrogativa de certas funções públicas, é, 
realmente, instituída não no interesse da pessoa do ocupante só 
cargo, mas no interesse público do seu bom exercício, isto é, do seu 
exercício com alto grau de independência que resulta da certeza de 
que seus atos venham a ser julgados com plenas garantias e completa 
imparcialidade. 
(STF. Rcl. Primeira 473 /Guanabara. Relator: Min. Victor Nunes. 
Brasília. Diário da Justiça. Seção 1. 08/06/1962). 
 
 Tal definição caracterizava uma visão precisa a respeito do foro especial por 
prerrogativa de função à época (1962), com fundamento na necessidade de 
independência dos órgãos julgadores e ao exercício pleno dos cargos mais relevantes 
da esfera pública. Entendia-se que a atribuição da competência originária para o 
julgamento dos ocupantes de tais cargos a tribunais de maior hierarquia evitaria ou 
reduziria a utilização política do processo penal contra titulares de mandatoeletivo, ou 
altas autoridades, em prejuízo do desempenho de suas funções. 
 Depreende-se do julgado a visão de que se buscava a suposta imparcialidade 
do julgador, e menor suscetibilidade a pressões externas. Todavia, com o advento da 
Constituição Federal de 1988, os juízes passam a dispor de amplas garantias de 
atuação positivadas no texto constitucional, que encontram se dispostas nos arts. 2º 
e 95, caput do respectivo diploma, bem como infraconstitucional, pelo Estatuto da 
Magistratura (Lei Complementar 35/1979), fazendo como a finalidade seja reduzida. 
A Constituição de 1988, então, reservou competência originária aos Tribunais 
de Justiça e órgãos superiores da jurisdição – a exemplo do STF (CF, art. 105, I, a) – 
para julgar autoridades taxativamente previstas, em razão da pessoa (ratione 
personae), que advém do cargo ocupado. De modo geral, o que se pretende preservar 
com a jurisdição especial por prerrogativa de função é o interesse social em relação 
ao seu pleno exercício, e o alto grau de independência nos julgamentos em caso de 
cometimento de crimes. No dizer do doutrinador Hely Lopes Meirelles: 
 
8 
 
As prerrogativas que se concedem aos agentes políticos não 
são privilégios pessoais; são garantias necessárias ao pleno 
exercício de suas altas e complexas funções governamentais 
e decisórias. Sem essas prerrogativas funcionais os agentes 
políticos ficariam tolhidos na sua liberdade de opção e 
decisão, ante o temor de responsabilização pelos padrões 
comuns da culpa civil e do erro típico a que ficam sujeitos os 
funcionais profissionalizados. (MEIRELES, 1988, p. 77) 
 
Contudo, notórios casos de corrupção na esfera pública (sobretudo de 
parlamentares) passaram a chamar a atenção da população, que cada vez mais se 
questiona sobre a razão de existência de privilégios que se distanciam do princípio 
constitucional da igualdade, previsto no art.5º, caput da CRFB DE 1988; razão pela 
qual é popularmente conhecido como foro privilegiado. 
Por isso, houve ao longo do tempo distintas interpretações do foro especial por 
prerrogativa de função, na tentativa de melhor adequá-lo à realidade jurídica, política 
e social brasileira. Tais mudanças, para além de limitar a abrangência do instituto, por 
vezes retratam posições de completa contrariedade no meio jurídico, principalmente 
em relação a abrangência com que é contemplado pela Constituição. 
Logo, se faz necessário uma análise sobre a tendência gradativa de restrição 
do foro por prerrogativa de função, na esteira dos posicionamentos do STF. 
 
1.1 Precedentes no direito brasileiro 
 
Logo na Constituição Imperial de 1824 foi instituído o seguinte sobre o foro 
privilegiado: 
Art. 164. A este Tribunal Compete: II. Conhecer dos delictos, e erros 
do Officio, que commetterem os seus Ministros, os das Relações, os 
Empregados no Corpo Diplomático, e os Presidentes das Províncias. 
 
Art. 179. A inviolabilidade dos direitos civis e políticos dos cidadãos 
brasileiros, que tem por base a liberdade, a segurança individual e a 
propriedade, são garantidas pela Constituição do Império, pela 
maneira seguinte: §16. Ficam abolidos todos os privilégios, que não 
forem essencial e inteiramente legados aos cargos, por utilidade 
pública. §17. A exceção das causas, que por sua natureza pertencem 
a juízos particulares, na conformidade das leis, não haverá foro 
privilegiado, nem comissões especiais nas causas cíveis ou crimes. 
(BRASIL, 1824) 
 
Naquela época se pretendeu fazer distinção entre privilégios de natureza 
pessoal dos relacionados aos cargos, garantindo o foro especial perante o Supremo 
9 
 
Tribunal de Justiça (atual STF), limitado a quatro cargos/funções. Na Constituição 
Republicana de 1891, de acordo com o art. 59, incisos I e II, somente o Presidente da 
República (nos crimes comuns), Ministros de Estado e Ministros diplomáticos 
detinham o foro especial por função: 
 
Art.59 - Á Justiça Federal compete ao Supremo Tribunal Federal 
I - Processar e julgar originaria e privativamente. a) o Presidente da 
República, nos crimes communs, e os Ministros de Estado, nos casos 
de art. 52; b) os Ministros diplomaticos, nos crimes communs e nos de 
responsabilidade; (BRASIL, 1891) 
 
 
 A Constituição de 1934 aumentou consideravelmente o rol de autoridades os 
Ministros da Corte Suprema, o PGR, os juízes dos tribunais federais e das cortes de 
apelação, os Ministros do Tribunal de Contas, os Embaixadores, os Ministros 
Diplomáticos e os juízes federais, sendo esses julgados pelo STF, conforme o 
dispositivo: 
Art. 76 - A Corte Suprema compete: 1) processar e julgar 
originariamente: a) o Presidente da República e os Ministros da Corte 
Suprema, nos crimes comuns; b) os Ministros de Estado, o 
Procurador-Geral da República, os Juízes dos Tribunais federais e 
bem assim os das Cortes de Apelação dos Estados, do Distrito Federal 
e dos Territórios, os Ministros do Tribunal de Contas e os 
Embaixadores e Ministros diplomáticos nos crimes comuns e nos de 
responsabilidade, salvo, quanto aos Ministros de Estado, o disposto 
no final do 1º do art. 61; c) os Juízes federais e os seus substitutos, 
nos crimes de responsabilidade; (BRASIL, 1934) 
 
Esse rol se manteve inalterável nas Constituições de 1937 (arts. 86 e 101, I, a 
e b), de 1946 (art. 101, I, a, b e c) e de 1967 (art. 114, I, a e b). 
Importante mudança se deu através do Ato Institucional n° 5, de 1968, durante 
o governo militar, que, dentre outras coisas, possibilitou a suspensão dos direitos 
políticos, que importava simultaneamente na cessação do foro por prerrogativa de 
função (art. 5°, I). 
A Emenda Constitucional n° 1, de 1969, alterou a Constituição Brasileira de 
1967, fazendo com que os membros do Congresso Nacional também tivessem direito 
ao foro por prerrogativa de função (art. 119, I, a), sendo submetidos, nos crimes 
comuns, a julgamento perante o STF. 
É possível constatar, com base nesse pequeno histórico constitucional, que a 
prerrogativa de foro especial, apesar de recorrente no direito nacional, foi 
10 
 
gradativamente contemplando mais agentes públicos. Entretanto, só passou a 
abranger parlamentares após a Emenda de 1969. 
 Sobre isso, as palavras ex-Ministro do STF, Celso de Mello: 
Vale rememorar, neste ponto, que os membros do Congresso 
Nacional jamais tiveram prerrogativa de foto, em matéria penal, sob a 
égide das anteriores Constituições republicanas de 1891, de 1934, 
de 1937, de 1946 e de 1967, o que motivou a formulação, por esta 
Corte, da Súmula 398/STF, cujo enunciado assim dispunha: "(...)". Na 
realidade, foi somente a partir da outorga, por um triunvirato militar, 
da Carta Federal de 1969 (travestida sob a designação forma de EC 
1/1969) que se atribuiu, aos membros do Congresso Nacional, nos 
ilícitos penais comuns, prerrogativa de foro "ratione muneris", perante 
o Supremo Tribunal Federal, deixando de subsistir, então, a Súmula 
398/STF. (BRASIL. Superior Tribunal Federal. Inquérito 2.601 
Questão de Ordem. Relator: Min. Celso de Mello, Brasília, 20/10/2011) 
A abrangência aumentou mais ainda com a Constituição Federal de 1988, que 
também reservou a definição de foro especial no âmbito estadual, por meio da 
legislação judiciária de competência dos Tribunais de Justiça (CF, art. 125, § 1). 
(BRASIL, 1988). Dessa forma, aumentando o rol antero que visava apenas os 
cargos/funções públicas de maior relevância. 
 
1.2 Foro especial por prerrogativa de foro especial na Constituição de 1988 
 
A Constituição Federal de 1988 reserva um rol fechado de autoridades 
(numerus clausus) com foro por prerrogativa de função. Coube ao STF a competência 
para julgar o Presidente e Vice-Presidente da República, os membros do Congresso, 
seus próprios Ministros e o PGR, quando houverem infrações penais comuns, tendo 
previsão no art. 102, I alínea “b” do Diploma Constitucional Brasileiro e, nos crimes 
comuns e de responsabilidade, os Ministrosde Estado e os Comandantes das Forças 
Armadas, membros dos Tribunais Superiores, os do TCU e os chefes de missão 
diplomática permanente, também instituídos no art. 102, I, alínea “c” da CRFB/88. 
Ao Supremo Tribunal de Justiça, compete julgar, nos crimes comuns, os 
Governadores dos Estados e do Distrito Federal, nestes e nos de responsabilidade, 
os Desembargadores dos Tribunais de Justiça, os membros dos Tribunais de Contas 
dos Estados e do DF, dos Tribunais Regionais Federais, Tribunais Regionais 
Eleitorais e Tribunais Regionais do Trabalho, membros dos conselhos ou Tribunais de 
Contas dos municípios e os membros do MPU (que oficiem perante tribunais), 
atualmente dispostos no art. 105, I, alínea “a” da Constituição Federal de 1988 
11 
 
O Diploma Constitucional atual ainda estipula em seu texto que os Tribunais 
Regionais Federais possuem a competência para julgar, nos crimes comuns e de 
responsabilidade, os juízes federais e membros do MPU, como estipula o art. 108, I. 
Os Tribunais de Justiça julgam, nos crimes comuns e de responsabilidade, os 
Prefeitos, que possuem previsão no art. 29, inciso X, os juízes estaduais e do DF e 
por fim, os membros do Ministério Público dos estados art. 96, inciso III. 
As Constituições estaduais podem definir foro especial para os deputados dos 
respectivos estados (que serão julgados perante o Tribunal de Justiça), conforme se 
depreende do art. 125, § 1°, da CF, que autoriza a organização das suas justiças; 
entretanto, limita essa expansão às autoridades já previstas na Constituição, por 
simetria. Nesse sentido, a Min. Carmen Lúcia no julgamento da ADI 6842 possui o 
seguinte entendimento: 
A Constituição estadual inova em relação a Constituição da República 
ao expandir a competência do Tribunal de Justiça para o 
processamento de crimes de responsabilidade atribuídos a vice-
prefeitos e vereadores.” (STF, 2021) 
 
Nota-se, portanto, que é notória a atividade jurisprudencial no sentido de 
guardar a taxatividade da Constituição Federal no tocante ao rol de autoridades 
detentoras do foro especial por prerrogativa, não devendo a legislação 
infraconstitucional ampliar o rol já definido, para além dos casos em que se aceita o 
uso da simetria. 
 
2. A mudança na aplicação do foro especial por prerrogativa de função ao longo 
do tempo 
 
 A Constituição Federal de 1988 se restringe apenas a apresentar o rol de 
autoridades com foro especial por prerrogativa de função, não dispondo sobre como 
se proceder com as nuances processuais que o acompanham. O art. 102, caput da 
Constituição Federal de 1988, estipula que tal tarefa cabe, portanto, precipuamente 
ao STF, que é o guardião da norma fundamental. 
 Ao longo do tempo, foi definindo-se os contornos da aplicação do foro especial 
através da interpretação do Supremo Tribunal Federal. O antigo entendimento 
paradigmático se dava pela aplicação da Súmula 394 do STF, de 1964, ainda na 
vigência da Constituição de 1946, que estipulava: “prevalecia o foro especial por 
função, ainda que o inquérito ou ação penal fossem iniciados após o exercício do 
12 
 
cargo” (STF,1964). Era a chamada regra da contemporaneidade. (BRASIL. Superior 
Tribunal Federal. Súmula nº 394. 1964) 
 Esse entendimento foi superado com o cancelamento da súmula pela 
interpretação trazida no julgamento da questão de ordem no Inquérito n° 687/SP, de 
relatoria de Min. Sydney Sanches, em seção plenária em 1999, onde entendeu-se que 
a ideia de perpetuação da competência (perpetuatio jurisdictionis) contida naquela 
súmula não estava em consonância com a Constituição de 1988. 
Nesse sentido, o voto do relator: 
A prerrogativa de foro visa a garantir o exercício do cargo ou do 
mandato, e não a proteger quem o exerce. Menos ainda quem deixa 
de exercê-lo. Aliás, a prerrogativa de foro perante a Corte Suprema, 
como expressa na Constituição brasileira, mesmo para os que se 
encontram no exercício do cargo ou mandato, não é encontradiça no 
Direito Constitucional Comparado. Menos, ainda, para ex-exercentes 
de cargos ou mandatos. Ademais, as prerrogativas de foro, pelo 
privilégio, que, de certa forma, conferem, não devem ser interpretadas 
ampliativamente, numa Constituição que pretende tratar igualmente os 
cidadãos comuns, como são, também, os ex-exercentes de tais cargos 
ou mandatos. 
(BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Inquérito n°. 687 Questão de 
Ordem. Relator: Min. Sydney Sanches. São Paulo .25.08.1999) 
 
 Passou-se então a adotar a regra da atualidade, que limitava o foro especial 
por prerrogativa de função ao período de exercício da função pública. 
 Até que em 2002 a Lei nº 10.826 acrescentou os parágrafos 1° e 2° ao art. 84 
do Código de Processo Penal, resgatando o entendimento da revogada súmula 394, 
no tocante a perpetuação da jurisdição após o exercício da função. Essa vigorou por 
alguns anos, até que em 2005 foi declarada inconstitucional através do julgamento da 
ADI 2797, por conta de dois fatores: não haver razão de foro especial para além do 
exercício da função, e pelo legislador ordinário interpretar a Constituição. 
O Supremo Tribunal Federal, então, afastou novamente o foro especial por 
prerrogativa de função para os ex-ocupantes, indicando, assim, a escolha por limitar 
a jurisdição especial apenas quando no exercício do cargo ou função. 
 
2.1 Adequação com os princípios do juiz natural e da igualdade 
O foro especial por prerrogativa de função, por ser norma constitucional, deve 
estar em consonância com princípios dela, que conferem validade a sua existência. 
Por essa razão, pode-se dizer que o foro especial por função tem alguma relação, 
sobretudo, com os princípios do juiz natural e da igualdade. 
13 
 
 Pelo princípio do juiz natural, atualmente disposto no art. 5º, XXXVII do 
Diploma Constitucional Brasileiro, espera-se que toda pessoa tenha o direito a um juiz 
ou tribunal competente, independente e imparcial, tal qual está disposto no art. 8° da 
Convenção Americana de Direitos Humanos, onde encontram se as disposições de 
garantias judiciais e da qual o Brasil é signatário. 
O doutrinador Marcelo Novelino aduz que “o princípio do juiz natural não se 
satisfaz apenas com um juízo competente e objetivamente capaz: exige 
imparcialidade e independência dos magistrados” (NOVELINO, 2022, p. 477). Ou 
seja, percebe-se que o foro especial conserva características relativas ao referido 
princípio, não se mostrando uma afronta a ele, mas sim de certa forma compatível. 
 Atendendo a esse princípio, o art. 84 do Código de Processo Penal, assim 
como outros dispositivos da Constituição, reservam ao STF, STJ e aos Tribunais de 
Justiça a competência para julgar as autoridades detentoras do foro especial por 
prerrogativa de função nos crimes comuns e de responsabilidade. 
A maior controvérsia, entretanto, diz respeito a adequação ao Princípio da 
Igualdade, expresso no art. 5º, caput da Constituição da República Federativa do 
Brasil de 1988, basilar da República e do Estado Democrático de Direito, que institui 
que “todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza”. 
Essa norma passa impressão de plena igualdade, mas para que seja justa e 
devidamente aplicada, ela ocorre baseada no tratamento isonômico. A esse respeito, 
as palavras do Min. Celso de Mello, exemplificam a ideia que fundamenta a existência 
do foro especial por prerrogativa de função e retrata como deve ser entendida a 
igualde jurídica: 
É sempre importante relembrar que a igualdade de todos tipifica-se 
como uma das pedras angulares essenciais à configuração mesma da 
ideia republicana. A consagração do princípio da igualdade, além de 
refletir uma conquista básica do regime democrático, constitui 
consequência necessária da forma republicana de governo adotada 
pela Constituição Federal. O princípio republicano exprime, a partir da 
ideia central que lhe é subjacente, o dogma de que todos são iguais 
perantea lei. 
(Min. Celso de Mello. Superior Tribunal Federal. Ação Penal 937/RJ 
Questão de Ordem. Rio de Janeiro. 03/05/2018) 
 
 Ao conferir a certas autoridades um tratamento diferenciado, a Constituição 
Brasileira busca aplicar o Princípio da igualdade jurídica a prerrogativa de foro 
especial, dando um tratamento diferenciado a determinados sujeitos, em razão do 
cargo ou função pública de realçada importância. 
14 
 
 
2.2 Questão de Ordem na Ação Penal 937/RJ e atual paradigma 
 
O julgamento da Questão de Ordem na Ação penal 937/RJ, julgada em maio 
de 2018, analisou um caso em que se tratou de sucessivas mudanças de competência 
de ocupante de cargo eletivo, que nas palavras do Min. Roberto Barroso, é exemplo 
de ineficiência da aplicação do direito, gerando prescrição da eventual punição, foram 
definidas duas teses acerca do foro especial por prerrogativa de função. Sendo estas 
as seguintes: 
I. Que o foro especial se aplica apenas aos crimes cometidos durante o exercício 
do cargo e relacionados às funções desempenhadas; 
II. Após a intimação para apresentação das alegações finais, a competência não 
irá se alterar caso o agente público deixe de ocupar o cargo ou venha a ocupar 
outro. 
Tais teses buscam evitar renúncias de cargos com o objetivo de mudança de 
competência para o primeiro grau, bem como limitar o foro especial por prerrogativa a 
crimes cometidos em razão do cargo, buscando reparar a efetividade penal, 
relacionando o foro especial somente a crimes em razão do cargo. O panorama 
anterior às teses, neste aspecto, o Relator Min. Roberto Barroso na AP 937 QO, 
entende que “manifesta disfuncionalidade do sistema, causando indignação à 
sociedade e trazendo desprestígio para o Supremo.” 
Em relação a perpetuação da competência após a intimação para apresentação 
das alegações finais, a tese retorna o entendimento da regra da contemporaneidade. 
Entretanto, segundo o Min. Roberto Barroso, no respectivo julgamento a 
jurisprudência do STF “admite a possibilidade de prorrogação de competências 
constitucionais quando necessária para preservar a efetividade e a racionalidade da 
prestação jurisdicional. Precedentes”. 
Ou seja, é medida que se faz necessária para evitar o uso do instituto como 
forma de manipulação do sistema judiciário em benefício próprio, sobretudo por 
parlamentares, que são detentores de cargos eletivos. 
O entendimento mais restritivo passou, então, a ser aplicado pelos demais 
Tribunais, a exemplo do Supremo Tribunal de Justiça Brasileiro que em 2020 (AgRg 
na APn 866), determinou o declínio de competência para a primeira instância em 
15 
 
processo envolvendo Governador de Estado por suposta prática de crime de 
responsabilidade de Prefeito, sem relação com o cargo de Governador. 
Embora aquele entendimento (AP 937) tenha se dado em relação a 
parlamentar, ou seja, perante o STF, deve ser indistintamente aplicado a todas as 
autoridades com foro por prerrogativa de função. Nesse sentido, o voto do Min. Luiz 
Fux, relator do Inquérito 4.703 QO/DF, que tratou de observar que a as teses fixadas 
foram firmadas visando definir parâmetros gerais do foro especial, e não de 
determinada função pública (naquela ocasião, sujeito que era parlamentar federal). 
(BRASIL. STF, 2018) 
Nesse sentido, as palavras do ex-Ministro do STF, Celso de Mello: 
A interpretação constitucional derivada das decisões proferidas pelo 
Supremo Tribunal Federal [...] assume papel de fundamental 
importância na organização institucional do Estado brasileiro, a 
justificar o reconhecimento de que o modelo político-jurídico vigente 
em nosso País conferiu à Suprema Corte a singular prerrogativa de 
dispor do monopólio da última palavra em tema de exegese das 
normas inscritas no texto da Lei Fundamental.” 
(MS 26.603/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno) 
 Portanto, pelas suas recentes decisões, o STF vem adotando um parâmetro 
mais restritivo em relação ao foro especial por prerrogativa de função, de acordo com 
o ideal republicano contido na CF/88, buscando solucionar os problemas de uma 
aplicação extensiva do foro por prerrogativa de função. 
 
3. Posições contrárias e favoráveis ao foro por prerrogativa de função 
 
Devido seu alcance e sobretudo por envolver parlamentares, figuras 
notoriamente públicas, o foro por prerrogativa de função desperta a atenção da 
sociedade, através da divulgação na mídia de caso de cometimento de crimes. É o 
que ocorreu no escândalo do Mensalão (Ação Penal 470), que, segundo se referiu o 
Min. Roberto Barroso, quando no voto na AP 4377 QO, desvirtua a função dos 
tribunais superiores que, na sua visão, “foram concebidos para serem tribunais de 
teses jurídicas, e não para julgamento de fatos e provas”. (BRASIL. STF, 2018) 
 Na mesma toada, a sua opinião através de site Conjur, acerca do foro 
especial, que segundo ele é “uma reminiscência aristocrática, não republicana, que 
dá privilégios a alguns, sem fundamento razoável”. Visão também adotada pelo ex-
Ministro do STF, Celso de Mello, quando no seu voto na AP 937 QO: 
16 
 
A vigente Constituição do Brasil – ao pluralizar, de modo excessivo, 
as hipóteses de prerrogativa de foro – incidiu em verdadeiro paradoxo 
institucional, pois, pretendendo ser republicana, mostrou-se 
estranhamente aristocrática. Na verdade, o constituinte republicano, 
ao demonstrar essa visão aristocrática e seletiva de poder, cometeu 
censurável distorção na formulação de uma diretriz que se pautou pela 
perspectiva do Príncipe (“ex parte principis”) e que se afastou, por isso 
mesmo, do postulado da igualdade. 
(BRASIL. Supremo Tribuna Federal. Questão de Ordem na Ação 
Penal 937/RJ. Brasília, 2018 Min. Celso de Mello) 
 
O estudo realizado pela Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados, 
constatou-se que o foro especial por prerrogativa de função no Brasil abrange quase 
60 mil indivíduos, de cerca de 40 cargos diferentes nas três esferas de governo, nos 
três poderes. E, também, que o instituto não possui uma sistemática homogênea, mas 
sobretudo que, dentre os países estudados (EUA, Espanha, Argentina, França, Itália, 
Portugal, Venezuela, Colômbia, Áustria, Alemanha, Dinamarca, Noruega e Suécia), 
nenhum chega próximo de tantas hipóteses de foro quanto o Brasil. 
 Neutro em relação ao foro especial, Aury Lopes Junior pondera com a ideia 
de que a prerrogativa de função nem sempre é um benefício, pois a tese de que ser 
julgado por um Tribunal com juízes mais experientes, como os casos em que há 
competência originária do Supremo, esbarra na impossibilidade do duplo grau de 
jurisdição (LOPES JUNIOR, 2012, p. 280). 
 De ponto de vista favorável, Gilmar Mendes, citando o ex-Ministro Sepúlveda 
Pertence, aduz que o foro especial, de forma até intuitiva (no que tange aos 
parlamentares e ao chefe do Executivo), serve para libertar o atual ocupante de 
temeridade relativas a um possível julgamento futuro. (MENDES, 2018, p. 509). Nota-
se que ao ser ver, o sentido deste instituto, visa o interesse público do exercício da 
função 
 
3.1 Possíveis soluções 
 
Em sua obra, Pedro Lenza destaca que embora as duas teses fixadas pelo STF 
digam respeito a parlamentares federais, resta claro que deveria abranger também as 
mais de 50.000 autoridades que ostentem a prerrogativa de função (Lenza, 2021, p. 
881). Por essa razão, o Min. Dias Toffoli encaminhou o Ofício n. 10/2018 – GMDT, 
propondo a edição de duas súmulas vinculantes (PSV 131/2018) (ainda pendente de 
julgamento) para que não haja dúvida quanto a aplicação. Diz a proposta: 
17 
 
 
Súmula Vinculante n.(x): A competência por prerrogativa de foro, 
prevista na Constituição Federal para agentes públicos dos Poderes 
Legislativo, Executivo e Judiciário e do Ministério Público, compreende 
exclusivamente os crimes praticados no exercício e em razão do cargo 
ou da função pública; 
 
Súmula Vinculante n.(xx): São inconstitucionais normas de 
ConstituiçõesEstaduais e da Lei Orgânica do Distrito Federal que 
contemplem hipóteses de prerrogativa de foro não previstas 
expressamente na Constituição Federal, vedada a invocação de 
simetria. 
Não obstante as tentativas do judiciário de impor limitações ao for por 
prerrogativa, compreende-se que tal maneira se dá através de mutação constitucional, 
no entendimento de Pedro Lenza, “são processos informais de interpretação da regra 
constitucional em questão, em que o texto permanece o mesmo” (LENZA, 2021, p. 
241). No âmbito do foro por prerrogativa de função, tais a alterações decorrem de 
mudanças de conjunturas político, sociais e jurídicas, que embora não tenham sido 
acompanhadas por reforma constitucional, demandam uma solução efetiva. 
O jurista Luis Roberto Barroso em sua obra de Direito Constitucional entende: 
Esse novo sentido ou alcance do mandamento constitucional pode 
decorrer de uma mudança na realidade fática ou de uma nova 
percepção do Direito, uma releitura do que deve ser considerado ético 
ou justo. Para que seja legítima, a mutação precisa ter lastro 
democrático, isto é, deve corresponder a uma demanda social efetiva 
por parte da coletividade, estando respaldada, portanto, pela 
soberania popular. (BARROSO, 2010, p. 126-127) 
 
 Um exemplo de mutação constitucional foi o cancelamento da Súmula 394 do 
STF, no julgamento da questão de ordem no Inquérito 687, no qual se alterou o 
entendimento a respeito do foro especial por prerrogativa de função. 
 Assim, como medida mais objetiva a alterar o foro especial a Proposta de 
Emenda Constitucional 333/2017, de relatoria do Senador Álvaro Dias (Podemos-PR), 
foi aprovado no Senado e aguarda votação em plenário da Câmara desde 2018. Essa 
PEC, visa restringir o foro especial a apenas 5 autoridades, no que tange a crimes 
comuns, a saber: Presidente e Vice-Presidente da República, Presidente do STF, e 
os Presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Em caso de crimes 
de responsabilidade, em decorrência do exercício do cargo, permaneceriam os 
dispositivos atuais. A PEC também inclui ao texto constitucional a vedação a 
instituição do foro especial, exceto para esses sujeitos. 
18 
 
Essa seria uma tentativa de diminuir consideravelmente o rol de agentes 
públicos contemplados, retornando a uma ideia mais republicana e em acordo com o 
cenário jurídico atual, deixando-o similar as primeiras Constituições brasileiras – 
conforme visto anteriormente no item 1.1 do presente trabalho. 
 
CONCLUSÃO 
 
O direito deve sempre se adequar aos maiores anseios da sociedade, 
atendendo ao que a época em questão exige; por isso mesmo ele é produto da 
sociedade, e não o contrário. Por essa razão, muito se tem discutido no Brasil a 
respeito da existência do foro especial por prerrogativa de função, que, ao ver da 
população, trata-se de um privilégio conferido a determinados sujeitos – uma benesse 
digna de uma justiça que, historicamente, trata com paternalismo as grandes 
autoridades e com grande rigor o restante da população. 
 
 Episódios de corrupção sistêmica advindos dos mais altos cargos do governo 
que vieram à tona, sobretudo a partir do escândalo do “mensalão”, no qual inúmeros 
parlamentares estiveram envolvidos, escancararam o sistema jurídico brasileiro, 
fazendo com o que o clamor popular exigisse uma resposta rápida e eficiente do 
judiciário, pressionando os diversos órgãos – sobretudo o STF – por uma resposta 
justa. A sociedade exige que tais figuras proeminentes sejam sempre julgadas com a 
máxima eficiência, justamente por serem os representantes do povo. 
 
 Por todo exposto, pode-se concluir que, por mais que seja um instituto jurídico 
controverso, a existência e constância do foro especial por prerrogativa de função no 
direito brasileiro se encontra fundamentada pela própria Constituição Federal, sendo 
inclusive baseado em princípios contidos nela própria, como o do juiz natural. 
Entretanto, acabou se tornando de tal forma abrangente que passou a acarretar 
problemas a prestação jurisdicional, por isso passou a sofrer cada vez mais limitações. 
 
 Mesmo que sofra críticas do mundo jurídico e da sociedade em geral, há de 
se compreender que ele não pode ser alterado ou extinto sem ser pela via de emenda 
constitucional; e toda interpretação deve ser feita nos limites da própria Constituição. 
19 
 
 Para que não seja um empecilho a prestação jurisdicional eficiente, o foro 
especial deve se adequar a realidade do sistema jurídico brasileiro, com excesso de 
processo nós tribunais e cortes superiores. O STF, como guardião da Constituição, 
tem firmado, sobretudo a partir da Questão de Ordem na Ação Penal 937, uma 
interpretação mais restritiva dos limites do foro especial por função, que se mostra 
acertada por limitá-lo ao exercício das funções públicas, que são a razão de ser do 
instituto. Não há que se falar em foro especial por prerrogativa de função fora da 
função (que seria privilégio), excetuando possíveis continuidades com curto lapso de 
tempo (firmada a competência após as alegações finais). 
 
 Entretanto, por todo o exposto, contatou-se que o foro especial, embora seja 
recepcionado pela Constituição Federal, e se valha de princípios constitucionais, ele 
atinge uma gama exagerada de autoridades públicas, algo incomum no direito 
comparado. Nota-se que, para se atingir de fato a igualdade jurídica, é necessário 
restringir o alcance das prerrogativas tão somente aos cargos de maior relevância 
social, e não a milhares de agentes, o que claramente vem a ser a uma deturpação 
do instituto e a própria proposta constitucional. 
 
Visto isto, a tentativa do STF de, ao menos, restringi-lo; algo meramente 
paliativo, que só poderá ser plenamente executado através de emenda à Constituição, 
que trará o retorno a uma situação jurídica devidamente republicana e igualitária. 
 
REFERÊNCIAS 
 
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dos Tribunais, 1988. 
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Juspodivm, 2022. 
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2021. 
MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Gustavo Gonet. Curso de direito 
constitucional. 9ª ed. São Paulo: Saraiva, 2018 
LOPES JÚNIOR, Aury. Direito processual penal e sua conformidade constitucional. 
9. Ed. São Paulo: Saraiva, 2012. 
20 
 
BARROSO, Luís Roberto Barroso. Curso de direito constitucional contemporâneo. 
2°. São Paulo: Saraiva, 2010. 
LOPES JÚNIOR, A. Direito processual penal e sua conformidade constitucional. 9. 
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