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PLANEJAMENTO E 
ORÇAMENTO 
PÚBLICO 
Vanessa Foletto da Silva
Introdução ao orçamento 
governamental do Brasil
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
 Definir o modelo orçamentário brasileiro de acordo com a Constituição
Federal de 1988.
 Identificar os principais instrumentos utilizados no orçamento público
brasileiro.
 Reconhecer o ciclo do orçamento público no Brasil.
Introdução
Neste capítulo, você vai estudar o modelo orçamentário vigente no Brasil, 
compreendendo de que forma ele está incluído na Constituição Federal 
de 1988 e quais são as suas principais determinações legais. Você também 
vai verificar quais foram os instrumentos criados para a execução do or-
çamento, quais objetivos se busca alcançar com a execução dos projetos 
estabelecidos e qual é o impacto desses planejamentos na sociedade.
O modelo orçamentário brasileiro
Como indivíduos, seguidamente, antes de gerar despesas, precisamos avaliar as 
receitas previstas, para verifi car se teremos como honrar nossos compromissos 
fi nanceiros; muitas vezes, é preciso priorizar determinadas despesas mais 
essenciais em detrimento de outras. O mesmo acontece no setor governamental, 
e esse planejamento, que visa a atender às demandas da sociedade, recebe o 
nome de orçamento público. Nele, são defi nidas as despesas prioritárias, os 
limites de gastos, a provisão das receitas e as áreas prioritárias a receberem 
os investimentos.
Visando a formalizar essas questões de grande relevância, pelo impacto 
que produzem na sociedade, a CF/1988 (BRASIL, 1988) estabeleceu, de 
forma legal, a normatização do orçamento público brasileiro. O texto cons-
titucional de 1988 trouxe novas formas para a elaboração e a apreciação dos 
instrumentos que compõem o modelo orçamentário brasileiro. O planejamento 
orçamentário passou a ser especificado e centrado em três documentos: a Lei 
do Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei 
Orçamentária Anual (LOA).
A elaboração do orçamento brasileiro é baseada nas estimativas para o 
produto interno bruto (PIB), na previsão de inflação e em outros parâmetros. 
Por meio da análise desses fatores, é estimada uma receita para o exercício 
seguinte e, conforme a receita estimada, são estabelecidos os gastos. Os 
projetos preveem os percentuais a serem investidos em áreas como saúde e 
educação; em âmbito nacional, o governo precisa investir no mínimo 18% da 
receita líquida em educação e no mínimo 15% em saúde. Com base nisso, é 
de extrema importância o envolvimento dos demais setores, pois as decisões 
tomadas nesse planejamento vão refletir na vida dos membros da sociedade.
O presidente da República e sua equipe técnica elaboram o projeto, que é 
encaminhado para o Congresso Nacional (Câmara dos Deputados e Senado 
Federal) para avaliação e aprovação na Comissão Mista de Planos, Orçamentos 
Públicos e Fiscalização (CMO), composta por deputados e senadores. Após a 
aprovação da Comissão, a proposta é encaminhada ao chefe do Poder Executivo 
para aprovação ou veto, total ou parcial. Antes do final de cada legislatura, 
o orçamento precisa ser aprovado e, depois, sancionado pelo presidente da 
República, transformando-se em lei. 
Após a aprovação e a entrada em vigência da Lei Orçamentária, a realização 
de despesas fica condicionada às normas estabelecidas, devendo haver provisão 
de receitas para pagá-las. Ocorrendo a necessidade da realização de despesas 
acima do limite que está previsto na lei, durante o exercício financeiro, o 
Poder Executivo pode submeter ao Congresso Nacional projeto de lei de 
crédito adicional. 
Uma das formas previstas na CF para que a população possa exercer sua 
participação no processo de planejamento do orçamento público é o orça-
mento participativo. Geralmente, a participação versa sobre orçamento de 
investimentos dos municípios, e a opinião pública acaba sendo utilizada para 
definição de execução de obras de infraestrutura e serviços locais. Além disso, 
o orçamento participativo estimula a transparência das atividades públicas por 
meio de ampla divulgação de dados. 
Um dos grandes destaques instituídos para o modelo orçamentário é a 
proibição para iniciar investimentos cuja execução ultrapasse um exercício 
financeiro, sem prévia inclusão no plano plurianual ou sem lei que autorize 
Introdução ao orçamento governamental do Brasil2
a sua inclusão, sob pena de crime de responsabilidade, conforme definido no 
art. 167, § 1º, da CF (BRASIL, 1988). Essa normativa passou a evitar o que 
ocorria em âmbito federal, nos estados, no Distrito Federal e nos municípios, 
quando os chefes do poder executivo deixavam contas estrondosas e obras 
em andamento para os chefes recém-eleitos, sem haver disponibilidade de 
recursos para pagamento.
O sistema orçamentário brasileiro possui três importantes dimensões, 
descritas a seguir. 
1. Dimensão jurídica: o orçamento público tem base legal, por isso, tem 
autoridade para definir os princípios que devem ser respeitados pelos 
agentes públicos nos atos referentes a receitas e despesas. Todos os 
processos do orçamento público, desde a elaboração até a sanção final, 
têm tramitação legislativa, como todas as demais leis.
2. Dimensão econômica: a forma da gestão orçamentária produz refle-
xos nos mais diversos setores da economia, afetando, por exemplo, a 
inflação, os empregos e o grau de endividamento. Nessa dimensão, 
o orçamento público representa a forma por meio da qual o governo 
arrecada recursos da sociedade e os utiliza nas áreas que foram definidas 
para receber os recursos.
3. Dimensão política: o orçamento, devido aos fatores que envolve e 
os diversos segmentos que serão impactados com suas definições e 
aplicações, passa a ser discutido, desde o processo de elaboração, por 
agentes políticos e membros dos diversos segmentos sociais.
Segundo Albuquerque, Medeiro e Feijó (2008), todas as elaborações e 
execuções devem ser baseadas nos seguintes fundamentos:
  da transparência do orçamento;
  da universalidade, em que todas as despesas e receitas de todas as 
instituições são incorporadas;
  da anualidade, compreendendo um exercício; e
  da unidade, em que cada esfera governamental terá apenas um orçamento. 
Essas dimensões são de grande interesse para a sociedade, pois os reflexos 
desse planejamento serão sentidos diretamente pela população, conforme 
explanado por Albuquerque, Medeiro e Feijó (2008). O sistema orçamentário 
brasileiro, além de sua composição por leis, engloba outros elementos, como 
o papel desenvolvido pelos agentes políticos. Por meio do orçamento público, 
3Introdução ao orçamento governamental do Brasil
é possível verificar como está a situação econômica e financeira do país, dos 
estados e dos municípios, avaliando-se as operações de crédito realizadas, os 
gastos em cada setor e a arrecadação efetivada. Com esses dados, é possível 
realizar uma análise detalhada do que foi feito e do que precisa ser realizado 
futuramente.
Você sabe como funciona a CMO? No link a seguir, você conhecerá a composição dessa 
comissão, as suas tarefas e a importância do trabalho que realiza na composição do 
orçamento público brasileiro.
https://qrgo.page.link/jNy1o
Os principais instrumentos 
Como visto, o sistema orçamentário brasileiro é composto por três principais 
instrumentos: o PPA, a LDO e a LOA.
Plano Plurianual
O PPA possui duração de quatro anos, com início no segundo ano do man-
dato do chefe de governo. Esse plano estabelece as diretrizes, os objetivos e 
as metas do governo federal para as despesas de capital e os programas de 
duração continuada. Caracteriza-se como um planejamento de médio prazo. 
Embora o planejamento do PPA seja defi nido para os quatro anos seguintes, 
o mesmo pode ser ajustado a cada ano, de acordo com as necessidades e as 
metas estabelecidas para o ano seguinte.
O PPA é uma lei ordinária que define as prioridades do governo e está 
voltada para os programasde duração continuada. O projeto de lei do PPA 
tem sua elaboração feita pelo Poder Executivo e, atualmente, é coordenado 
pela Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos do Ministério 
do Planejamento, Orçamento e Gestão (SPI/MPO). 
Após a elaboração, o projeto precisa ser encaminhado ao Congresso Nacio-
nal até 31 de agosto do primeiro ano de cada mandato presidencial. A execução 
Introdução ao orçamento governamental do Brasil4
do PPA se inicia no segundo ano do mandato presidencial, encerrando-se no 
primeiro ano do mandato presidencial subsequente. Já nos municípios, o prazo 
de envio do projeto para aprovação pela Câmara Municipal é até o encerramento 
da sessão legislativa. Caso a proposta não seja enviada, a omissão caracteriza 
crime de responsabilidade para o responsável pelo envio da proposta, e o 
orçamento vigente poderá ser instituído para o próximo período.
O PPA substituiu o Orçamento Plurianual de Investimentos, que esteve 
vigente no país desde o final da década de 1960 até 1988 e que possuía a 
abrangência de apenas três exercícios.
Lei de Diretrizes Orçamentárias
A LDO possui duração de um ano, ou seja, um exercício fi nanceiro. É elabo-
rada com o objetivo de detalhar as metas e as prioridades da administração 
para o ano subsequente e busca orientar a elaboração da LOA. Versa ainda 
sobre alterações da legislação tributária e estabelece a política de aplicação 
das agências fi nanceiras de fomento.
O Poder Executivo elabora o projeto e encaminha ao Congresso Nacional 
até o dia 15 de abril de cada ano. O Congresso precisa aprovar o projeto até 
o dia 30 de junho. Nos municípios, o prazo é no primeiro período da sessão 
legislativa, para aprovação pela Câmara Municipal. O não envio da proposta 
pode acarretar cassação do mandato, conforme estabelecido na CF/1988 
(BRASIL, 1988).
Conforme Vignoli e Funcia (2014), a LDO estabelece de forma antecipada as 
diretrizes e as prioridades de gastos e as normas que vão orientar a elaboração 
de convênios e a fixação de metas. Juntamente com as unidades orçamentárias 
dos Poderes Executivo e Judiciário, a Secretaria de Orçamento Federal elabora 
a proposta para o ano seguinte.
Com a chegada da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 
nº. 101, de 4 de maio de 2000) (BRASIL, 2000), a LDO passou a conter dois 
anexos: o anexo de metas fiscais, que estabelece os primeiros resultados espe-
rados para os próximos exercícios, e o anexo de riscos fiscais, que enumera as 
dívidas que ainda não estão contabilizadas, mas que poderão vir a aumentar 
a dívida pública, por meio de decisão judicial.
Lei Orçamentária Anual
A LOA é um instrumento para planejamento de curto prazo. Sua duração, 
normalmente, é de um ano, ou seja, um exercício fi scal. É utilizada pela União, 
5Introdução ao orçamento governamental do Brasil
pelos estados e pelos municípios para o gerenciamento das receitas e despesas 
públicas em cada exercício fi nanceiro. Essa lei tem grande relevância na gestão 
dos recursos públicos, fi cando conhecida como “Lei dos Meios”, pois o ad-
ministrador público depende da aprovação das contas contidas nessa lei para 
receber autorização do Poder Legislativo para a execução do seu orçamento. 
O Poder Legislativo autoriza o Executivo a arrecadar, administrar e gerenciar 
as receitas e realizar as despesas no período de um ano, coincidindo com o ano 
civil, que diz respeito ao ano de exercício da legislatura. O projeto de lei da 
LOA deve ser encaminhado ao Poder Legislativo até 31 de agosto. No âmbito 
municipal, precisa ser encaminhado para aprovação pela Câmara Municipal 
até o encerramento da sessão legislativa.
A LOA deve conter três orçamentos, que possibilitam à sociedade veri-
ficar onde serão investidos os recursos que foram arrecadados sob a forma 
de tributos.
1. Orçamento fiscal: envolve toda a programação de gastos da Adminis-
tração Pública, direta e indireta, que, no âmbito federal, abrange os 
Poderes da União, das fundações, das autarquias e dos fundos.
2. Orçamento da seguridade social: assim como o orçamento fiscal, serve 
para apresentar todos os gastos da Administração Pública, desde dis-
pêndios com a manutenção da máquina pública, gastos com saúde, 
educação, rodovias, benefícios previdenciários e, ainda, todas as receitas 
que se espera arrecadar.
3. Orçamento de investimento das empresas estatais: contempla a previsão 
de investimentos das entidades em que a União, de forma direta ou 
indireta, detenha a maioria do capital social com direito a voto. 
Com base nos três instrumentos criados para o sistema orçamentário 
brasileiro, é possível verificar que a atuação desses instrumentos ocorre de 
forma integrada (Figura 1):
  o PPA fixa um planejamento de longo prazo por meio dos programas 
e das ações governamentais;
  a LOA põe em prática esses programas e ações no curto prazo, por 
meio de projetos e atividades; e
  a LDO deve servir de ligação entre esses dois instrumentos, estabele-
cendo normas para a elaboração da lei orçamentária do ano seguinte. 
Introdução ao orçamento governamental do Brasil6
As prioridades definidas nesses instrumentos legais visam a combater 
determinados problemas identificados no país, principalmente no que tange à 
corrupção e à irresponsabilidade fiscal, além de promover o desenvolvimento 
social e econômico do país. 
Figura 1. Representação de cada instrumento do orçamento público.
Fonte: Adaptada de São Francisco do Conde (2018).
O PPA se constitui de programas com
metas e indicadores para quatro anos
A LOA provê recursos para a execução das
ações necessárias para o alcance das metas
A LDO explicita as metas para cada ano
O orçamento público necessita reformas? Acessando o link a seguir, você vai ver uma 
análise da forma como o orçamento público vem sendo tratado nos últimos anos e 
das necessidades que o orçamento teria, com base nos seus principais instrumentos 
de execução.
https://qrgo.page.link/YsqKG
7Introdução ao orçamento governamental do Brasil
O ciclo do orçamento público no Brasil
O ciclo orçamentário do Brasil diz respeito ao processo de elaboração, apro-
vação, execução e controle dos gastos da nação. Realizar o estudo do ciclo 
orçamentário é fundamental para entender como é feito o controle das fi nanças 
públicas, as características de cada lei orçamentária e a natureza jurídica do 
orçamento. As etapas que compõem o ciclo orçamentário são as seguintes:
  elaboração da proposta orçamentária;
  aprovação da proposta orçamentária;
  execução da proposta orçamentária;
  controle da proposta orçamentária.
Na Figura 2, é possível verificar o ciclo do planejamento e do orçamento 
das leis orçamentárias do Brasil, podendo-se observar a integração entre os 
projetos.
Figura 2. Ciclo integrado de planejamento e orçamento.
Fonte: Adaptada de Gontijo ([2019]).
Plano plurianual – PPA
Planos nacionais,
regionais e setoriais
Controle e avaliação da execução
orçamentária e financeira
Lei de diretrizes
orçamentárias – LDO
Execução orçamentária
e financeira
Elaboração da proposta
orçamentária anual – LOA
Discussão, votação e aprovação
da lei orçamentária anual
A primeira etapa do ciclo orçamentário é a elaboração da proposta or-
çamentária. Essa etapa é composta pelas seguintes atividades: previsão da 
receita, fixação da despesa, consolidação da proposta e envio da proposta ao 
Poder Legislativo. Nessa proposta, devem constar os objetivos que se pretende 
Introdução ao orçamento governamental do Brasil8
atingir, as metas e as prioridades da Administração Pública para o exercício. 
Essa etapa tem início com a iniciativa da Lei Orçamentária pelo chefe do 
executivo. No âmbito federal, compete ao presidente da República. Os estados, 
o Distrito Federal e os municípios também elaboram seus orçamentos. Além 
deles, os órgãos do Poder Judiciário, da Defensoria Pública e do Ministério 
Público também elaboram seus orçamentos de forma independente; porém, 
essas elaborações passam pela avaliação do Poder Executivo.Depois de ser criado pelo Executivo, o orçamento é encaminhado para o 
Poder Legislativo, onde passa pela CMO, dando origem à segunda etapa do 
ciclo orçamentário: a aprovação da proposta orçamentária. Podem propor 
emendas na proposta:
  as comissões permanentes do Senado Federal e da Câmara dos Depu-
tados, em relação aos assuntos que lhe afetam;
  as mesas diretoras;
  as bancas estaduais; e
  os parlamentares, de forma individual.
Os parlamentares podem propor emendas no orçamento, mas não po-
dem aumentar despesas. Devem também indicar a origem dos recursos que 
vão custear as emendas propostas. O objetivo das emendas é aperfeiçoar as 
propostas enviadas pelo Poder Executivo. As emendas podem versar sobre 
a previsão de receita, o texto da lei ou a autorização de despesas. Existem 
três classes de recursos para os quais os parlamentares não podem propor 
alterações: transferências constitucionais obrigatórias, recursos destinados ao 
pagamento de pessoal e recursos destinados ao pagamento da dívida pública.
Depois de aprovada pelo Legislativo, a Lei Orçamentária retorna para o 
presidente, que fará a sanção e a execução da lei. Depois de sua publicação, 
tem início a terceira etapa, que corresponde à execução da proposta orçamen-
tária. Os programas contemplados na Lei Orçamentária são executados pelos 
ministérios ou órgãos designados. O Executivo é responsável pela execução 
orçamentária, e essa atribuição acaba influenciando a tomada de decisões 
governamental e abrange as questões relacionadas à distribuição de poder 
no governo.
A quarta e última fase do ciclo orçamentário é o controle da proposta 
orçamentária. Essa fase tem grande importância, sendo considerada, conforme 
consta em decreto, como um dos cinco princípios fundamentais que norteiam a 
Administração Pública Federal. O controle é feito pela própria Administração, 
9Introdução ao orçamento governamental do Brasil
envolvendo os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. Os órgãos desses 
poderes realizam o controle com base no princípio da hierarquia. 
O controle tem como finalidade fiscalizar se as metas previstas no PPA estão sendo 
cumpridas, se há legalidade na execução e se a gestão orçamentária e o controle das 
operações de crédito estão sendo feitas dentro dos princípios da eficiência pública.
Segundo Santos (2007), o controle interno é um instrumento obrigatório 
na Gestão Pública, servindo como auxílio para a gestão e atuando de forma 
preventiva para averiguar possíveis irregularidades. Proporciona maior eficácia, 
eficiência e economicidade aos gastos públicos, além de deixar o processo 
mais transparente para a população. Já o controle externo é estipulado pela 
CF e exercido pelo Congresso Nacional, com o apoio do Tribunal de Contas 
da União (TCU), no âmbito federal. Esse processo é semelhante ao controle 
interno, sendo exercido de modo que a autonomia administrativa, financeira 
e funcional dos poderes seja respeitada. 
O controle externo pode ocorrer de forma concomitante com o controle 
interno ou posteriormente, não sendo permitido de forma prévia. Já o controle 
interno pode ocorrer a qualquer momento; conforme determinado na CF, os 
Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário devem manter, de forma integrada, 
um sistema de controle para apoio ao controle externo. Cabe ainda ao controle 
interno informar ao TCU qualquer irregularidade ou ilegalidade de que tomar 
conhecimento.
Além dos controles interno e externo, existe ainda o controle social, que 
pode ser exercido de forma legítima por qualquer cidadão, partido político, 
sindicatos ou associações, para denunciar possíveis irregularidades ou ilega-
lidades perante o TCU. A participação da sociedade no controle da execução 
orçamentária busca aumentar a eficiência dos atos governamentais, a promoção 
da transparência e da publicidade dos atos públicos e a transformação do 
sistema público em um mecanismo mais democrático.
Introdução ao orçamento governamental do Brasil10
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Leituras recomendadas
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11Introdução ao orçamento governamental do Brasil