2013-tcc-vmcavalcanti

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ 
FACULDADE DE DIREITO 
 
 
 
 
 
VANESSA MALVEIRA CAVALCANTI 
 
 
 
 
 
 A PARADIPLOMACIA NO FEDERALISMO BRASILEIRO E UNITARISMO 
ESPANHOL FRENTE À CELEBRAÇÃO DE TRATADOS INTERNACIONAIS 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
FORTALEZA 
2013
 
 
 
VANESSA MALVEIRA CAVALCANTI 
 
 
 
 
 
 A PARADIPLOMACIA NO FEDERALISMO BRASILEIRO E UNITARISMO 
ESPANHOL FRENTE À CELEBRAÇÃO DE TRATADOS INTERNACIONAIS 
 
 
 
 
 
 
 
Monografia apresentada como exigência 
parcial para obtenção do grau de Bacharel em 
Direito, sob a orientação de conteúdo e de 
metodologia da Professora Tarin Frota 
Mont‟Alverne. 
 
Orientadora: Profa. Dra. Tarin Cristino Frota 
Mont‟Alverne. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
FORTALEZA 
2013 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação 
Universidade Federal do Ceará 
Biblioteca Setorial da Faculdade de Direito 
 
 
C376p Cavalcanti, Vanessa Malveira. 
A paradiplomacia no federalismo brasileiro e unitarismo espanhol frente à celebração de 
tratados internacionais / Vanessa Malveira Cavalcanti. – 2013. 
57 f. : enc. ; 30 cm. 
 
Monografia (graduação) – Universidade Federal do Ceará, Faculdade de Direito, Curso de 
Direito, Fortaleza, 2013. 
Área de Concentração: Direito Internacional. 
Orientação: Profa. Dra. Tarin Cristino Frota Mont‟Alverne. 
 
 
1. Tratados. 2. Diplomacia. 3. Relações internacionais. 4. Federalismo - Brasil. I. 
Mont‟Alverne, Tarin Cristino Frota (orient.). II. Universidade Federal do Ceará – Graduação em 
Direito. III. Título. 
 
 CDD 341.1 
 
 
 
 
 
VANESSA MALVEIRA CAVALCANTI 
 
 
 
 
 
 A PARADIPLOMACIA NO FEDERALISMO BRASILEIRO E UNITARISMO 
ESPANHOL FRENTE À CELEBRAÇÃO DE TRATADOS INTERNACIONAIS 
 
 
 
 
 
Monografia apresentada à banca examinadora 
e à Coordenação do Curso de Graduação em 
Direito da Universidade Federal do Ceará, 
adequada e aprovada para suprir exigência 
parcial inerente à obtenção do grau de 
Bacharel em Direito 
 
 
Aprovada em: ___/___/______. 
 
BANCA EXAMINADORA 
 
________________________________________ 
Profa. Dra. Tarin Cristino Frota Mont‟Alverne (Orientadora) 
Universidade Federal do Ceará (UFC) 
 
_________________________________________ 
Prof. Dr. William Paiva Marques Junior. 
Universidade Federal do Ceará (UFC) 
 
_________________________________________ 
Mestrando Gustavo Fernandes Meireles 
Universidade Federal do Ceará (UFC) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
A Deus, que me faz acreditar que posso ir 
sempre além. 
Aos meus pais, que me ajudam a tornar mais 
próximo este além, com apoio incondicional. 
 
 
 
AGRADECIMENTOS 
 
 Agradeço, primeiramente, aos meus pais, que tanto me apoiaram ao longo desta 
caminhada que agora se encerra. 
 Ao meu pai, Guilherme, a pessoa que mais me inspira em se tratando de conhecimento 
e cujos debates me engrandecem a cada dia. 
 A minha mãe, Jô, por todo o carinho, compreensão e exemplo de determinação que me 
permitiram trilhar este caminho. 
 A minha irmã, Viviane, que, mais que isso, é uma grande amiga, por todo o apoio e 
suporte diário. 
 Aos meus amigos de faculdade, agora amigos do peito, que tornaram mais leve e 
prazerosa esta jornada, agradeço pelas incontáveis risadas, pelas dúvidas e conhecimento 
compartilhado, pela ajuda presente que ultrapassa o âmbito jurídico e por tudo o que comigo 
compartilharam e me acrescentaram. 
 Aos meus amigos de infância, pela presença constante e amizade que tanto me é cara. 
 Ao Leonardo, por toda paciência e prazer em me ajudar e o dom de me fazer sentir 
melhor. 
 À professora Tarin, que muito admiro. Agradeço pela disponibilidade dispensada à 
orientação deste trabalho e a compreensão diante das dificuldades em realizá-lo, pelo 
exemplo, e por ser, verdadeiramente, uma docente preparada para o ensino jurídico. 
 Ao professor William Marques e ao mestrando Gustavo Fernandes, por me darem a 
honra de tê-los na banca examinadora deste estudo. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
“As combinações em que nenhuma das partes 
interessadas perde, e, mais ainda, aquelas em 
que todas ganham, serão sempre as 
melhores.” 
 Barão do Rio Branco. 
 
 
 
 
RESUMO 
 
A regionalização do direito internacional, resultado do processo de globalização tão 
característico do mundo contemporâneo, operou o surgimento de novos atores no palco das 
relações internacionais: os entes não centrais, que passaram a protagonizar relações de 
cooperação internacional. O fenômeno atraiu a atenção de estudiosos e passou a ser chamado 
pela doutrina de paradiplomacia, que diz respeito ao desenvolvimento de uma política externa 
própria do ente subnacional voltada ao atendimento de seus interesses regionais. Essa política 
se constrói por meio destas relações entre unidades não centrais e está diretamente relacionada 
à celebração de tratados internacionais por um país e ao grau de descentralização nele 
presente, o que se conecta, por sua vez, com a própria forma de estado adotada. Assim é que 
se realiza estudo de direito comparado entre Brasil e Espanha, estados Federado e Unitário, 
respectivamente, analisando-se as implicações destas formas de estado na seara internacional 
de cada país, mormente no que diz respeito ao desenvolvimento de atividades 
paradiplomáticas, bem como a participação dos entes federados e comunidades autônomas no 
procedimento de celebração de um tratado internacional pelo Estado soberano. Diante disso, 
propõe-se a idéia de que o surgimento destes novos atores quebra o paradigma clássico de 
subjetividade internacional, o que requer uma evolução paralela do direito internacional 
público e do direito interno de cada país no mesmo sentido. 
 
Palavras-chave: Entes não centrais. Política externa. Tratado internacional. Entes federados. 
Comunidades autônomas. Paradiplomacia. 
 
 
 
 
 
 
ABSTRACT 
 
The regionalization of international law, a result of the globalization process so 
characteristic of the contemporany world, operated the emergence of new actors on 
the stage of international relations: the subnational governments, which are now 
starring international cooperation relations. The phenomenon has attracted the 
attention of scholars and the doctrine calls it paradiplomacy, which concerns the 
development of his owns foreign policies dedicated to serving its regional interests. 
This policy is built through relationships between these subnational units and is 
directly related to the conclusion of international treaties by a country and the degree 
of decentralization present therein, which connects in turn with their own form of state 
adopted. So this is a comparative law study between Brazil and Spain, a Federated 
and Unit States, respectively, analyzing the implications of these state’s forms in 
international harvest of each country, especially with regard of the development of 
paradiplomatic activities and participation of federated entities and autonomous 
communities in the procedure of concluding an international treaty by the sovereign 
state. Therefore, we propose the idea that the emergence of these new actors break 
the classical paradigm of international subjectivity, which requires a parallel evolution 
of public international law and the domestic law of each country in the same 
direction. 
 
Keywords: Subnational units. Foreing policy. International treaty. Federated entities. 
Autonomous communities. Paradiplomacy. 
 
 
 
 
 
 
SUMÁRIO 
 
1 INTRODUÇÃO..................................................................................................................10 
 
2 ANÁLISE DAS FORMAS DE ESTADO ADOTADAS PORBRASIL E 
ESPANHA.............................................................................................................................13 
2.1 O Federalismo Centralizado Brasileiro...........................................................................13 
2.1.1 Nascimento do sistema federal: o modelo norte-americano...........................................17 
2.1.2 A reprodução do modelo federalista no Brasil.................................................................19 
2.2 O unitarismo descentralizado espanhol.............................................................................22 
2.2.1 Estado autonômico espanhol..........................................................................................23 
2.2. Características estruturais do estado autonômico..............................................................25 
 
3 PARADIPLOMACIA: ASPECTOS, FUNDAMENTOS E CONTEXTO 
ATUAL.................................................................................................................................28 
3.1 O conceito de paradiplomacia.............................................................................................29 
3.2 Fundamentos e Motivações do Fenômeno da Paradiplomacia...........................................30 
3.3 A Paradiplomacia no atual cenário mundial.......................................................................33 
3.3.1 A paradiplomacia no Brasil..............................................................................................35 
3.4 Exemplos de experiências paradiplomáticas.......................................................................36 
 
4 ASPECTOS PARADIPLOMÁTICOS NA CELEBRAÇÃO DE TRATADOS 
INTERNACIONAIS POR BRASIL E ESPANHA...............................................................40 
4.1 Semelhanças na repartição de competências pelas Constituições de Brasil e Espanha......40 
4.2 Celebração de tratados internacionais e participação de entes não centrais.......................43 
4.2.1 Cenário Brasileiro............................................................................................................44 
4.2.2 O caso espanhol...............................................................................................................46 
4.2.2.1 Participação das Comunidades Autônomas.............................................................49 
 
5 CONCLUSÃO.......................................................................................................................53 
REFERÊNCIAS.................................................................................................................. ..55 
 
10 
 
 
1 INTRODUÇÃO 
 
A chamada era da globalização operou profundas mudanças estruturais na sociedade 
contemporânea, o que se refletiu sobremaneira nas relações internacionais, empregando-lhe 
novos contornos, e no próprio direito internacional, enquanto área da ciência jurídica 
reguladora destas relações. 
 O desenvolvimento de tecnologias que possibilitaram maior facilidade na 
comunicação e na troca de informações dinamizou a operacionalização das relações 
internacionais, e foi responsável também pelo aumento da importância do estudo do direito 
internacional em si, que evolui de modo a acompanhar esta dinamização. 
 Nesse cenário, surgiu a existência de novos atores que passaram a protagonizar estas 
relações: os entes não centrais ou entes subnacionais, assim entendidas as circunscrições 
administrativas que constituem um Estado, como os entes federados, no Brasil, as 
comunidades autônomas, na Espanha e as províncias, na Argentina. 
 A aparição dos entes não centrais no cenário internacional é atribuída à possibilidade 
que estes entes passaram a vislumbrar de perseguir seus próprios interesses, de forma 
independente do Estado soberano, por meio do estabelecimento de relações diretas com outros 
entes subnacionais ou com os próprios sujeitos de direito internacional, de modo que não 
ficassem adstritos a atuação de um poder central que nem sempre logra atender aos reclames 
de todo o seu território. E esta possibilidade adveio justamente desse processo de 
globalização, que conduziu à regionalização do direito internacional. 
 O surgimento desses novos atores na política internacional, no entanto, ainda não 
encontra total guarida no direito internacional público e quebra o clássico conceito que 
confere subjetividade internacional apenas aos Estados, às Organizações Internacionais e ao 
indivíduo, para alguns. 
 Assim foi que a doutrina internacionalista passou a denominar de paradiplomacia esse 
fenômeno de participação dos entes não centrais na política externa de um país. O estudo do 
tema evolui a cada dia, no entanto, ainda é incipiente, tanto a nível nacional como 
internacional, dado que se trata de um fenômeno ainda considerado recente no mundo 
jurídico. 
 Essa participação dos entes não centrais no cenário internacional se revela 
principalmente pelo estabelecimento de relações de caráter econômico, mas elas podem ter 
como objeto as mais variadas matérias. A expressão máxima da paradiplomacia, no entanto, 
11 
 
 
se perfaz pela possibilidade de celebração de tratados internacionais pelos entes subnacionais, 
o que ainda não é muito comum na prática internacional. 
 Alguns países, contudo, já conferem certo grau de participação às suas unidades não 
centrais, no procedimento de celebração de um tratado, embora elas não o possam realizar 
diretamente, como é o caso do Estado Unitário Espanhol. 
 Seguindo um raciocínio lógico, tender-se-ia a associar esta participação ao grau de 
descentralização de determinado país, a partir de clássicos conceitos teóricos aplicados à 
forma que o Estado adotou para si, ou seja, se unitário ou federal, de modo que neste último 
modelo haveria mais espaço para o desenvolvimento do fenômeno da paradiplomacia. 
 Da análise do enfoque prático presente em Brasil e Espanha, todavia, vê-se que não é 
isto que ocorre, na medida em que as comunidades autônomas atuam mais diretamente na 
política internacional que nossos estados-membros, não obstante seja a Espanha um estado 
unitário e tenha o Brasil adotado a forma federada. 
 A partir dessas percepções está estruturado o presente estudo, construído da análise 
paralela dos casos espanhol e brasileiro, partindo das diferenças entre federalismo e 
unitarismo e os limites que cada forma de estado acarreta na perspectiva internacional. Para 
tanto, foi elaborada pesquisa documental e bibliográfica, apreciando-se as normas legais 
aplicáveis à espécie e examinando a doutrina brasileira e espanhola elaborada acerca da 
temática. 
 No capítulo primeiro, procede-se ao estudo das duas formas de estado, buscando-se 
compreendê-las a partir de sua origem, analisando os clássicos preceitos atribuídos a cada 
uma delas e a sua correspondência na realidade prática de cada país, tendo em vista 
influências históricas. Assim é que se analisa a forma como o federalismo foi introduzido no 
Brasil e a maneira que se expressa atualmente no território nacional. Por outro lado, 
delimitam-se os limites do unitarismo espanhol a partir do surgimento do estado autonômico 
enquanto derivação desta forma de estado aplicada a Espanha. 
 No capítulo segundo, faz-se breve estudo sobre a paradiplomacia, intencionando-se 
apresentar uma visão geral do fenômeno, a partir de seus aspectos gerais, como a forma como 
surgiu, seus fundamentos e motivações e sua presença e importância no atual cenário 
internacional. Ilustra-se o tema com casos práticos de experiências paradiplomáticas já 
vivenciadas por alguns entes subnacionais. 
 Por fim, no capítulo terceiro, analisa-se a participação das unidades não centrais no 
processo de celebração de tratados internacionais por Brasil e Espanha, sob o enfoque da 
12 
 
 
prática mais ou menos descentralizadora de cada país relacionada à forma de estado adotadapor cada um. Aponta-se as contradições aparentes quando da contraposição da realidade 
vivenciada pelos dois Estados, bem como as semelhanças diante da disparidade existente 
entre federalismo e unitarismo, mormente em relação à divisão de competências 
constitucionalmente estabelecida para cada um deles. 
 
 
 
 
 
 
 
13 
 
 
2 ANÁLISE DAS FORMAS DE ESTADO ADOTADAS POR BRASIL E ESPANHA 
 
Para uma melhor compreensão do estudo aqui realizado, urge, inicialmente, 
realizar algumas considerações sobre as duas formas de estado adotadas pelos países que 
serão analisados, bem como a maneira de sua organização e peculiaridades nestes mesmos 
Estados. 
Abordar-se-á aspectos específicos do federalismo brasileiro e do unitarismo 
espanhol frente aos aspectos conceituais classicamente propostos para os modelos de estado 
federado e unitário, localizando em que pontos as experiências brasileira e espanhola se 
coadunam com estes ideais e em que pontos deles divergem. 
 Ainda nesse contexto, a intenção é demonstrar como o federalismo vivenciado 
no Brasil e o unitarismo experimentado pela Espanha se interconectam quando analisados sob 
um enfoque prático, de modo que este assume aspectos mais descentralizadores que aquele, 
em verdadeira contradição ao preceituado para cada uma destas formas de estado. 
 
2.1 O Federalismo centralizado brasileiro 
 
O Brasil adotou a forma federada de estado, o que pressupõe, segundo os 
ensinamentos doutrinários (Afonso da Silva, 2008; Bonavides, 2007), uma descentralização 
do poder e maior autonomia aos seus componentes em relação ao estado chamado unitário. A 
legitimidade da forma federada decorre do Direito Constitucional e da própria Constituição 
em si, e não do Direito Internacional (Bonavides, 2008, p. 196), como se poderia imaginar, 
embora sobre ele dormitem os seus reflexos. Isso ocorre na medida em que um poder 
constituinte soberano é que determina a adoção desta forma de estado e delimita a sua 
estrutura básica na Carta Magna de um determinado país. 
O Estado Federal é entendido como aquele oriundo da reunião de estados-membros, 
de onde advém o seu poder. Estes, por sua vez, são coletividades dotadas de autonomia, e, no 
Brasil, são chamados de Estados, assim como nos Estados Unidos, México e Venezuela. Na 
Argentina, recebem a denominação de Províncias; na Suíça, de Cantões e, na Alemanha, de 
Länders. 
O que se verifica na praxe da organização político-administrativa dos Estados 
Federados é que estes são divididos apenas em um grau de coletividades regionais autônomas, 
como exemplificado acima, podendo haver subdivisões políticas, no entanto, somente para 
14 
 
 
fins organizacionais, não sendo essas subdivisões consideradas como efetivos entes 
federativos. A Constituição Federal do Brasil de 1988, todavia, em seus artigos 1° e 18, traz, 
além da União, Estados-Membros e Distrito Federal, também os Municípios como entes 
federados, acrescentando mais um grau de coletividades autônomas na estrutura federativa 
brasileira, o que, segundo Afonso da Silva (2008, p. 101) foi um equívoco do constituinte, 
pois faltam elementos para enquadramento do Município como entidade federativa, não sendo 
concebível uma Federação de Estados e Municípios. 
O certo é que os Municípios possuem também autonomia, que se irradia nas 
capacidades de auto-organização e auto-legislação, que se materializa pelo poder 
constitucionalmente assegurado de elaborar sua Lei Orgânica (art. 29, CF), autogoverno e 
auto-administração, por meio da previsão de eleições obrigatórias para Prefeito, Vice-Prefeito 
e membros da Câmara Municipal, além da capacidade de auferir e gerir suas próprias 
finanças, decorrente da repartição de competências tributárias. 
Todos os Estados-Membros, por sua vez, entidades pilares do federalismo no Brasil, 
possuem seus Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, seguindo os termos da consagrada 
doutrina de Montesquieu, poderes estes independentes e harmônicos não só entre si como em 
relação aos poderes dos demais Estados-Membros e também da União. Aos estados é dada a 
capacidade normativa sobre as matérias relacionadas às suas competências, além do poder de 
criarem suas próprias Constituições, autonomia legislativa, por sua vez, limitada aos ditames 
da Constituição Federal, em relação aos quais as Constituições Estaduais devem obediência. 
Assim, existem dois ordenamentos constitucionais na Federação brasileira e, como bem 
assevera Horta (1995, p. 346), “assegurar a coexistência entre esses múltiplos ordenamentos, 
o da Federação, que é central, e o dos Estados-Membros, que são parciais, é a função da 
Constituição Federal, que o fará por meio do reparto de competências. 
No cenário do federalismo, há que se distinguir autonomia, termo aqui tão utilizado, 
de soberania. Esta pode ser entendida como o “poder supremo consistente na capacidade de 
autodeterminação” (Afonso da Silva, 2008, p. 100), e quem o detém é a União, enquanto 
entidade federal composta pela reunião dos demais membros federativos. Isso é dizer que a 
União possui o poder de determinar-se em nome dos entes federados como um todo, 
assumindo posições no cenário internacional, e daí decorre sua personalidade jurídica de 
direito público externo e os reflexos no Direito Internacional de que tratamos linhas acima. 
A autonomia, por sua vez, seria a capacidade de governo próprio em um âmbito 
interno, com a existência de órgãos governamentais próprios e independentes dos órgãos 
15 
 
 
federais, tudo dentro dos limites traçados na Constituição para cada ente federativo. Ainda que 
ela seja capaz de atribuir grande liberdade de governo e administração aos membros 
federados, estes devem respeitar as competências da União e não lhes é dado participar da 
política internacional sozinhos, sendo-lhes atribuída personalidade jurídica de direito público 
interno. Apenas a União pode atuar no cenário internacional, representando os interesses de 
todos os seus entes federados, e aí se encontra o principal liame entre soberania e autonomia. 
É dessa característica marcante do Estado Federal – a autonomia dos seus 
componentes – que decorre outro alicerce dessa forma de estado: a repartição de 
competências, que deve ser constitucionalmente estabelecida. A divisão de competências 
praticada pelos elementos da federação pode ser entendida, grosso modo, como verdadeira 
repartição de responsabilidades governamentais, de modo a conferir a cada ente federado a 
possibilidade de proteção e defesa de seus interesses locais e regionais, assegurando, por 
conseguinte, a própria integridade do sistema federativo. 
Nesse cenário de atendimento às necessidades peculiares de cada região que confere a 
repartição de competências aos membros da federação, à União caberá apenas o tratamento de 
matérias gerais, consideradas de predominante interesse nacional, de modo a não interferir na 
autonomia dos entes federados, possibilitando-lhes o exercício de sua autoridade de forma 
plena, com o tratamento de matérias de interesse regional ou local. É o chamado princípio da 
predominância do interesse, que rege a forma como se dá a repartição de competências no 
Estado Federal. 
Diante disso, temos ainda que a União somente deve atuar quando a entidade regional 
ou local não lograr desempenhar determinada atividade, preceito que configura o princípio da 
subsidiariedade e norteia o instituto da intervenção federal. 
A intervenção, por sua vez, é outro pilar do sistema federal, na medida em que busca 
restabelecer o equilíbrio federativo em situações excepcionais, taxativamente definidas. Horta 
(1995, p. 348) classifica a intervenção federal, junto com a repartição de competências como 
instrumentos operacionais necessários à construção normativa do Estado Federal. 
 Muito embora possa parecer que o instituto seja contrário à noção de federação, uma 
vez que é consideradaantítese da autonomia, e, de fato, ela retira temporariamente essa 
prerrogativa dos membros federados, ela é, em verdade, uma de suas bases. É que, por meio 
da intervenção, um ente que não possuía competência para realizar certa atividade poderá 
realizá-la, tendo em vista o não cumprimento desta mesma competência pelo ente que 
originariamente a detinha. Portanto, ainda que a medida possa reverter-se de uma faceta 
16 
 
 
autoritária, ela é legitimada pelo atendimento do interesse daquela coletividade regional 
autônoma que se viu prejudicada pela falha da sua prerrogativa de autogoverno, tudo na busca 
da harmonia entre os componentes da federação. Assim é que o princípio da predominância 
do interesse e o princípio da subsidiariedade complementam-se para o perfeito atendimento 
dos fins do sistema federativo. 
A intervenção, portanto, é técnica de salvaguarda do sistema federativo enquanto 
exceção à regra da não intervenção. E é o que dispõe a Constituição de 1988 que, nas 
hipóteses indicadas nos artigos 36 a 38 – e somente nelas – autoriza a intervenção da União 
nos Estados e no Distrito Federal, e destes nos Municípios, não podendo haver, contudo, 
intervenção da União nos Municípios. 
De tudo isso advém ainda uma característica importante do federalismo, a de que não 
há hierarquia entre os seus componentes. Esse preceito é facilmente vislumbrado na própria 
regra da não intervenção e no tratamento empregado à medida, que tem caráter excepcional, 
de ajuda (subsidium) e não de subordinação. Nenhum ente, em regra, pode ferir a autonomia 
dos demais e cada um atua como sistema completo de poder, com o dever legal de agir dentro 
das competências que lhe são atribuídas por lei. 
Além de não haver essa relação de subordinação vertical entre os componentes da 
federação, são eles indissociáveis, e aí repousa o lado unitário da organização federal. Não 
pode nenhum Estado-membro, enquanto unidade do todo que é o Estado-Nação, dele 
dissociar-se, porque lhe compõe e lhe é necessário, e aí está o limite primordial da sua 
autonomia interna. 
Na organização político-administrativa brasileira, uma instituição que exerce papel 
fundamental na promoção dos fins do federalismo, em consonância com o que ocorre no 
sistema norte-americano, é o Senado Federal, enquanto casa que reúne os representes de cada 
Estado-membro na mesma medida. Todos são representados em pé de igualdade, não sendo 
relevante para esta representação o volume populacional, a concentração demográfica de cada 
Estado e tampouco a sua importância na economia nacional. A cada um deles, enquanto ente 
federado, é dado eleger o mesmo número de Senadores, assegurando a possibilidade de cada 
Estado-membro batalhar por seus interesses particulares, na busca pelo atendimento integral 
das necessidades peculiares de cada região. 
Ademais dessa prerrogativa, é também nessa Casa do Congresso Nacional que cada 
Estado-membro irá contribuir com a sua vontade para a construção da vontade nacional do 
Estado Federal, enquanto ente dotado de soberania, consubstanciando o aspecto da Federação 
17 
 
 
de democracia de Estados. Isso se revela de capital importância, inclusive em se tratando de 
legitimidade das alterações constitucionais, uma vez que as pretensões de modificação à 
Constituição ficam sujeitas à aprovação dos Estados, por meio da sua casa de representação, 
em um sistema de dependência, mecanismo capaz de promover o mais autêntico federalismo, 
nos termos do que ensina Bonavides (2007, p. 201). 
 
2.1.1 Nascimento do sistema federal: o modelo norte-americano 
 
 O federalismo, no Brasil, surgiu quando da Proclamação da República em 1889, por 
influência norte-americana. Não obstante a tentativa de reprodução do modelo adotado pelos 
Estados Unidos da América, a forma como nasceu e se operou esta forma de estado guarda 
fortes distinções em ambos os países. 
Na história estadunidense, as antigas colônias inglesas, já detentoras de autonomia e 
autogoverno, se organizaram entre si, visando estabelecer um forte Governo Central capaz de 
lhes assegurar êxito na manutenção de sua união política, administrativa e territorial. Cada 
colônia possuía suas peculiaridades e elas já conviviam independentes entre si sob a forma de 
uma Confederação, no entanto, apenas juntas poderiam possuir força suficiente para adoção 
do sistema republicano, razão pela qual se uniram para formação de um Estado Soberano 
dotado de personalidade jurídica de direito público interno, em busca da preservação da 
independência, nos exatos termos do conceito de Federalismo ensinado por Jellinek (p.769 
apud Bonavides, 2007) que diz se tratar-se de “Estado soberano, formado por uma pluralidade 
de Estados, no qual o poder do Estado emana dos Estados-membros, ligados numa unidade 
estatal”. 
Em verdade, a principal diferença reside em que o modelo federalista foi criado por 
idealistas americanos e adotado por seu então governo, enquanto no Brasil foi adotado por 
influência deste modelo. Nasceu da conjunção das idéias liberais de Thomas Jefferson e dos 
ideais republicanos de personalidades como Alexander Hamilton (1755-1804) e James 
Madison (1751-1836). Tais idéias foram apresentadas e discutidas quando da Convenção 
Federal, que se reuniu na Filadélfia-Pensilvânia, entre maio e setembro de 1787, e foi a 
responsável pela elaboração de uma nova Constituição para os Estados Unidos, em 
substituição aos Artigos da Confederação de 1781. 
O federalismo, então, enquanto forma de estado, é fruto desse movimento 
estadunidense e aí tem as suas raízes. Não foi construído e adotado sob a influência de outros 
18 
 
 
Estados nacionais, como sói acontecer na história das sociedades. Surgiu de forma autêntica, 
pela observação do modelo experimentado pelas nações da Antiguidade greco-romana 
(Hamilton, 1961), principalmente das repúblicas da Grécia e Itália, especialmente no que diz 
respeito aos conflitos internos, no sentido de buscar a melhor forma de contornar os seus 
efeitos. Diante disso, surgiu uma nova forma de estado, até então inédita, não experimentada 
por nenhuma outra nação e moldada nos exatos contornos dos anseios norte-americanos, 
como uma forma de estado criada pelos Estados Unidos e para os Estados Unidos. A prova 
disso é que a Constituição então elaborada – em 1787 – vige até hoje, sendo a única após a 
adoção do federalismo republicano e havendo sido emendada menos de 30 vezes ao longo de 
mais de dois séculos de existência. 
Essa construção se deu também sob a análise das facções, entendidas como 
coletividades que defendem ideais divergentes. Conforme Madison (1961), elas seriam como 
um mal necessário à democracia, de modo que jamais poderiam extinguir-se, uma vez que 
advêm da própria natureza humana, e a formação de uma grande República seria a única 
maneira de conter os efeitos destas facções, de maneira que a maior variedade delas existentes 
dentro do mesmo território aumentaria as chances de que todas pudessem conviver de forma 
plural sem que uma conseguisse se sobrepor às demais. 
Veja-se que a solução apresentada pelo idealista norte-americano é planejada 
justamente para servir aos Estados Unidos, dada a sua grande extensão territorial – o que, 
posteriormente, também se aplicaria ao Brasil - tudo no sentido de contrapor-se ao modelo de 
Confederação então adotado por aquele país sem, contudo, incitar a separação territorial, 
zelando pela unidade do Estado. 
Essa tese é corroborada por Hamilton (1961), que defende que a Confederação não 
seria apta a conferir força suficiente ao Estado Nação para controlar esses dissídios internos, 
na medida em que, nesta forma de estado, os confederados não estavam debaixo de um poder 
discricionário geral advindo de um governo central, apenas devendo obediência aos seus 
próprios governos locais e pautando a união do Estado na boa-fé e confiança de cada membro, 
o que, por certo,colocaria em cheque a integridade nacional quando esta boa-fé fosse viciada 
por impulsos e sentimentos imediatos. Assim é que Hamilton defende a adoção do sistema 
federal, respaldado em leis que previssem sanções quando de sua desobediência, capaz de 
conferir o fortalecimento interno necessário à sobrevivência do Estado: 
Abandonando todas as opiniões a respeito de um governo confederado, seríamos 
levados a uma simples aliança ofensiva e defensiva e ficaríamos em condições de ser 
alternadamente amigos e inimigos uns dos outros, dependendo de nossas mútuas 
19 
 
 
invejas e rivalidades, alimentadas pela intriga que as nações estrangeiras não 
deixariam de nos instilar. 
 
 Nesse cenário, a Constituição de um país se legitimaria como poder emanado dos 
governados para os governantes e não de maneira inversa, o que configuraria verdadeira 
imposição. No modelo criado pelos idealistas norte-americanos, o governante, na sua função 
de administrador, seria responsável por zelar pelo cumprimento dos ditames legais e, ao 
mesmo tempo, a eles se submeter, sem jamais criá-los, no entanto. E, seguindo os exatos 
termos deste preceito, se operou a confecção da Constituição dos Estados Unidos de 1787, na 
medida em que foi obra conjunta dos treze estados que compunham a antiga Confederação 
norte-americana – na qualidade de governados - na figura de seus representes, para a criação 
de um poder discricionário geral a ser posteriormente exercido pelo governante do novo 
Estado Federal. 
 
2.1.2 A reprodução do modelo federalista no Brasil 
 
 No Brasil, o sistema federalista foi adotado, por assim dizer, por opção. Foi escolhido 
como o modelo a ser seguido após a Proclamação da República em 1889, aparecendo como 
legítima forma de estado da então República Federativa dos Estados Unidos do Brasil, no 
Decreto n°1 de 1889. 
 Enquanto nos Estados Unidos esse modelo surgiu de maneira natural e estruturada, 
conforme acima analisado, por meio de um lento processo, na busca do melhor atendimento 
às necessidades internas daquele país, no Brasil, ele foi adotado bruscamente, passando o país 
de Estado Unitário Imperialista a uma República Federativa por força da lei, sem qualquer 
adequação anterior que pudesse conferir real efetividade ao novo sistema adotado, o que 
apenas seria alcançado posteriormente. 
 Na história americana, ele adveio da conjunção das vontades dos antigos estados 
confederados, que se uniram formalmente, no que se denomina processo centrípeto de 
formação. Já no Brasil, o estado então unificado teve que desmembrar-se para dar vida aos 
entes federados, em um processo centrífugo de formação. Diz-se isso porque, não obstante 
fosse o território administrativamente divido em províncias, estas não detinham pouco ou 
nenhum grau de autonomia nas esferas política e financeira, ao revés dos estados americanos 
que já possuíam alto grau de autonomia e independência. Muito embora houvesse a 
monarquia brasileira vivido um período de descentralização em 1834 no que diz respeito aos 
20 
 
 
poderes das Províncias, notadamente na seara legislativa, ele não se aproximava da autonomia 
precursora do federalismo. 
 Assim, somente após de institucionalizado o modelo federal por ato legislativo do 
governo central, tratou o País de adequar-se ao sistema. Ensina Afonso da Silva (2007, p. 102) 
que as federações de formação centrípeta tendem a ser mais descentralizadas que aquelas de 
formação centrífuga. E o certo é que, de fato, o centralismo sempre permeou a história do 
federalismo brasileiro, mitigando a descentralização que lhe é inerente, como uma verdadeira 
herança monárquica. E essa parece ter sido mesmo a vontade daqueles que foram 
responsáveis pela instituição do federalismo no Brasil, o que se extrai, inclusive, do discurso 
de Rui Barbosa, proferido no Congresso Nacional em 1890: 
Senhores, não somos uma federação de povos até ontem separados, e reunidos de 
ontem para hoje. Pelo contrário, é da união que partimos. Na união nascemos. Na 
união se geraram e fecharam os olhos nossos pais. Na união ainda não cessamos de 
estar. Para que a união seja a herança de nossa descendência, todos os sacrifícios 
serão poucos. A união é, talvez, o único benefício sem mescla, que a monarquia nos 
assegurou. E um dos mais terríveis argumentos, que a monarquia ameaçada viu 
surgir contra si, foi o de que o seu espírito centralizador tendia a dissolver a união 
pela reação crescente dos descontentamentos locais. Para não descer abaixo do 
Império, a República, a Federação, necessita de começar mostrando-se capaz de 
preservar a União, pelo menos tão bem quanto ele. Quando, sob as últimas trevas do 
regímen extinto, começou a alvorecer entre nós a aspiração federalista, o mais 
poderoso espantalho agitado pela realeza contra ela era a desintegração da pátria, a 
dissolução da nossa nacionalidade pelo gênio do separatismo inerente, segundo os 
seus inimigos, à forma federativa. Esse receio foi o grande embaraço, que obstou por 
longo tempo o bom êxito das esperanças republicanas; e, se hoje o rumo de nossos 
primeiros passos não desvanecer essas apreensões; se as primeiras medidas adotadas 
pelo Congresso não demonstrarem que o mais firme dos nossos propósitos é manter 
inteira, incólume, indivisível, sob um forte governo nacional, a grande pátria 
brasileira, então a república terá sido a mais dolorosa de todas as decepções para os 
amigos do país. 
(Discurso Organização das Finanças Republicanas, 1890) 
 
 A união perpétua e indissolúvel dos entes federados apareceu pela primeira vez na 
Constituição de 1891, que trouxe institutos assecuratórios do federalismo, como a repartição 
de competências e a intervenção. A Constituição de 1937 teve caráter fortemente centralizador 
em consonância com o que foi a chamada Era Vargas, a Constituição de 1946 devolve a 
autonomia aos entes federados, logo deles novamente retirada pela Constituição de 1967/69, 
quando se vivenciou um federalismo meramente nominal. 
 A Constituição de 1988, por sua vez, buscou retomar e reorganizar o sistema 
federativo, no entanto a herança centralizadora jamais por nós foi abandonada. A seara que 
melhor demonstra tal desequilíbrio entre os componentes da Federação é, certamente, a 
tributária, uma vez que ela está diretamente ligada à própria autonomia financeira dos entes 
federados, sendo uma forma especialmente importante de assegurá-la. 
21 
 
 
 A atual Constituição brasileira atribuiu competência para todos os entes – União, 
Estados, Distrito Federal e Municípios – para instituir impostos sobre as matérias por ela 
taxativamente delimitadas e reservou à União, e somente a ela, a competência residual para 
instituir novos impostos não previstos em seu texto. O poder arrecadatório da União, no 
entanto, já se previa tão superior, que a própria Constituição tratou de estabelecer regras sobre 
a repartição das receitas tributárias em seus artigos 157 a 162, de modo a equilibrar a 
autonomia financeira de todos os membros da federação. A União, inevitavelmente, terá maior 
poder arrecadatório, dado o maior número de contribuintes ao mesmo ente, ficando Estados e 
Municípios, de certa forma, dependentes do repasse que lhes é feito, o que limita, 
sobremaneira, sua autonomia financeira, principalmente nos Estados e Municípios menos 
populosos. A autonomia financeira, por sua vez, é essencial à manutenção do sistema 
federalista, podendo-se até dizer que as demais facetas da autonomia sem ela não são capaz de 
prosperar e conferir verdadeira independência a um ente. 
 O fato é que o que se verifica na atual conjuntura brasileira é a incapacidade de 
solução de problemas locais por governos locais – como o é a questão da seca no Nordeste – 
seja por insuficiência de recursos financeiros, o que decorre justamente da repartição de 
competências tributárias constitucionalmente estabelecida, ou pela própria ineficiência de taisgovernos, e a conseqüência disso é o maior aporte de questões a ser resolvidas pela União, 
que passa também a tratar de matérias de interesse local, indo de encontro ao princípio da 
predominância do interesse aqui abordado. Os demais entes federados se apóiam na União 
para solução de seus problemas, delegando-os a ela e confiando na sua atuação, como em uma 
relação de dependência entre filhos e mãe, algo que parece haver sido herdado do passado 
monárquico e centralizador e se incorporou à essência da organização do País. E o mesmo não 
se verifica em outros Estados, até mesmo nos que adotam o modelo unitário, conforme 
adiante se demonstrará. 
 Bonavides (2007), seguindo a maior parte da doutrina, entende que houve, em 
realidade, uma evolução do federalismo - e não um retrocesso, por assim dizer - que, 
adequando-se à própria evolução da sociedade, tornou-se mais centralizador, atendendo aos 
anseios e problemas trazidos inclusive pela globalização, fenômeno que, segundo observa, 
operou-se não só no Brasil mas também nos Estados Unidos, onde se presenciava o puro 
federalismo. Ensina o autor que o modelo federal passou por três fases; a primeira em que os 
entes federados detinham maior grau de poder em detrimento da União, o que foi amplamente 
questionado e culminou na segunda fase, quando foi alcançado o perfeito equilíbrio entre a 
22 
 
 
União e os Estados federados, e finalmente a terceira fase, por ele nomeada de 
contemporânea, marcada por forte tendência centralizadora. 
 Nesse cenário, não se vislumbra, no Brasil, a existência das duas primeiras fases, 
sendo certo que a forma como o federalismo foi vivenciado no País sempre se delineou mais 
ou menos como o é hoje, atingindo períodos mais centralizadores, mas nunca menos. Assim, 
ensina Bastos (1996, p. 263): 
O traço principal que marca profundamente a nossa já capenga estrutura federativa é 
o fortalecimento da União relativamente às demais pessoas integrantes do sistema. É 
lamentável que os constituintes não tenham aproveitado a oportunidade para atender 
ao que era o grande clamor nacional no sentido de uma revitalização do nosso 
princípio federativo. O estado brasileiro na nova Constituição ganha níveis de 
centralização superior à maioria dos Estados que se consideram unitários e que, pela 
via de uma descentralização por regiões ou por províncias, consegue um nível de 
transferências das competências tanto legislativas quanto de execução muito 
superior àquele alcançado pelo Estado brasileiro. Continuamos, pois, sob uma 
constituição eminentemente centralizadora, e se alguma diferença existe 
relativamente à anterior é no sentido de que esse mal (para aqueles que entende ser 
um mal) se agravou sensivelmente. 
 
 Horta (1995, p. 351), por sua vez, defende que a evolução do Estado Federal caminhou 
na direção contrária à prevista, afirmando que “A União Federal, a Federação, ampliou os 
poderes enumerados e esse processo de dilatação e concentração dos poderes federais acabou 
reduzindo cada vez mais a área dos poderes reservados aos Estados”. O renomado autor 
entende ainda que o federalismo atual chegou ao seu ponto de saturação e que tende ao que 
chama de „federalismo unitário‟, pelo que prevê soluções às tendências centralizadoras. E esse 
entendimento se coaduna com a experiência brasileira. 
 
2.2 O unitarismo descentralizado espanhol 
 
 A forma de estado unitária não exige pormenorizadas considerações, sendo certo que 
foi a única forma de estado experimentada pelo mundo até o final do século XVIII (Bastos, 
2004, p. 223). Em sua forma pura, é caracterizada pela irradiação do poder por um único ente, 
que concentra toda a autonomia e soberania estatais. Este governo central é o responsável pela 
edição das leis que regerão todo o território do Estado, bem como por representar 
externamente esse Estado, no que não difere do Estado Federal. 
 Tendo em vista uma maior facilidade de organização territorial, pode haver 
desconcentração apenas no sentido de se dividir o território em circunscrições administrativas, 
que ficarão vinculadas sempre ao governo central, de modo que não devem possuir autonomia 
política, legislativa e tampouco financeira. 
23 
 
 
 Reconhecem-se dois modelos básicos de unitarismo já vivenciados na prática 
internacional. O unitarismo centralizado, que corresponderia à forma pura acima apresentada, 
em que seria possível apenas uma desconcentração do poder, na forma de delegação de certas 
funções a entidades inferiores, e dizem-se inferiores dado que, nesta forma de estado, existe 
uma relação mesma de hierarquia piramidal, em que o Estado Central é sempre superior; e o 
unitarismo descentralizado. Neste tipo, por sua vez, como se afere da sua própria 
denominação, uma tímida descentralização é permitida, outorgando-se às circunscrições 
administrativas também certo grau de autonomia política, que se revela na possibilidade de 
autogoverno, refletindo tanto na seara executiva como, por vezes, na legislativa, sem nunca, 
no entanto, romper com o princípio da unicidade estatal. 
 
2.2.1 O Estado autonômico espanhol 
 
 Conforme ensinam as lições de História, o Estado Soberano Espanhol nasceu do 
casamento de Fernando e Isabel, o que representava, em realidade, um pacto político para a 
união das regiões de Aragão e Castela, ainda no século XV. Já aí se inicia a tendência de 
nacionalismos que marca a história espanhola, uma vez que o Estado espanhol se construiu 
por meio da conjugação de duas regiões distintas, que buscaram preservar sua cultura e 
identidade. 
 O Estado foi se construindo sempre com a inserção de novas regiões e localidades no 
âmbito da Península Ibérica que não se desapegaram de suas características intrínsecas, para a 
formação da Espanha nos limites que conhecemos hoje. 
 O unitarismo se consolidou no início do século XVIII, com a entronização da Casa 
de Bourbon e a morte de Fernando VII, por meio da obra de políticos espanhóis exilados na 
França, que importaram as categorias francesas. 
 Atualmente, o Estado espanhol se organiza sob a forma de um estado unitário regional 
ou autonômico, que seria algo mais além que o estado unitário descentralizado, e é dividido 
administrativamente em Comunidades Autônomas, compostas por Províncias, que se 
subdividem em Municípios. 
 Este modelo de unitarismo tem sua maior expressão na Espanha por meio das 
chamadas comunidades pré-autonômicas, que antecederam a criação das Comunidades 
Autônomas com a Constituição Espanhola de 1978. Seu fundamento está na existência de 
24 
 
 
coletividades regionais com diferenças suficientes capazes de fragmentar, de certa forma, o 
centralismo do Estado unitário puro. Nos dizeres de Ferrando Badía (1979, p.75): 
Las regiones, tanto em España como em Italia por ejemplo, responden a una realidad 
que ni siquiera el uniformismo burocrático en muchos años ha podido anular; he 
aqui porque no se puede hablar de regiones, como de una eventual y burocrática 
división del terriotorio sino como de una realidad geográfica, histórica y moral 
exitente y viviente en la unidad nacional y en el cuadro estatal. 
 
 Por meio dos ensinamentos do jurista espanhol, é fácil identificar o traço marcante 
dessa expressão do unitarismo: o fator cultural que permeia estas coletividades regionais, que 
podem, nesse cenário, serem consideradas até mesmo minorias étnicas frente ao Estado 
considerado como um todo. 
 Essa forma peculiar de estado – autonômica – é bastante característica da Espanha, na 
medida em que não passa de uma construção decorrente dos reclames advindos de resistentes 
reivindicações territoriais em busca de autogoverno e até mesmo de separação, como 
verdadeira evolução necessária do sistema unitário (Estupiñán Achury, 2011, p. 109). 
 Conforme exposto, o território espanhol foi constituído a partir da conquista, 
conjugação e desmembramento de várias regiões anteriormentepré-constituídas para a 
construção de um novo estado soberano. Estas regiões, no entanto, resguardaram quase que 
intactas suas peculiaridades, de onde adveio o brocardo de que a Espanha é uma Nação de 
nações e a razão pela qual a história espanhola sempre esteve marcada por movimentos 
separatistas. 
 Nesse contexto, o estado autonômico surge como uma solução a estas pretensões 
nacionalistas, como meio capaz de conferir maior autonomia a estas regiões, de modo a 
acalmar os ânimos secessionistas e impedir uma fragmentação territorial, superando o 
conceito de descentralização meramente administrativa, que já não se mostrava capaz de 
manter a unidade do Estado Espanhol. 
 Os moldes do estado autonômico foram desenhados na Constituição Espanhola de 
1931 sob a denominação de Estado Integral, no entanto, seus preceitos não tiveram a 
oportunidade de desenvolver-se com o posterior período ditatorial espanhol, o franquismo, 
que perdurou de 1939 a 1976. Após este período antidemocrático, a Constituição de 1978 
retomou a fisionomia do estado integral, agora sob a denominação doutrinária de estado 
autonômico. 
 É certo que, se o estado autonômico é considerado vertente do estado unitário, foi mais 
porque a Constituição Espanhola não previu a forma federada do que pelas semelhanças que 
25 
 
 
guarda com o unitarismo, de modo que as clássicas construções conceituais não se mostram 
capazes de delimitar o tema a contento. 
 É difícil a compreensão do estado autonômico como uma derivação do estado unitário, 
uma vez que ele apresenta fortes similitudes também com o estado federal, apresentando 
características intermédias entre estas duas formas de estado, mas demasiado 
descentralizadoras para se enquadrar na categoria de estado unitário. Assim que Estupiñán 
Achury (2011) considera o estado autonômico como um terceiro modelo de estado, complexo 
e sui generis. 
 O que é possível aferir-se desta análise é que o estado autonômico surgiu como um 
modelo originário e moldado para o Estado Espanhol, de forma a atender suas peculiaridades, 
tanto que “los régimenes provisionales de autonomía se adelantaron a la propia 
Constitución” ( Aragón Reyes, 1999, p.35). 
 É que algumas comunidades autônomas, como Galícia, Catalunha e o País Basco, 
estruturaram seus estatutos de autonomia e inclusive realizaram plebiscito, antes mesmo da 
configuração do estado integral formulado pela Constituição de 1931, já apresentando o 
esboço de uma proposta intermediária entre o unitarismo e as idéias federais. 
 Assim é que o Estatuto da Galícia data de 1936 e o da Catalunha, a Generalitat, de 
1932, anteriores à Constituição Espanhola de 1978 e a própria criação do estado autonômico. 
Tudo isso se presta a demonstrar o caráter peculiar com que essa expressão do unitarismo foi 
delineada, de modo a atender as necessidades descentralizadoras espanholas, não seguindo o 
modelo de nenhum precedente, portanto. 
 Aragón Reyes (1999) considera que a Espanha ainda apresenta problemas de 
integração regional e que o estado autonômico surgiu como uma alternativa de solução, pelo 
que deve ser sempre aperfeiçoado à realidade espanhola e não substituído pela forma federal, 
na contramão do que se poderia pensar, uma vez ser esta a forma de estado descentralizada 
por excelência. 
 
2.2.2 Características estruturais do estado autonômico 
 
 O estado autonômico difere do estado unitário descentralizado na medida em que neste 
a autonomia conferida às circunscrições administrativas não se revela, propriamente, na sua 
faceta legislativa, que poderá ocorrer apenas como conseqüência da capacidade de 
autogoverno que lhes é atribuída, mas não originariamente conferida pelo poder central. No 
26 
 
 
estado autonômico, por sua vez, a capacidade legislativa é constitucionalmente assegurada às 
Comunidades Autônomas, que poderão instituir seu próprio Estatuto, que terá força de lei. 
São detentoras, ainda, de personalidade jurídica própria, de direito público interno, 
funcionando como verdadeiros membros componentes do Estado Autônomo, passando de 
mera divisão administrativa. 
 Já a diferença com o modelo federal reside justamente na natureza jurídica de tal 
Estatuto, que, como dito, terá força de lei e não de Constituição da Comunidade Autônoma, 
como ocorre com os Estados Federados. Assim, muito embora possuam um grau de 
autonomia mais dilatado, não se trata de uma autonomia constituinte, por assim dizer. 
Ademais, essa capacidade legislativa é limitada, na medida em que os chamados órgãos de 
governo pré-autonômicos – embriões de uma futura Comunidade Autônoma – detêm a função 
apenas de co-titularidade na iniciativa do próprio processo autonômico, não podendo dispor 
livremente do conteúdo de seu Estatuto, sendo o titular legitimado para tanto a Assembléia de 
Parlamentares, segundo o artigo 146 da Constituição de 1978. 
 Assim como a capacidade legislativa, também a capacidade de autogoverno sofre 
limitações, uma vez que se limita a regulamentar a organização interna da Comunidade 
Autônoma. Isso vem a corroborar o entendimento de que o estado autonômico seria uma 
forma intermediária entre o estado unitário e o estado federal, levando em conta, para tal 
disposição, uma escala crescente de autonomia conferida a seus membros. 
 O aspecto mais curioso do unitarismo autonômico espanhol, contudo, está na força do 
supramencionado fator cultural. O que se observa, inclusive, no próprio texto constitucional, 
quando diz: 
Artículo 2 
La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, 
patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho 
a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre 
todas ellas. 
 
 Da análise do dispositivo, extraí-se a origem desta autonomia que fundamenta o estado 
autonômico, que é a de garantir a convivência das diversas formas de regionalismo que 
integram o estado espanhol, sendo reconhecidas como verdadeiras nacionalidades. 
 As Comunidades Autônomas perpassam o fim de mera organização administrativa, 
estando constituídas sob identidades culturais, o que não se observa sequer no estado federal 
brasileiro, em que o regionalismo adveio da divisão territorial e não vice-versa. E esse fator é 
27 
 
 
tão marcante que a própria Constituição deixa margem para que novas Comunidades 
Autônomas sejam criadas, tendo em vista as diversidades regionais. 
 É um conjunto de elementos históricos, geográficos e culturais que compõem e 
identificam uma determinada Comunidade Autônoma como tal, havendo fortes diferenças 
entre elas. Esse regionalismo é tão forte que não se observa um sentimento de nacionalidade 
comum, como ocorre no Brasil, identificando-se o povo espanhol mais como galegos, 
catalães, valencianos, bascos, etc. – a depender de onde nasceram – do que como espanhóis de 
fato, e o provam os já mencionados movimentos separatistas que marcam a história espanhola 
até os dias de hoje. 
 É comum a existência de dialetos, bandeiras e outros elementos próprios, e a diferença 
é fortemente cultivada, até mesmo para fins de preservação dessa identidade regional. 
Inclusive, no tocante ao uso de bandeiras, defendia Ferrando Badía (1979), já no nascituro da 
atual forma de estado, que não seria constitucionalmente legítima a criação, pelo Estatuto de 
Autonomia, de símbolos próprios para as Comunidades Autônomas, no entanto, esse 
entendimento parece não haver prevalecido, dado que são essas bandeiras regionais que são 
hasteadas e defendidas. 
 De tudo isso, é possível concluir que o unitarismo foi adotado pela Espanha como uma 
verdadeira medida de preservação da unidade territorial, dado essa prevalência de 
diversidades regionais, uma vez que o alto grau de autonomia presente no federalismo poderia 
pôr em cheque a própria existência da Nação espanhola. A centralização do unitarismo, 
todavia,até mesmo em sua forma descentralizada, não seria suficiente para estes anseios 
regionalistas, podendo vir a suscitar ainda mais intenções separatistas, e assim o modelo 
autonômico trouxe a medida certa de autonomia para a preservação das coletividades e 
manutenção do Estado como um todo. 
 E assim é que se observa certa contradição entre os modelos brasileiro e espanhol, 
constatando-se que o unitarismo espanhol pode vir a ser mais descentralizador que o 
federalismo brasileiro, uma vez que confere maior margem de atuação as suas Comunidades 
Autônomas, mormente no plano internacional, conforme adiante se demonstrará, que aquele 
conferido aos nossos Estados-Membros, enquadrando-se a hipótese nos ensinamentos de 
Bastos (2004, p. 232 e 233) quando assevera que os Estados Unitários, valendo-se de uma 
simples delegação de poderes feita pelo órgão central, a critério seu, podem, em certos casos, 
atingir um nível mais acentuado de descentralização que os Estados Federais. 
 
28 
 
 
3 PARADIPLOMACIA: ASPECTOS, FUNDAMENTOS E CONTEXTO ATUAL 
 
 As relações entre sujeitos de direito internacional encontram-se em crescente processo 
de intensificação e o próprio direito internacional tem ganhado, cada vez mais, importância, 
com a solidificação destas relações e mesmo para a própria compreensão do direito interno de 
cada país. Um novo cenário mundial está em latente formação, com as marcas da 
globalização, o que se reflete diretamente em uma mudança nos paradigmas de integração e 
interdependência internacionais, e o direito internacional, em suas duas vertentes – público e 
privado – certamente é o ramo da ciência jurídica que mais de perto acompanha estas 
mudanças. 
 A conseqüência disso, conforme assevera Castelo Branco (2011, p. 54), é “o declínio 
da antiga ordem internacional, que tradicionalmente esteve articulada ao redor do conceito da 
divisão do mundo em Estados-Nações plenamente soberanos”. A nova ordem de relações 
internacionais se estrutura a partir de alterações conceituais decorrentes da globalização, que 
trouxe uma visão mais abrangente do que sejam fronteiras ou tratados de livre comércio, por 
exemplo. 
 Assim é que os chamados atores não centrais - no caso, entes federados e comunidades 
autônomas - ganharam espaço no palco da seara internacional, na medida em que a 
representação de seus interesses pelo governo central passou a se mostrar insuficiente frente à 
facilidade de criação de relações diretas com outros sujeitos de direito internacional (Estados 
e Organizações Internacionais) ou mesmo com os demais atores não centrais e empresas 
públicas ou privadas, possibilidades decorrentes do próprio avanço tecnológico no âmbito da 
informação e comunicação. 
 Operou-se uma intensificação da participação política externa destes entes não-
centrais, chamados inicialmente de atores não estatais ainda na década de 80, e o 
desenvolvimento destas relações surgiu como solução à verdadeira necessidade de 
atendimento dos interesses específicos destes entes, não atendidos a contento no âmbito 
interno e tampouco pelo ente central a nível internacional. (Castelo Branco, 2011, p.54) 
 Com a regionalização do direito internacional, portanto, cresce o fenômeno conhecido 
na doutrina como paradiplomacia, que diz respeito justamente à participação de entes 
subnacionais na política externa de determinado Estado. As origens da paradiplomacia 
certamente são remotas, sendo certo que sempre existiram, na história, episódios de relações 
travadas entre entes não centrais, no entanto, é, principalmente, a partir do fim da Guerra Fria 
29 
 
 
que o desenvolvimento do direito internacional regional se operou e que a paradiplomacia 
ganhou força enquanto fenômeno a ser estudado. Ferrero (2006, p. 2-3) 
1
 defende que “a 
tendência regionalista foi uma das forças impulsoras dos processos descentralizadores de 
governança territorial que se generalizaram tanto em sistemas políticos unitários como 
federais”. O estudo deste fenômeno, todavia, ainda é incipiente, dado que é considerado um 
evento relativamente recente no cenário internacional. 
 
3.1 O conceito de paradiplomacia 
 
 Lessa (p.56 apud Castelo Branco, 2011) afirma que foi justamente um espanhol quem 
introduziu a expressão paradiplomacia no debate acadêmico, o basco Panayotis Soldatos, 
referindo-se à atividade diplomática decorrente de relações entre entidades políticas de 
distintos Estados. Atualmente, o conceito de paradiplomacia melhor aceito doutrinariamente é 
dado por Noé Cornago Prieto (p. 58 apud Castelo Branco, 2011), que ensina: 
A paradiplomacia pode ser definida como o envolvimento de governo subnacional 
nas relações internacionais, por meio do estabelecimento de contatos, formais e 
informais, permanentes ou provisórios (ad hoc), com entidades estrangeiras públicas 
ou privadas, objetivando promover resultados socioeconômicos ou políticos, bem 
como qualquer outra dimensão externa de sua própria competência constitucional. 
Embora bastante contestado, o conceito de paradiplomacia não impossibilita a 
existência de outras formas de participação subnacional no processo de política 
externa, mais diretamente ligado ao departamento de relações exteriores de governos 
centrais, como a assim chamada diplomacia federativa, tampouco impede o papel 
cada vez maior dos governos subnacionais nas estruturas de multicamadas para a 
governança regional ou mundial. 
 
 Esse envolvimento de um ente subnacional na política externa pode se materializar de 
diversas maneiras, ele pode, inclusive, travar relações de ordem meramente econômica com 
outra entidade não central, sem que daí advenham relações propriamente no âmbito jurídico 
internacional, que é o que acontece com o direito a realizar atividades de relevância 
internacional conferido às Comunidades Autônomas espanholas, como veremos adiante. 
 Essa participação, no entanto, atinge sua maior eficácia com a possibilidade de 
realização de tratados internacionais por entes não centrais, uma vez ser o tratado 
internacional a expressão máxima da concretização de uma relação jurídica no plano externo. 
Muito embora a relevância do tema encontre-se em franca ascensão, o debate ainda é amplo, e 
os entes subnacionais ainda não são considerados verdadeiros sujeitos de direito internacional, 
 
1„La tendencia regionalista ha sido una de las fuerzas impulsoras de los procesos descentralizadores de la 
gobernanza territorial que se han generalizado tanto en sistemas políticos unitarios como federales.‟ 
30 
 
 
pelo que, a rigor, não se lhes aplica os ditames do Direito dos Tratados previsto pelas 
Convenções de Viena de 1969 e 1986. 
 Uma forma mais indireta, e mais comum, de participação dos atores centrais, no 
entanto, já é prevista em alguns ordenamentos jurídicos alienígenas, que conferem certas 
prerrogativas aos seus entes subnacionais, de maneira que possam participar do procedimento 
de negociação e celebração de um tratado internacional, como é o caso do direito espanhol. 
 
3.2 Fundamentos e Motivações do Fenômeno da Paradiplomacia 
 
 As relações horizontais entre territórios subnacionais começam a se intensificar, 
primeiramente, dentro das fronteiras estatais, para, depois, ganhar contornos transfronteiriços. 
Em particular, observa-se que se proliferaram instâncias de cooperação inter-regional por 
meio das fronteiras nacionais, com regiões contíguas, devido à própria facilidade de 
comunicação e conjugação de interesses que se mostram mais comuns entre regiões de dois 
países distintos do que entre aquelas componentes do mesmo território nacional, tendo em 
vista a maior proximidade das primeiras. Este tipo de atuação é até mesmo incentivado em 
alguns Estados, como a Argentina, e mais facilmente observado em países com grande 
extensão territorial, que comportam fortes diferenças regionais internas. 
 Apartir daí se abre a possibilidade também de relações entre regiões remotas, mais 
como uma expressão de cooperação internacional de ordem econômica e desenvolvimentista 
do que pela existência de identidade entre estas regiões. 
 Duchacek (1990, p. 28-29), relacionando críticas à paradiplomacia, relembra que há 
aqueles que entendem que este fenômeno poderia gerar uma fragmentação secessionista, 
incutindo em uma região o desejo de tornar-se um país soberano com o estreitamento destas 
relações internacionais. 
 De fato, há a possibilidade de a paradiplomacia servir como manobra a fim de atender 
pretensões separatistas, funcionando como um mecanismo de fortalecimento econômico da 
região que pretende desmembrar-se do Estado Nação, pois, muitas vezes, é a impossibilidade 
econômica de um território sobreviver fora das amarras de um país que o impede de declarar-
se independente. 
 No entanto, como bem assevera Déborah Barros Leal Farias (2000, p. 33), isso só 
aconteceria se essa pretensão já existisse por parte da região que ganhará espaço na política 
31 
 
 
internacional, não servindo a paradiplomacia como uma forma de fazer nascer desejos 
separatistas onde estes são inexistentes. 
 É que fenômenos secessionistas usualmente se operam onde não há uma identidade 
nacional comum, e determinadas regiões se identificam culturalmente mais entre si do que 
com os costumes nacionais. É um evento que se observa acontecer mais por diferenças de 
ordem cultural que econômica. Embora este último aspecto necessite estar presente para que o 
território subnacional alcance seus intentos separatistas, não é a superioridade econômica de 
determinada região a principal razão motivadora desta pretensão. 
 A fim de melhor entender este aspecto e exemplificar as posições aqui expostas, é 
interessante analisar o que acontece nos Estados objetos deste estudo. A nível nacional, o 
Brasil, embora de extensão territorial infinitamente maior que a Espanha, não é palco de 
grandes eventos separatistas, ainda que constem na História acontecimentos isolados, 
notadamente na região Sul. Não obstante existam diferenças regionais palpáveis, 
resguardamos nossa identidade cultural regional (nordestino, sulista, etc.), e, regra geral, 
compartilhamos de um sentimento de identidade nacional comum (brasileiros). Ambas as 
identidades – regional e nacional – convivem harmonicamente. Por outro lado, a 
paradiplomacia ainda não é um fenômeno tão difundido na prática internacional dos entes 
federados brasileiros. 
 Já no caso espanhol, o que se observa são fortes tendências separatistas por parte das 
Comunidades Autônomas, notadamente no País Basco, Catalunha e Galícia, havendo, 
inclusive, movimentos extremistas como o ETA – Euskadi ta Askatasuna, que significa País 
Basco e Liberdade. A identidade cultural, nesses casos, se sobrepõe à identidade nacional de 
espanhóis e não há esse forte sentimento comum como vivenciado no Brasil. Embora as 
diferenças regionais não sejam assim tão gritantes, parecendo todas variáveis de um 
denominador comum – como é o caso dos dialetos - elas aparentam ser mais cultuadas e 
preservadas internamente por cada região. 
 O fenômeno da paradiplomacia espanhola, no entanto, tem contornos mais delineados 
que no Brasil, ainda que não seja um caso de paradiplomacia institucionalizada. É conferido 
às Comunidades Autônomas certo grau de participação no processo de celebração de tratados 
internacionais, além do direito de livremente realizar atividades de caráter internacional não 
jurídico, sem que isso jamais tenha sido utilizado por qualquer destas Comunidades 
detentoras de pretensões separatistas para este fim. 
32 
 
 
 Aliás, o mais interessante de se observar é que estas prerrogativas paradiplomáticas 
são utilizadas, em alguns casos, para o estreitamento de relações de caráter cultural com 
outros países ou regiões que compartilhem da mesma identidade, como é o caso da relação 
Galícia - Portugal, não se podendo considerar que isso fomente a consolidação de uma 
identidade nacional diferenciada. Na realidade, a paradiplomacia, nesse caso, funciona na 
direção oposta, no sentido de demonstrar que é possível a existência de relações legítimas 
entre territórios subnacionais, sem que seja necessária a formação de um novo país 
independente. 
 O exemplo espanhol é de grande valia para se demonstrar que a prática 
paradiplomática pode não corresponder à crítica teórica acima mencionada, levada a cabo por 
doutrinadores como Hocking (2004, p. 82), que a correlaciona diretamente com a 
regionalização do direito internacional. É certo, no entanto, que o resultado irá variar de 
acordo com a região ou o país a ser analisado, não se podendo considerar o caso das 
Comunidades Autônomas espanholas como um fenômeno homogêneo. 
 Buscou-se com isso demonstrar também que o surgimento de relações internacionais 
de faceta não central pode ter motivações de ordem cultural, não se restringindo apenas às 
searas política e econômico-comercial. A relevância do fundamento cultural restou clara com 
a possibilidade de manutenção da unidade territorial de uma Nação, na medida em que a 
paradiplomacia permite a convivência de identidades culturais distintas, sem a necessidade de 
desmembramento político-territorial, ao revés da idéia de que este fenômeno poderia incitar 
intenções separatistas. 
 O fundamento econômico, por sua vez, reside no não atendimento de interesses locais 
pelo governo central, e é abalizado por motivações desenvolvimentistas. Assim é que os entes 
não centrais vão buscar, no âmbito externo, a solução para problemas internos regionais, com 
a cooperação de outros atores centrais ou não centrais, sempre em prol da sua população. A 
paradiplomacia, nesse ponto, impede que determinada região tenha seu desenvolvimento 
vinculado à atuação do Estado soberano, permitindo que o próprio ente subnacional vá 
defender seus interesses a nível internacional. A motivação econômica certamente é a que 
transparece resultados mais palpáveis. 
 Nesse ponto, há um aspecto que é mister salientar, a fim de se entender como a 
paradiplomacia vai integrar o conjunto de relações internacionais de um país. É o que diz 
respeito à forma de sua atuação frente à política externa do Estado Nação. 
33 
 
 
 As relações travadas por entes não centrais não devem ocorrer de forma ilimitada, isso 
é dizer que elas sofrem limitações pelo próprio direito internado de cada Estado. Ademais, o 
objeto destas relações paradiplomáticas deve abranger apenas assuntos e interesses de âmbito 
local ou regional, de modo que não adentrem em matérias de predominante caráter geral, que 
devem permanecer na área de abrangência a ser protegida pelo Estado soberano. (Castelo 
Branco, p. 54) 
 Aqui também há que estar presente o princípio da predominância do interesse, 
mencionado quando tratamos da divisão de competências no primeiro capítulo. A atuação 
externa dos entes subnacionais não deve concorrer com a atuação externa do governo central, 
de modo a não gerar um conflito de interesses. O que se busca é a convivência harmônica de 
ambas na política externa de um país. Entender o contrário seria desvirtuar o próprio 
propósito do fenômeno da paradiplomacia, que está direcionado no sentido da promoção do 
desenvolvimento econômico, da atração de investimentos estrangeiros, da desburocratização 
administrativa e do encurtamento das distâncias (Castelo Branco, p. 75), sem dar margem a 
possíveis sentimentos nacionalistas que possam eventualmente surgir. 
 
3.3 A Paradiplomacia no atual cenário mundial 
 
 Conforme afirmamos acima, essa atuação na política externa dos entes subnacionais 
deve sofrer limitações pelo próprio direito interno de cada Estado, na própria seara da divisão 
de competências ou por meio de mecanismos como a limitação de matérias em que eles 
poderão atuar ou a autorização do poder central paraa celebração direta de tratados 
internacionais. 
 Assim é que se construíram modelos institucionalizados de paradiplomacia no mundo 
atual. Quando falamos em modelo institucionalizado deve-se interpretá-lo em consonância 
com a expressão maior de participação de regiões subnacionais na política externa, qual seja, 
a possibilidade de celebração de tratados internacionais por entes não-centrais, ainda que este 
conceito envolva outros fatores. 
 No cenário sul americano, a Argentina é pioneira no tema, e adequou sua legislação 
para abarcar as hipóteses de atuação paradiplomática, por meio da Emenda Constitucional de 
1994, que alterou o texto dos artigos 124, 125 e 126 da Carta Magna argentina. Com a 
alteração, o grau de autonomia das Províncias (regiões político-administrativas em que se 
divide o território argentino) foi elevado e lhes foi concedida a possibilidade de celebrar 
34 
 
 
convênios internacionais contanto que não sejam incompatíveis com a política exterior da 
Nação e não afetem as faculdades delegadas ao Governo Federal, sendo ainda necessário 
conhecimento do Congresso Nacional (art. 124, Constituição Argentina). 
 A própria Constituição, portanto, ao passo que concedeu essa prerrogativa aos entes 
não centrais argentinos, tratou de estabelecer seus limites, pautados na consonância com a 
política externa nacional, além do respeito à divisão de competências e a necessidade de 
conhecimento do poder legislativo. 
 Além disso, podem também as Províncias celebrar tratados parciais nas matérias 
elencadas no art. 125, sendo-lhes vedado celebrar este tipo de tratado com caráter político, 
conforme preceitua o art. 126. 
 Outro ponto interessante neste sentido é que a Constituição Argentina
2
 estabeleceu que 
cada Província detém o domínio originário dos recursos naturais existentes em seu território, 
algo ainda impensável em se tratando de Brasil, principalmente se pensamos na questão da 
distribuição dos royalties do petróleo. 
 Ainda em se tratando de Argentina, urge mencionar a relação existente entre suas 
províncias do litoral e nordeste com os estados da região sul do Brasil que datam de momento 
anterior à reforma perpetrada em 1994 e representam um típico caso de nascimento da 
paradiplomacia por meio do estabelecimento de relações de caráter comercial com regiões 
contíguas. 
 Outros casos de paradiplomacia institucionalizada podem ser mencionados, como o 
caso da Áustria, em que o governo central é quem atua de forma subsidiária à atuação dos 
entes federais, ainda que estes necessitem de sua autorização, o da Alemanha, que construiu 
um elaborado sistema datado de 1871 e que foi responsável pelo desenvolvimento da região 
da Bavaria, e o da Rússia. Neste último, segundo Lessa (apud Castelo Branco, p.75), a 
paradiplomacia funciona como verdadeiro método para evitar a desintegração territorial, na 
contramão do que sustentam outros autores. 
 
 
2
Art. 124.- Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con 
facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar convenios internacionales en tanto no 
sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal 
o el crédito público de la Nación; con conocimiento del Congreso Nacional. La ciudad de Buenos Aires tendrá el 
régimen que se establezca a tal efecto. Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos 
naturales existentes en su territorio. 
35 
 
 
3.3.1 A paradiplomacia no Brasil 
 
 O fenômeno da paradiplomacia no território nacional não é ainda tão difundido como 
em outros países, até mesmo em relação ao Estado Unitário Espanhol, que confere certos 
direitos expressamente as suas Comunidades Autônomas, a serem analisados oportunamente. 
 No Brasil, não há previsão constitucional de prerrogativas conferidas aos estados 
membros e municípios e tampouco a paradiplomacia encontra-se institucionalizada, ainda que 
tenha havido tentativas. Os entes federados, então, buscam atuar na política externa por meio 
de outros mecanismos, como a criação de órgãos estaduais ou municipais – secretarias ou 
assessorias – especializados no assunto, o que se presta a revelar a preocupação daquele ente 
com a atividade paradiplomática, e a instalação de escritórios internacionais em outros países, 
além do estabelecimento de relações na seara comercial. 
 Como vimos, estes mecanismos não representam a expressão máxima da 
paradiplomacia, que se consubstancia com a possibilidade de celebração de acordos 
internacionais por entes não centrais ou com a sua participação nesse procedimento, se levado 
a cabo pelo governo central, no entanto, permitem a inserção dos entes federados na política 
externa do País e revelam a importância do desenvolvimento do fenômeno no ordenamento 
jurídico brasileiro. 
 Diante disso, por não haver qualquer tipo de previsão expressa neste sentido na 
legislação nacional, a paradiplomacia não se desenvolveu de forma homogênea em nosso 
território, havendo estados membros em que ela se faz mais presente, enquanto outros ainda 
se encontram à margem do fenômeno. 
 O Rio Grande do Sul foi o estado em que o fenômeno alcançou seu mais alto grau de 
desenvolvimento, em se tratando de Brasil. Certamente a localização geográfica do estado 
permitiu o surgimento de relações com as regiões internacionais contíguas, que se 
desenvolveram na base da conjugação de interesses comuns, mormente as relações 
econômicas com a Argentina. Tudo isso contribuiu para que “tais experiências sejam 
consideradas as atividades pioneiras da paradiplomacia no Brasil e refletem a posição 
privilegiada do Rio Grande do Sul na condução de sua integração regional e política exterior” 
(Castelo Branco, p. 94). 
 O estado de São Paulo, por sua vez, embora de extrema importância e 
desenvolvimento econômico, tem atuação internacional ainda tímida se comparado a outros 
36 
 
 
entes da federação, enquanto o estado de Santa Catarina se caracteriza por destacada inserção 
internacional. 
 São as regiões Sul e Sudeste que concentram o maior número de experiências 
paradiplomáticas, mas elas também ocorrem nas outras regiões brasileiras e o Ceará tem 
posição de destaque neste cenário, conforme assevera Saraiva (2004, p. 135). 
 A Assessoria para Assuntos Internacionais cearense foi criada em 1995 e tem atuação 
ativa principalmente na área do turismo e na captação de mercados internacionais, havendo o 
estado registrado um aumento significativo no número de suas exportações com a sua 
atuação. 
 Não só os estados membros, contudo, são considerados entes federados. Os 
municípios também adquirem esta condição no cenário brasileiro. No entanto, ainda registram 
tímida atuação na seara paradiplomática, o que não se coaduna com o que ocorre a nível 
mundial, em que se observou o surgimento das chamadas redes globais de cidades. 
 
3.4 Exemplos de experiências paradiplomáticas 
 
 Algumas unidades subnacionais já vivenciaram experiências práticas com caráter 
paradiplomático, por meio, principalmente, da celebração de convênios, diante da 
impossibilidade de celebração de tratados, buscando, com a cooperação internacional, o 
desenvolvimento local. Outro meio de materializar a prática paradiplomática é o 
estabelecimento, por determinado ente não central, de escritórios em outras unidades 
estratégicas, a fim de ali desenvolver atividades de caráter internacional, facilitando a troca de 
informações e a conjugação de interesses. 
 Há exemplos do fenômeno tanto em nível de estados quanto de cidades, tendo este 
último se desenvolvido visivelmente na América do Sul, mormente no âmbito do Mercosul. 
 No Brasil, as experiências paradiplomáticas ocorrem mais a nível estadual, o que pode 
ser atribuído ao baixo grau de independência e desenvolvimento presente