Direito Administrativo Descomplicado

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Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo 
Natureza Jurídica 
 
Os três elementos do Estado 
 
Funções do Estado 
 Função Legislativa - elaboração das leis. Exercida 
tipicamente pelo Poder Legislativo. 
 Função Jurisdicional - aplicação da lei aos casos 
concretos. Exercida tipicamente pelo Poder 
Judiciário. 
 Função Administrativa - administração da máquina 
pública. Exercida tipicamente pelo Poder Executivo. 
 Atipicamente os Poderes Legislativo e Judiciário 
também exercem uma função administrativa. 
Conceitos e Objeto do Direito Adm. 
 Hely Lopes Meirelles: Conjunto harmônico de 
princípios jurídicos que regem os órgãos, agentes e 
atividades públicas tendentes a realizar concreta, 
direta e imediatamente os fins desejados pelo 
Estado. 
 Maria Sylvia Zanella Di Pietro: Ramo do direito 
público que tem por objeto os órgãos, agentes e 
pessoas jurídicas administrativas que integram a 
Administração Pública, a atividade jurídica não 
contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza 
para a consecução de seus fins, de natureza pública. 
 
Fontes do Direito Adm. 
 Lei (sentido amplo) – fonte primária, abrange a CF 
até regulamentos executivos. 
 Doutrina – fonte secundária, conjunto de 
construções teóricas. 
 Jurisprudência – fonte secundária, decisões 
reiteradas pelos tribunais, salvo no caso de um 
cumprimento obrigatório – súmula vinculante – perde 
o caráter de secundariedade. 
 Costume – fonte secundária, prática administrativa. 
Sistemas Administrativos 
 Sistema francês, dualidade de jurisdição ou sistema 
do contencioso administrativo: jurisdição 
administrativa e jurisdição comum. 
 Sistema inglês, jurisdição una ou sistema de 
controle judicial: 
 Adotado pelo Brasil; 
 Inafastabilidade da jurisdição – a lei não excluirá 
da apreciação do Poder Judiciário lesão ou 
ameaça a direito (art. 5º, XXXV, CF). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
D
IR
E
IT
O
DIREITO PÚBLICO
Regula interesses 
sociais e estatais.
Prevalência do 
interesse público.
Só alcança as 
condutas individuais 
de forma indireta e 
reflexa.
Desigualdade
jurídica.
DIREITO PRIVADO
Regula interesses 
particulares.
Igualdade jurídica.
ESTADO
Povo
Território
Governo Soberano
Direito Administrativo tem como 
OBJETO:
Relações 
internas à 
AP.
Relações entre 
administração e 
administrado.
Atividades de 
administração pública 
em sentido material.
 
Princípios 
 
Pilares do regime jurídico 
administrativo 
 
Princípio da Supremacia do Interesse 
Público 
 Presume-se que toda atuação do Estado seja 
pautada pelo interesse público, cuja determinação 
deve ser extraída da CF e das leis. 
 Prevalece o interesse público sobre o particular. 
 Incidência direta: nos atos de império (aqueles que 
a administração impõe coercitivamente ao 
administrado; caracterizados pela verticalidade, 
pela desigualdade jurídica). 
 Não há incidência direta: nas atividades-meio (atos 
de gestão e atos de mero expediente); quando a 
administração atua como agente econômico 
produtivo. 
 Prerrogativas derivadas diretamente do princípio 
da supremacia do interesse público: 
 Formas de intervenção da propriedade 
privada; 
 Cláusulas exorbitantes em contratos 
administrativos; 
 Exercício do poder de polícia administrativo; 
 Presunção de legitimidade dos atos 
administrativos. 
Princípio da Indisponibilidade do 
Interesse Público 
 Dele derivam todas as restrições especiais impostas 
à atividade administrativa. Tais restrições decorrem, 
exatamente, do fato de não ser a administração 
pública a “dona” da coisa pública e sim mera gestora 
dos bens e interesses alheios (públicos, isto é, do 
povo). Quem não é proprietário de algo não 
dispõe desse algo, esse algo é, para ele, 
indisponível. 
Princípio da Legalidade 
 A administração pública só pode fazer o que a lei 
determina (atuação vinculada) ou autorize (atuação 
discricionária). 
 O particular pode fazer tudo o que a lei não proíbe, 
autonomia de vontade (genérica, ampliativa). 
Princípio da Impessoalidade 
 Toda atuação da administração deve visar ao 
interesse público. 
 A impessoalidade impede que o ato administrativo 
seja praticado visando a interesses do agente ou de 
terceiros devendo ater-se à vontade da lei, 
comando geral e abstrato em essência. 
 Qualquer ato praticado com objetivo diverso da 
satisfação do interesse público será nulo por desvio 
de finalidade. 
 O princípio da impessoalidade também está ligado à 
ideia de vedação à pessoalização das realizações 
da administração pública (art. 37, § 1º, CF). 
 Teoria do órgão: os atos não são imputados ao 
agente que os pratica, mas ao órgão/entidade em 
nome do qual ele atua (imputação volitiva). 
Princípio da Moralidade 
 Torna jurídica a exigência de atuação ética dos 
agentes da administração pública. 
 É necessário que o legal se junte ao ético. 
 Este princípio complementa, ou torna mais efetivo, 
materialmente, o princípio da legalidade. 
 A moralidade administrativa independe da 
concepção subjetiva (pessoal) de moral que o 
agente possa ter. 
 A moral administrativa é objetiva, muito embora, 
evidentemente, traduza um conceito jurídico 
caracterizado por um elevado grau de 
indeterminação. 
 Um ato contrário à moral administrativa está sujeito 
a uma análise de legitimidade, ou seja, um ato 
Expressos na CF 
(art. 37)
Legalidade
Impessoalidade
Moralidade
Publicidade
Eficiência
Implícitos
Razoabilidade e 
Proporcionalidade
Autotutela
Continuidade dos 
Serviços Públicos
Motivação
Segurança Jurídica
Supremacia do 
Interesse Público
Indisponibilidade do 
Interesse Público
REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO
Prerrogativas
Meios especiais de 
atuação.
SUPREMACIA DO 
INTERESSE PÚBLICO 
SOBRE O PRIVADO.
Sujeições
Restrições, limitações.
INDISPONIBILIDADE 
DO INTERESSE 
PÚBLICO.
 
praticado em desacordo com a moral 
administrativa é nulo, e não meramente inoportuno 
ou inconveniente. 
Princípio da Publicidade 
 Tem dupla acepção: 
 Exigência de publicação oficial dos atos 
administrativos; 
 Exigência de transparência da atuação 
administrativa (derivada do princípio da 
indisponibilidade do interesse público). 
 A publicidade é um pressuposto de eficácia do 
ato, e não um requisito de validade. 
 O ato que obrigatoriamente deva ser publicado é um 
ato imperfeito (não concluído) enquanto a sua 
publicação não ocorre. 
 Ver Lei de Acesso à Informação (Lei Nº 12.527/11). 
Princípio da Eficiência 
 Vertentes: 
 Forma de atuação do agente público, espera-
se o melhor desempenho possível de suas 
atribuições, a fim de obter os melhores 
resultados; 
 Modo de organizar, estruturar e disciplinar a 
administração pública, mais racional possível, no 
intuito de alcançar melhores resultados na 
prestação de serviços públicos. 
 A noção de eficiência vincula-se à de 
economicidade. 
 Deve-se buscar que a prestação de serviços 
públicos ocorra do modo mais simples, mais rápido 
e mais econômico, melhorando a relação 
custo/benefício da atividade da administração. 
 Eficiência tem como consectário (consequência) a 
boa qualidade. 
Princípios da Razoabilidade e 
Proporcionalidade 
 Estes princípios encontram aplicação especialmente 
no controle dos atos discricionários. Trata-se de 
controle de legalidade ou legitimidade, ou seja, 
não se avaliam conveniência e oportunidade 
administrativas do ato. 
 O ato que se mostre incompatível com os princípios 
da razoabilidade e proporcionalidade é ilegal ou 
ilegítimo e deve ser anulado. 
 Requisitos da razoabilidade: 
 Adequação: se o ato está apto a atingir os 
objetivos. 
 Necessidade: exigibilidade ou não de adotar as 
medidas restritivas. 
 O princípio da proporcionalidade: 
 É uma vertente do princípio da razoabilidade. Se 
um ato administrativo não guarda uma proporção 
adequada entre os meios empregados e o fim 
almejado, será um ato desproporcional, 
excessivo em relação a essa finalidade visada. 
 Impede que a administração restrinja os direitos 
do particular alémdo que caberia, pois impor 
medidas desnecessárias induz à 
ilegalidade do ato, por abuso do 
poder. 
 É importante no controle de atos sancionatórios, 
especialmente nos atos de polícia administrativa. 
 Em sentido estrito, consiste em perquirir se as 
restrições ocasionadas pelo ato são 
compensadas pelos benefícios que ele 
proporciona. 
 Ao se utilizar os princípios da razoabilidade e 
proporcionalidade para controlar o exercício da 
discricionariedade administrativa, não se estará 
realizando controle de mérito administrativo. 
Princípio da Autotutela 
 Também referido como poder de autotutela 
administrativa pode ser uma prerrogativa ou um 
poder-dever da administração pública. 
 O poder de autotutela possibilita à administração 
pública controlar seus próprios atos, apreciando-os 
quanto ao mérito e quanto à legalidade. 
 
 Não confundir o poder de autotutela com a tutela 
administrativa, expressão usada pra designar o 
controle finalístico (ou supervisão) exercido pelos 
órgãos da administração direta, nos termos da lei, 
sobre as entidades da administração indireta a eles 
vinculados. 
Princípio da Continuidade dos 
Serviço Público 
 Não pode sofrer interrupção (colapso nas 
atividades). 
 Lei 8.987/95 (concessão e permissão de serviços 
públicos): 
 Não se caracteriza como descontinuidade a 
interrupção (emergência, prévio aviso): motivada 
por razões de ordem técnica ou de segurança 
das instalações; por inadimplemento do usuário, 
considerando o interesse da coletividade. 
 Serviço adequado é o que satisfaz as condições 
de regularidade, continuidade, eficiência, 
segurança, atualidade, generalidade, cortesia na 
sua prestação e modicidade nas tarifas. 
 
Autotutela
Controle de 
LEGALIDADE
Conformidade 
do ato com a 
lei.
Controle de 
MÉRITO
Análise da 
conveniência e 
oportunidade 
do ato.
Anula atos 
ilegais e revoga
os atos 
inconvenientes 
ou inoportunos.
 
Princípio da Motivação 
 Exposição dos motivos, indicação dos fatos e 
fundamentos. 
 Regra: motivação dos atos (art. 50, Lei 9.784/99). 
Alguns atos não precisam de motivação, ex.: 
nomeação, exoneração de cc. 
 Motivação deve ser clara, explícita e congruente. 
Pode consistir em declaração de concordância com 
anteriores pareceres, informações, decisões ou 
propostas, que serão parte integrante do ato 
(motivação aliunde). 
Princípio da Segurança Jurídica 
 Resguarda a estabilização das relações jurídicas. 
 Vedada aplicação retroativa de nova aplicação (art. 
2º, Lei 9.784/99). 
 Ato ilegal de que decorrem efeitos favoráveis: 
 Decai em 5 anos o direito de anular contados 
da data em que foram praticados. Salvo 
comprovada má-fé. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Conceitos 
 Agente público é a pessoa natural mediante a qual 
o Estado se faz presente. O agente manifesta uma 
vontade que, afinal, é imputada ao próprio Estado. 
Agentes públicos são todas as pessoas físicas que 
externam, por algum tipo de vínculo, a vontade do 
Estado, nas três esferas da Federação, nos três 
Poderes da República. 
 Agente público, é todo aquele que exerce, ainda 
que transitoriamente ou sem remuneração, por 
eleição, nomeação, designação, contratação ou 
qualquer outra forma de investidura ou vínculo, 
mandato, cargo, emprego ou função (art. 2º, Lei 
8.429/92). 
 Funcionário Público, termo usado apenas no 
Código Penal: Considera-se funcionário público, 
para os efeitos penais, quem, embora 
transitoriamente ou sem remuneração, exerce cargo, 
emprego ou função pública. Equipara-se a 
funcionário público quem exerce cargo, emprego ou 
função em entidade paraestatal, e quem trabalha 
para empresa prestadora de serviço contratada ou 
conveniada para a execução de atividade típica da 
Administração Pública. 
Agentes Políticos 
 
 Integrantes dos altos escalões, incumbência de 
elaboração das diretrizes de atuação 
governamental, funções de direção, orientação e 
supervisão geral da administração pública; 
 Características: 
 Competências constitucionais; 
 Não sujeição às mesmas normas funcionais dos 
demais servidores públicos; 
 Investidura por eleição, nomeação ou 
designação; 
 Ausência de subordinação hierárquica, exceto 
dos auxiliares imediatos dos chefes do PE. 
 PR, governadores prefeitos, Vereadores, 
Deputados, Senadores. 
 Ministros, secretários estaduais/municipais. 
 Magistrados e Membros do MP. 
 Agentes políticos concursados que possuem 
com o Estado vínculo de natureza estatutária. 
Exceto os que ingressaram nos tribunais pelo 
quinto constitucional. 
 Ministros ou conselheiros dos tribunais de 
contas e dos conselhos de contas. 
 STF: são apenas agentes administrativos. 
Agentes Credenciados 
 Representa a administração em determinado ato ou 
atividade específica mediante remuneração. 
 Artista/cientista consagrado para representar o 
Brasil num congresso internacional, por exemplo. 
Agentes Honoríficos 
 São cidadãos requisitados ou designados para, 
transitoriamente, colaborarem com o Estado 
mediante a prestação de serviços específicos, em 
razão de sua condição cívica, de sua honorabilidade, 
ou de sua notória capacidade profissional. 
 Não tem qualquer vínculo profissional com a 
administração pública e usualmente atuam sem 
remuneração. 
 Mesário eleitoral, jurado (Tribunal do Juri). 
Agentes Delegados 
 Particulares que atuam sob forma de delegação, 
exercem determinada atividade, obra ou serviço, em 
seu próprio nome, por sua conta e risco. 
 Colaboram com o poder público, mas não são 
servidores públicos. São concessionários e 
permissionários de serviços públicos. 
 Leiloeiros, interpretes, serventuários de 
cartórios. 
Agentes Administrativos 
 São aqueles que exercem atividade pública de 
natureza profissional e remunerada, sujeitos à 
hierarquia funcional e ao regime jurídico 
estabelecido pelo ente federado. 
 
 Servidores públicos: sujeitos a regime jurídico-
administrativo, de caráter estatutário, são titulares de 
cargos públicos de provimento efetivo ou de 
provimento em comissão. 
Cargo em Comissão Função de Confiança 
Direção, Chefia e Assessoramento 
Ocupantes de cargo 
efetivo ou não 
Somente cargo efetivo 
Livre nomeação e 
exoneração 
 Empregados Públicos: ocupantes de empregos 
públicos, sujeitos ao regime jurídico contratual 
trabalhista. 
 STF: vedada dispensa imotivada. 
 Temporários: 
 Contratados por tempo determinado; 
 Processo seletivo simplificado; 
 Desempenham função pública; 
 Regime especial; 
 Necessidade temporária e excepcional de 
interesse público. 
 
 
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Altos escalões.
Atribuições Constitucionais.
Prerrogativas especiais.
A
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Vínculo profissional.
Hierarquia funcional.
Regime jurídico do ente.
 
Estado 
 
Sentido amplo X sentido estrito 
 Administração pública em sentido amplo abrange 
os órgãos de governo - e as funções políticas que 
eles exercem - e também os órgãos e pessoas 
jurídicas que desempenham funções meramente 
administrativas. 
 Administração pública em sentido estrito só inclui 
os órgãos e pessoas jurídicas administrativos e 
as funções que eles desempenham, de natureza 
puramente administrativa - profissional, técnica, 
instrumental, apartidária -, de execução dos 
programas de governo. 
 
Sentido Subjetivo, Orgânico ou Formal 
(Quem faz?) 
 Conjunto de órgãos, agentes e entidades que 
exercem a função administrativa. 
 Órgãos: unidades despersonalizadas (sem 
personalidade jurídica). Ex.: secretarias, ministérios. 
 Entidades: estruturas dotadas de personalidade 
jurídica. Ex.: autarquia (INSS). 
 Agentes públicos: pessoas físicas que 
desempenham alguma função pública, de forma 
remunerada ou não, com ou sem vínculo 
profissional. 
 Não é rigorosamente correto afirmar que 
administração pública em sentido subjetivo 
corresponde ao aparelhamento do Estado destinado 
ao exercício da função administrativa, porque há 
entidades integrantes da administração pública 
formal queexercem atividades econômica em 
sentido estrito. 
Sentido Objetivo, Material ou 
Funcional (O que faz?) 
 Atividades desempenhadas pelo Estado visando 
satisfazer as necessidades da coletividade. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Forma 
de 
Governo
República
Eletividade direta 
ou indireta.
Temporalidade 
no exercício do 
poder.
Representação 
popular.
Dever de prestar 
contas.
Forma 
de 
Estado
Federação
Descentralização 
política.
Entidades 
políticas 
autônomas.
Sistema 
de 
Governo
Presidencialismo
Divisão dos 
Poderes.
PR é Chefe de 
Estado e Chefe 
de Governo.
Sentido AmPlo
Órgãos Políticos e 
Administrativos.
Elaboração e execução 
de políticas públicas.
Sentido Estrito
Órgãos Estritamente 
administrativos.
Apenas a execução de 
políticas públicas.
ATIVIDADES
Serviço público
Polícia Administrativa
Fomento
Intervenção
Sentido Subjetivo
Quem faz?
Orgânico (Órgão)
Formal (Forma)
Pessoas
Agentes Públicos
Órgãos/Entidades
Sentido Objetivo
O quê faz?
Material (Matéria)
Funcional (Função)
Serviço Público
Polícia Adm.
Fomento
Intervenção
Entidades integrantes da administração pública 
formal que exploram atividade econômica em 
sentido estrito (BB, Petrobras), não exercem 
atividade em sentido material. 
As pessoas privadas que prestam serviços 
públicos mediante delegação (concessão, 
permissão ou autorização), não fazem parte da 
administração pública formal, mas 
desempenham atividades em sentido material. 
 
Entidades políticas X entidades 
administrativas 
 
 
 
Formas de organização e atuação 
 Centralização administrativa: ocorre quando o 
Estado executa suas tarefas diretamente, por meio 
dos órgãos e agentes integrantes da administração 
direta. 
 Descentralização administrativa: ocorre quando o 
Estado desempenha algumas de suas atribuições 
por meio de outras pessoas, e não da AD. 
 Em nenhuma forma de 
descentralização há hierarquia. 
 A delegação por contrato é sempre efetivada por 
prazo determinado. 
 Na delegação por ato administrativo, como regra, 
não há prazo certo, em razão da precariedade 
típica do ato, mas com possibilidade de revogação a 
qualquer tempo, em regra, sem indenização. 
 Na descentralização por serviços, ocorre a 
transferência da titularidade do serviço público 
outorgado. 
 Princípio da especialidade: reflete a ideia de 
descentralização administrativa, em que se criam 
entidades para o desempenho de finalidades 
específicas. Decorre, ademais, dos princípios da 
legalidade e da indisponibilidade o interesse 
público. 
 
 Descentralização territorial ou geográfica: um 
ente central cria uma PJDPúblico com limites 
territoriais bem definidos e competências 
administrativas amplas, genéricas, heterogêneas. 
Ex.: Territórios Federais, usualmente chamados de 
autarquias territoriais, que excepcionam o princípio 
da especialização. 
 Desconcentração: ocorre exclusivamente dentro da 
estrutura de uma mesma PJ. Trata-se de mera 
técnica administrativa de distribuição interna de 
competências. 
 Como resultado da desconcentração temos o 
surgimento dos órgãos públicos. 
 Ocorre no âmbito de uma mesma PJ, portanto 
existe a relação de hierarquia e subordinação 
entre os órgãos resultantes. 
 Há controle hierárquico com poderes de 
comando, fiscalização, revisão, punição, solução 
de conflitos de competência, delegação e 
avocação. 
ENTIDADES
POLÍTICAS (AD)
Entes Federados (U, 
E, DF, M)
PJ D Público.
Autonomia política = 
pessoas políticas.
Competências 
políticas, legislativas 
e administrativas 
conferidas pela CF.
ADMINISTRATIVAS (AI)
Autarquias, FP, EP, 
SEM
Sem autonomia 
política.
Autonomia 
administrativa e 
autoadministração.
Não há subordinação 
hierarquica. 
São vinculadas.
Controle 
administrativo = tutela 
= supervisão.
Mera execução das 
leis.
AD
Controle 
Finalístico
Princípio 
da Tutela
AI
PODER de Autotutela
Possibilida à adm 
pública controlar
seus atos, 
apreciando-os 
quanto ao mérito e 
quanto à 
legalidade.
TUTELA Administrativa
É o controle
finalístico ou 
supervisão
exercido pelos 
órgãos da AD, nos 
termos da lei, 
sobre as entidades 
da AI a eles 
vinculados.
POR OUTORGA
Técnica, funcional 
ou por serviços.
Outorga legal (LEI).
Transfere a 
Titularidade e a 
execução do 
serviço.
Ex.: auTarquias.
POR DELEGAÇÃO
Descentralização 
por colaboração.
Contrato ou ato 
unilateral.
Transfere a 
execução do 
serviço.
Ex.: 
Concessionárias de 
serviço público.
As entidades da AI não estão subordinadas 
à AD, mas sim vinculadas. 
Não há hierarquia entre AD e AI. 
 
 Concentração administrativa: quando a PJ 
extingue órgãos existentes sem sua estrutura, 
reunindo em um número menor de unidades. 
 Resumindo: 
 Centralização – Execução direta, por meio de 
órgãos e agentes integrantes da AD. 
 Descentralização – Distribuição de competência 
para outra pessoa. Entidades distintas. 
 Concentração – Aglutinação de órgãos. 
 Desconcentração – Distribuição interna de 
competência. Ocorre entre órgãos 
Órgãos Públicos 
 Centros de competência sem personalidade 
jurídica; 
 Unidades integrantes da AD e AI; 
 São resultado da desconcentração; 
 Possuem cargos, funções, agentes; 
 Não tem capacidade para representar em juízo a PJ 
que integram; 
 Em regra, não possuem capacidade processual. 
Salvo na defesa de prerrogativas e competências 
institucionais. 
 Podem firmar contratos de gestão com outros órgãos 
ou PJ. 
 Não possuem patrimônio próprio. 
 Unidades abstratas que sintetizam os vários círculos 
de atribuições do Estado (Celso A. B. Mello). 
 Teoria do Órgão: o ato praticado pelo agente é 
imputado ao órgão ou entidade em nome do qual 
atua (teoria da imputação volitiva). 
Classificação dos órgãos 
 
 
 Simples: um único centro de competência, não 
possuem subdivisões. 
 Composto: vários centros de competência. 
 Singulares: decisões tomadas por 1 pessoa (PR). 
 Colegiados: decisões conjuntas (CN). 
 Independentes: previstos na CF, sem 
qualquer subordinação hierárquica ou 
funcional, sujeitam-se apenas aos controles, 
atribuições exercidas por agentes políticos (PE, PL, 
PJ, MP, tribunais de contas). 
 Autônomos: subordinação aos órgãos 
independentes; possuem autonomia 
administrativa, financeira e técnica; participam da 
formulação de políticas públicas, diretrizes e ação 
governamental. Ex.: Ministérios, secretarias 
estaduais e municipais) 
 Superiores: atribuições de direção, controle e 
decisão; não tem autonomia administrativa nem 
financeira. Ex.: Procuradorias, Coordenadorias, 
Gabinetes etc. 
 Subalternos: apenas execução e reduzido poder 
decisório. Ex.: Almoxarifado, zeladoria, portaria 
etc. 
Administração Indireta (AI) 
 É o conjunto de pessoas jurídicas desprovidas de 
autonomia política que, vinculadas à 
administração direta, têm competência para 
exercício, de forma descentralizada, de atividades 
administrativas. 
Características comuns às entidades 
da AI (autarquias, FP, EP, SEM) 
 Pessoas jurídicas com patrimônio próprio e 
autonomia administrativa. 
 Fruto de descentralização administrativa. 
 Vinculadas à AD. 
 Especialização das atividades. 
 Sujeitas a controle/tutela pelo ente instituidor = 
controle finalístico. 
 Sujeitam-se a fiscalização e controle pelo PL. 
 Sujeitam-se aos controles dos tribunais de contas. 
 Necessário concurso público para o provimento de 
cargos e empregos públicos. 
 Proibição constitucional de acumulação de cargos. 
 Necessidade de licitações. 
 Controle judicial: todos os seus atos estão sujeitos 
a controle de legalidade ou legitimidade pelo PJ, 
desde que provocado. 
 Atos de autoridade: são passíveis de impugnação 
por mandado de segurança. 
 Todos os seus agentes estão sujeitos a lei de 
improbidade. 
 Têm legitimidade ativa para propor ação civil 
pública. 
 Atos lesivos a essas entidades podem ser anulados 
por ação popular. 
 
Quanto a sua 
estrutura
Simples
Compostos
Quanto a sua 
atuação 
funcional
SingularesColegiados
Quanto a sua 
posição
estatal
Independentes
Autônomos
Superiores
Subalternos
Um serviço pode ser prestado 
centralizadamente mediante 
desconcentração, se for por um órgão da AD, 
ou pode ser prestado descentralizadamente 
mediante desconcentração, se for por uma 
unidade despersonalizada. 
 
 
 
 
Organização legal do serviço público 
 Cargos, empregos e funções públicas, bem como 
ministérios e órgãos públicos, devem ser criados e 
extintos por meio de lei (em regra). 
 
 
 
 
 
Criação e extinção de entidades da 
AI 
 A criação de entidades da AI encontra fundamento 
no princípio da especialização ou da 
especialidade: um ente federado (U, E, DF, M) edita 
uma lei por força da qual competências específicas, 
nela discriminadas, quer foram atribuídas à pessoa 
política, passarão a ser exercidas por outra PJ, 
meramente administrativa. 
 A extinção deve ser efetuada segundo a mesma 
sistemática observada na sua criação – princípio da 
simetria das formas jurídicas. 
 Somente por lei específica poderá ser criada 
autarquia e autorizada a instituição de empresa 
pública, de sociedade de economia mista e de 
fundação, cabendo à lei complementar, neste 
último caso, definir as áreas de sua atuação (art. 
37, XIX, CF). 
Autarquias 
 PJDPúblico, criada por lei, com capacidade de 
autoadministração, para o desempenho de serviço 
público descentralizado, mediante controle 
administrativo exercido nos termos da lei (Di Pietro). 
 Serviço autônomo, criado por lei, com 
personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios 
para executar atividades típicas da AP, que 
requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão 
administrativa e financeira descentralizada (art. 5º, I, 
Decreto 200/67). 
 A criação de autarquia, modalidade de 
descentralização administrativa, consubstancia a 
personificação de um serviço retirado da 
administração pública centralizada. 
 Somente devem ser outorgados serviços típicos 
de Estado às autarquias. 
 Bens públicos: 
Controle Hierárquico
É presumido e 
permanente (pontual 
e eventual).
Independe de 
expressa previsão 
legal.
Abrange todos os 
aspectos da atuação 
do órgão 
subordinado.
Controle Finalístico
= tutela 
administrativa ou 
supervisão 
ministerial.
Pressupõe 
expressa
previsão legal
que determinará 
os limites e 
instrumentos de 
controle (atos de 
tutela).
C
ab
e 
ao
 C
N
, p
or
 m
ei
o 
de
 L
E
I
Criação, 
transformação e a 
extinção de cargos, 
empregos e funções.
Salvo CD/SF, ato 
próprio mediante 
RESOLUÇÃO.
Criação e extinção de 
ministérios e 
órgãos da adm 
federal.
Lei de iniciativa do 
PR.
C
ab
e 
ao
 P
R
Iniciativa de lei para 
criação de cargo, 
emprego ou função 
na AD e autárquica.
Organização e 
funcionamento da 
adm federal.
Sem aumento de 
despesa nem criação 
ou extinção de órgãos 
públicos.
Por meio de 
DECRETO 
AUTÔNOMO.
Extinção de funções 
ou cargos VAGOS.
Por meio de 
DECRETO 
AUTÔNOMO.
As PJDPúblico e as PJDPrivado 
prestadoras de serviços públicos têm 
responsabilidade civil OBJETIVA na 
modalidade risco administrativo. 
Exceto as EP e SEM que tenham por 
objeto a exploração de atividades 
econômicas em sentido estrito. 
S231 TCU: A exigência de concurso público 
para admissão de pessoal se estende a 
toda a AI, nela compreendidas as 
autarquias, fundações instituídas e 
mantidas pelo poder público, as SEM, as EP 
e, ainda, as demais entidades controladas 
direta ou indiretamente pela União, 
mesmo que visem a objetivos estritamente 
econômicos, em regime de competitividade 
com a iniciativa privada. 
 
 
 Imunidade tributária recíproca: veda a instituição 
de impostos sobre seu patrimônio, suas rendas e 
sobre os serviços. 
 Responsabilidade civil: objetiva, na modalidade 
risco administrativo. 
 A autarquia terá que indenizar danos 
(patrimoniais, morais e estéticos) que seus 
agentes, atuando nessa qualidade, causem a um 
terceiro, independentemente de terem agido com 
dolo ou culpa (responsabilidade extracontratual 
do agente é subjetiva, na modalidade culpa 
comum). 
 
 Conselhos fiscalizadores de profissões: 
 CFM, CRM, CFA, CRA etc. 
 Autarquias federais com características 
singulares 
 OAB: 
 Entidade sui generis, serviço público 
independente, não integrante da AP. 
 Competência jurisdicional: justiça federal. 
 Juízo competente: 
 Autarquias federais: Justiça Federal; 
 Autarquias estaduais e municipais: Justiça 
Estadual. 
 Privilégios processuais: 
 Prazo em dobro para todas as manifestações 
processuais; 
 Isenção de custas judiciais; 
 Dispensa de exibição de instrumento de mandato 
em juízo; 
 Dispensa de preparo e de depósito prévio para 
interposição de recurso; 
 Não sujeição a concurso de credores ou à 
habilitação em falência, liquidação, recuperação 
judicial; 
 Prescrição: dívidas e direitos em favor de terceiros 
contra autarquia prescrevem em 5 anos. 
 Sujeição a duplo grau de jurisdição: o juiz ao 
proferir sentença deve determinar o envio dos autos 
ao tribunal. 
 
 
 Autarquia em regime especial: 
 Não reporta um regime jurídico delimitado, 
uniforme, preestabelecido, bem definido. 
 Qualquer peculiaridade pode ser considerada, 
pela lei instituidora, motivo suficiente para afirmar 
que a entidade que está sendo criada é autarquia 
em regime especial. 
Imprescritibilidade
Não podem ser adquiridos 
mediante usucapião.
Impenhoralibidade
Execução judicial contra 
autarquias está sujeita ao 
regime de precatórios.
Alienação
Imóveis (autorização 
legislativa, precedida, em 
regra, de licitação).
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Quando a 
condenação for 
inferior
1000 salários mín. (U).
500 salários mín. (E, DF e M 
de capital).
100 salários mín. (demais M).
Quando a 
sentença 
fundamentada
Súmula de tribunal superior.
Acórdão do STF ou STJ.
Entendimento firmado em 
demandas repetitivas.
Parecer ou súmula 
administrativa.
Agências Reguladoras
Autarquias em 
regime especial.
Regulação de 
determinado setor 
da economia.
ANATEL
Agências Executivas
Qualificação 
conferida pelo 
poder público às 
entidades que 
celebram contrato 
de gestão.
Autarquias e FP.
INMETRO
 
 
Fundações Públicas 
 Entidade da AI instituída pelo poder público 
mediante personificação de um patrimônio que 
adquire personalidade jurídica de direito público ou 
de direito privado, à qual a lei atribui competências 
administrativas específicas, observadas as áreas de 
atuação a serem definidas em lei complementar. 
 Em regra, voltadas para o desempenho de 
atividades de interesse social, como assistência 
médica e hospitalar, educação e ensino, pesquisa 
científica, assistência social, atividades culturais etc. 
 FP de DPrivado: 
 Só adquirem personalidade jurídica com a 
inscrição dos seus atos constitutivos no 
registro público; 
 Não exercem o poder de império (ato de poder 
de polícia, atos imperativos ou auto executórios, 
sanções administrativas); 
 Não tem poder normativo; 
 Não estão sujeitas ao regime de precatórios; 
 Não gozam de privilégios processuais 
outorgados à Fazenda Pública; 
 Não tem prerrogativa de cobrar suas dividas 
mediante execução judicial; 
 Não podem ser sujeitos ativos tributários. 
 Juízo competente: 
 FP DPúblico federais: Justiça Federal; 
 FP DPúblico estaduais ou municipais: Justiça 
Estadual; 
 FP DPrivado federais, estaduais ou municipais: 
Justiça Estadual. 
 
Empresa Pública X Sociedade de 
Economia Mista 
 Empresa Pública (EP): empresa estatal de Direito 
Privado, integrante da AI, instituída pelo poder 
público sob qualquer forma jurídica, mediante 
autorização de lei específica, tendo como objeto, 
em regra, a exploração de atividades econômicas 
em sentido estrito ou a prestação de serviços 
públicos de natureza econômica; o seu capital 
pertence à pessoa política instituidora, admitindo-se, 
desde que esta mantenha o controle societário 
(capital votante), a participação de outras pessoas 
políticas, bem comode entidades da AI de quaisquer 
entes federativos. 
 É uma entidade dotada de personalidade jurídica 
de direito privado, com patrimônio próprio e 
capital exclusivamente governamental, cuja 
criação é autorizada por lei, para exploração de 
atividade econômica ou industrial que o governo 
seja levado a exercer por força de contingência 
ou conveniência administrativa (Decreto Nº 
200/67). 
 Sociedade de Economia Mista (SEM): empresa 
estatal de Direito Privado, integrante da AI, instituída 
pelo poder público, mediante autorização de lei 
específica, sob a forma de sociedade anônima, 
com participação obrigatória de capital privado e 
público, sendo da pessoa política instituidora ou de 
entidade da respectiva AI o controle acionário 
(ações com direito a voto), tendo como objeto, em 
regra, a exploração de atividades econômicas em 
sentido estrito ou a prestação de serviços públicos 
de natureza econômica. 
 
 
 
 
 
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Autarquia 
comum ou 
ordinária
Sem nenhuma 
peculiaridade.
Autarquia em 
regime especial
Agências reguladoras.
ANATEL, ANAC, 
ANCINE, ANEEL.
Autarquia 
fundacional
Fundação Pública de 
DPúblico.
Patrimônio 
personalizado destinado 
a uma finalidade.
Autarquia 
interfederativa 
ou multifederada 
ou associações 
públicas
Consórcios públicos que 
podem ser constituídos 
sob a forma de 
associação pública.
Será uma autarquia 
integrante 
simultaneamente da AI 
de mais de um ente 
federado.
FUNDAÇÃO
PÚBLICA
D. PÚBLICO
= Fundação 
Autárquica
Lei cria
Sem registro
D. PRIVADO
= Fundação 
Governamental
Lei autoriza 
a criação
Com registro
MP faz o controle 
ordinário 
(pontual e 
eventual).
PRIVADA
D. PRIVADO
Direito Civil
Fundação 
Xuxa
Com 
registro
MP exerce a 
curadoria 
(velar).
 
 EP SEM 
Capital 100% público Maioria público 
Forma Qualquer SA 
Foro 
Federal – Justiça 
Federal 
Federal – Justiça 
Estadual 
 
 
 
 EP e SEM têm por objeto, como regra, o exercício 
de atividades econômicas em sentido amplo: 
 Atividades de produção e circulação de bens e 
de prestação de serviços de natureza privada, 
inclusive as que estejam constitucionalmente 
sujeitas ao regime de monopólio da U; e 
 A prestação de serviços públicos de natureza 
econômica. 
 
 
 
 
 
Subsidiárias (controlada) 
 Empresa estatal cuja maioria das ações 
com direito a voto pertença direta ou indiretamente a 
EP ou SEM (art. 2º, I, Decreto 8.945/2016). 
 A criação de subsidiárias pelas EP e SEM, bem 
como a participação de qualquer delas (como 
investidoras) em empresas privadas, depende de 
autorização legislativa. 
 É sinônimo de controlada. 
 PJ predominantemente de direito privado, distinta 
da controladora, não é órgão. 
 
Consórcios públicos 
 Adquirem personalidade jurídica, que poderá ser de 
direito público ou de direito privado. 
 
 O consórcio público será constituído por contrato, 
cuja celebração dependerá da prévia subscrição de 
protocolo de intenções (contrato preliminar). 
 Em nenhuma hipótese um consórcio público poderá 
ser criado sem a participação do Poder Legislativo 
de cada um dos entes federados consorciados. 
 Gestão associada de serviços públicos: exercício 
das atividades de planejamento, regulação ou 
fiscalização de serviços públicos por meio de 
consórcio público ou de convênio de 
cooperação. 
 Prestação de serviço público em regime de 
gestão associada: execução, por meio de 
cooperação federativa, de toda e qualquer 
atividade ou obra com objetivo de permitir aos 
usuários o acesso a um serviço público com 
características e padrões de qualidade determinados 
pela regulação ou pelo contrato de programa. 
 Contrato de programa: instrumento que devem ser 
constituídas e reguladas as obrigações que um ente 
da Federação, inclusive sua AI, tenha para com 
outro ente, ou para com o consórcio público, no 
âmbito da prestação de serviços públicos por meio 
de cooperação federativa. O contrato de programa 
substitui o contrato de concessão de serviços 
públicos, possibilitando a prestação indireta de um 
serviço público. 
 Contrato de rateio: contrato pelo qual os entes 
consorciados comprometem-se a fornecer recursos 
financeiros para a realização das despesas do 
consórcio público. 
Atividades não
econômicas, 
SEM finalidade 
lucrativa
Atividades exclusivas de Estado.
Atividades de interesse social.
Atividades 
econômicas em 
sentido amplo, 
COM finalidade 
lucrativa
Atividades 
econômicas em 
sentido estrito
Rurais, 
comerciais e 
industriais.
Serviços 
privados abertos 
à livre iniciativa.
Serviços públicos
Delegados.
Telefonia, 
energia elétrica.
Atividades econômicas 
em sentido estrito
Regime de direito 
privado.
Serviços públicos
Regime de direito 
público.
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Privilégios fiscais.
Imunidade tributária recíproca.
Responsabilidade civil objetiva.
Bens impenhoráveis
Em decorrência do 
princípio da 
continuidade dos 
serviços públicos.
Regime de 
precatórios
Serviços públicos 
essencias e próprias 
de Estado.
Sem fins lucrativos.
Sem competir com 
empresas do setor 
privado.
Subsidiária Integral
Quando a 
entidade-matriz 
detém a 
totalidade do 
capital da 
subsidiária.
Subsidiária Controlada
Quando a 
entidade-matriz 
detém apenas 
o controle 
societário da 
subsidiária.
Consórcio Público de 
DPúblico
Autarquias
Consórcio Público de 
DPrivado
Associações Públicas
 
 Convênio de cooperação entre entes federados: 
pacto firmado exclusivamente por entes da 
federação, com objetivo de autorizar a gestão 
associada de serviços públicos, desde que ratificado 
ou previamente disciplinado por lei editada por cada 
um deles. 
Paraestatais (terceiro setor) 
 PJ privadas que não integram a estrutura da 
administração pública direta ou indireta, colaboram 
com o Estado no desempenho de atividades não 
lucrativas, dele recebendo variadas modalidades de 
fomento. 
 As entidades paraestatais integram o chamado 
terceiro setor, que pode ser definido como aquele 
composto por entidades privadas da sociedade 
civil, que prestam atividades de interesse social, 
por iniciativa privada, sem fins lucrativos. 
 
 O terceiro setor coexiste com o primeiro setor, que é 
o próprio Estado, e com o segundo setor, que é o 
mercado. 
 Serviços sociais autônomos (SESI, SESC, 
SENAT e outros); 
 Organizações sociais; 
 Organizações da sociedade civil de interesse 
público (OSCIP); 
 Instituições comunitárias de educação superior 
(ICES); 
 Entidades de apoio. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 AUTARQUIAS FP EP SEM 
Personalidade 
jurídica 
PJ DPúblico PJ DPúblico ou PJ DPrivado PJ DPrivado 
Atividades 
Típicas de Estado 
Personificação de um 
serviço público 
De interesse social 
Personificação de um 
patrimônio 
Prestam serviços públicos ou 
desempenham atividade econômica 
Regime jurídico Estatutário 
DPúblico - estatutário 
DPrivado - CLT 
CLT 
Criação Criada por lei específica 
Autorizada por lei específica 
e LC define área de atuação 
(DPrivado) 
Autorizada por lei específica 
Capital Público Público 100% público Maioria Público 
Exemplos 
INSS, BACEN, CVM, 
INCRA, IBAMA 
IBGE, FUNAI, FUNASA, 
FIOCRUZ 
CEF, Correios, 
BNDS 
BB, Petrobras 
 
1º Setor
Estado
2º Setor
Mercado
3º Setor
Paraestatais
 
Atos da administração 
 Mais genérico, pois engloba também atos de direito 
privado da administração, ou seja, nem todo ato da 
administração é ato administrativo. 
 
 
Atos administrativos 
 Manifestação ou declaração da administração 
pública, nesta qualidade, ou de particulares no 
exercício de prerrogativas públicas, que tenha por 
fim imediato a produção de efeitos jurídicos 
determinados, em conformidade com o interesse 
público e sob predominante de direito público. 
 
 Categorias de atos típicos dos Poderes do 
Estado: atos legislativos; atos judiciais;atos 
administrativos. 
Atributos do ato administrativo 
 São as qualidades ou características dos atos 
administrativos: presunção de legitimidade, 
imperatividade, autoexecutoriedade e tipicidade. 
 Presunção de legitimidade (ou legalidade): 
 Presume-se que todo ato adm é legal e legítimo. 
 Atributo presente em todos os atos, desde o 
nascimento do ato e independe de norma legal 
que o preveja. 
 Presunção relativa: admite prova em contrário; 
 O ônus da prova da existência de vício no ato 
administrativo é de quem alega; 
 Salvo se a lei dispuser em contrário, não se 
suspendem os efeitos do ato impugnado ou 
recorrido, uma vez que ele é presumido legítimo. 
 
 Imperatividade: impor unilateralmente uma 
obrigação ou uma restrição. 
 Decorre do Poder Extroverso do Estado: 
prerrogativa que o poder público tem de praticar 
atos que extravasam sua própria esfera 
jurídica e adentram a esfera jurídica alheia, 
alterando-a, independentemente da anuência 
prévia de qualquer pessoa. 
 Não está presente em todos os atos, apenas 
naqueles que implicam obrigação para o 
administrado, são a ele impostos, por exemplo, 
atos punitivos. 
 Autoexecutoriedade: atos que podem ser 
materialmente implementados pela administração, 
diretamente, inclusive mediante uso da força, se 
necessária, e não depende de ordem judicial. 
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Os atos administrativos propriamente 
ditos.
Os atos da adm pública regidos pelo 
direito privado.
Os atos materiais praticados pela adm 
pública, que são atos de mera execução 
de determinações administrativas.
Fatos jurídicos em sentido amplo
Fatos jurídicos em 
sentido estrito
Acontecimentos que 
não decorrem 
diretamente da 
vontade humana. 
Ex.: nascimento, 
morte.
Atos jurídicos
Qualquer manifestação 
unilateral humana 
voluntária que tenha 
finalidade imediata (direta) 
de produzir determinada 
alteração no mundo 
jurídico.
Ato administrativo
Manifestação 
de vontade.
Decisão.
Fato administrativo
Materialização 
do ato.
Acontecimento.
Presunção de Legitimidade e Veracidade
Presunção de Legitimidade
Ato conforme a lei.
Interpretação e 
aplicação da norma 
jurídica pela adm 
foram corretas.
Presunção de Veracidade
Fatos verdadeiros.
Fatos alegados pela 
adm existem, 
ocorreram e são 
verdadeiros.
Di Pietro
Ato administrativo é a manifestação 
unilateral de vontade da AP que, agindo 
nessa qualidade, tenha por fim imediato 
adquirir, resguardar, declarar, extinguir, 
modificar e transferir direitos ou impor 
obrigações aos administrados ou a si 
própria. (Hely Lopes) 
Ato administrativo é a declaração do 
Estado ou de quem o represente, que 
produz efeitos jurídicos imediatos, sob 
observância da lei e regime de direito 
público, sujeito a controle pelo Poder 
Judiciário. (Di Pietro) 
 
 A autoexecutoriedade jamais afasta a apreciação 
judicial do ato; 
 Não está presente em todos os atos, é qualidade 
própria de atos inerentes ao exercício de 
atividades típicas da administração quando ela 
está atuando na condição de poder público. 
 
 Tipicidade: o ato deve corresponder a figuras 
previamente definidas na lei como aptas a produzir 
determinados resultados. 
 Representa uma garantia para o administrado, 
pois impede que a administração pratique um 
ato, unilateral e coercitivo, sem prévia previsão 
legal; 
 Afasta a possibilidade de ser praticado ato 
totalmente discricionário, pois a lei, ao prever 
o ato, já define os limites em que a 
discricionariedade poderá ser exercida. 
Elementos ou requisitos de validade 
dos atos administrativos 
 Competência (quem?): poder legal atribuído ao 
agente público para desempenho específico das 
atribuições de seu cargo. 
 Somente a lei pode estabelecer competências 
administrativas; 
 
 Delegação de competências: Um órgão 
administrativo e seu titular poderão, se não houver 
impedimento legal, delegar parte da sua 
competência a outros órgãos ou titulares, ainda que 
estes não lhe sejam hierarquicamente 
subordinados, quando for conveniente, 
em razão de circunstâncias de índole técnica, 
social, econômica, jurídica ou territorial. 
 Regra geral: permitida a delegação, salvo se 
houver impedimento legal. 
 Pode ser feita para órgãos ou agentes 
subordinados, mas também é possível mesmo 
que não exista subordinação hierárquica. 
 Delegação de apenas uma parte das 
competências, não da integralidade. 
 Por prazo determinado. 
 Não afasta a possibilidade de exercício pela 
autoridade delegante. 
 Pode conter ressalvas para o exercício da 
atribuição. 
 É ato discricionário e revogável a qualquer 
tempo 
 O ato de sua revogação deve ser publicada no 
meio oficial. 
 
 
 Avocação de competências: ato pelo qual o 
superior hierárquico chama para si, 
temporariamente, o exercício (e não a titularidade) 
de determinada competência originariamente 
pertencente a um agente público a ele subordinado. 
 A avocação é um ato discricionário. 
 Medida excepcional e fundamentada, ou seja, 
tem caráter extraordinário. 
 Não é admitida quando se tratar de 
competência exclusiva do subordinado. 
 Vício na competência: a incompetência fica 
caracterizada quando o ato não se inclui nas 
atribuições legais do agente. 
 
 Finalidade (para que?): resultado que se pretende 
alcançar. 
 Finalidade geral: satisfação do interesse 
público. 
 Finalidade específica: objetivo direto, resultado 
específico a ser alcançado 
Exigibilidade e Executoriedade
Exigibilidade
Meios indiretos de 
coerção.
Obrigação que o 
administrado tem de 
cumprir o ato.
Ex.: aplicação de 
multa pelo 
descumprimento da 
ordem x.
Executoriedade
Meios diretos de 
coerção.
A adm pratica o ato 
ou compele direta e 
materialmente o 
administrado a 
praticá-lo.
Ex.: apreensão de 
produtos.
Celso A. B. Mello
Características
da competência
É irrenunciável
É intransferível
É imodificável
É imprescritível
É improrrogável
Celso A. B. 
Mello
Não podem ser objeto 
de delegação
A edição de atos normativos
A decisão de recursos
administrativos
As matérias de competência 
exclusiva do órgão ou 
autoridade
Excesso de 
poder
Quando o agente público atua fora ou 
além de sua esfera de competências 
estabelecidas em lei.
Função de 
fato
Quando a pessoa investida no CEFP, 
mas há ilegalidade em sua investidura 
ou algum impedimento legal para a 
prática do ato.
Usurpação 
de função
É crime, e o usurpador é alguém que 
não foi por nenhuma forma investido 
em cargo, emprego ou função públicos.
 
 Efeito mediato. 
 Vício na finalidade: fim diverso daquele previsto 
explicita ou implicitamente na regra de competência. 
 O desatendimento das finalidades de um ato 
administrativo configura vício insanável, com 
obrigatória anulação do ato. 
 Vício denominado de desvio de poder. 
 
 
 Forma (como?): é o modo de exteriorização do ato, 
em regra, escrita. 
 Vício na forma: 
 Regra: passível de convalidação, ou seja, 
defeito sanável, que pode ser corrigido sem 
obrigar à anulação do ato. 
 A convalidação não é possível quando a lei 
estabelece determinada forma como essencial à 
validade do ato, caso em que o ato será nulo se 
não observada a forma legalmente exigida. 
 Motivo (porquê?): é a causa imediata do ato. É a 
situação de fato e de direito que determina ou 
autoriza a prática do ato, ou o pressuposto fático e 
jurídico (ou normativo) que enseja a prática do ato. 
 Razão que antecede o ato. 
 Vício no motivo: quando a matéria de fato ou de 
direito no qual o ato se fundamenta é materialmente 
inexistente ou juridicamente inadequada ao 
resultado obtido. 
 Objeto (o quê?): conteúdo material do ato. 
 O objeto do ato adm é a própria alteração no 
mundo jurídico que o ato provoca. 
 Efeito imediato que o ato produz. 
 É lícito, possível e determinado. 
 Vício no objeto: quando o resultado do ato importar 
violação de lei, regulamento ou outro ato normativo. 
 É insanável, ou seja, invariavelmente acarreta a 
nulidade do ato. 
 Ato praticado comconteúdo não previsto em lei. 
 Ato praticado com objeto diferente daquele que a 
lei prevê para aquela situação. 
 
Mérito do ato administrativo 
 É o poder conferido pela lei ao agente público para 
que ele decida sobre a oportunidade e 
conveniência de praticar determinado ato 
discricionário, e escolha o conteúdo desse ato, 
dentro dos limites estabelecidos na lei. 
 
 Só existe mérito administrativo em atos 
discricionários. 
 
Requisitos Vinculado Discricionário 
Competência V V 
Finalidade V V 
Forma V V 
Motivo V D 
Objeto V D 
 
Motivação 
 É a declaração escrita do motivo que determinou 
a prática do ao. 
 A motivação faz parte da forma do ato. 
 Se o ato deve ser motivado para ser válido, e a 
motivação não é feita, o ato é nulo por vício de 
forma (vício insanável) e não por vício no motivo. 
 Em regra, a motivação, quando obrigatória, deve ser 
prévia ou contemporânea à expedição do ato, sob 
pena de nulidade deste. 
 Deverão ser motivados os atos que (art. 50, Lei 
9.784/99): 
 Neguem, limitem ou afetem direitos ou 
interesses; 
 Imponham ou agravem deveres, encargos ou 
sanções; 
 Decidam processos adm de concurso ou seleção 
pública; 
 Dispensem ou declarem a inexigibilidade de 
processo licitatório; 
 Decidam recursos adm; 
 Decorram de reexame de ofício; 
 Deixem de aplicar jurisprudência firmada ou 
discrepem de pareceres, laudos, propostas e 
relatórios oficiais; 
 Importem anulação, revogação, suspensão ou 
convalidação de ato adm. 
 Teoria dos motivos determinantes: uma vez 
motivado o ato, os motivos alegados passam a 
constituir pressupostos de validade. 
ABUSO DE PODER
EXCESSO DE PODER
Fora dos limites da 
Competência.
CEP
DESVIO DE PODER
Fim diverso, desvio de 
Finalidade.
FDP
EFEITO
Mediato Finalidade
Imediato Objeto
MOTIVO
OBJETO
Mérito 
administrativo
 
Espécies de atos 
 
 
 Atos precários: aqueles que podem ser revogados 
a qualquer tempo, não geram direito adquirido 
para os seus destinatários. 
 Atos definitivos: são aqueles praticados em face de 
um direito individual do requerente. São vinculados 
e, por isso, não comportam revogação. Mas 
podem sofrer a cassação ou anulação. 
 Licença: é ato adm vinculado e definitivo, editado 
com fundamento no poder de polícia 
administrativa, nas situações em que o 
ordenamento jurídico exige a obtenção de anuência 
prévia da adm pública como condição para o 
exercício, pelo particular, de um direito subjetivo de 
que ele seja titular. 
 Não pode ser revogada (ato vinculado), mas é 
passível de cassação ou anulação. 
 Autorização: é ato adm por meio do qual a adm 
pública possibilita ao particular a realização de 
alguma atividade de 
predominantemente interesse deste, ou 
a utilização de um bem público. 
 É um ato discricionário e precário. 
 Hipóteses de atos de autorização: 
 Ato de polícia adm para a prática de atividade 
privada. Ex.: porte de arma. 
 Ato de polícia adm para o exercício de 
atividade econômica. Observada a CF: É 
assegurado a todos o livre exercício de 
qualquer atividade econômica, 
independentemente de autorização de 
órgãos públicos, salvo nos casos previstos 
em lei. 
 Ato de polícia adm para o exercício de 
atividades de interesse social que não sejam 
de titularidade exclusiva do PP. Ex.: serviços 
privados de saúde e educação. 
 Ato de delegação para prestação indireta de 
um serviço público – autorização de serviço 
público. 
 Permissão: ato adm discricionário e precário 
mediante o qual é consentida ao particular alguma 
conduta que exista interesse predominante da 
coletividade. Ex.: uso de bem público. 
 Não confundir permissão e concessão de serviços 
públicos que são contratos administrativos 
(bilaterais), e não meros atos administrativos 
(unilaterais). 
 Parecer: é um documento técnico, de caráter 
opinativo, emitido por órgão especializado na 
matéria de que trata. 
 
 Certidão: é uma cópia de informações registradas 
em algum livro em poder da administração, 
geralmente requerida pelo administrado que algum 
interesse tenha nessas informações. 
NORMATIVOS
Comando geral e 
abastrato.
Garantia da fiel execução 
da lei.
Decretos, regulamentos, 
resoluções, regimentos.
ORDINATÓRIOS
Disciplina o 
funcionamento da AP, 
conduta funcional dos 
agentes.
Avisos, portarias, ordem 
de serviços, circulares, 
despachos, instruções, 
memorandos, oficios.
NEGOCIAIS
Declaração de vontade 
do PP coincidente à 
pretensão do particular.
Licença, autorização, 
permissão, admissão, 
homologação, aprovação.
ENUNCIATIVOS
Certificam, atestam uma 
situação de fato/direito.
Não cabe revogação.
Certidão, atestado, 
parecer (facultativo, 
obrigatório ou vinculante), 
apostila (averbação).
PUNITIVOS
Sanções impostas.
Demissão, suspensão, 
apreensão, interdição.
P
A
R
E
C
E
R
Facultativo
Não é obrigatório solicitar; 
não é obrigatório decidir 
conforme.
Obrigatório
Obrigatório solicitar; não é 
obrigatório decidir conforme.
Vinculante
Obrigado a solicitar; 
obrigado a decidir conforme 
o parecer.
Ato adm de 
LICENÇA
Unilateral
Vinculado
Definitivo
Faculta 
exercício 
de 
atividade.
Ato adm de 
AUTORIZAÇÃO
Unilateral
DiscricionáRio
PrecáRio
Facula 
exercício de 
atividade ou 
utilização 
de bem 
público.
Ato adm de 
PERMISSÃO
Unilateral
DiscricionáRio
PrecáRio
Faculta o 
uso de 
bem 
público
 
 Atestado: é uma declaração da administração 
referente a uma situação de que ela toma 
conhecimento em decorrência de uma atuação de 
seus agentes. 
 Apostila: apostilar é anotar à margem, emendar, 
corrigir, complementar um documento. Apostila é um 
aditamento a um ato adm, ou a um contrato adm, 
para o fim de retificá-lo, atualizá-lo ou complementá-
lo. 
Classificações dos atos 
 Atos vinculados: são os que a administração 
pratica sem margem alguma de liberdade de 
decisão, pois a lei previamente determinou o único 
comportamento possível a ser obrigatoriamente 
adotado sempre que se configure a situação objetiva 
descrita na lei. 
 Ex.: concessão da licença paternidade. 
 Atos discricionários: são aqueles que a 
administração pode praticar com certa liberdade de 
escolha, nos termos e limites da lei. 
 Existe discricionariedade: quando a lei 
expressamente dá à administração liberdade 
para atuar dentro de limites bem definidos; 
quando a lei emprega conceitos jurídicos 
indeterminados na descrição do motivo 
determinante da prática de um ato administrativo. 
 Ex.: concessão da licença para tratar de 
interesses particulares. 
 Atos gerais: caracterizam-se por não possuir 
destinatários determinados. 
 Os atos gerais prevalecem sobre os individuais: 
a administração, na prática de atos individuais, é 
obrigada a observar os atos gerais pertinentes, 
por ela própria editados. 
 Os atos gerais são sempre discricionários, pelo 
menos quanto ao seu conteúdo. 
 Ex.: decretos regulamentares, instruções 
normativas, atos declaratórios normativos, 
algumas resoluções editadas por agências 
reguladoras. 
 Atos individuais: são aqueles que possuem 
destinatários determinados, produzindo diretamente 
efeitos concretos, constituindo ou declarando 
situações jurídicas subjetivas. 
 O ato individual pode ter um único destinatário 
(ato singular) ou diversos destinatários (ato 
plúrimo), desde que determinados. 
 Ex.: nomeação de aprovados, exoneração de 
servidor, autorização de uso de bem público, 
decreto de desapropriação. 
 Atos internos: são aqueles destinados a produzir 
efeitos somente no âmbito da administração pública, 
atingindo diretamente apenas seus órgãos e 
agentes. 
 Ex.: portaria de remoção de servidor, ordens de 
serviço em geral, portaria de criação de grupos 
de trabalho, memorando determinando servidor 
a participar de curso de aperfeiçoamento. 
 Atos externos: são aqueles que atingem os 
administrados em geral, criando direitos ou 
obrigações gerais ou individuais, 
declarando situações jurídicas etc. 
 É condição de vigência e de eficácia dos atos 
externos a publicação em meiooficial. 
 Ex.: todos os atos normativos, nomeação de 
aprovados em concurso público, edital de 
licitação etc. 
 Atos simples: são aqueles que decorrem de uma 
única manifestação de vontade de um único órgão, 
unipessoal (ato simples singular) ou colegiado (ato 
simples colegiado). 
 Ex.: ato de exoneração do servidor, acórdão 
administrativo do CARF. 
 Atos complexos: são aqueles que necessitam para 
sua formação, manifestação de vontade de dois ou 
mais diferentes órgãos ou autoridades. 
 Ex.: concessão de determinados regimes 
especiais de tributação. 
 Atos compostos: são aqueles cujo conteúdo resulta 
da manifestação de um só órgão, mas sua edição ou 
produção de seus efeitos depende de um outro ato 
que o aprove. A função desse outro ato é meramente 
instrumental (acessório), autorizar a prática do ato 
principal ou conferir eficácia a este 
 Ex.: nomeação do PGR (nomeação editada pelo 
PR é o ato principal e a aprovação pelo Senado 
é o ato acessório). 
 Complexo X composto: enquanto no ato 
complexo temos um único ato, integrado por 
manifestações homogêneas de vontades de 
órgãos diversos, no ato composto existem dois 
atos, um principal e outro acessório ou 
instrumental. 
 
 Atos de império ou de autoridade: são aqueles 
que a administração impõe coercitivamente aos 
administrados, criando para eles obrigações ou 
restrições, de forma unilateral e independentemente 
de sua anuência. 
 Ex.: desapropriação de um bem privado, 
interdição de estabelecimento comercial, 
apreensão de mercadorias, multa administrativa. 
 Atos de gestão: são praticados pela administração 
na qualidade de gestora de seus bens e serviços, 
sem exercício de supremacia sobre os particulares. 
 Ex.: alienação ou aquisição de bens, aluguel a 
um particular de um imóvel, atos negociais em 
geral, autorização, permissão. 
 Atos de expediente: são atos internos da 
administração pública, relacionados às rotinas de 
andamento dos variados serviços executados por 
seus órgãos e entidades administrativos. São 
caracterizados pela ausência de conteúdo 
decisório. 
 Ex.: encaminhamento de documentos à 
autoridade competente; formalização, o preparo 
Ato complexo
SeXO = 
2 órgãos e 1 ato.
Ato composto
Ato principal + ato acessório
2 órgãos e 2 atos.
 
e a movimentação de processos; documentos e 
petições protocoladas; cadastramento de 
processos nos sistemas. 
 Atos constitutivos: aqueles que criam uma nova 
situação jurídica individual para seus 
destinatários, em relação à administração. 
 Ex.: concessão de licença, nomeação de 
servidores, aplicação de sanções 
administrativas. 
 Atos extintivos ou desconstitutivos: aqueles que 
põem fim a situações jurídicas individuais existentes. 
 Ex.: cassação de uma autorização, demissão de 
um servidor, decretação de caducidade de uma 
concessão de serviço público. 
 Atos modificativos: são os que tem por fim alterar 
situações preexistentes sem provar a sua extinção. 
 Ex.: alteração de horários de uma repartição, 
mudança de local de uma reunião. 
 Atos declaratórios: são aqueles que apenas 
afirmam a existência de um fato ou de uma situação 
jurídica anterior a ele. O ato declaratório atesta um 
fato ou reconhece um direito ou uma obrigação 
preexistente. 
 Ex.: expedição de certidão de regularidade fiscal, 
emissão de uma declaração de tempo de serviço 
ou de contribuição previdenciária. 
 Ato válido: é o que está em conformidade com o 
ordenamento jurídico. Não contém qualquer vício, 
qualquer irregularidade. 
 Ato nulo: é aquele que nasce com vício insanável, 
normalmente resultante da ausência de um de seus 
elementos constitutivos. 
 O ato nulo está em desconformidade com a lei ou 
com os princípios jurídicos e seu defeito não 
pode ser convalidado (corrigido). 
 Ato anulável: é aquele que apresenta defeito 
sanável, ou seja, é passível de convalidação pela 
própria administração que o praticou, desde que ele 
não seja lesivo ao interesse público, nem cause 
prejuízo a terceiros. 
 Ato inexistente: é aquele que possui apenas 
aparência de manifestação de vontade da 
administração pública, mas em verdade, não se 
origina de um agente público, mas de alguém que se 
passa por tal condição, como usurpador de função. 
 Ato perfeito: é aquele que está pronto, terminado, 
que já concluiu o seu ciclo, suas etapas de 
formação. 
 Ato eficaz ou exequível: é aquele que já está 
disponível para a produção de seus efeitos próprios. 
 Um ato inválido pode ser eficaz (em razão da 
presunção da legitimidade e da imperatividade). 
 Ato pendente: é aquele que, embora perfeito, está 
sujeito a condição ou termo para que comece a 
produzir efeitos. O ato pendente é um ato perfeito 
que ainda não está apto a produzir efeitos. 
 Ato pendente X ato imperfeito: o ato imperfeito 
é aquele que não completou o seu ciclo de 
formação, já o ato pendente, ao contrário, 
sempre é um ato perfeito, mas que produzirá 
seus efeitos quando ocorrer um 
evento futuro que subordina a sua 
eficácia. 
 Ato consumado ou exaurido: é o que já produziu 
todos os efeitos que estava apto a produzir, que já 
esgotou sua possibilidade de produzir efeitos. 
 
 
Perfeito Válido Eficaz 
P V E 
P V I 
P I E 
P I I 
 
Extinção dos atos administrativos 
 
 
 Anulação: deve ocorrer quando há vício no ato, 
relativo à legalidade ou legitimidade. 
 É sempre controle de legalidade. 
 Efeito retroativo = ex tunc. 
 Devem ser resguardados os efeitos já produzidos 
em relação aos terceiros de boa-fé. Isso não 
significa que o ato nulo gere direito adquirido. 
 Não há direito adquirido à produção de efeitos de 
um ato nulo. 
 Revogação: é a retirada de um ato válido, do 
mundo jurídico, mas que, segundo critério 
discricionário da administração, tornou-se 
inoportuno ou inconveniente. 
 É a supressão de um ato adm legítimo e eficaz. 
 É sempre o controle de mérito. 
 Efeito não retroativo = ex nunc. 
A
to
 a
dm
in
is
tr
at
iv
o
Incompleto É um ato imperfeito
Completo
É um ato 
perfeito
Eficaz (disponível para 
produzir efeitos)
Pendente (sujeito a 
condição para inciar 
seus efeitos)
DESFAZIMENTO DO ATO ADM
VOLITIVO
Resultante da 
Vontade expressa 
da adm pública ou 
do Poder 
Judiciário.
Anulação
Revogação
Cassação
NÃO VOLITIVO
Independem de 
manifestação 
expressa.
Extinção natural, 
subjetiva e objetiva.
Caducidade
Contraposição
J. S. Carvalho Filho
 
 Tem fundamento no poder discricionário, 
portanto, aplica-se somente aos atos 
discricionários. 
 
 Cassação: é a extinção do ato adm quando seu 
beneficiário deixa de cumprir os requisitos. 
 Caducidade: quando surge nova lei que contraria 
aquela que respaldava a prática do ato. 
 Contraposição: outro ato com efeitos contrários 
derruba o ato anterior. 
 Extinção natural: desfaz um ato adm pelo mero 
cumprimento normal de seus efeitos. 
 Extinção subjetiva: ocorre quando há 
desaparecimento do sujeito que se beneficiou do 
ato. 
 Extinção objetiva: ocorre quando desaparece o 
próprio objeto do ato praticado. 
Convalidação de ato administrativo 
 Convalidar um ato é corrigi-lo, regulariza-lo, desde 
a origem (ex tunc), de tal sorte que: 
 Os efeitos já produzidos passem a ser 
considerados efeitos válidos, não passíveis de 
desconstituição; e 
 Esse ato permaneça no mundo jurídico como um 
ato válido. 
 
 
 Atos adm anuláveis são os que podem ser objeto de 
convalidação (ou saneamento), dependendo das 
circunstâncias e do juízo de 
oportunidade e conveniência. 
 Condições cumulativas para que um ato seja 
convalidado: 
 Defeito sanável; 
 Não acarreta lesão ao interesse público; 
 Não acarreta lesão a terceiros; 
 Decisão discricionária acerca da conveniência e 
oportunidade de convalidar o ato. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Atos consumados.
Atos vinculados.
Atos que geraram direitos 
adquiridos.
Atos que integram 
procedimento.
Meros atos 
administrativos (certidão,atestado).
DEFEITOS SANÁVEIS
Vício na 
competência
Desde que não se trate 
de competência 
exclusiva.
Vício na forma
Desde que não seja 
essencial à validade do 
ato.
Vício no objeto
Di Pietro
Não cabe 
convalidação.
J. S. Carvalho 
Filho
Admite-se 
convalidação 
quando for ato 
plúrimo, mediante 
conversão ou 
reforma.
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Ratificação
Quando a convalidação é 
realizada pela mesma 
autoridade que praticou o 
ato
Confirmação
É quando há defeito em 
relação ao objeto que seja 
plurimo e a administração 
retira o objeto inválido e 
deixa o objeto valido.
Conversão
É quando também há vicio 
em relação ao objeto 
prurimos, mas neste caso 
é retirado o objeto inválido 
e incluído outro objeto 
válido.
 
 
Deveres 
 Dever de agir: dever de exercício das 
competências, o que o agente público não pode 
dispor (é imposição, não é faculdade). 
 Dever de eficiência: exigência de elevado padrão 
de qualidade na atividade adm. Atuação pautada por 
celeridade, perfeição técnica, economicidade, 
presteza, rendimento funcional, entre outros. 
 Dever de probidade: agir com ética, honestidade e 
boa-fé, em consonância com o princípio da 
moralidade administrativa. 
 Dever de prestar contas: decorre diretamente do 
princípio da indisponibilidade do interesse 
público, sendo inerente à função do administrador 
público, mero gestor de bens e interesses alheios 
do povo. 
Poder vinculado 
 Apenas possibilita à administração executar o ato 
vinculado nas estritas hipóteses legais. 
 Quando pratica um ato vinculado a administração 
está muito mais cumprindo um dever do que 
exercendo uma prerrogativa. 
 O poder vinculado é fundamento também dos atos 
discricionários nos seguintes elementos: 
 Competência 
 Finalidade 
 Forma 
Poder discricionário 
 É aquele em que o agente dispõe de uma razoável 
liberdade de atuação, podendo valorar a 
oportunidade e conveniência da prática do ato. 
 O núcleo essencial do poder discricionário traduz-
se no denominado mérito administrativo. 
 O poder discricionário implica liberdade de 
atuação administrativa, sempre dentro dos limites 
expressamente estabelecidos em lei, ou dela 
decorrentes. 
 A extrapolação dos limites legais, assim como a 
atuação contrária aos princípios administrativos, 
configura a denominada arbitrariedade (= atuação 
ilegal). 
 O ato discricionário ilegal ou ilegítimo poderá ser 
anulado tanto pela adm pública quanto pelo PJ. O 
que não pode ser apreciado pelo PJ é o mérito 
administrativo, que consiste justamente na 
atividade valorativa de oportunidade e conveniência 
que levou o administrador a praticar o ato e, se for o 
caso escolher o seu objeto, dentro dos limites 
legalmente fixados, ou decorrentes do texto em lei. 
 Os princípios da razoabilidade e da 
proporcionalidade são eficazes limitações 
impostas ao poder discricionário da adm. Por meio 
desses princípios, impõem-se limitações à 
discricionariedade adm, ampliando os aspectos de 
controle do ato. 
 O postulado da proporcionalidade é importante, 
sobretudo, no controle de atos sancionatórios, 
especialmente nos atos de polícia. 
Poder hierárquico 
 Hierarquia caracteriza-se pela existência de níveis 
de subordinação entre órgãos e agentes públicos, 
sempre no âmbito de uma mesma pessoa jurídica. 
Não há hierarquia entre diferentes pessoas jurídicas, 
nem entre os Poderes da República, nem mesmo 
entre a administração e os administrados. 
 A prerrogativa de dar ordens, também referida como 
poder de comando, permite que o superior 
hierárquico assegure o adequado funcionamento 
dos serviços sob sua responsabilidade. 
 Os servidores públicos têm o dever de acatar e 
cumprir as ordens de seus superiores hierárquicos, 
exceto quando manifestamente ilegais, hipótese em 
que surge para o destinatário da ordem o dever de 
representação contra a ilegalidade. 
 O poder de controle inclui a manutenção de atos 
válidos, convenientes e oportunos, a convalidação 
de atos com defeitos sanáveis, quando esta for 
possível e conveniente, a anulação de atos ilegais e 
a revogação de atos discricionários inoportunos ou 
inconvenientes. 
 Competência é irrenunciável, mas a lei admite 
delegação e avocação. 
Poder Disciplinar 
 Permite à adm pública: 
 Punir internamente as infrações funcionais de 
seus servidores; 
 Punir infrações administrativas cometidas por 
particulares. 
 Toda e qualquer pessoa está sujeita ao poder 
punitivo do Estado, ao passo que somente as 
pessoas que possuem algum vínculo jurídico 
específico com a adm pública são alcançadas pelo 
poder disciplinar. 
Poder regulamentar ou normativo 
 Usado tradicionalmente para designar as 
competências do Chefe do Poder Executivo para 
editar atos administrativos normativos. 
 O exercício do poder regulamentar, em regra, se 
materializa na edição de decretos e regulamentos 
destinados a dar fiel execução às leis. 
 Decretos de execução ou regulamentares: são 
atos normativos secundários, pois situam-se 
hierarquicamente abaixo da lei. 
 Decretos autônomos: atos primários, isto é, atos 
que decorrem diretamente do texto constitucional, 
decretos que não são expedidos em função de 
alguma lei ou de algum outro ato infraconstitucional. 
 
 A CF, art. 49, V, atribui competência ao CN para 
sustar os atos normativos do PE que exorbitem do 
poder regulamentar. 
 Regulamentos autorizados (ou delegados): 
quando o PL, na própria lei, autoriza o PE a 
disciplinar determinadas situações nela não 
reguladas. 
 Regulamento autorizado é um ato adm 
secundário infralegal. 
 Regulamento autorizado não se confunde com 
lei delegada, esta é um ato normativo primário 
(é uma lei). 
 Admite-se a utilização de regulamento 
autorizado para a fixação de normas técnicas, 
desde que a lei que o autoriza estabeleça as 
diretrizes, os parâmetros, as condições e os 
limites da atuação do PE. 
 
Decretos de execução 
ou regulamentares 
Decretos autônomos 
CF, Art. 84, IV - 
sancionar, promulgar e 
fazer publicar as leis, 
bem como expedir 
decretos e 
regulamentos para sua 
fiel execução 
CF, Art. 84, VI - dispor, 
mediante decreto, sobre: 
a) organização e 
funcionamento da 
administração federal, quando 
não implicar aumento de 
despesa nem criação ou 
extinção de órgãos públicos; 
b) extinção de funções ou 
cargos públicos, quando 
vagos; 
Apenas complementa, 
regulamenta uma LEI. 
Não inovando a ordem 
jurídica. 
Independe da existência de 
uma lei. Só pode em 2 
hipóteses previstas na CF. 
Não pode ser delegado. 
Pode ser delegado a ME, PGR 
ou AGU. 
Controle de legalidade. 
Controle de 
constitucionalidade. 
 
 Controle de legalidade: se o ato normativo 
extrapolou os limites da lei ou se contrariou 
frontalmente seus comandos, a questão 
caracterizará, sempre, típica de ilegalidade, e não 
inconstitucionalidade. 
 Condições cumulativas para que um ato adm seja 
objeto de controle judicial mediante ADI (ação 
direta de inconstitucionalidade): 
 É indispensável que ele tenha efetivamente 
caráter normativo; e 
 É necessário que ele tenha caráter autônomo, 
o ato deve conflitar diretamente com a CF. 
Poder de polícia 
 Poder de que dispõe a administração pública para, 
na forma da lei, condicionar ou restringir o uso de 
bens, o exercício de direitos e a prática de 
atividades privadas, visando a proteger os interesses 
gerais da coletividade. 
 O poder de polícia é inerente à atividade 
administrativa. 
 Atributos do Poder de Polícia: 
 Discricionariedade: razoável 
margem de atuação. 
 Coercibilidade: imposição de medidas 
coativamente, inclusive mediante o emprego da 
força. 
 Autoexecutoriedade: execução direta pelo 
poder público, sem ordem judicial. 
 Exigibilidade: meios indiretos de coerção. 
Ex.: multa. 
 Executoriedade: meios diretos de coerção. 
Ex.: apreender uma mercadoria. 
 Meios de atuação: 
 Poder de polícia originário: exercido pela AD (U, 
E, DF, M). 
 Poderde polícia delegado: exercido pela AI com 
PJDPúblico. 
 
Polícia administrativa Polícia judiciária 
Aquela que inicia na seara 
das infrações 
administrativas. 
Aquela concernente ao 
ilícito penal. 
É exercida sobre 
atividades privadas, bens 
ou direitos. 
Incide diretamente sobre 
as pessoas. 
É desempenhada, em 
regra, por órgãos 
administrativos de caráter 
fiscalizador. 
É executada por 
corporações específicas 
(polícia civil, polícia federal, 
polícia militar) 
Atuação predominante 
preventiva. 
Atuação predominante 
repressiva. 
 
 STF: é constitucional a atribuição às guardas 
municipais do exercício de poder de polícia de 
trânsito – fiscalização, controle e orientação do 
tráfego, incluída imposição de multas e sanções 
adm. 
Atividades jurídicas 
do Estado
Atividades cujo 
desempenho se funda 
no poder de império 
como decorrência da 
própria noção de 
soberania.
Atividades sociais 
do Estado
Atividades destinadas 
a incrementar o bem-
estar social, que não 
impliquem exercício de 
poder de império.
 
Ciclo de polícia 
 
 Delegação do poder de polícia: sustenta-se que o 
exercício de atividades de polícia tem fundamento no 
poder de império e que este não pode ser exercido 
por nenhuma PJDPrivado. 
 STJ: as fases de consentimento e de 
fiscalização podem ser delegadas a 
PJDPrivado. 
 Permitido: PJDPúblico (autarquias e fundações 
autárquicas). 
Abuso de poder 
 O postulado da supremacia do interesse público 
justifica o exercício de poderes administrativos única 
e exclusivamente na estrita medida em que sejam 
necessários ao atingimento dos fins públicos. 
 O exercício ilegítimo das prerrogativas conferidas 
pelo ordenamento jurídico à administração pública 
caracteriza, genericamente, o denominado abuso de 
poder. 
 
 
 
 
Atenção 
 Poderes administrativos: conjunto de 
prerrogativas de direito público que a ordem jurídica 
confere ao agentes administrativos para o fim de 
permitir que o Estado alcance seus fins (J.S. 
Carvalho Filho). 
 Poder de Polícia: representa uma atividade estatal 
restrita aos interesses privados, limitando ao 
liberdade e a propriedade individual em favor do 
interesse público. 
 O Poder de Polícia conferido à Administração 
para restringir, frenar, condicionar, limitar o 
exercício de direitos e atividades econômicas dos 
particulares, a fim de preservar os interesses da 
coletividade. 
 A subordinação e a vinculação constituem 
relações jurídicas peculiares ao sistema 
administrativo. 
Punições 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ORDEM
• Corresponde à 
legislação que 
estabelece os 
limites. 
• É a fase inicial.
CONSENTIMENTO
• Anuência da adm.
• Se materializa com
atos adm de licenças
e autorizações.
FISCALIZAÇÃO
• Verifica se a prática de
uma atividade privada
está em conformidade
com as condições e os
requisitos
SANÇÃO
• Atuação
administrativa
coercitiva
Abuso de 
poder
Excesso de 
poder
Quando o agente 
atua fora dos 
limites de suas 
competências.
Desvio de 
poder
Quando o agente 
contraria a 
finalidade.
ABUSO DE PODER
EXCESSO DE PODER
Fora dos limites da 
Competência.
CEP
DESVIO DE PODER
Fim diverso, desvio de 
Finalidade.
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Imediatamente Poder Disciplinar
Mediatamente Poder Hierárquico
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Com vínculo jurídico Poder Disciplinar
Sem vínculo jurídico Poder de Polícia
 
Responsabilidade civil ou 
extracontratual 
 Consubstancia-se na obrigação de indenizar um 
dano patrimonial, moral ou estético causado ou 
possibilitado por um fato humano. 
 Só origina responsabilidade civil, em princípio, o 
nexo causal direto e imediato, isto é, deve haver 
ligação lógica direta entre a conduta (comissiva ou 
omissiva) e o dano efetivo. 
 A responsabilidade civil do Estado é regida por 
normas e princípios de direito público. Traduz-se 
ela na obrigação da adm pública, ou dos 
delegatários de serviços públicos, de indenizar os 
danos que seus servidores, empregados e 
prepostos, atuando na qualidade de agentes 
públicos causem a terceiros. 
 A responsabilidade extracontratual se exaure com 
a indenização do dano causado. 
 
Evolução da responsabilidade do 
Estado 
 
Teoria do risco administrativo 
 Responsabilidade civil objetiva: 
 Independe de comprovação de dolo ou culpa. 
 Fundamento constitucional (art. 37, § 6º): As 
pessoas jurídicas de direito público e as de direito 
privado prestadoras de serviços públicos 
responderão pelos danos que seus agentes, nessa 
qualidade, causarem a terceiros, assegurado o 
direito de regresso contra o responsável nos casos 
de dolo ou culpa. 
 
 
 Excludentes: 
 Culpa exclusiva da vítima; 
 Força maior; 
 Caso fortuito. 
 Concorrente: 
 Culpa recíproca, haverá mitigação (atenuação) 
de responsabilidade. 
 Pessoas abrangidas: 
 Todas as PJDPúblico AD e AI; 
 PJDPrivado prestadoras de serviços públicos 
(incluindo EP e SEM); 
 PJDPrivado não integrantes da AP, delegatárias 
de serviços públicos (concessionárias, 
permissionárias e detentoras de autorização de 
serviços públicos). 
 Não estão incluídas EP e SEM exploradoras de 
atividade econômica. 
 STF: É irrelevante perquirir se a vítima de prejuízo 
causado por prestador de serviço público é, ou não, 
usuária do serviço, bastando que o dano seja 
produzido pelo sujeito na qualidade de prestador de 
serviço público. 
 Nas situações em que o poder público está 
legalmente na condição de garantidor da 
integridade de pessoas e coisas, que se encontram 
sob sua proteção direta, terá que indenizar danos a 
elas ocasionados, mesmo que não provocados 
por atuação de agentes estatais. 
 Exceto se ficar comprovada a ocorrência de 
alguma causa excludente dessa 
responsabilidade extracontratual objetiva, a 
exemplo de um evento imprevisível e 
irresistível, sem relação com qualquer ação ou 
omissão da administração, caracterizador de 
hipóteses de força maior ou caso fortuito. 
Dano
Civil
Infração
Administrativo
Crime
Penal
F
A
S
E
S
Irresponsabilidade 
do Estado
Teve relevância nos regimes 
absolutistas.
Teoria civilista 
da culpa
comum do E.
Refletia o individualismo característico 
do liberalismo clássico.
Estado comparado ao indivíduo.
Teoria da culpa
administrativa
ou culpa 
anônima
Somente se 
comprovada a 
ocorrência de 
uma falha na 
prestação de 
um serviço 
público.
Responsabilidade 
SUBJETIVA
Teoria do risco
administrativo
Presentes o 
fato do serviço 
e o nexo direto 
de causalidade 
entre o fato e o 
dano ocorrido 
nasce o a 
obrigação de 
indenizar.
Responsabilidade 
OBJETIVA
Teoria do 
risco
integral
Basta a existência do evento danoso 
e do nexo causal para que surja a 
obrigação de indenizar para o Estado, 
sem possibilidade de que este alegue 
excludentes de sua responsabilidade.
Teoria do 
do risco
adm -
Respons. 
Objetiva
Fato
Dano
Nexo Causal
 
 A responsabilidade extracontratual se exaure com a 
indenização do dano causado. 
 
Responsabilidade por omissão estatal 
 
 Responsabilidade civil subjetiva (em regra): 
 Regulada pelos danos ensejados por omissão 
estatal na prestação de serviços obrigatórios, 
mas há situações que mesmo em face da 
omissão, o Estado responde objetivamente. 
 Para que seja reconhecido direito a indenização, o 
particular deverá demonstrar que a atuação estatal 
regular, normal, ordinária, teria sido suficiente para 
evitar o dano a ele infligido. 
 Quando um dano causado a particular não decorre 
da atuação de agentes públicos, e sim de outras 
circunstâncias, tais como atos de terceiros ou 
eventos climáticos, o Estado somente poderá ser 
obrigado a indenizar a vítima consoante os termos 
da teoria da culpa administrativa, ou seja, a vítima 
precisa comprovar que, o resultado danoso, 
concorreu determinada omissão culposa da 
administração pública. 
 
Força maior e caso fortuito 
 Eventos que sua ocorrência é inescapável e cujos 
efeitos são inevitáveis