Gestão da Saúde Pública e Privada

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GESTÃO DA SAÚDE 
PÚBLICA E PRIVADA
Programa de Pós-Graduação EAD
UNIASSELVI-PÓS
Autoria: Leticia Ferreira Menezes
CENTRO UNIVERSITÁRIO LEONARDO DA VINCI
Rodovia BR 470, Km 71, no 1.040, Bairro Benedito
Cx. P. 191 - 89.130-000 – INDAIAL/SC
Fone Fax: (47) 3281-9000/3281-9090
Reitor: Prof. Hermínio Kloch
Diretor UNIASSELVI-PÓS: Prof. Carlos Fabiano Fistarol
Coordenador da Pós-Graduação EAD: Prof. Ivan Tesck
Equipe Multidisciplinar da 
Pós-Graduação EAD: Prof.ª Bárbara Pricila Franz
 Profª. Kelly Luana Molinari
 Prof.ª Kelly Luana Molinari Corrêa
 Prof. Ivan Tesck
Revisão Gramatical: Iara de Oliveira
Revisão Pedagógica: Ivan Tesck
Diagramação e Capa: 
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Copyright © UNIASSELVI 2017
Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri
 UNIASSELVI – Indaial.
614
M541g Menezes, Letícia Ferreira
Gestão da saúde pública e privada / Letícia Ferreira 
Menezes. Indaial : UNIASSELVI, 2017.
 
89 p. : il.
ISBN 978-85-69910-40-4
1. Saúde Pública. 
 I. Centro Universitário Leonardo da Vinci
Leticia Ferreira Menezes
Possui graduação em Psicologia pela 
Universidade Federal de São Carlos (UFSCAR), 
mestrado em Saúde Pública pela Universidade de 
São Paulo (USP) e especialização em Tratamento de 
Álcool e Drogas pela Universidade Federal de São 
Paulo (UNIFESP). É doutoranda em Saúde Pública na 
Universidade de São Paulo (USP). Atualmente, trabalha 
na rede SUS, em um CAPS AD, e, também, como 
tutora de um curso EAD que visa capacitar 
profissionais da rede pública no atendimento a 
usuários de drogas.
Sumário
APRESENTAÇÃO ......................................................................7
CAPÍTULO 1
Fundamentos do Sistema Único de Saúde (SUS) .................9
CAPÍTULO 2
Saúde Privada: Organização ................................................41
CAPÍTULO 3
Saúde Privada: Serviços .......................................................63
APRESENTAÇÃO
Estudar os sistemas de saúde no Brasil é desafiar-se a penetrar em um 
campo ainda desconhecido, com uma grande quantidade de siglas, leis e 
portarias. Uma tarefa que pode assustar alguns, mas cuja recompensa ultrapassa 
os objetivos pedagógicos. Conhecer o funcionamento do SUS e do Sistema 
Privado de Saúde ajuda a fortalecer a conquista de direitos, como cidadão e como 
profissional dessa área. 
A proposta do SUS não é simples nem fácil: fornecer atendimento de 
saúde de qualidade para um país com aproximadamente 200 milhões de 
habitantes, com todas as especificidades de cada região. O processo histórico 
de implantação desse sistema foi permeado por lutas políticas e embates entre 
grupos que defendiam interesses distintos. Compreender essa construção é uma 
importante ferramenta para pensar e agir sobre o SUS de hoje, com todas as suas 
conquistas, falhas e potencialidades.
O Sistema de Saúde Privado, incluindo a Saúde Suplementar e a 
Complementar, configura-se em outro formato, com outras prioridades e formas 
de atuação. Atuando por meio dos planos de saúde, o desafio aqui é fornecer um 
serviço que cubra as necessidades dos beneficiários e que seja economicamente 
viável, tanto para o cliente quanto para a operadora. Além de tudo, é preciso estar 
de acordo com as regulações da Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS).
Porém, apesar de serem instâncias distintas, os dois Sistemas - Público e 
Privado - dependem profundamente um do outro. Para garantir que o acesso seja 
de qualidade, as Operadoras de Saúde precisam que o SUS esteja possibilitando 
atendimento gratuito a uma grande parcela da população. E para que o SUS 
possa garantir o funcionamento da rede pública, ele depende que os convênios 
possibilitem os serviços oferecidos nos planos de saúde. 
Ser um profissional da saúde implica uma série de responsabilidades 
e definitivamente não é um trabalho simples. Por esse motivo o estudo e 
aprimoramento é necessário. Estar implicado com a saúde da população 
ultrapassa os limites de uma atividade laboral e atravessa questionamentos 
éticos, direitos humanos, desigualdades sociais e exige do profissional um grande 
investimento.
Pensando nessa necessária capacitação, este caderno de estudos tem como 
objetivo formar os pós-graduandos nos estudos sobre a Gestão da Saúde Pública 
e da Saúde Privada. Utilizando referências consagradas na área, o material 
percorre o caminho histórico, dos antigos sistemas de saúde até a promulgação 
do SUS, passando pela criação da ANS até chegar nas atuais tendências do 
mercado da saúde suplementar.
Para isso, o material foi dividido em três capítulos:
•	Capítulo 1 – Fundamentos do SUS: neste capítulo começamos a construir 
a base do estudo sobre a Gestão da Saúde. É um capítulo denso, pois será 
apresentado um breve histórico sobre a construção do SUS, seguido do estudo 
das leis que sustentam o seu funcionamento. Também serão apresentadas as 
bases da Gestão e Organização do SUS, as responsabilidades de cada esfera 
administrativa e os fluxos de financiamento. Por fim, o capítulo um discorre sobre 
a Política Nacional de Humanização do SUS.
•	Capítulo 2 – Saúde Privada, Organização: nele serão relembrados os 
modelos de saúde privada que existiam mesmo antes do SUS, afim de que você, 
acadêmico(a), tenha mais elementos para pensar a atual configuração desse 
sistema. Neste capítulo será apresentada a Gestão e Organização do Sistema 
de Saúde Suplementar, incluindo aí sua legislação e agências de fiscalização. Ao 
final do capítulo, entraremos em um interessante debate sobre a ética e bioética 
da saúde.
•	Capítulo 3 – Saúde Privada, Serviços: no último capítulo do caderno de 
estudos, o conteúdo irá focar a organização da Saúde Privada, enfatizando a 
diferença entre os serviços oferecidos, as especificidades de cada categoria de 
produto – operadora, plano de saúde, convênios - e a relação entre eles. Será 
abordado o papel decisório e regulatório da ANS e a sua importância nesse 
mercado. Por fim, serão abordadas as Tendências e Financiamentos do mercado 
de Saúde Suplementar, traçando um histórico das empresas de saúde até o 
momento atual e quais são os desafios encontrados na atualidade.
Não será uma tarefa fácil, porém será gratificante e de grande valia para 
seus estudos. Espera-se que possa reconhecer elementos de suas práticas no 
material e que também possa aplicar os conhecimentos aqui adquiridos em suas 
esferas de atuação profissional.
Desejo para todos bons estudos!
Atenciosamente,
A autora.
CAPÍTULO 1
FUNDAMENTOS DO SISTEMA 
ÚNICO DE SAÚDE (SUS)
A partir da perspectiva do saber fazer, neste capítulo você terá os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
�	Apresentar o processo histórico de construção do Sistema Único de Saúde, os 
princípios, as diretrizes e a organização dos serviços.
�	Descrever a gestão, as responsabilidades e a legislação que define o 
funcionamento do SUS.
�	Explicar a política de controle e participação social e conhecer as políticas de 
humanização.
�	Comparar o Sistema Único de Saúde com políticas de saúde anteriores. 
�	Identificar as principais leis e portarias referentes ao funcionamento do SUS. 
�	Reconhecer as principais diretrizes e o funcionamento do SUS.
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 Gestão da Saúde Pública e Privada
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Fundamentos do Sistema Único de Saúde (SUS) Capítulo 1 
Contextualização
Olá, pós-graduando(a)! Este é o primeiro capítulo da disciplina 
de Gestão da saúde pública e privada. Esse módulo foi estruturado 
e escrito para que você tenha uma noção clara da forma como o 
sistema de saúde é estruturado no país, incluindo a saúde pública e a 
privada, e esse capítulo vai apresentar, também, o SUS. Conhecer o 
funcionamento do SUS, sua legislação, organização e gestão, princípios 
e diretrizes, é um processo que ultrapassa as propostas pedagógicas. 
Compreender e refletir sobre o sistema de saúde do seu país é uma 
ferramenta que pode ser útil em seu espaço de trabalho e garantir que 
seus direitoscomo cidadãos sejam garantidos. 
Este capítulo, intitulado Fundamentos do Sistema Único de Saúde (SUS), 
vai introduzir e apresentar, para você, o modelo de organização de saúde pública 
no país, desde sua construção até a atualidade. Ele tem como objetivo oferecer 
um panorama do modelo de organização da saúde pública no país, fornecendo, 
assim, as bases sob as quais foram criados futuros desdobramentos, como a 
organização da saúde privada, que você verá no capítulo 2.
O capítulo está dividido em quatro seções, no sentido de organizar o fluxo 
de informações. Na primeira seção, história e legislação, será feito um resgate 
histórico de como foi construído o Sistema Único de Saúde, quais eram os 
modelos vigentes anteriormente e quais os atores envolvidos nesse processo. 
Também serão apresentadas as principais leis que sustentam o SUS e que são a 
base para a construção do sistema.
Após a apresentação da legislação existente, a segunda seção vai apresentar 
os princípios e diretrizes do SUS, que são os direcionamentos éticos, políticos e 
estratégicos desse modelo de saúde. Esse capítulo é muito importante, pois é 
sobre esses direcionamentos que serão fundamentadas a gestão e a organização 
do SUS. A terceira seção vai versar sobre as esferas de gestão, responsabilidades 
de cada ente federado, financiamento e divisão dos serviços e unidades de 
saúde. Por fim, na quarta seção, serão discutidos o controle social e as políticas 
de humanização, explorando de que forma se dá a participação da população no 
planejamento de atividades do sistema e apresentando uma prática relativamente 
atual do SUS, de forma a utilizar todo o conhecimento acumulado no capítulo.
Você verá que esse capítulo contém bastantes leis, siglas, datas e outras 
informações que podem assustar alguns. Não se preocupe! Não é preciso decorar 
nenhum desses itens! Conforme você for avançando na leitura, perceberá que os 
processos estão intimamente ligados, e que, se você compreender o contexto de 
Conhecer o 
funcionamento do 
SUS, sua legislação, 
organização e 
gestão, princípios 
e diretrizes, é 
um processo 
que ultrapassa 
as propostas 
pedagógicas.
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 Gestão da Saúde Pública e Privada
construção do SUS, atentar para os princípios e diretrizes expostos nas primeiras 
leis, será fácil entender o quadro geral. Durante o texto, serão destacados os 
assuntos de maior importância e indicadas as referências complementares para 
aqueles que desejam aprofundar-se na temática. Está pronto? Então, vamos lá!
História do SUS e Legislação
Neste tópico se fará uma breve introdução sobre como o Sistema 
Único de Saúde (SUS) foi efetivamente implantado no Brasil, qual era 
o cenário existente na época e quais os principais atores envolvidos 
nesse processo. Resgatar a história é um exercício importante para 
compreender a atual conjuntura e, principalmente, para buscar 
propostas e ações mais efetivas e resolutivas. Pretende-se que, ao 
ter contato com esse panorama, você possa compreender melhor as 
articulações entre os processos econômicos, políticos e a organização 
do atual sistema de saúde no país. Vamos lá?
A efetivação do SUS é bem recente. A Lei n. 8.080, conhecida como Lei 
Orgânica da Saúde, foi aprovada apenas em 1990. É importante apontar que essa 
lei só foi efetivada após intensa pressão popular por parte da sociedade civil. O 
movimento pela reforma sanitária defendia um modelo de saúde que visava não 
apenas à solução dos problemas de ordem biológica, mas sim ao direito à saúde, 
entendendo a saúde como uma questão social, política e dever do Estado. Essas 
características vão se mostrar presentes nos princípios e formulações do SUS.
Resgatar a história 
é um exercício 
importante para 
compreender a 
atual conjuntura e, 
principalmente, para 
buscar propostas e 
ações mais efetivas 
e resolutivas.
A reforma sanitária foi um movimento que tinha como objetivo 
modificar as condições de saúde da população brasileira, com pautas 
a favor da democracia, gratuidade dos serviços de saúde e outros. 
Voltemos um pouco à história, então. O período compreendido entre o 
Colonialismo Português (1500 – 1822) e Império (1822 – 1889) foi marcado por 
pouco investimento na área da saúde por parte do Poder Público e pela falta de 
um sistema de saúde estruturado. As ações sanitárias eram bem pontuais e o 
acesso dependia do local social ocupado pelo indivíduo. Veja:
13
Fundamentos do Sistema Único de Saúde (SUS) Capítulo 1 
Dado que inexistia um sistema de saúde formalmente 
estruturado, as ações eram de caráter focal, sendo que grande 
parte da população se utilizava da medicina de "folk", enquanto 
que os senhores do café tinham acesso aos profissionais legais 
da medicina, que eram trazidos de Portugal (BERTOLOZZI; 
GRECO, 1996, p. 382). 
As ações coletivas eram feitas no formato de campanhas focais e ocorriam 
principalmente nas áreas de maior circulação de pessoas. Nessa época, começam 
a surgir as primeiras instituições de controle sanitário dos portos e das epidemias.
O período da República Velha ou Primeira República (1889 – 1930) trouxe 
grandes mudanças, começando pela abolição da escravatura (1888), que 
intensificou o fluxo de imigrantes para o país, tornando as condições sanitárias e 
de saúde mais precárias e complexas. A partir desse quadro, a interferência estatal 
sobre a saúde da população aumentou, mas ainda seguia o modelo campanhista, 
com objetivos pontuais e sem a participação e envolvimento da população. A 
cidade do Rio de Janeiro foi palco de um dos grandes marcos sanitários da época, 
o evento que ficou conhecido como Revolta da Vacina, quando foi imposta uma 
vacinação obrigatória por conta da varíola, sancionada pelo conhecido Oswaldo 
Cruz.
Em 1930, inicia a era Vargas com o rompimento da hegemonia presidencial 
pelos estados de Minas Gerais e São Paulo. Essa época é marcada por um 
crescimento industrial e uma maior preocupação com o estado de saúde dos 
trabalhadores. Importante citar, também, a construção da Previdência Social 
no Brasil, que vai estruturar os primeiros sistemas de saúde. Em 1923, foram 
instituídas as Caixas de Aposentadoria e Pensões (CAPS), sendo substituídas, em 
1933, pelos Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAP). É com a organização 
dessas entidades que é criado o SAMDU, Serviço de Assistência Médica 
Domiciliar e de Urgência, em 1949:
É a partir principalmente da segunda metade da década de 50, 
com o maior desenvolvimento industrial, com a consequente 
aceleração da urbanização, e o assalariamento de parcelas 
crescente da população, que ocorre maior pressão pela 
assistência médica via institutos, e viabiliza-se o crescimento 
de um complexo médico hospitalar para prestar atendimento 
aos previdenciários (POLIGNANO, 2001, p. 11).
Prosseguindo na cronologia, no ano de 1953 é criado o Ministério da Saúde, 
ainda com uma estrutura frágil e que não se propunha a atender a todas as 
pessoas:
O sistema de saúde era formado por um Ministério da 
Saúde subfinanciado e pelo sistema de assistência médica 
14
 Gestão da Saúde Pública e Privada
da previdência social, cuja provisão de serviços se dava por 
meio de institutos de aposentadoria e pensões divididos por 
categoria ocupacional [...] cada um com diferentes serviços e 
níveis de cobertura. As pessoas com empregos esporádicos 
tinham uma oferta inadequada de serviços, composta por 
serviços públicos, filantrópicos ou serviços de saúde privados 
pagos do próprio bolso (PAIM et al., 2011, p. 17).
Durante o mandato do presidente Juscelino Kubitschek (1956 – 1961), houve 
uma grande abertura ao capital estrangeiro e à iniciativa privada, aumentando a 
prestação privada de serviços de saúde e surgimento de empresas específicas 
desse ramo.
Quanto à Previdência Social, em 1960 havia sido iniciado um processo de 
unificação das IAP, juntando todas as categorias profissionais sob um mesmo 
regime de Previdência. Em 1967, é oficialmente criado o INPS(Instituto Nacional 
de Previdência Social). Com essa unificação, o número de contribuintes e, 
consequentemente, de beneficiários aumentou de forma considerável, exigindo 
maior sofisticação dos aparelhos estatais. Em 1978, é criado, então, o INAMPS 
(Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social). 
Neste período, já entramos na Ditadura Militar (1964 – 1985). 
Apesar de ter sido um período de intenso crescimento do setor privado, 
também é nessa época que começam as primeiras articulações as quais 
resultarão na criação do SUS. Devido ao regime de censura política 
implantado na época, o movimento sanitário começa a surgir dentro 
das universidades, espaço onde era possível contestar minimamente 
as imposições do governo. Esse movimento vai questionar, também, 
o modelo curativo da saúde, ou seja, equipamentos e profissionais de 
saúde que só intervém no caso de doença, ignorando propostas de 
prevenção e promoção:
O movimento sanitário, que remonta aos primeiros anos da 
Ditadura Militar, difundia um novo paradigma científico com a 
introdução das disciplinas sociais na análise do processo saúde-
doença. Através delas, o método histórico-estrutural passou 
a ser utilizado no campo da saúde, buscando compreender 
processos como a "determinação social da doença" e a 
"organização social da prática médica” (BERTOLOZZI; 
GRECO, 1996, p. 390).
O fim da ditadura militar instaura um marco político, no qual as propostas 
dos direitos sociais voltam a ser discutidas. Em 1986, ocorreu a VIII Conferência 
Nacional de Saúde, que inovou ao envolver na discussão trabalhadores, 
pesquisadores, membros civis e outros. Em 1987, é criado o SUDS (Sistema 
Unificado e Descentralizado da Saúde), dando sinais de um novo modelo de 
Devido ao regime 
de censura política 
implantado na 
época, o movimento 
sanitário começa 
a surgir dentro das 
universidades, 
espaço onde era 
possível contestar 
minimamente as 
imposições do 
governo.
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Fundamentos do Sistema Único de Saúde (SUS) Capítulo 1 
saúde, como transferência dos serviços de saúde para os estados e municípios e 
um gestor único em cada esfera de governo.
A Constituição Federal de 1988 (CF), conhecida como Constituição 
Democrática, dita os rumos da saúde pública a partir do artigo 196:
A saúde é direito de todos e dever do estado, garantindo 
mediante políticas sociais e econômicas que visem a redução 
do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal 
e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção 
e recuperação (BRASIL, 1988). 
Dois pontos são dignos de destaque. Primeiramente, o acesso à saúde é 
estendido a todos os cidadãos, independentemente de serem contribuintes da 
Previdência Social. A partir dessa constituição não é preciso estar empregado 
para ter acesso aos serviços. O outro ponto é o rompimento com um modelo 
exclusivamente curativo e hospitalocêntrico, sendo garantidas, também, as 
práticas de promoção, proteção e recuperação.
Antes da criação do SUS, a assistência à saúde no Brasil 
tinha uma estreita conexão com as atividades previdenciárias, 
e o sistema de caráter contributivo gerava uma divisão da 
população brasileira em dois grandes grupos: 
previdenciários e não previdenciários. A realidade 
social era a exclusão da maior parte dos cidadãos 
do direito à saúde (NEVES, 2012, p. 14).
Os valores de cidadania e de democracia, a inclusão da 
comunidade na participação e outros princípios incluídos no SUS são 
um reflexo do momento histórico, de um país que acabava de sair de 
um modelo regimental de ditadura, no qual os governantes não eram 
escolhidos por participação popular e a opinião da sociedade civil não 
era considerada. Porém, apesar dessa intensa mobilização social, a lei 
orgânica do SUS só foi aprovada em 1990, e, ainda assim, sofrendo 
importantes vetos, os quais só seriam recuperados na Lei n. 8.142/1990. 
Você percebe como o movimento de implantação de um regime 
nacional e unificado de saúde só foi conquistado após muitos anos? Ao 
longo da história, o sistema de saúde no Brasil sempre acompanhou 
os movimentos políticos e econômicos, sofrendo reveses e vitórias. A 
implantação do SUS se dá em um momento de grande agitação política, 
no qual diversos atores e setores sociais se mobilizam para garantir 
um sistema que obrigasse o Estado a cumprir seu dever de fornecer serviços de 
saúde para toda a população, independente da sua posição social.
Os valores de 
cidadania e de 
democracia, 
a inclusão da 
comunidade na 
participação e outros 
princípios incluídos 
no SUS são um 
reflexo do momento 
histórico, de um 
país que acabava 
de sair de um 
modelo regimental 
de ditadura, no qual 
os governantes não 
eram escolhidos por 
participação popular 
e a opinião da 
sociedade civil não 
era considerada.
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 Gestão da Saúde Pública e Privada
Para aquele que deseja conhecer mais a fundo o histórico da 
saúde pública no Brasil e o processo de construção do SUS, indico o 
seguinte livro:
ROSEN, G. Uma história da saúde pública. São Paulo: 
Hucitec, 1994.
Após esse longo processo, era preciso firmar uma legislação que assegurasse 
a implantação do sistema de saúde no país. São três os principais documentos 
que constituem o alicerce legal para a existência do SUS, além de direcionar 
seus princípios e diretrizes: a Constituição Federal de 1988, a Lei n. 8.080/1990 
(também conhecida como Lei Orgânica da Saúde) e a Lei n. 8.142/1990. Na 
sequência, estudaremos com mais detalhe cada uma delas.
A Constituição Federal de 1988, também conhecida como 
Constituição Cidadã, assegurou diversos direitos fundamentais. O texto 
que diz respeito à saúde pública se encontra no Título VII – Da Ordem 
Social, que traz a base da seguridade social no Brasil, composta pelos 
direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social. Abaixo 
reproduzimos, na íntegra, alguns pontos importantes:
Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido 
mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução 
do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal 
e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção 
e recuperação. 
[...]
Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma 
rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema 
único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:
I - descentralização, com direção única em cada esfera de 
governo;
II - atendimento integral, com prioridade para as atividades 
preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;
III - participação da comunidade.
[...]
Art. 199. A assistência à saúde é livre à iniciativa privada 
(BRASIL, 1988).
A Constituição 
Federal de 1988, 
também conhecida 
como Constituição 
Cidadã, assegurou 
diversos direitos 
fundamentais.
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Fundamentos do Sistema Único de Saúde (SUS) Capítulo 1 
O texto da Constituição Federal de 1988 foi a primeira ação legal 
no sentido de firmar as bases de construção do SUS. Podemos verificar 
a incorporação de um conceito mais abrangente de saúde do que o 
utilizado até agora, enfatizando as ações de prevenção, promoção e 
recuperação, além de um compromisso Estatal com o provimento de 
serviços de saúde gratuitos para toda a população. Porém, apesar do 
avanço conquistado, importantes questões não foram contempladas, 
como o financiamento do sistema, a política de medicamentos e outros. 
As leis, aprovadas na sequência, definiram, de forma mais detalhada, o 
funcionamento e a gestão do sistema.
A Lei n. 8.080, de 19 de setembro de 1990, foi sancionada dois 
anos após a Constituição Cidadã. A aprovação se deu durante o governo 
do presidente Fernando Collor de Melo, que chegou a vetar importantes 
pontos da lei, parcialmente recuperados na Lei n. 8.142/1990. Ela 
também é conhecida como Lei Orgânica do SUS, pois regula, em todo 
território nacional, as ações e os serviços de saúde. Para direcionar 
os estudos, serão expostos, aqui, os principais trechos,destacando 
os pontos que forem importantes para a compreensão do capítulo, 
porém é recomendado que você procure a lei e faça uma leitura do seu 
conteúdo completo. Vamos lá?
O texto da 
Constituição 
Federal de 1988 
foi a primeira ação 
legal no sentido de 
firmar as bases de 
construção do SUS. 
Podemos verificar 
a incorporação de 
um conceito mais 
abrangente de 
saúde do que o 
utilizado até agora, 
enfatizando as 
ações de prevenção, 
promoção e 
recuperação, além 
de um compromisso 
Estatal com o 
provimento de 
serviços de saúde 
gratuitos para toda a 
população.
No site do Conselho Nacional de Saúde você encontra essa e 
outras leis importantes para o estudo do SUS. Veja:
Disponível em: <http://www.conselho.saude.gov.br/legislacao/>
Na Lei n. 8.080/1990, o Título I – Das Disposição Gerais vem reafirmar a 
posição já apontada na Constituição Federal de 1988, ou seja, a saúde é um direito 
e cabe ao Estado prover os serviços necessários para a população. Também vai 
reforçar os fatores que determinam e condicionam a saúde, baseando-se numa 
política pública comprometida com a atenção integral à saúde, com a qualidade 
de vida e com ações executadas a partir de uma perspectiva intersetorial (NEVES, 
2012).
Art. 2º. A saúde é um direito fundamental do ser humano, 
devendo o Estado prover as condições indispensáveis ao seu 
pleno exercício.
§ 1º. O dever do Estado de garantir a saúde consiste na 
18
 Gestão da Saúde Pública e Privada
formulação e execução de políticas econômicas e sociais que 
visem à redução de riscos de doenças e de outros agravos 
e no estabelecimento de condições que assegurem acesso 
universal e igualitário às ações e aos serviços para a sua 
promoção, proteção e recuperação.
[...]
Art. 3º. Os níveis de saúde expressam a organização social 
e econômica do País, tendo a saúde como determinantes e 
condicionantes, entre outros, a alimentação, a moradia, o 
saneamento básico, o meio ambiente, o trabalho, a renda, a 
educação, a atividade física, o transporte, o lazer e o acesso 
aos bens e serviços essenciais (BRASIL, 1990a).
O Título II – Do Sistema Único de Saúde, Capítulo I versará sobre os 
objetivos do SUS, além de delimitar o conjunto de ações e serviços que são da 
sua competência:
Art. 5º. São objetivos do Sistema Único de Saúde (SUS):
I - a identificação e divulgação dos fatores condicionantes e 
determinantes da saúde;
II - a formulação de política de saúde destinada a promover, 
nos campos econômicos e sociais, a observância do disposto 
no § 1º do art. 2º desta lei;
III - a assistência às pessoas por intermédio de ações de 
promoção, proteção e recuperação da saúde, com a realização 
integrada das ações assistenciais e das atividades preventivas.
Art. 6º. Estão incluídas ainda no campo de atuação do Sistema 
Único de Saúde (SUS): 
I - a execução de ações: a) de vigilância sanitária; b) de 
vigilância epidemiológica; c) de saúde do trabalhador; e d) de 
assistência terapêutica integral, inclusive farmacêutica;
II - a participação na formulação da política e na execução de 
ações de saneamento básico;
III - a ordenação da formação de recursos humanos na área 
de saúde;
IV - a vigilância nutricional e a orientação alimentar;
V - a colaboração na proteção do meio ambiente, nele 
compreendido o do trabalho;
VI - a formulação da política de medicamentos, equipamentos, 
imunobiológicos e outros insumos de interesse para a saúde e 
a participação na sua produção;
VII - o controle e a fiscalização de serviços, produtos e 
substâncias de interesse para a saúde;
VIII - a fiscalização e a inspeção de alimentos, água e bebidas 
para consumo humano;
IX - a participação no controle e na fiscalização da produção, 
transporte, guarda e utilização de substâncias e produtos 
psicoativos, tóxicos e radioativos; 
X - o incremento, em sua área de atuação, do desenvolvimento 
científico e tecnológico;
XI - a formulação e execução da política de sangue e seus 
derivados (BRASIL, 1990a).
19
Fundamentos do Sistema Único de Saúde (SUS) Capítulo 1 
Você sabia que todas essas atribuições são responsabilidade do 
SUS? Além de cuidar de todo o sistema de saúde no país, ele também 
deve realizar as ações de vigilância sanitária e epidemiológica, 
controle e fiscalização de procedimentos e substâncias de interesse 
da saúde, fiscalizar e inspecionar alimentos e outros.
O Capítulo II – Dos Princípios e Diretrizes tratará sobre aqueles que são os 
princípios norteadores do SUS, os eixos políticos e organizadores que direcionarão 
o funcionamento do sistema. Dada a relevância dos princípios e diretrizes, eles 
serão abordados de forma mais detalhada na próxima seção.
O Capítulo III – Da organização, da Direção e da Gestão, e o Capítulo IV 
– Da Competência e das Atribuições se referirá à organização administrativa e 
decisória do SUS:
Art. 8º. As ações e serviços de saúde, executados pelo 
Sistema Único de Saúde (SUS), seja diretamente ou mediante 
participação complementar da iniciativa privada, serão 
organizados de forma regionalizada e hierarquizada em níveis 
de complexidade crescente.
Art. 9º. A direção do Sistema Único de Saúde (SUS) é única, 
de acordo com o inciso I do art. 198 da Constituição Federal, 
sendo exercida em cada esfera de governo pelos seguintes 
órgãos:
I - no âmbito da União, pelo Ministério da Saúde;
II - no âmbito dos Estados e do Distrito Federal, pela respectiva 
Secretaria de Saúde ou órgão equivalente; e
III - no âmbito dos Municípios, pela respectiva Secretaria de 
Saúde ou órgão equivalente (BRASIL, 1990a).
O que significa afirmar que as ações e serviços serão organizados de forma 
regionalizada e hierarquizada? Os dois conceitos estão intimamente ligados. O 
princípio da regionalização visa garantir um maior acesso à saúde da população, 
fazendo com que os processos decisórios sejam feitos em um contexto mais 
próximo da população. Já a hierarquização se refere à organização dos serviços 
de saúde em nível de complexidade, de forma a garantir que os serviços básicos 
de saúde estejam localizados de forma próxima da comunidade.
E o que quer dizer “a direção do SUS é única”?
A direção única em cada esfera de governo significa que o 
Sistema Único de Saúde – embora conceitualmente uno, 
20
 Gestão da Saúde Pública e Privada
porque informado pelos mesmos princípios e diretrizes na 
União, nos estados, no Distrito Federal e nos Municípios – 
deve ser operado, em cada uma dessas esferas de governo, 
segundo os interesses e peculiaridades de cada uma das 
entidades estatais, e nos termos da respectiva autonomia 
política e administrativa e da competência que a cada uma 
é atribuída pela Constituição da República, Lei Orgânica da 
Saúde e legislação suplementar federal, estadual, distrital ou 
municipal, conforme o caso (CARVALHO; SANTOS, 2006, p. 
87).
Os conceitos de descentralização, regionalização e hierarquização serão 
apresentados de forma mais detalhada na seção que tratará da Organização e 
Gestão do SUS.
O Título III – Dos Serviços Privados de Assistência à Saúde abordará o 
funcionamento dos serviços privados de assistência em saúde:
Art. 20. Os serviços privados de assistência 
à saúde caracterizam-se pela atuação, por 
iniciativa própria, de profissionais liberais, legalmente 
habilitados, e de pessoas jurídicas de direito privado na 
promoção, proteção e recuperação da saúde.
Art. 21. A assistência à saúde é livre à iniciativa privada. 
Art. 22. Na prestação de serviços privados de assistência à 
saúde, serão observados os princípios éticos e as normas 
expedidas pelo órgão de direção do Sistema Único de Saúde 
(SUS) quanto às condições para seu funcionamento (BRASIL, 
1990a).
A assistência à saúde é livre à iniciativa privada, ou seja, é permitido que 
instituições particulares ofereçam serviços, porém, nessa prestação de serviço, 
devem ser cumpridos os princípios éticos e as normas acordadas pelo SUS. Em 
casos nos quais os equipamentos públicos forem insuficientes,poderão ser feitos 
consórcios com os serviços privados.
O Título V – Do Financiamento tratará do repasse de recursos e 
da manutenção financeira do sistema. Para contemplar a proposta de 
descentralização, é pressuposto um repasse financeiro dos recursos da União 
para os Estados e Municípios. Para definir o valor repassado, serão considerados 
o perfil demográfico da região, perfil epidemiológico da população, características 
da rede de saúde da área, níveis de participação do setor saúde nos orçamentos 
estaduais e municipais, entre outros critérios. Neste título, também é citada a 
questão do planejamento e do orçamento. O planejamento ocorrerá de forma 
ascendente, do Município até a União, e será a base das atividades e previsão 
orçamentária.
21
Fundamentos do Sistema Único de Saúde (SUS) Capítulo 1 
Como já foi mencionado, a Lei n. 8.080/1990 sofreu importantes vetos 
presidenciais na data do seu lançamento, afetando, principalmente, as 
deliberações de financiamento e de participação popular. Apesar disso, ela avança 
no sentido de decidir algumas das principais diretrizes e formas de funcionamento 
do SUS. Em seguida, veremos a Lei n. 8.142/1990, o último dos documentos aqui 
abordados, historicamente importante para a implantação efetiva do SUS.
A Lei n. 8.142, de 28 de dezembro de 1990, foi aprovada alguns meses 
após a Lei n. 8.080/1990. Ela é mais sucinta e vai dispor principalmente de duas 
frentes: a participação popular na formulação, gestão e fiscalização do SUS e 
as transferências intergovernamentais de recursos financeiros. Mais uma vez, 
exporemos aqui os trechos importantes para nosso estudo, mas não deixe de 
fazer uma leitura cuidadosa da lei completa.
A Lei n. 8.142/1990 encontra-se disponível na íntegra no 
seguinte endereço eletrônico: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
leis/L8142.htm>. 
Você se lembra de que uma das pautas principais da implantação do SUS 
foi a maior participação da população? O movimento da Reforma Sanitária surgiu 
durante a década de 70, época da ditadura militar, período onde as opiniões e 
a participação popular não tinham espaço, sobretudo nas decisões estatais. 
Sendo assim, uma das principais bandeiras do movimento foi justamente inserir a 
população nos espaços deliberativos, incluindo a saúde. A Lei n. 8.142/1990 vai 
fazer valer essa reivindicação, implantando o controle social:
Art. 1°. O Sistema Único de Saúde (SUS), de que trata a Lei n° 
8.080, de 19 de setembro de 1990, contará, em cada esfera de 
governo, sem prejuízo das funções do Poder Legislativo, com 
as seguintes instâncias colegiadas:
I - a Conferência de Saúde; e
II - o Conselho de Saúde (BRASIL, 1990b).
Esses dois órgãos colegiados – conferência e conselhos – são os espaços 
deliberativos nos quais o planejamento, as decisões e a fiscalização dos serviços 
ocorrerão e, em cada um deles, é garantida a participação da população. 
A participação dos cidadãos é paritária em relação aos outros segmentos 
– representantes do governo, prestadores de serviços, profissionais e outros - 
visando garantir um processo democrático com a presença de todas as partes 
22
 Gestão da Saúde Pública e Privada
envolvidas. Na seção sobre o Controle Social e Políticas de Humanização 
veremos, com mais detalhes, de que forma se dá esse controle social na prática.
Em seguida, a lei vai tratar do repasse dos recursos do Fundo Nacional de 
Saúde (FNS):
Art. 2°. Os recursos do Fundo Nacional de Saúde (FNS) serão 
alocados como: 
I - despesas de custeio e de capital do Ministério da Saúde, 
seus órgãos e entidades, da administração direta e indireta;
II - investimentos previstos em lei orçamentária, de iniciativa do 
Poder Legislativo e aprovados pelo Congresso Nacional;
III - investimentos previstos no Plano Quinquenal do Ministério 
da Saúde;
IV - cobertura das ações e serviços de saúde a serem 
implementados pelos Municípios, Estados e Distrito Federal 
(BRASIL, 1990b).
Os recursos do FNS serão destinados, pelo menos, setenta por cento aos 
Municípios e o restante aos Estados. Porém, para receber esse repasse, os 
Municípios e Estados devem cumprir com uma série de exigências:
Art. 4°. Para receberem os recursos de que trata o art. 3° desta lei, 
os Municípios, os Estados e o Distrito Federal deverão contar com: 
I - Fundo de Saúde; 
II - Conselho de Saúde, com composição paritária de acordo 
com o Decreto n° 99.438, de 7 de agosto de 1990;
III - plano de saúde;
IV - relatórios de gestão que permitam o controle de que trata 
o § 4° do art. 33 da Lei n° 8.080, de 19 de setembro de 1990;
V - contrapartida de recursos para a saúde no respectivo 
orçamento;
VI - comissão de elaboração do Plano de Carreira, Cargos 
e Salários (PCCS), previsto o prazo de dois anos para sua 
implantação (BRASIL, 1990b).
Essas são as principais leis que formam a base de funcionamento e 
organização do SUS. Para você que deseja aprofundar seus estudos, segue, na 
sequência, um conjunto de outras leis, portarias e emendas que também versam 
sobre pontos importantes da saúde pública:
•	 Norma Operacional Básica do Sistema Único de Saúde (1996) – redefine o 
modelo de gestão do SUS.
•	 Portaria GM/MS n. 1.882 (1997) – Estabelece o piso de atenção básica (PAB) 
e sua composição.
23
Fundamentos do Sistema Único de Saúde (SUS) Capítulo 1 
•	 Portaria GM/MS n. 1.886 (1997) – Aprova normas e diretrizes do Programa 
de Agentes Comunitários de Saúde e do Programa de Saúde da Família.
•	 Portaria GM/MS n. 3.916 (1998) - Define a Política Nacional de Medicamentos.
•	 Lei n. 9.782 (1999) - Define o Sistema Nacional de Vigilância Sanitária e cria 
a Agência Nacional de Vigilância Sanitária.
•	 Lei n. 9.961 (2000) - Cria a Agência Nacional de Saúde Suplementar ANS.
Princípios e Diretrizes do SUS
Agora que já estudamos o histórico de construção do SUS e as principais 
leis que dão suporte para seu funcionamento, prosseguiremos com um estudo 
mais detalhado de outros aspectos importantes. Nesta seção, estudaremos os 
Princípios e as Diretrizes do SUS. Você provavelmente já deve ter ouvido essas 
palavras, mas sabe o que significam?
A escolha dos princípios e das diretrizes não se deu de forma aleatória e 
desarticulada, todos foram construídos levando-se em consideração situações 
históricas que culminaram na necessidade de criá-los. Os princípios e diretrizes 
constituem a base do funcionamento do SUS, são os eixos que ordenarão toda a 
organização do sistema. Os princípios representam uma finalidade, objetivos. São 
as metas que devem ser alcançadas, representando os valores e preceitos do 
SUS. Já as diretrizes se referem às estratégias, os meios utilizados para alcançar 
os objetivos traçados pelos princípios: “[...] a denominação princípios é dada para 
a base filosófica, cognitiva e ideológica do SUS, e a designação diretrizes se 
refere à forma, às estratégias e aos meios de organização do sistema para a sua 
concretização” (MATTA, 2007, p. 248).
O primeiro princípio é o da universalidade, expresso pelo Artigo 
196 da Constituição Federal: “A saúde é direito de todos e dever do 
Estado [...]” (BRASIL, 1988). Como você já aprendeu, antes da criação 
do SUS os serviços públicos de saúde só eram fornecidos a uma 
parcela da população, aquela que possuía carteira assinada. O SUS 
afirma, então, como princípio que todos os cidadãos – sem distinção de 
raça, gênero, religião ou qualquer outra forma de discriminação – têm 
direito ao acesso aos serviços de saúde disponibilizados pelo Estado.
Outro princípio é o da equidade. Apesar do acesso à saúde 
ser universal, sabemos das desigualdades sociais que fazem com que certos 
Todos os cidadãos 
– sem distinção 
de raça, gênero, 
religião ou qualquer 
outra forma de 
discriminação 
– têm direito 
ao acesso aos 
serviços de saúde 
disponibilizados pelo 
Estado.
24
 Gestão da Saúde Pública e Privada
estratos sociais tenham maior dificuldade em conseguir um determinado serviço, 
emimplantar práticas de prevenção e promoção no seu território, e outros. 
Como alguns autores mencionam, o princípio da equidade diz respeito a “tratar 
desigualmente os desiguais”.
A regra da igualdade não consiste senão em aquinhoar 
desigualmente aos desiguais, na medida em que se desigualam. 
Nesta desigualdade social, proporcionada à desigualdade natural, 
é que se acha a verdadeira lei da igualdade. O mais são desvarios 
da inveja, do orgulho ou da loucura. Tratar com desigualdade a 
iguais ou a desiguais com igualdade, seria desigualdade flagrante, 
e não igualdade real. Os apetites humanos conceberam inverter a 
norma universal da criação, pretendendo não dar a cada um, na 
razão do que vale, mas atribuir o mesmo a todos, como se todos se 
equivalessem.
Fonte: BARBOSA, Rui. Oração aos moços. 5. ed. Rio de 
Janeiro: Edições Casa de Rui Barbosa, 1999.
Como coloca Carmem Teixeira (2011, p. 5):
O ponto de partida da noção de equidade é o reconhecimento 
da desigualdade entre as pessoas e os grupos sociais e o 
reconhecimento de que muitas dessas desigualdades são 
injustas e devem ser superadas. Em saúde, especificamente, 
as desigualdades sociais se apresentam como desigualdades 
diante do adoecer e do morrer, reconhecendo-se a possibilidade 
de redução dessas desigualdades, de modo a garantir 
condições de vida e saúde mais iguais para todos. 
Um exemplo de práticas que visam promover a equidade são os programas 
voltados especificamente para grupos vulneráveis, como indígenas, população 
LGBT e mulheres.
25
Fundamentos do Sistema Único de Saúde (SUS) Capítulo 1 
Atividade de Estudo:
 
1) Analise a imagem abaixo e aponte em qual de suas partes está 
sendo aplicado o princípio da equidade.
Figura 1 – Princípio da equidade
Fonte: Disponível em: <https://goo.gl/z9thl4>. Acesso em: 22 jul. 2016.
 ____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
Por fim, temos o princípio da integralidade. A noção de integralidade 
pode ser compreendida em vários níveis no campo da saúde, representando 
um esforço para oferecer um sistema de saúde que supra as necessidades do 
cidadão em todas as esferas necessárias. O princípio integralidade diz respeito 
à nova configuração do SUS, que agrupa em apenas um sistema organizativo as 
práticas de prevenção, de cuidado e de promoção:
Um modelo “integral”, portanto, é aquele que dispõe de 
estabelecimentos, unidades de prestação de serviços, 
26
 Gestão da Saúde Pública e Privada
pessoal capacitado e recursos necessários, à produção de 
ações de saúde que vão desde as ações inespecíficas de 
promoção da saúde em grupos populacionais definidos, 
às ações específicas de vigilância ambiental, sanitária e 
epidemiológica dirigidas ao controle de riscos e danos, até 
ações de assistência e recuperação de indivíduos enfermos, 
sejam ações para a detecção precoce de doenças, sejam 
ações de diagnóstico, tratamento e reabilitação (TEIXEIRA, 
2011, p. 6).
A integralidade diz respeito também ao oferecimento de serviços 
em diversos níveis de atenção, considerando que o ser humano não é 
composto por “partes”, mas sim um ser integral, biopsicossocial e que 
deve ser atendido em todas as suas demandas. De forma resumida, a 
integralidade pode ser definida como “[...] o homem é um ser integral, 
biopsicossocial, e deverá ser atendido com esta visão integral por um 
sistema de saúde também integral, voltado a promover, proteger e 
recuperar sua saúde” (BRASIL, 1990b).
Agora, apresentados os princípios, vamos para as diretrizes. Como 
já foi explicado, as diretrizes são as estratégias e as ferramentas que 
serão utilizadas para que os princípios sejam garantidos.
A descentralização diz respeito à transferência de poder político, de 
responsabilidade e recursos, da esfera Federal para os Estados e Municípios. Por 
meio das Leis n. 8.080/1990 e n. 8.142/1990, e das chamadas NOBS (Normas 
Operacionais) serão estabelecidas quais as responsabilidades pertinentes à cada 
esfera administrativa.
A regionalização e hierarquização se referem à forma de organização 
dos serviços, tanto territorialmente quanto por especificidade das práticas 
ofertadas. A regionalização introduz a noção de território, que determina o perfil 
da população a ser atendida em um determinado espaço físico delimitado. Essa 
divisão espacial contempla tanto o espaço político-administrativo – como um 
bairro ou uma cidade – quanto as especificidades de determinada população – 
como demarcações indígenas, populações ribeirinhas. A hierarquização classifica 
os diversos equipamentos de saúde em níveis de oferta de serviços, por meio 
do estabelecimento de uma rede que conecta unidades mais simples – como as 
Unidades Básicas de Saúde – com as que demandam mais recursos tecnológicos 
– como os Hospitais Especializados. Essa rede se organizará de forma a garantir 
acesso a todas as demandas do usuário do SUS, desde ações de prevenção até 
procedimentos complexos.
Por fim, temos a diretriz que contempla a participação da comunidade, 
representada aqui pelos Conselhos e Conferências de Saúde. Como forma 
A integralidade diz 
respeito também 
ao oferecimento 
de serviços em 
diversos níveis 
de atenção, 
considerando que 
o ser humano não 
é composto por 
“partes”, mas sim 
um ser integral, 
biopsicossocial 
e que deve ser 
atendido em todas 
as suas demandas.
27
Fundamentos do Sistema Único de Saúde (SUS) Capítulo 1 
O SUS é um sistema 
orgânico, vivo 
e em constante 
construção. A busca 
popular por um 
sistema de saúde 
que atendesse a 
toda a população, 
de forma gratuita 
e integral, levou 
à formulação 
de princípios e 
diretrizes que 
visam garantir esse 
acesso.
de garantir os princípios do SUS, é pressuposta a participação da população 
e comunidade nas deliberações e fiscalização do sistema. Como você deve 
recordar, o Sistema Único de Saúde foi criado justamente por demanda dos 
cidadãos, que exigiam um modelo de saúde que contemplasse a todos. Essa 
diretriz vem, então, reforçar esse movimento, garantindo uma representatividade 
popular nas decisões e no planejamento dos serviços de saúde no país.
O SUS é um sistema orgânico, vivo e em constante construção. 
A busca popular por um sistema de saúde que atendesse a toda 
a população, de forma gratuita e integral, levou à formulação de 
princípios e diretrizes que visam garantir esse acesso. A partir dessas 
formulações, foram sendo criadas ferramentas e mecanismos que 
fizessem valer as leis.
Organização e Gestão do SUS
Imagine um sistema de saúde gratuito responsável por atender 
a um país do tamanho do Brasil. Não parece simples, não é? Para 
garantir que os princípios de universalidade, equidade e integralidade 
sejam cumpridos, são necessários mecanismos de organização e 
gestão, envolvendo os entes federados – União, Estados e Municípios. Agora 
será apresentado, de forma mais aprofundada, como a gestão e organização do 
SUS é realizada, partindo das diretrizes de descentralização, regionalização e 
hierarquização. Vamos lá?
O princípio da descentralização opõe-se a uma forma de gestão que 
concentrava todas as decisões em um único órgão, muitas vezes distante da 
região foco das ações. A nova estratégia proposta é justamente atender melhor às 
demandas populacionais, aproximando os órgãos gestores da comunidade alvo. 
Nesse sentido, foram divididas funções entre os entes federados, privilegiando a 
municipalização:
A noção de que o município é o mais adequado 
âmbito para tratar a questão da saúde de maneira 
direta, uma vez que é o ente federado mais próximo da 
população, capaz, portanto, de identificar as peculiaridades e as 
diversidades locais e adaptar as estratégias para a superação 
dos problemas de saúde, de forma integral (BARATA; TANAKA;MENDES, 2004, p. 15).
Essa nova forma de organização vem também para sanar um problema 
do antigo sistema, em que diversos órgãos ditavam as decisões e os rumos da 
saúde. Como você deve lembrar, anteriormente, as decisões referentes à área da 
28
 Gestão da Saúde Pública e Privada
O processo de 
descentralização 
no país pode ser 
classificado, então, 
como político-
administrativo, ou 
seja, envolve não 
só a transferência 
de serviços, mas 
também de poder, 
de responsabilidade 
e de recursos.
saúde eram responsabilidade do Ministério da Previdência Social, que, ao mesmo 
tempo, também compreendia as funções do Ministério da Saúde. Quando a Lei 
n. 8.080/1990 coloca “descentralização, com direção única em cada esfera de 
governo” é justamente para impedir que órgãos distintos versem sob a gestão do 
SUS, promovendo uma gestão mais organizada.
O processo de descentralização no país pode ser classificado, 
então, como político-administrativo, ou seja, envolve não só a 
transferência de serviços, mas também de poder, de responsabilidade 
e de recursos. Para que isso seja efetivo, é preciso estar bem claras as 
competências cabíveis a cada esfera organizativa. O texto Princípios 
Organizativos e Instâncias de Gestão do SUS (MACHADO; LIMA; 
BAPTISTA, 2011, p. 55) divide em quatro categorias as funções que 
cabem a elas:
•	 Formulação de políticas/planejamento;
•	 Financiamento;
•	 Regulação, coordenação, controle e avaliação (do sistema/redes e 
dos prestadores, públicos ou privados);
•	 Prestação direta de serviços de saúde.
Cada uma dessas funções se divide em outras, que serão separadas, de 
acordo com suas características, entre os entes federados:
Compreender as atribuições dos gestores do SUS nos três 
níveis de governo requer, portanto, uma reflexão sobre as 
especificidades da atuação de cada esfera no que diz respeito a 
essas funções gestoras, de forma coerente com as finalidades 
de atuação do Estado em cada nível de governo, com os 
princípios e objetivos estratégicos da política de saúde e para 
cada campo de atuação do Estado na saúde (assistência 
à saúde, vigilância sanitária, vigilância epidemiológica, 
desenvolvimento de insumos para a saúde e recursos 
humanos, entre outros) (MACHADO; LIMA; BAPTISTA, 2011, 
p. 15)
Quais são, então, as responsabilidades referentes à cada ente federado? O 
que cabe à União, aos Estados e aos Municípios?
29
Fundamentos do Sistema Único de Saúde (SUS) Capítulo 1 
Segue, na sequência, uma relação que aponta algumas dessas 
competências, referente a cada núcleo gestor. Lembrando que, no 
caso do Distrito Federal, as responsabilidades do nível Estadual e 
Municipal se somam. Veja:
Esfera de Governo: Federal
Gestor: Ministério da Saúde
Atribuições: 
•	Formulações das políticas nacionais de saúde;
•	Planejamento e desenvolvimento de políticas nos campos de 
tecnologias, insumos e recursos humanos;
•	Financiamento das ações de saúde por meio de distribuição 
dos recursos públicos arrecadados, papel redistributivo dos 
recursos;
•	Coordenação de redes de referência de caráter interestadual/
nacional.
Esfera de Governo: Estadual
Gestor: Secretaria Estadual de Saúde
Atribuições: 
•	Promoção da regionalização;
•	Apoio e incentivo às secretarias municipais de saúde;
•	Definir as prioridades estaduais;
•	Definição dos critérios de alocação de 
recursos federais e estaduais entre 
municípios;
•	Responsabilidade sob áreas estratégicas: serviços 
assistenciais de referência estadual/regional, ações de maior 
complexidade de vigilância epidemiológica ou sanitária.
Esfera de Governo: Municipal
Gestor: Secretaria Municipal de Saúde
Atribuições:
•	Identificação de problemas e definição de prioridades no 
âmbito municipal;
•	Organização da oferta de ações e serviços públicos e 
contratação de privados, quando necessário; 
•	Organização das portas de entrada do sistema, 
estabelecimento de fluxos de referência e integração da rede 
de serviços à nível estadual;
30
 Gestão da Saúde Pública e Privada
•	 Gerência das unidades de saúde, contratação, administração 
e capacitação de profissionais de saúde.
Passemos, então, para os princípios de regionalização e 
hierarquização. O Artigo 198, da Constituição Federal de 1988, 
institui que “As ações e serviços públicos de saúde integram uma 
rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único 
[...]” (BRASIL, 1988). Ou seja, esses dois conceitos estão intimamente 
ligados e dirão respeito à forma como os serviços de saúde se 
organizarão nos territórios.
Como já foi colocado anteriormente, território é um espaço político-
administrativo que se constituiu na unidade mínima onde se organizará a rede de 
serviços de saúde. Rede pode ser definida como “[...] um conjunto de unidades, 
de diferentes funções e perfis de atendimento, que operam de forma ordenada 
e articulada no território, de modo a atender às necessidades de saúde de uma 
população” (MACHADO; LIMA; BAPTISTA, 2011, p. 132). A construção da rede 
é organizada de forma a suprir as demandas dos territórios e garantir o acesso a 
todos os tipos de serviços necessários para aquela população.
Ou seja, esses dois 
conceitos estão 
intimamente ligados 
e dirão respeito 
à forma como os 
serviços de saúde 
se organizarão nos 
territórios.
31
Fundamentos do Sistema Único de Saúde (SUS) Capítulo 1 
Figura 2 – Rede de Atenção à Saúde
Fonte: Disponível em: <http://goo.gl/RnVSdU>. Acesso em: 18 maio 2016.
É possível observar a presença de equipamentos de saúde distintos, cada 
um com sua especificidade. As unidades se conectam de forma a atender às 
demandas de cada indivíduo de forma integral. Assim, caso determinada unidade 
não seja suficiente para suprir certa necessidade, o usuário é encaminhado para 
outra, conectada na rede, que garantirá o serviço:
Existe uma relação intrínseca entre a organização da atenção 
à saúde em rede e os objetivos da universalidade, equidade 
e integralidade. Em uma rede, os equipamentos e serviços 
não funcionam de forma isolada, responsabilizando-se 
conjuntamente pelo acesso, atenção integral e continuidade do 
cuidado à saúde das pessoas (MACHADO; LIMA; BAPTISTA, 
2011, p. 124).
Com essa discussão, já podemos entrar na definição de hierarquização 
dos serviços. A necessidade de hierarquizar e classificar os serviços de saúde 
se dá pela necessidade de fazer cumprir os princípios: Universidade, Equidade 
e Integralidade. Você se recorda que um dos pilares do Movimento da Reforma 
Sanitária – responsável pela construção do SUS – foi a reinvindicação de um 
modelo de saúde que não focasse apenas nas práticas curativas, mas também 
nas práticas de prevenção, promoção e recuperação? Voltemos ao Artigo 196 da 
Constituição Federal de 1988:
32
 Gestão da Saúde Pública e Privada
A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido 
mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução 
do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal 
e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção 
e recuperação (BRASIL,1988).
Para garantir a efetivação dessas práticas, foi planejado um 
modelo de organização no qual os serviços são divididos de acordo 
com suas especificidades, não privilegiando apenas hospitais e 
prontos-socorros - que têm uma ação mais pontual sobre a doença - 
mas também equipamentos que promovessem uma saúde integral do 
usuário. Essa estratégia de organização é a hierarquização: os serviços 
são divididos em diferentes níveis de atenção e complexidade.
O primeiro nível é o de atenção primária, que envolve os serviços 
e equipamentos básicos da saúde, como Unidades Básicas de Saúde 
e Estratégia de Saúde da Família, portas de entrada para o SUS. Ou seja, são os 
primeiros serviços que o usuário vai procurar, e que vão inseri-lo na rede. Para 
compreendermos melhor o que é um serviço da atenção primária, veja a descrição 
da Estratégia da Saúde da Família:
A Estratégiada Saúde da Família (ESF) é entendida 
como uma estratégia de reorganização do modelo de 
assistência, possibilitada por meio da locação de equipes 
multiprofissionais em unidades básicas de saúde (UBS). [...] 
Este modelo visa superar a antiga concepção centrada na 
doença, desenvolvendo-se por meio de práticas gerenciais e 
sanitárias participativas que possibilitam o compromisso e a 
corresponsabilidade destes profissionais com os usuários e a 
comunidade (NEVES, 2012, p. 35).
Fazem parte dos equipamentos da atenção secundária os estabelecimentos 
de média complexidade, como ambulatórios e clínicas especializadas. Por fim, 
na atenção terciária são incluídos os equipamentos de alta complexidade, como 
hospitais gerais e procedimentos de alto custo, como hemodiálise, quimioterapias 
e outros.
Você pode perceber que a rede de saúde – construída a partir dos 
princípios de regionalização e hierarquização – é extremamente importante 
para o bom funcionamento do SUS. Em um município com poucos habitantes 
não é necessária a presença de um grande hospital, com procedimentos de alta 
tecnologia, uma vez que não haveria demanda para tal. Porém, caso um usuário 
desse município precise acessar esse serviço, deve ser garantido a ele um 
equipamento referenciado que possibilite o atendimento. Para isso, são efetuados 
pactos e acordos entre os diversos territórios para a construção de uma rede que 
garanta a efetivação dos princípios do SUS:
A saúde é direito 
de todos e dever 
do Estado, 
garantido mediante 
políticas sociais e 
econômicas que 
visem à redução do 
risco de doença e de 
outros agravos e ao 
acesso universal e 
igualitário às ações 
e serviços para sua 
promoção, proteção 
e recuperação 
(BRASIL,1988).
33
Fundamentos do Sistema Único de Saúde (SUS) Capítulo 1 
A construção de uma rede baseia-se na constatação de que 
os problemas de saúde não se distribuem uniformemente na 
população, no espaço e no tempo, e envolvem tecnologias de 
diferentes complexidades e custos. Assim, a organização dos 
serviços é condição fundamental para que estes ofereçam as 
ações necessárias de forma apropriada (MACHADO; LIMA; 
BAPTISTA, 2011, p. 124).
Atividade de Estudo:
 
1) Olhe para a imagem abaixo, já vista nesta seção. Você consegue 
identificar quais serviços seriam de atenção primária, secundária 
e terciária?
 ____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
34
 Gestão da Saúde Pública e Privada
Controle Social e Políticas de 
Humanização
Neste último item do capítulo, abordaremos o Controle Social, de que forma 
se dá a participação popular na formulação de fiscalização do SUS e quais 
são os instrumentos e espaços utilizados para isso. Por fim, apresentaremos a 
Política Nacional de Humanização do SUS, inaugurada em 2004, 15 anos após a 
Constituição Federal de 1988. Essa Política será apresentada como um exemplo 
dos vários desdobramentos do Sistema Único de Saúde ao longo desses anos.
Comecemos, então, pelo Controle Social e Participação Popular no 
SUS. Essa é uma das diretrizes do SUS: a garantia de que a população e a 
comunidade possam participar dos processos decisórios do SUS, contribuindo 
para que o sistema atenda às suas demandas e garantindo um processo mais 
amplo e democrático. Vale apontar que o SUS é a única política pública a adotar 
constitucionalmente a participação popular em seus princípios, sendo, assim, não 
apenas um projeto pioneiro, mas também apontando a necessidade de que outras 
políticas sigam essa prática.
A participação popular e o controle social em saúde, dentre 
os princípios do Sistema Único de Saúde (SUS), destacam-se 
como de grande relevância social e política, pois se constituem 
na garantia de que a população participará do processo de 
formulação e controle das políticas públicas de saúde. No 
Brasil, o controle social se refere à participação da comunidade 
no processo decisório sobre políticas públicas e ao controle 
sobre a ação do Estado (ROLIM; CRUZ; SAMPAIO, 2013).
Conforme a Lei n. 8.142 de 1990, essa participação se dará principalmente 
em duas instâncias: Conselhos de Saúde e Conferências de Saúde. Ambos são 
órgãos colegiados, compostos por representantes do governo, prestadores de 
serviços, profissionais e, de forma especial, pelos usuários do SUS. Vejamos as 
especificidades de cada um:
a) Conselhos de Saúde: hoje, além do Conselho Nacional, existem vinte e 
seis Conselhos Estaduais, um Conselho Distrital e mais de cinco mil Conselhos 
Municipais. Têm como tarefa atuar na formulação de estratégias e no controle 
da execução da política de saúde na instância correspondente. Além disso, um 
Conselho de Saúde é um órgão:
•	 colegiado, ou seja, é composto por pessoas que representam diferentes 
grupos da sociedade, sendo 50% delas representantes de usuários do SUS;
•	 permanente, isto é, tem sua existência garantida em qualquer 
circunstância e para ser extinto é preciso haver uma lei;
35
Fundamentos do Sistema Único de Saúde (SUS) Capítulo 1 
•	 deliberativo, ou seja, toma decisões que devem ser cumpridas pelo poder 
público (BRASIL, 2013).
Para conhecer a fundo o funcionamento e as atribuições dos 
Conselhos de Saúde, acesse a Resolução n. 333, de 04 de novembro 
de 2003, do Ministério da Saúde, disponível em: <http://conselho.
saude.gov.br/biblioteca/livros/resolucao_333.pdf>.
b) Conferência de Saúde: ocorre a cada quatro anos, em cada esfera do 
governo, e tem como objetivo avaliar a situação da saúde e propor as diretrizes 
para a formulação da Política de Saúde nas instâncias correspondentes. Vale 
recordar as transformações históricas proporcionadas para a gestão da saúde no 
Brasil, como o caso da 8ª Conferência Nacional de Saúde, em 1986, cujo relatório 
final serviu de base para a elaboração do capítulo sobre saúde da Constituição 
Federal de 1988, resultando na criação do SUS.
Para se aprofundar na temática, você pode consultar o seguinte 
documento: As Conferências Nacionais de Saúde: Evoluções e 
Perspectivas, disponível no seguinte endereço eletrônico: <http://
www.conass.org.br/conassdocumenta/cd_18.pdf>.
http://conselho.saude.gov.br/biblioteca/livros/resolucao_333.pdf
http://conselho.saude.gov.br/biblioteca/livros/resolucao_333.pdf
http://www.conass.org.br/conassdocumenta/cd_18.pdf
http://www.conass.org.br/conassdocumenta/cd_18.pdf
36
 Gestão da Saúde Pública e Privada
Figura 3 – 8ª Conferência Nacional de Saúde
Fonte: Disponível em: <https://goo.gl/JhMuqQ>. Acesso em: 22 jul. 2016.
Apesar do aporte jurídico, que institui a existência do Controle Social na 
saúde, e dos manuais e documentos que regulamentam sua organização, a 
participação social ainda está longe do ideal. Em alguns Municípios, os Conselhos 
de Saúde são inexistentes e, em outros, existem muitos entraves que dificultam 
sua efetivação. Cabe à população organizar-se em torno dessa criação, 
pressionando os órgãos públicos para que ofereçam espaço e suporte para sua 
existência:
É preciso que o controle social aconteça na prática, para que 
não fique apenas em lei e que a sociedade civil ocupe de modo 
pleno e efetivo esses diversos espaços de participação social. 
A sociedade no acompanhamento/fiscalização/participação da 
gestão pública em saúde se faz de forma importantíssima, pois 
pela primeira vez na história reuniram-se experiências exitosas 
na área do controle social (ROLIM; CRUZ; SAMPAIO, 2013, p 
33).
Passemos, então, para as Políticas de Humanização, aqui representadas 
pela Política Nacional de Humanização. Mas o que significa humanização? 
Vejamos:
37
Fundamentos do Sistema Único de Saúde (SUS) Capítulo 1 
Por humanização entendemos a valorização dos diferentes 
sujeitos implicados no processo de produção desaúde: 
usuários, trabalhadores e gestores. Os valores que norteiam 
esta política são a autonomia e o protagonismo dos sujeitos, a 
co-responsabilidade entre eles, o estabelecimento de vínculos 
solidários e a participação coletiva no processo de gestão 
(BRASIL, 2004, p. 8).
A Política de Humanização é mais do que um programa, com práticas 
focais e localizadas. Deve ser entendida como uma ética de trabalho, uma 
diretriz transversal, “entendida como um conjunto de princípios e diretrizes que 
se traduzem em ações nas diversas práticas de saúde e esferas do sistema, 
caracterizando uma construção coletiva” (BRASIL, 2004, p. 7). Ela é uma 
construção que visa reordenar os processos de trabalho com vistas a fazer valer a 
universalidade, a equidade e a integridade do SUS.
Para isso, são estabelecidos alguns princípios norteadores da PNH (Política 
Nacional de Humanização):
•	Valorização da dimensão subjetiva e social em todas as práticas de 
atenção e gestão no SUS, fortalecendo o compromisso com os direitos do 
cidadão, destacando-se o respeito às questões de gênero, etnia, raça, orientação 
sexual e às populações específicas;
•	Fortalecimento de trabalho em equipe multiprofissional, fomentando a 
transversalidade e a grupalidade;
•	Construção de autonomia e protagonismo dos sujeitos e coletivos 
implicados na rede do SUS;
•	Fortalecimento do controle social com caráter participativo em todas as 
instâncias gestoras do SUS;
•	Compromisso com a democratização das relações de trabalho e 
valorização dos profissionais de saúde, estimulando processos de educação 
permanente (BRASIL, 2004).
Com alguns dos objetivos práticos dessa política, espera-se diminuir o tempo 
de fila nas unidades de saúde, efetivar o controle e participação social, garantir 
que o usuário conheça seu profissional de referência, além de ter acesso a todas 
as informações pertinentes ao seu atendimento, fornecendo maior suporte aos 
trabalhadores e outros.
38
 Gestão da Saúde Pública e Privada
Para conhecer mais a fundo a Política Nacional de Humanização, 
acesse o documento HumanizaSUS no seguinte endereço eletrônico: 
<http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/humanizasus_2004.
pdf>.
Encerramos aqui nosso tópico sobre a Política de Humanização do SUS. 
Como você pode perceber, ainda temos um longo caminho a ser trilhado para 
garantirmos a todos os cidadãos brasileiros um acesso gratuito, integral e 
humanizado à saúde. A Política de Humanização é um esforço que deve ser 
implantado em todos os espaços, inclusive nas pesquisas e estudos teóricos. 
Como foi explicitado no começo deste capítulo, conhecer sobre a saúde pública 
ultrapassa os objetivos educativos, mas também nos envolve, na condição de 
pessoas políticas, na situação do nosso país e na melhoria das condições de vida 
da população.
Algumas Considerações
Caro(a) pós-graduando(a), como foi a leitura do material? Esperamos que 
tenha conseguido aguçar seu interesse e curiosidade para o estudo sobre a 
Gestão em Saúde no Brasil. Em caso de dúvidas, releia o material com calma e 
consulte as referências disponibilizadas logo abaixo. Aguardo você no próximo 
capítulo, no qual estudaremos a Organização da Saúde Privada. 
Até breve!
Referências
BARATA, L. R. B.; TANAKA, O. Y.; MENDES, J. D. V. Por um processo 
de descentralização que consolide os princípios do Sistema Único de 
Saúde. Epidemiologia e Serviços de Saúde, São Paulo, v. 13, n. 1, p.15-24, 
mar. 2004.
BERTOLOZZI, M. R.; GRECO, R. M. As políticas de saúde no Brasil: reconstrução 
histórica e perspectivas atuais. Revista escola de enfermagem da USP, São 
Paulo, v. 30, n. 3, p. 380-398, dez. 1996.
39
Fundamentos do Sistema Único de Saúde (SUS) Capítulo 1 
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. 
Brasília: Senado Federal, 1988. 
_______. Lei n. 8.080, de 19 de setembro de 1990. Dispõe sobre as condições para 
a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento 
dos serviços correspondentes e dá outras providências. Diário Oficial da União, 
Poder Legislativo, Brasília, 19 set. 1990a. Seção 1, p. 18055.
_______. Lei 8.142, de 28 de dezembro de 1990. Dispõe sobre a participação 
da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde (SUS) e sobre as 
transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde e dá 
outras providências. Diário Oficial da União, Poder Executivo, Brasília, 31 dez. 
1990b, p. 25694.
_______. Ministério da Saúde. HumanizaSUS: política nacional de 
humanização: documento base para gestores e trabalhadores do SUS. 2. ed. 
Brasília: Ministério da Saúde, 2004.
_______. Ministério da Saúde. Para entender o controle social na saúde/
Ministério da Saúde, Conselho Nacional de Saúde. Brasília: Ministério da 
Saúde, 2013.
CARVALHO, G. I. de; SANTOS, L. Sistema Único de Saúde: Comentários a Lei 
Orgânica da Saúde. 4. ed. Campinas: Unicamp, 2006.
MACHADO, C. V.; LIMA, L. D. de; BAPTISTA, T. W. de F. Princípios organizativos 
e instâncias de gestão do SUS. In: GRABOIS, V. et al. Qualificação de gestores 
do SUS. Rio de Janeiro: Fiocruz, 2011. p. 47-72.
MATTA, G. C. Princípios e diretrizes do Sistema Único de Saúde. In: PONTES, A. 
L. de M.; MATTA, G. C. Políticas de saúde: organização e operacionalização 
do Sistema Único de Saúde. Rio de Janeiro: Fiocruz, 2007. p. 61-80.
NEVES, A. V. de M. Políticas públicas de saúde. Rio de Janeiro: Elsevier, 2012.
PAIM, J. et al. O sistema de saúde brasileiro: história, avanços e desafios. The 
Lancet, Rio de Janeiro, p.11-31, maio 2011.
POLIGNANO, M. V. História das políticas de saúde no Brasil. Cadernos do 
Internato Rural-Faculdade de Medicina/UFMG, Belo Horizonte, v. 35, n. 1, p. 
1-35, 2001.
40
 Gestão da Saúde Pública e Privada
ROLIM, L. B.; CRUZ, R. de S. B. L. C.; SAMPAIO, K. J. A. de J. Participação 
popular e o controle social como diretriz do SUS: uma revisão narrativa. Saúde 
em Debate, Rio de Janeiro, v. 37, n. 96, p. 139-147, jan. 2013.
TEIXEIRA, C. Os princípios do Sistema Único de Saúde. Salvador: Editora da 
Universidade Federal da Bahia, 2011.
CAPÍTULO 2
SAÚDE PRIVADA: ORGANIZAÇÃO
A partir da perspectiva do saber fazer, neste capítulo você terá os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
� Definir a saúde privada e suplementar, apontando como ela é caracterizada 
dentro do SUS.
�	Conhecer a legislação referente à saúde privada e suplementar.
�	Apresentar os princípios da ética e da bioética envolvendo a saúde privada.
�	Diferenciar os modelos da saúde pública e privada, articulando suas 
especificidades.
42
 Gestão da Saúde Pública e Privada
43
Saúde Privada: Organização Capítulo 2 
Contextualização
Olá, pós-graduando(a)!
Como estão os estudos? No primeiro capítulo, fizemos uma leitura 
aprofundada sobre o Sistema Único de Saúde (SUS), suas particularidades, seu 
processo histórico de construção, sua legislação fundamental, gestão, princípios, 
diretrizes e outros. No entanto, precisamos nos lembrar de que a saúde no 
país é composta, também, pelos sistemas privados, conhecidos como saúde 
suplementar. É esse o tema deste e do próximo capítulo.
A saúde privada já existia no Brasil antes da organização do 
SUS e era ela que garantia aos trabalhadores acesso aos serviços de 
saúde. Porém, algumas pessoas ficavam de fora, como os profissionais 
informais e os desempregados. A construção do SUS vem no sentido 
de ampliar e garantir acesso gratuito a todos os cidadãos brasileiros, 
sem, no entanto, restringir o acesso aos serviços privados de saúde.
Para exemplificar melhor, podemos dividir os modelos de saúde 
existentes no mundo em três tipos: inteiramente ou majoritariamente 
públicos, sistemas de seguro social obrigatório e sistemas de caráter totalmente 
privado. Até a promulgação da Constituição Federal de 1988 e da Lei 8.080/1990, 
o Brasil se encaixava no modelo de seguro social privado. Você lembra do modelo 
das IAPs, das Caixas de Assistênciae do INAMPS?
No Brasil, a saúde suplementar começou sua estruturação 
após a revolução industrial, momento em que surgiram os 
Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs), que pertenciam 
a diversas categorias e representavam os trabalhadores 
urbanos e que compravam as prestações de serviços de saúde. 
Paralelamente, nos anos 40, apareceram também as Caixas de 
Assistência, como a dos funcionários do Banco do Brasil (Cassi), 
que beneficiavam os empregados de algumas empresas 
por meio de empréstimos ou reembolso pela utilização de 
serviços de saúde externos à previdência social. Nos anos 
50, surgem os sistemas assistenciais próprios fornecidos 
pelas empresas estatais e multinacionais que prestavam 
assistência médica de forma direta. Os IAPs, no ano de 
1966, são então unificados, formando o Instituto Nacional 
de Previdência Social (INPS). Essa unificação forçou a 
expansão dos credenciamentos de prestadores de serviços 
privados de saúde, privilegiando hospitais e multinacionais 
de medicamentos. Portanto, a década de 60 foi um marco na 
história da saúde suplementar, pelo fato de boa parte dos 
trabalhadores já possuir planos de saúde e, ainda, por serem 
observadas diversas possibilidades de assistência médica: a 
rede INPS, com unidades próprias e credenciadas; serviços 
A saúde privada 
já existia no 
Brasil antes da 
organização do 
SUS e era ela 
que garantia aos 
trabalhadores 
acesso aos serviços 
de saúde.
44
 Gestão da Saúde Pública e Privada
credenciados para atendimento a trabalhadores rurais; 
serviços credenciados das empresas médicas; e autogestões 
de empresas com planos próprios (PIETROBON; PRADO; 
CAETANO, 2008, p. 770).
Após a consagração do SUS, passa a vigorar no país um sistema gratuito 
de saúde, porém ainda contando com a existência dos sistemas privados. Apesar 
de todos os avanços obtidos, é sabido que o SUS não consegue dar cobertura 
para todos os cidadãos, tanto em termos de abrangência quanto em qualidade 
de atendimento. As filas de espera, a distância geográfica e a possibilidade de 
escolha de profissionais e serviços são alguns dos motivos que levam mais 
pessoas a escolherem um plano de saúde privado.
Saúde Suplementar
Segundos dados da Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), no mês 
de março de 2016, 25,2% dos brasileiros possuíam planos privados de assistência 
médica (ANS, 2016).
O site da ANS possui diversas informações importantes sobre 
a saúde suplementar no Brasil, como, por exemplo, estudos, 
estatísticas, novas resoluções e outros. Confira essas e outras 
informações no seguinte endereço eletrônico: <http://www.ans.gov.
br>.
É importante também diferenciar o que seria a saúde complementar e a 
saúde suplementar. A saúde será considerada de caráter complementar quando 
o serviço suprir alguma demanda do SUS, sendo realizado, então, um convênio ou 
contrato público. Esses serviços, apesar de executados por instituições privadas, 
oferecerão atendimentos gratuitos e serão ressarcidos com dinheiro público.
O Estado utiliza-se da iniciativa privada para aumentar e 
complementar a sua atuação em benefício da saúde da 
população. Ao firmar convênios e contratos com diversas 
pessoas jurídicas de direito privado que realizam ações e 
serviços de saúde o Estado brasileiro as insere no âmbito das 
ações e serviços públicos de saúde, igualando-as àquelas 
prestadas diretamente por seus órgãos e entidades. Por 
firmarem contratos ou convênios com o Sistema Único de 
45
Saúde Privada: Organização Capítulo 2 
Saúde, integram esse sistema e submetem-se a todas as suas 
diretrizes, princípios e objetivos, notadamente a gratuidade, 
integralidade e universalidade (SOUSA, 2010, p. 25).
Já a saúde suplementar, refere-se aos serviços privados, compostos por 
operadoras, convênios, planos e outros, mediante contratação. Esses serviços 
não seguem os princípios e diretrizes do SUS, mas são regulados por órgãos 
públicos, como o Ministério da Saúde e a ANS. O quadro abaixo, retirado do 
site do Instituto de Estudos de Saúde Suplementar (IESS), apresenta algumas 
características básicas do SUS e da Saúde Suplementar. Veja:
Quadro 1 - Características do SUS X Saúde Suplementar
Fonte: Disponível em: <http://goo.gl/vivzqu>. Acesso em: 30 maio 2016.
Na sequência, estudaremos a gestão e a legislação do sistema suplementar 
de saúde. Para isso, serão apresentadas as leis que dão as bases para seu 
funcionamento, o processo de fiscalização e de gestão. 
Vamos lá!
Gestão e Legislação do Sistema 
Suplementar de Saúde
Para fins didáticos, podemos dividir a gestão do sistema suplementar 
de saúde no Brasil em três momentos: antes da construção do SUS, após a 
aprovação da Constituição Federal de 1988 e da Lei n. 8.080 de 1990, e depois 
das Leis n. 9.656 de 1998 e n. 9.961 de 2000, que criam a Agência Nacional de 
Saúde Suplementar (ANS).
46
 Gestão da Saúde Pública e Privada
Até o advento da nova Constituição Federal de 1988 não existia um sistema 
de saúde que garantisse saúde pública e gratuita a todos os cidadãos. O que 
estava disponível era um sistema que permitia atendimentos pontuais a pessoas 
que possuíam carteira assinada, ou seja, trabalhadores regulados. Profissionais 
autônomos, informais e desempregados não possuíam assistência gratuita à 
saúde, sendo preciso que pagassem pelos serviços de forma individual. Com 
a construção do SUS, são criadas as bases legislativas para regular também o 
sistema privado da saúde. 
Vamos recapitular aqui a redação do Artigo 199 da Constituição Federal de 
1988, que trata da saúde privada:
Art. 199. A assistência à saúde é livre à iniciativa privada.
§ 1º. As instituições privadas poderão participar de forma 
complementar do sistema único de saúde, segundo diretrizes 
deste, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo 
preferência as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos 
(BRASIL, 1988).
E na Lei n. 8.080, de 1990, temos, no Título III - Dos serviços privados de 
assistência à saúde, os principais artigos:
Art. 20. Os serviços privados de assistência à saúde 
caracterizam-se pela atuação, por iniciativa própria, de 
profissionais liberais, legalmente habilitados, e de pessoas 
jurídicas de direito privado na promoção, proteção e 
recuperação da saúde.
Art. 21. A assistência à saúde é livre à iniciativa privada.
Art. 22. Na prestação de serviços privados de assistência à 
saúde, serão observados os princípios éticos e as normas 
expedidas pelo órgão de direção do Sistema Único de Saúde 
(SUS) quanto às condições para seu funcionamento.
[...]
Art. 24. Quando as suas disponibilidades forem insuficientes 
para garantir a cobertura assistencial à população de uma 
determinada área, o Sistema Único de Saúde (SUS) poderá 
recorrer aos serviços ofertados pela iniciativa privada (BRASIL, 
1990).
Entende-se, a partir dessas leis, que apesar de ser construído um 
Sistema Único de Saúde, que se propõe a garantir serviços gratuitos 
a toda população, a assistência à saúde também é liberada para a 
iniciativa privada. Inclusive, esta última poderá ser contratada pelo 
próprio SUS quando os equipamentos deste forem insuficientes.
Porém, havia também a necessidade de regular a oferta desses 
serviços para a população. Partindo do entendimento de que o bem 
Entende-se, a 
partir dessas leis, 
que apesar de 
ser construído um 
Sistema Único de 
Saúde, que se 
propõe a garantir 
serviços gratuitos a 
toda população, a 
assistência à saúde 
também é liberada 
para a iniciativa 
privada.
47
Saúde Privada: Organização Capítulo 2 
saúde não é meramente um produto, mas sim um bem e um serviço que deve ser 
oferecido com ética e qualidade, havia a necessidade de mais legislações que 
estabelecessem critérios mínimos de funcionamento e agências fiscalizadoras 
que garantissem seu cumprimento.
Regulação ocorre quando o governo controla ou 
deliberadamente influencia determinada atividade, pela 
manipulação de variáveiscomo preço, quantidade e qualidade. 
Dessa forma, é necessário ter em mente o significado da 
regulação; é preciso sempre manter foco no objetivo, que 
é assegurar o desempenho do sistema de saúde, ou seja, 
prestar uma assistência eficiente e equitativa e atender às 
necessidades de saúde da população (PIETROBON; PRADO; 
CAETANO, 2008, p. 770).
Após a promulgação da Lei n. 8.080/1990, iniciou-se, então, um debate 
nacional sobre qual a melhor forma de se fazer essa regulação. Durante a década 
de 90, o país teve um grande crescimento de diferentes planos de saúde, de 
forma desregulada, sem apresentar critérios mínimos de funcionamento, gerando 
descontentamento nos consumidores e nos profissionais.
Dois fatores conjugados desencadearam o processo 
de regulamentação, sendo por um lado o aumento 
da concorrência com a entrada no mercado de duas 
grandes seguradoras para disputar os clientes, exigindo regras 
de competição mais claras que permitissem a entrada de 
empresas de capital estrangeiro; por outro lado a convergência 
de demandas de consumidores, entidades 
médicas e secretarias de saúde, para a garantia 
de superação de restrições assistenciais existentes 
em contratos, como era o caso da negativa de 
atendimento a pacientes portadores de HIV, idosos 
e pacientes que requeriam hospitalização mais 
prolongada (CONASS, 2011, p. 19).
Existia um consenso acerca da necessidade de intervenção estatal 
sobre os planos e convênios, porém se divergia sobre a forma como 
essa intervenção deveria ser feita, seus limites e objetivos (TEIXEIRA; 
BAHIA; VIANNA, 2002). De um lado, existia uma posição, que pode 
ser representada pelo Ministério da Fazenda, a qual defendia uma 
regulação que levasse em conta os aspectos financeiros, considerando 
os planos de saúde como um produto concorrente no mercado. Do 
outro lado, existia o posicionamento de que o regulamento de serviços 
de saúde deveria ser diferente de regulamentações de outros tipos de 
produtos, posição representada pelo Ministério da Saúde. 
Após amplas discussões e embates, foram promulgadas duas 
importantes leis: a Lei n. 9.656, em 1998, e a Lei n. 9.961, de 2000, além 
Após amplas 
discussões e 
embates, foram 
promulgadas duas 
importantes leis: 
a Lei n. 9.656, em 
1998, e a Lei n. 
9.961, de 2000, 
além de outras 
medidas provisórias 
acrescentadas 
posteriormente, 
que estabelecem 
critérios 
mínimos para o 
funcionamento e 
gestão da saúde 
suplementar no 
Brasil e criam a 
Agência Nacional de 
Saúde Suplementar.
48
 Gestão da Saúde Pública e Privada
de outras medidas provisórias acrescentadas posteriormente, que estabelecem 
critérios mínimos para o funcionamento e gestão da saúde suplementar no Brasil 
e criam a Agência Nacional de Saúde Suplementar. Agora, vamos analisá-las 
mais a fundo!
A Lei n. 9.656 de 1998 trará importantes definições sobre as operadoras de 
planos privados da saúde. Veja:
Art. 1o. Submetem-se às disposições desta Lei as pessoas 
jurídicas de direito privado que operam planos de assistência à 
saúde, sem prejuízo do cumprimento da legislação específica 
que rege a sua atividade, adotando-se, para fins de aplicação 
das normas aqui estabelecidas, as seguintes definições: 
 I - Plano Privado de Assistência à Saúde: prestação continuada 
de serviços ou cobertura de custos assistenciais a preço pré ou 
pós estabelecido, por prazo indeterminado, com a finalidade 
de garantir, sem limite financeiro, a assistência à saúde, 
pela faculdade de acesso e atendimento por profissionais ou 
serviços de saúde, livremente escolhidos, integrantes ou não 
de rede credenciada, contratada ou referenciada, visando 
a assistência médica, hospitalar e odontológica, a ser paga 
integral ou parcialmente às expensas da operadora contratada, 
mediante reembolso ou pagamento direto ao prestador, por 
conta e ordem do consumidor; 
II - Operadora de Plano de Assistência à Saúde: pessoa jurídica 
constituída sob a modalidade de sociedade civil ou comercial, 
cooperativa, ou entidade de autogestão, que opere produto, 
serviço ou contrato de que trata o inciso I deste artigo; 
III - Carteira: o conjunto de contratos de cobertura de custos 
assistenciais ou de serviços de assistência à saúde em qualquer 
das modalidades de que tratam o inciso I e o § 1o deste artigo, 
com todos os direitos e obrigações nele contidos. (BRASIL, 
1998).
A partir do Artigo 10 da Lei n. 9.656 de 1998, é definido o Plano-
Referência de Assistência à Saúde, estabelecendo o plano contratual 
mínimo a ser oferecido pelos planos de saúde:
Art. 10. É instituído o plano-referência de assistência à 
saúde, com cobertura assistencial médico-ambulatorial e 
hospitalar, compreendendo partos e tratamentos, realizados 
exclusivamente no Brasil, com padrão de enfermaria, centro de 
terapia intensiva, ou similar, quando necessária a internação 
hospitalar, das doenças listadas na Classificação Estatística 
Internacional de Doenças e Problemas Relacionados com a 
Saúde, da Organização Mundial de Saúde [...] (BRASIL, 1998).
Fica instituído que todo plano e serviço de saúde suplementar deve fornecer 
o Plano-Referência, como requisito mínimo. Na continuação do Artigo 10 da 
Lei n. 9.656 de 1998 são descritos os casos de exceção, como tratamentos 
A partir do Artigo 10 
da Lei n. 9.656 de 
1998, é definido o 
Plano-Referência 
de Assistência 
à Saúde, 
estabelecendo o 
plano contratual 
mínimo a ser 
oferecido pelos 
planos de saúde.
49
Saúde Privada: Organização Capítulo 2 
experimentais, procedimentos para fins estéticos, inseminação artificial, 
tratamentos de rejuvenescimento ou de emagrecimento com finalidade estética 
e outros. Já no Artigo 12 da mesma lei são dispostas as exigências mínimas, 
ou seja, os serviços que devem obrigatoriamente ser oferecidos. Entre eles se 
incluem:
•	Atendimento ambulatorial (consultas médicas e serviços de apoio 
diagnóstico);
•	Internação hospitalar (vedada a determinação de prazos, valor máximo 
de gastos e quantidade);
•	Em caso de atendimento obstetrício, cobertura assistencial ao recém-
nascido;
•	Reembolso caso não seja possível que o consumidor use os serviços do 
plano contratado;
•	Fixação dos períodos de carência (trezentos dias para partos a termo, 
cento e oitenta para demais casos e vinte e quatro horas para casos de urgência e 
emergência).
O Artigo 13 da Lei n. 9.656 de 1998 trata da renovação do contrato, que se 
dá de forma automática após um ano, sem a cobrança de taxas e recontagem das 
carências. O Artigo 14 da mesma lei estabelece que ninguém pode ser 
impedido de contratar um plano, em razão da idade ou de deficiência. 
Isso significa que nenhum plano ou convênio pode recusar um usuário 
idoso ou recém-nascido ou alguém que apresente qualquer tipo de 
deficiência.
Por fim, no Artigo 35-A da Lei n. 9.656 de 1998 fica estabelecida 
a criação do Conselho de Saúde Suplementar (CONSU), com 
competência para estabelecer e supervisionar a execução das políticas 
e diretrizes gerais de saúde suplementar; supervisionar e acompanhar 
as ações e o funcionamento da ANS; fixar diretrizes gerais sobre 
aspectos econômico-financeiros para implementação no setor e 
deliberar sobre a criação de câmaras técnicas, de forma a subsidiar as 
decisões.
Como você pode perceber, a Lei n. 9.656 de 1998 trouxe grandes 
avanços para a regulação da saúde suplementar, definindo quais são 
as instituições que podem oferecer seguros e planos, diferenciando 
as modalidades de operadoras, assunto do próximo capítulo desta 
Como você pode 
perceber, a Lei 
n. 9.656 de 1998 
trouxe grandes 
avanços para 
a regulação da 
saúde suplementar, 
definindo quais são 
as instituições que 
podem oferecer 
seguros e planos, 
diferenciando as 
modalidades de 
operadoras, assunto 
do próximo capítulo 
desta disciplina, 
assegurando 
maiores direitos 
e garantias aos 
usuários dos 
serviços de saúde.
50
 Gestão da Saúde Pública e Privada
disciplina, assegurandomaiores direitos e garantias aos usuários dos serviços de 
saúde. Por exemplo, antes do advento da lei, algumas operadoras estabeleciam 
previamente dias máximos de internações na UTI e não atendiam alguns 
transtornos psiquiátricos. Após o advento dessa lei, a cobertura para casos de 
AIDS e câncer é obrigatória, mesmo quando o usuário já é portador da doença, 
devendo ser notificado no momento do contrato.
Passemos, então, para a Lei n. 9.961 de 2000, marco legal da criação da 
Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS):
Art. 1º. É criada a Agência Nacional de Saúde Suplementar – 
ANS, autarquia sob o regime especial, vinculada ao Ministério 
da Saúde, com sede e foro na cidade do Rio de Janeiro - RJ, 
prazo de duração indeterminado e atuação em todo o território 
nacional, como órgão de regulação, normatização, controle 
e fiscalização das atividades que garantam a assistência 
suplementar à saúde.
Parágrafo único. A natureza de autarquia especial conferida à 
ANS é caracterizada por autonomia administrativa, financeira, 
patrimonial e de gestão de recursos humanos, autonomia nas 
suas decisões técnicas e mandato fixo de seus dirigentes 
(BRASIL, 2000).
O que é uma autarquia sob regime especial? Autarquia 
de regime especial é toda aquela em que a lei instituidora conferir 
privilégios específicos e aumentar sua autonomia comparativamente 
com as autarquias comuns, sem infringir os preceitos constitucionais 
pertinentes a essas entidades de personalidade pública. O que 
posiciona a autarquia de regime especial são as regalias que a lei 
criadora lhe confere para o pleno desempenho de suas finalidades 
específicas. Sob a forma de autarquias de regime especial, o Estado 
criou as agências reguladoras, no sentido de tentar fiscalizar as 
atividades das iniciativas privadas.
Fonte: Disponível em: <http://goo.gl/6tKkCo>. Acesso em: 30 maio 2016.
51
Saúde Privada: Organização Capítulo 2 
A ANS tem como finalidade institucional promover a defesa do 
interesse público na assistência suplementar à saúde, regulando 
as operadoras setoriais e, para isso, tem uma ampla gama de 
competências, dentre as quais se incluem (BRASIL, 2000):
•	Propor políticas e diretrizes gerais ao Consu para 
a regulação do setor de saúde suplementar;
•	Elaborar o rol de procedimentos e eventos em 
saúde, que constituirão referência básica para os 
fins do disposto na Lei n. 9.565 de 1998, e suas 
excepcionalidades;
•	Estabelecer normas para ressarcimento ao 
Sistema Único de Saúde - SUS;
•	Estabelecer normas relativas à adoção e 
utilização, pelas operadoras de planos de assistência à saúde, 
de mecanismos de regulação do uso dos serviços de saúde;
• Monitorar a evolução dos preços de planos de assistência 
à saúde, seus prestadores de serviços, e respectivos 
componentes e insumos;
•	Adotar as medidas necessárias para estimular a competição 
no setor de planos privados de assistência à saúde;
•	Zelar pela qualidade dos serviços de assistência à saúde no 
âmbito da assistência à saúde suplementar.
A estrutura organizacional da ANS será definida no Capítulo II da referida lei, 
estabelecendo que ela será dirigida por uma Diretoria Colegiada – composta por 
cinco diretores e um Diretor-Presidente, indicados pelo Presidente da República, 
após consulta ao Senado Federal – um Procurador, um Corregedor e um Ouvidor. 
Além disso, conta-se, também, com a criação da Câmara de Saúde Suplementar, 
com participação de diversos atores envolvidos nas questões regulatórias, de 
caráter permanente e consultivo – a composição dessa câmara é definida pelo 
Artigo 13 da mesma lei.
Para se ter uma dimensão da importância do papel da ANS, destacamos 
o trabalho da ouvidoria, cujo objetivo é tirar dúvidas dos consumidores quanto 
aos planos, recolher reclamações e encaminhá-las, sendo um canal aberto 
de comunicação entre os usuários de serviços de saúde suplementar e os 
prestadores. 
Abaixo é reproduzido o gráfico apresentado no Relatório de Atividades da 
Ouvidoria da ANS de 2015 em relação às demandas recebidas. Veja:
A ANS tem 
como finalidade 
institucional 
promover a defesa 
do interesse público 
na assistência 
suplementar à 
saúde, regulando as 
operadoras setoriais 
e, para isso, tem 
uma ampla gama de 
competências.
52
 Gestão da Saúde Pública e Privada
Figura 4 - Demandas pertinentes à ANS e próprias 
de ouvidoria segundo tipo de manifestação
Fonte: Disponível em: <http://goo.gl/BSX7Sc>. Acesso em: 30 maio 2016.
Para consultar na íntegra o Relatório de Atividades da Ouvidoria 
da ANS de 2015 e também dos anos anteriores, acesse o seguinte 
endereço eletrônico: <http://goo.gl/VRNyDT>. 
A implantação da ANS é um importante marco na história da saúde 
no Brasil, pois garante que o sistema suplementar seja devidamente 
acompanhado e fiscalizado, garantindo maiores direitos e segurança 
aos consumidores e aos prestadores:
A ANS regula relações privadas, tendo como base a 
relevância pública de seu objeto: a saúde. O entendimento, 
relativamente recente, de que o segmento das operadoras 
de planos e seguros privados de assistência à saúde, seus 
beneficiários, prestadores, fornecedores etc. têm impacto na 
saúde em geral e confere à regulação setorial um importante 
balizador. Não se trata apenas de contar com empresas viáveis 
economicamente, ou de reduzir as assimetrias de informação, 
trata-se, na verdade, de incluir essa parcela das ações em 
saúde no sistema de saúde nacional (CONASS, 2011, p. 28).
Alguns dos principais ganhos para o sistema de saúde 
suplementar, após o início de funcionamento da ANS, foram: maior conhecimento 
sobre o setor de saúde suplementar, funcionamento e acompanhamento do 
A implantação 
da ANS é um 
importante marco 
na história da 
saúde no Brasil, 
pois garante que o 
sistema suplementar 
seja devidamente 
acompanhado 
e fiscalizado, 
garantindo maiores 
direitos e segurança 
aos consumidores e 
aos prestadores.
53
Saúde Privada: Organização Capítulo 2 
mercado; fiscalização que assegura melhor qualidade dos serviços e garantia aos 
direitos dos consumidores e, por fim, aumento da visibilidade dos problemas e 
desequilíbrios, tanto no setor suplementar quanto no SUS, incentivando melhorias 
(PIETROBON; PRADO; CAETANO, 2008).
Nesta seção, estudamos a legislação e a gestão da saúde suplementar no 
Brasil. Após a aprovação da Lei n. 8.080 em 1990, foram necessários mais dez 
anos até a construção de uma legislação que regulamentasse o funcionamento 
das operadoras de saúde. Esse arcabouço legal é composto principalmente 
pela Lei n. 9.656 de 1998, que define quais sãos as modalidades possíveis de 
operadoras, quais são os serviços mínimos que devem ser oferecidos, elimina 
alguns critérios de exclusão que eram utilizados para selecionar usuários e outros, 
bem como pela Lei n. 9.961 de 2000, que determina a criação da ANS, agência de 
autarquia especial, fiscalizadora dos serviços de saúde suplementar, promovendo 
a defesa do interesse público e do consumidor.
O processo de regulação ainda é incipiente e torna-se 
necessário o enfrentamento de temas mais complexos e 
estruturantes como o desafio de entender a natureza dessa 
regulação, seus avanços e limites, a dimensão da organização 
do subsetor, o financiamento da oferta de serviços, as 
modalidades assistenciais, suas redes e a complexidade 
dessas relações (MALTA et al., 2004, p. 435).
Ética e Bioética
Neste item, trataremos da ética e da bioética aplicadas aos sistemas de 
saúde no país, tanto no SUS quanto nos serviços privados. O debate se faz 
necessário para que possamos apresentar alguns dos pontos mais importantes 
conduzidos por teóricos e estudiosos da área. Como pode ser percebido, pelo 
material já estudado, a regulação da saúde no Brasil se dá de forma diferenciada 
a de outros serviços. A saúde, entendida pela Constituição Federal de 1988 como 
um direito, deve ser estendida a todas as pessoas, de forma integral, gratuita 
e equitativamente (vocêlembra dos princípios do SUS?). É também dever do 
Estado prover os recursos mínimos para que os procedimentos e serviços 
gratuitos sejam fornecidos, além de regular e fiscalizar os serviços privados.
Vamos explorar, então, o que significa ética e bioética e quais as implicações 
para o campo da saúde!
54
 Gestão da Saúde Pública e Privada
Ética é uma palavra de origem grega que significa caráter, sendo 
traduzida para o latim como costume e utilizada como uma ‘ciência 
da moral’ ou ‘ciência do costume’, um “[...] conjunto de princípios 
morais que regem os direitos e deveres de cada um de nós e que são 
estabelecidos e aceitos numa época por determinada comunidade 
humana” (KOERICH; MACHADO; COSTA, 2005, p. 107). A ética 
permeia nossas relações, nossas escolhas e nossa vida em sociedade, 
modificando-se de acordo com a região e o momento histórico. Falar em 
ética implica também falar em responsabilidade em relação a alguém e 
em direção a algo. Veja abaixo alguns exemplos de responsabilidades 
éticas:
•	 Ética da responsabilidade individual: assumida por cada um 
de forma a garantir uma vida coletiva justa e ética. Por exemplo, pagar 
corretamente os impostos, de forma a garantir que toda a sociedade 
brasileira possa usufruir dos serviços públicos;
•	 Ética da responsabilidade pública: referente aos deveres do 
Estado e órgãos públicos. Por exemplo, garantir o repasse de verbas 
destinadas à saúde, à educação, à segurança e outros;
•	Ética da responsabilidade planetária: compromisso com nosso 
ecossistema como um todo, independente das fronteiras. Por exemplo, diminuir a 
emissão de poluentes na atmosfera, reciclar o lixo, etc.
A bioética é um campo do conhecimento que surgiu nas últimas 
décadas, decorrente da crescente necessidade de se aplicar os 
princípios éticos no campo da biologia e da saúde em geral. 
O comportamento ético em relação à saúde não se restringe ao 
alcance do indivíduo, mas influencia o social como um todo, devendo 
ser estudado e aplicado de forma mais responsável. Por exemplo, um 
foco de Doença de Chagas não afeta apenas o sujeito infectado, mas 
sim toda a região em volta, envolvendo questões de vigilância sanitária, 
acesso às moradias adequadas e contaminação de outras pessoas. 
A discussão da bioética é muito presente também nos laboratórios e 
centros de pesquisas, pois todo experimento que trata da saúde do ser humano 
deve antes ser aprovado em diversas instâncias para garantir que não estão 
sendo violados direitos e princípios éticos.
Ética é uma palavra 
de origem grega 
que significa caráter, 
sendo traduzida 
para o latim como 
costume e utilizada 
como uma ‘ciência 
da moral’ ou ‘ciência 
do costume’, um 
“[...] conjunto de 
princípios morais 
que regem os 
direitos e deveres 
de cada um de 
nós e que são 
estabelecidos e 
aceitos numa época 
por determinada 
comunidade 
humana”.
A bioética é 
um campo do 
conhecimento que 
surgiu nas últimas 
décadas, decorrente 
da crescente 
necessidade de se 
aplicar os princípios 
éticos no campo da 
biologia e da saúde 
em geral.
55
Saúde Privada: Organização Capítulo 2 
Aprofundando a discussão da bioética, ela se sustenta em quatro grandes 
princípios os quais norteiam as ações e os procedimentos na saúde, desde a 
pesquisa até as práticas nos serviços. São eles:
•	Beneficência: princípio que visa fazer o bem ao outro, produzir o 
máximo de benefícios e minimizar os danos e riscos. Por exemplo, incentivar a 
capacitação dos profissionais de saúde para que os pacientes sempre possam 
contar com profissionais que entendam sobre a sua condição e possam ser mais 
bem atendidos;
•	Não-Maleficência: evitar produzir danos e procedimentos que façam mal 
ao outro, ainda que não haja intenção. Por exemplo, ao definir um procedimento 
médico padrão, investigar qual vai trazer menos dor, sofrimento e malefícios em 
geral ao paciente;
•	Autonomia: relacionada ao direito de decidir sobre si mesmo, tendo 
acesso a todas as informações necessárias ao processo decisório e levando em 
conta suas crenças e valores. Vale ressaltar que o princípio da autonomia esbarra 
diretamente com o bem coletivo, ou seja, uma decisão individual não pode 
provocar mal a um próximo ou ao coletivo. Pensando na aplicação das práticas de 
saúde, um paciente pode optar por práticas alternativas de medicina, como, por 
exemplo, a acupuntura, quando não interferir no tratamento formal.
•	Justiça: relaciona-se à distribuição adequada e justa de deveres e 
benefícios sociais. Por exemplo, a defesa de uma saúde pública, gratuita e de 
qualidade para todos.
Os conceitos de ética e bioética, portanto, não se limitam à 
discussão na saúde, mas são princípios e formulações que transpassam 
nosso cotidiano, nossas práticas, nosso conhecimento, em busca de 
uma vida social mais justa e com qualidade para todos.
As discussões e reflexões da Bioética não se 
limitam aos grandes dilemas éticos atuais como o 
projeto genoma humano, o aborto, a eutanásia ou 
os transgênicos, incluem também os campos da 
experimentação com animais e com seres humanos, 
os direitos e deveres dos profissionais da saúde e 
dos clientes, as práticas psiquiátricas, pediátricas 
e com indivíduos inconscientes e, inclusive, as 
intervenções humanas sobre o ambiente que 
influem no equilíbrio das espécies vivas, além de 
outros. A Bioética não está restrita às Ciências da 
Saúde. Ela desde que surgiu abrange todas as 
áreas do conhecimento. A sua atuação tem a ver com a vida. 
Tem enfoque interdisciplinar ou, talvez até, transdisciplinar 
(KOERICH; MACHADO; COSTA, 2005, p. 108).
Os conceitos de 
ética e bioética, 
portanto, não se 
limitam à discussão 
na saúde, mas 
são princípios e 
formulações que 
transpassam nosso 
cotidiano, nossas 
práticas, nosso 
conhecimento, em 
busca de uma vida 
social mais justa e 
com qualidade para 
todos.
56
 Gestão da Saúde Pública e Privada
Atividade de Estudo:
1) Considerando o que foi exposto até o momento e resgatando o 
que já foi estudado sobre o SUS e a saúde suplementar, qual a 
relação entre a bioética e os sistemas de saúde no Brasil?
 ____________________________________________________
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____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
Como você deve recordar, a construção do SUS foi resultado de um 
movimento de reforma sanitária composto por pesquisadores, trabalhadores 
e usuários, reivindicando uma saúde pública e gratuita para todos os cidadãos 
brasileiros. A saúde era entendida como direito humano fundamental e se 
relacionava diretamente com o desenvolvimento social e econômico de um país. 
O Brasil reproduz esse princípio ao incluir na sua Constituição Federal de 1988 
que a saúde é um direito e dever do Estado.
Outra grande influência na proposta de construção do SUS foi a Conferência 
Internacional sobre Cuidados Primários de Saúde, realizada em 1978, em Alma-
Ata, elaborando a famosa Declaração de Alma-Ata, que deliberou como princípios:
I) A Conferência enfatiza que a saúde - estado de completo bem-
estar físico, mental e social, e não simplesmente a ausência de 
doença ou enfermidade - é um direito humano fundamental, 
e que a consecução do mais alto nível possível de saúde é a 
mais importante meta social mundial, cuja realização requer a 
ação de muitos outros setores sociais e econômicos, além do 
setor saúde. 
II) A chocante desigualdade existente no estado de saúde dos 
povos, particularmente entre os países desenvolvidos e em 
desenvolvimento, assim como dentro dos países, é política, 
social e economicamente inaceitável e constitui, por isso, 
objeto da preocupação comum de todos os países. 
III) O desenvolvimento econômico e social baseado numa 
ordem econômica internacional é de importância fundamental 
[...] para a redução da lacuna existente entre o estado de 
saúde dospaíses em desenvolvimento e o dos desenvolvidos. 
A promoção e proteção da saúde dos povos é essencial para 
o contínuo desenvolvimento econômico e social e contribui 
para a melhor qualidade de vida e para a paz mundial 
(CONFERÊNCIA INTERNACIONAL ..., 1978, p. 1).
57
Saúde Privada: Organização Capítulo 2 
O professor Volnei Garrafa (2005) propõe a construção de uma bioética 
interventiva, estudo e práticas voltados especificamente para países com 
crescente desigualdade social verificada – como é o caso do Brasil. Essa bioética 
defende como princípios a priorização de políticas e tomadas de decisão que 
privilegiem o maior número de pessoas e que tragam as melhores consequências, 
bem como a busca de soluções viáveis e práticas resolutivas para conflitos 
identificados no mesmo contexto onde ocorrera (GARRAFA, 2005).
Você consegue identificar qual o princípio do SUS que está implícito nesses 
aspectos? Você certamente se recorda do princípio da equidade, que discorre 
sobre ‘tratar de forma diferente os ‘desiguais’, de reconhecer as desigualdades e 
priorizar aquelas que seriam mais urgentes:
A equidade é, então, a base ética que deve guiar o processo 
decisório da alocação de recursos. É somente através deste 
princípio, associado aos princípios da responsabilidade 
(individual e pública) e da justiça, que conseguiremos fazer 
valer o valor do direito à saúde. A equidade, ou seja, o 
reconhecimento de necessidades diferentes, de sujeitos 
também diferentes, para atingir direitos iguais, é o caminho 
da ética prática em face da realização dos direitos humanos 
universais, entre eles o do direito à vida representado, neste 
debate, pela possibilidade de acesso à saúde. A equidade é o 
princípio que permite resolver parte razoável das distorções na 
distribuição da saúde, ao aumentar as possibilidades de vida 
de importantes parcelas da população (GARRAFA; OSELKA; 
DINIZ, 1997, p. 4).
A equidade é, então, o princípio ético que deve nortear nossas ações 
em saúde. Porém e a saúde suplementar? Quando discutimos ética e bioética 
não estamos apenas nos referindo às responsabilidades do Estado e do Poder 
Público, mas de todas as instituições, grupos e pessoas que compõem uma 
sociedade, incluindo-se, aí, as empresas privadas de saúde. A regulação da 
saúde suplementar, com as Leis n. 9.656, de 1988, e n. 9.961, de 2000, vêm 
no sentido de fazer cumprir alguns desses princípios, com normas como a não-
exclusão de certos segmentos nos planos de saúde – como os deficientes – não 
estabelecer máximo de dias de internação ou de consultas, regulação das taxas e 
aumentos e outros.
Uma forma de a saúde suplementar participar dessa luta pela equidade – e 
consequentemente futura igualdade – é de expandir a cobertura de assistência à 
população, fornecendo mais leitos, mais medicamentos e até mais conforto para a 
parcela da população que pode escolher entre o público e o privado. É importante 
pensarmos, também, na possibilidade de a saúde suplementar se expandir para 
regiões que não recebem uma quantidade suficiente de serviços de saúde, 
demandando maior atenção:
58
 Gestão da Saúde Pública e Privada
[...] essas questões encerram uma série de interesses, conflitos 
e divergências, que devem ser explicitados e debatidos, 
bem como as proposições e os acordos possíveis, pois são 
inerentes à própria vida humana. Não é aceitável, portanto, 
expor parte da sociedade a maiores gastos, sofrimento e dor, 
em função da falta de acesso aos serviços, porquanto existam 
duas formas de assistência à saúde no país, que não alcançam 
as necessidades concretas da população globalmente 
considerada (CARVALHO; FORTES; GARRAFA, 2013, p. 604).
Por fim, o estudo da ética e da bioética, e, particularmente, no caso brasileiro, 
da bioética da intervenção, são importantes instrumentos para pensarmos nossa 
atuação em saúde, tanto a pública quanto a privada. No campo legislativo, 
atualizarmos e revisarmos as leis, procurando maior garantia legal para melhorias 
e mudanças. No campo de gestão, priorizar políticas e práticas que busquem a 
equidade, diminuindo as desigualdades sociais e promovendo a saúde. No nível 
mais local, estimular a capacitação dos profissionais de saúde para que estejam 
cada vez mais habilitados a resolver de forma eficiente os problemas de saúde, 
minimizando, assim, os danos e otimizando os benefícios. Cobrar, também, das 
prestadoras e convênios privados o cumprimento das leis, denunciar práticas 
abusivas e defender o seu direito de consumidor. São inúmeras práticas que 
podem ser aplicadas e cabe a nós, profissionais, pesquisadores e usuários de 
saúde, garantir que elas sejam cumpridas.
Algumas Considerações
Caro(a) pós-graduando(a), como foi a leitura desse capítulo? Esperamos 
ter contribuído com seu estudo, apresentando as bases legislativa da saúde 
suplementar, as especificidades de cada lei, os avanços e quais os pontos que 
ainda precisam de atenção. 
Também foi apresentada a Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), 
seu papel regulatório, de fiscalização e o processo que gerou sua implantação. 
Em seguida, partimos para a ética e bioética, temática obrigatória nos estudos 
sobre a saúde. Foram abordados os quatro princípios clássicos da bioética e, 
também, o campo da bioética interventiva, que trata de forma mais específica a 
realidade brasileira.
Esperamos ter contribuído para a construção do seu conhecimento. Caso 
existam dúvidas, abaixo é disponibilizada a lista de referências utilizada, além 
de outros sites que foram apontados no decorrer do texto. No próximo capítulo, 
trataremos da saúde privada, estudando de forma mais detalhada as operadoras 
e planos de saúde, bem como as tendências desse mercado. Até lá!
59
Saúde Privada: Organização Capítulo 2 
Referências
ANS. Agência Nacional de Saúde Suplementar. Dados gerais: beneficiários 
de planos privados de saúde, por cobertura assistencial (Brasil-2006-2016). 
Disponível em: <http://goo.gl/oiWXAG>. Acesso em: 30 maio 2016.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. 
Brasília: Senado Federal, 1988.
_______. Lei n. 8.080, de 19 de setembro de 1990. Dispõe sobre as condições 
para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o 
funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras providências. Diário 
Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, 19 set. 1990. Seção 1, p. 18055.
_______. Lei n. 9.656, de 3 de junho de 1998. Dispõe sobre os planos e seguros 
privados de assistência à saúde. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, 
Brasília, 04 jun. 1998, p.1.
_______. Lei n. 9.961, de 28 de janeiro de 2000. Cria a Agência Nacional de 
Saúde Suplementar – ANS e dá outras providências. Diário Oficial da União, 
Brasília, 19 jan. 2000, p. 5.
CARVALHO, R. R. P.; FORTES, P. A. de C.; GARRAFA, V. A saúde suplementar 
em perspectiva bioética. Associação Médica Brasileira, Brasília, v. 59, n. 6, p. 
600-606, nov./dez. 2013.
CONASS. Conselho Nacional de Secretários de Saúde. Coleção Para Entender 
a Gestão do SUS 2011. Brasília: CONASS, 2011. v. 12.
CONFERÊNCIA INTERNACIONAL SOBRE CUIDADOS PRIMÁRIOS DE 
SAÚDE. Declaração de Alma-Ata. Alma-Ata, URSS, 6-12 de setembro de 1978. 
Disponível em: <http://goo.gl/mvoic9>. Acesso em: 30 maio 2016.
GARRAFA, V. Da bioética de princípios a uma bioética 
interventiva. Bioética, Brasília, v. 13, n. 1, p.125-134, 2005.
GARRAFA, V.; OSELKA, G.; DINIZ, D. Saúde Pública, Bioética e 
Equidade. Bioética, Brasília, v. 5, n. 1, p. 1-6, 1997.
KOERICH, M. S.; MACHADO, R. R.; COSTA, E. Ética e Bioética: para dar início à 
reflexão. Contexto Enfermagem, Florianópolis, v. 1, n. 14, p. 106-110, jan./mar. 
2005.
60
 Gestão da Saúde Pública e Privada
MALTA, D. C. et al. Perspectivas da regulação na saúde suplementar diante dos 
modelos assistenciais. Ciência & Saúde Coletiva, Belo Horizonte, v. 2, n. 9, p. 
433-444, abr./jun. 2004.
PIETROBON, L.; PRADO, M. L.do; CAETANO, J. C. Saúde suplementar no 
Brasil: o papel da Agência Nacional de Saúde Suplementar na regulação do 
setor. Physis: Revista de Saúde Coletiva, Rio de Janeiro, v. 4, n. 18, p. 767-
783, 2008.
SOUSA, J. F. de. Diário Sanitário Moderno. São Paulo: Clube de Autores, 2010. 
TEIXEIRA, A.; BAHIA, L.; VIANNA, M. L. W. Nota sobre a regulação dos planos 
de saúde de empresasno Brasil. In: TEIXEIRA, A. (Org.). Regulação e Saúde: 
estrutura, evolução e perspectivas da assistência médica suplementar. Rio de 
Janeiro: Ministério da Saúde/ANS, 2002.
CAPÍTULO 3
SAÚDE PRIVADA: SERVIÇOS
A partir da perspectiva do saber fazer, neste capítulo você terá os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
� Descrever a organização dos serviços privados em saúde.
�	Apresentar as principais tendências do mercado 
e diferentes modalidades de serviço.
�	Identificar a estrutura e o funcionamento das operadoras dos planos de saúde.
�	Classificar e identificar os diferentes serviços da saúde privada. 
�	Esquematizar as modalidades atuais e examinar as 
principais tendências do mercado privado.
62
 Gestão da Saúde Pública e Privada
63
Saúde Privada: Serviços Capítulo 3 
Contextualização
Olá, pós-graduando(a)!
Enfim, encaminhamo-nos para o último capítulo deste caderno de estudos, 
que trata da Gestão da Saúde Pública e Privada no Brasil. Vamos revisar o que já 
foi visto até agora?
O primeiro capítulo focou no estudo da saúde pública. Foi feita uma breve 
revisão sobre o histórico da saúde no Brasil, passando pelos diferentes períodos 
da história e os modelos assistenciais existentes, como a Previdência Social e 
o INAMPS. Reforçamos a importância do Movimento da Reforma Sanitária, 
responsável por pressionar o Poder Público para a criação de um Sistema Único 
de Saúde, o SUS. Depois, aprofundamo-nos na legislação criada para sustentar 
esse novo sistema, a Constituição Federal de 1988 - também conhecida como 
Constituição Cidadã - que trouxe a base da seguridade social ao Brasil, incluindo 
os direitos referentes à saúde, à previdência e à assistência social. Dois anos 
depois, foi sancionada a Lei n. 8.080 de 1990 – também conhecida como 
Lei Orgânica do SUS – e a Lei n. 8.142 de 1990, que trata das transferências 
intergovernamentais e da participação social.
Ainda no primeiro capítulo, passamos pelos princípios e diretrizes do SUS, 
eixos que norteiam a organização do sistema. Ambos são baseados na legislação, 
porém divergem quanto à função: os princípios se referem aos objetivos, às metas 
que devem ser alcançadas; enquanto as diretrizes dizem respeito às estratégias 
que serão utilizadas para alcançar esses fins. 
Depois, abordamos a organização e gestão do SUS, as responsabilidades 
de cada esfera (Federal, Estadual e Municipal) e a hierarquização dos serviços 
de acordo com sua complexidade - Atenção Primária ou Básica, Secundária e 
Terciária. E, por fim, falamos da participação social, dos Conselhos e Conferências 
de Saúde e da Política de Humanização, que remodela os serviços, atendimentos 
e filosofia do SUS, sendo compreendida como uma ‘ética de trabalho’.
Já no capítulo 2, nosso tema foi a Saúde Privada e sua organização. 
Destacamos o papel da Saúde Suplementar no Brasil, que coexiste com o 
SUS, ofertando maior gama de serviços e equipamentos. Iniciamos o capítulo 
com a legislação que dá suporte para o funcionamento da Saúde Privada, 
regulamentando as ofertas e delimitando sua área de atuação. Dentre as leis, 
destacam-se a Lei n. 9.656 de 1988, que define o que são as operadoras de plano 
de saúde e o plano-referência, indicador do contrato mínimo estabelecido entre 
operadora e usuário. Outra lei importante é a Lei n. 9.961 de 2000, marco legal de 
64
 Gestão da Saúde Pública e Privada
As Operadoras são 
as organizações 
que viabilizam o 
contato dos usuários 
de saúde com os 
prestadores de 
serviço.
criação da Agência Nacional de Saúde Suplementar, a ANS. Por último, tratamos 
da ética e bioética aplicadas aos sistemas de saúde no país, tanto o público 
quanto o privado.
Neste último capítulo, abordaremos a organização da Saúde Privada 
e suas particularidades. No primeiro tópico, sobre as Operadoras de Plano de 
Saúde, serão apresentadas as chamadas Operadoras de Saúde, suas distintas 
modalidades e as especificidades de cada uma. Também abordaremos os Planos 
e Prestadores de Saúde, atentando para a relação que se estabelece entre 
essas entidades. No tópico seguinte, falaremos sobre a Política e Organização 
dos Serviços de Saúde, aprofundando mais o conteúdo sobre o papel regulatório 
da ANS e os mecanismos utilizados para exercer tal fiscalização. Por fim, serão 
abordadas as Tendências e Financiamentos do Mercado de Saúde Suplementar, 
traçando um histórico das empresas de saúde até o momento atual e quais são os 
desafios encontrados.
Vamos lá!
Operadoras de Plano de Saúde: 
Estrutura e Funcionamento
Iniciaremos este tópico falando sobre o que são as Operadoras de Plano de 
Saúde, como se organizam e funcionam. Para isso, abordaremos três conteúdos: 
as Operadoras de Saúde, os Planos de Saúde e os Prestadores. Ao final do 
tópico, você será capaz de compreender a associação entre as três entidades.
Como já vimos anteriormente, uma grande parcela da população 
opta por contratar serviços de saúde de forma particular, ainda que 
utilizando o SUS. As Operadoras são as organizações que viabilizam 
o contato dos usuários de saúde com os prestadores de serviço. 
Esse encontro tem como objetivo tanto organizar os serviços, 
agrupando os prestadores, quanto diminuir os custos individuais 
para os usuários.
Vale destacar a diferença entre Operadora e Plano de Saúde. 
A Operadora é a entidade jurídica, a empresa, que pode operar 
diferentes tipos de planos. O Plano é um serviço, que será escolhido 
e acordado no momento do contrato. Vejamos a definição na Lei n. 
9.656 de 1998, que dispõe sobre os planos e seguros privados de 
assistência à saúde:
A Operadora é a 
entidade jurídica, a 
empresa, que pode 
operar diferentes 
tipos de planos. O 
Plano é um serviço, 
que será escolhido 
e acordado no 
momento do contrato.
65
Saúde Privada: Serviços Capítulo 3 
Art. 1º. Submetem-se às disposições desta Lei as pessoas 
jurídicas de direito privado que operam planos de assistência à 
saúde, sem prejuízo do cumprimento da legislação específica 
que rege a sua atividade, adotando-se, para fins de aplicação 
das normas aqui estabelecidas, as seguintes definições: 
I - Plano Privado de Assistência à Saúde: prestação continuada 
de serviços ou cobertura de custos assistenciais a preço pré ou 
pós estabelecido, por prazo indeterminado, com a finalidade 
de garantir, sem limite financeiro, a assistência à saúde, 
pela faculdade de acesso e atendimento por profissionais ou 
serviços de saúde, livremente escolhidos, integrantes ou não 
de rede credenciada, contratada ou referenciada, visando 
a assistência médica, hospitalar e odontológica, a ser paga 
integral ou parcialmente às expensas da operadora contratada, 
mediante reembolso ou pagamento direto ao prestador, por 
conta e ordem do consumidor; 
II - Operadora de Plano de Assistência à Saúde: pessoa jurídica 
constituída sob a modalidade de sociedade civil ou comercial, 
cooperativa, ou entidade de autogestão, que opere produto, 
serviço ou contrato de que trata o inciso I deste artigo (BRASIL, 
1998).
As Operadoras são classificadas pela ANS de acordo com sua forma de 
organização, apresentando características próprias quanto à sua atuação no 
mercado. De acordo com a Resolução RDC n. 39 de 2000 (BRASIL, 2000), as 
Operadoras podem ser classificadas em oito modalidades. Veja:
a) Administradora: segundo a RN n. 196 de 2009, a administradora de 
benefícios é a pessoa jurídica que realiza a contratação de planos privados de 
assistência à saúde coletivos (BRASIL, 2009). Segundo a Associação Nacional de 
Administradoras de Benefícios (ANAB):A Administradora de Benefícios é uma pessoa jurídica, 
devidamente regulada pela Agência Nacional de Saúde 
Suplementar (ANS), que atua como estipulante ou prestadora 
de serviço de empresas, órgãos públicos ou entidades 
representativas que desejam contratar um plano de saúde 
coletivo, auxiliando-os a proporcionar acesso à saúde a 
população a eles vinculada.
Por serem especializadas em planos de saúde coletivos, as 
Administradoras de Benefícios ampliam ainda mais o poder 
de negociação desses contratantes, na medida em que eles 
passam a ter maior compreensão sobre os direitos garantidos 
pela legislação que rege o setor, além de poderem contar com 
o suporte logístico e a infra-estruturar de serviços que elas 
oferecem. (ANAB, 2016).
66
 Gestão da Saúde Pública e Privada
Atualmente, existem aproximadamente 110 administradoras de 
benefícios registradas na ANS.
b) Cooperativa Médica: são sociedades de pessoas sem fins lucrativos, 
que operam planos privados de saúde. Nessa modalidade, os profissionais 
médicos são, ao mesmo tempo, sócios e prestadores de serviço e recebem 
proporcionalmente à sua produção. Um exemplo dessa modalidade é o sistema 
UNIMED, que hoje reúne cerca de 350 cooperativas.
c) Cooperativa Odontológica: segue a mesma lógica que a Cooperativa 
Médica, oferecendo, exclusivamente, planos odontológicos. Um exemplo é a 
Uniodonto.
d) Autogestão: destinada a atender apenas uma determinada classe 
de usuários, como, por exemplo, empregadores de uma empresa e seus 
beneficiários. Podem ser patrocinadas, caso possuam gestão própria, inclusive, 
possuindo mais de um patrocinador. O objetivo desse modelo organizativo é 
fornecer um atendimento de qualidade aos seus usuários com menor custo para 
o patrocinador. É uma organização que não visa ao lucro. São exemplos o Cassi 
(dos funcionários do Banco do Brasil e seus dependentes) e a Cemig Saúde (para 
funcionários da Cemig).
Atualmente, existem cerca de 180 Operadoras de Autogestão 
no Brasil.
e) Medicina de Grupo: empresas com fins lucrativos que operam e 
administram planos de assistência para empresas ou indivíduos mediante 
pagamentos. Essa modalidade de Operadora se apoia, principalmente, em uma 
estrutura de profissionais credenciados. São exemplos a Amil e a Golden Cross.
67
Saúde Privada: Serviços Capítulo 3 
O site da ABRAMGE (Associação Brasileira de Planos de 
Saúde) mantém uma lista atualizada das Operadoras da Modalidade 
Medicina de Grupo no seguinte endereço eletrônico: <http://goo.gl/
xcKUpx>.
f) Odontologia de Grupo: segue o mesmo funcionamento das Operadoras 
da Modalidade Medicina de Grupo, mas operando, exclusivamente, com planos 
odontológicos. São exemplos a Amil Dental e Dr. Sorriso.
g) Filantropia: são entidades sem fins lucrativos que operam Planos 
Privados de Assistência à Saúde. Para isso, devem ter obtido certificado de 
entidade filantrópica junto ao Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) 
e declaração de utilidade pública federal junto ao Ministério da Justiça ou uma 
declaração de utilidade pública estadual ou municipal. Além disso, é necessário 
comprovar que destinam pelo menos 60% das suas instalações aos usuários do 
SUS. Um exemplo são as conhecidas Santas Casas. 
h) Seguradoras: funcionam como seguradoras de outros serviços, porém 
específicas para a assistência à saúde. A seguradora realiza a intermediação entre 
o usuário e o prestador, mediante sistema de reembolso. A diferença em relação 
às outras operadoras é que o usuário pode escolher livremente o prestador. 
Exemplos: Porto Seguro, Bradesco Saúde, Sul América, Allianz Saúde.
Você pode verificar a situação de uma administradora de 
benefícios ou operadora de saúde diretamente no site da ANS. 
A consulta é pública e realizada no seguinte endereço eletrônico: 
<http://goo.gl/M7xXmo>.
O gráfico abaixo foi retirado do Caderno de Informação da Saúde 
Suplementar, lançado pela ANS em dezembro de 2015, mostrando a quantidade 
de beneficiários em cada modalidade de Operadora de Saúde - nas categorias 
médicas - durante as variações de setembro de 2010 até setembro de 2015.
68
 Gestão da Saúde Pública e Privada
Figura 5 – Beneficiários de planos de assistência médica por modalidade 
da operadora (Brasil – setembro/2010 – setembro/2015)
Fonte: Disponível em: <http://goo.gl/AVbKZt>. Acesso em: 15 jun. 2016.
O Caderno de Informação da Saúde Suplementar, lançado pela 
ANS em dezembro de 2015, está disponível no seguinte endereço 
eletrônico: <http://goo.gl/AVbKZt>. 
A forma de organização e de funcionamento das Operadoras 
de Saúde melhorou muito nos últimos anos, em parte devido às 
novas legislações que definiram as especificidades e os campos 
de atuação. A fiscalização da ANS também contribuiu para isso, 
garantindo o direito de acesso dos beneficiários. Nas palavras de 
Silva (2003, p. 3):
As Operadoras de Planos De Saúde, é preciso considerar 
e registrar, a partir de uma visão empreendedora e 
extremamente arrojada, ao longo do seu processo de evolução 
prestaram e prestam um grande serviço à população brasileira, 
permitindo o seu acesso aos serviços de saúde. Em especial 
porque ocuparam uma fatia enorme do espaço deixado pela 
ineficiência, pela ausência efetiva de determinação política e 
pela incapacidade de financiamento do setor público.
A forma de 
organização e de 
funcionamento das 
Operadoras de 
Saúde melhorou 
muito nos últimos 
anos, em parte 
devido às novas 
legislações que 
definiram as 
especificidades e os 
campos de atuação. 
A fiscalização da ANS 
também contribuiu 
para isso, garantindo 
o direito de acesso 
dos beneficiários.
69
Saúde Privada: Serviços Capítulo 3 
Falemos, agora, um pouco sobre os Planos de Saúde. Voltemos ao Artigo 1º, 
Inciso I, da Lei n. 9.656 de 1998:
I - Plano Privado de Assistência à Saúde: prestação continuada 
de serviços ou cobertura de custos assistenciais a preço pré ou 
pós estabelecido, por prazo indeterminado, com a finalidade 
de garantir, sem limite financeiro, a assistência à saúde, 
pela faculdade de acesso e atendimento por profissionais ou 
serviços de saúde, livremente escolhidos, integrantes ou não 
de rede credenciada, contratada ou referenciada, visando 
a assistência médica, hospitalar e odontológica, a ser paga 
integral ou parcialmente às expensas da operadora contratada, 
mediante reembolso ou pagamento direto ao prestador, por 
conta e ordem do consumidor (BRASIL, 1998).
O plano é estabelecido por meio de um contrato entre a Operadora e o 
usuário e diz respeito aos serviços que poderão ser acessados. Os planos irão 
diferenciar-se de acordo com a modalidade de contratação, a data de 
assinatura, a cobertura assistencial, a abrangência geográfica e outros.
Quanto aos tipos de abrangência, a Lei n. 9.656 de 1998 estabelece 
dois tipos de coberturas que o Plano pode oferecer: a cobertura integral 
do Plano-Referência ou a cobertura integral por segmento – hospitalar, 
ambulatorial, hospitalar com obstetrícia e odontológico. O Plano-
Referência estabelece quais os serviços obrigatoriamente devem 
constar nessas modalidades específicas.
Abaixo, estão sintetizadas as principais exigências contidas no 
Plano-Referência, retiradas do Artigo 12, da Lei n. 9.656 de 1998. Veja:
I - Quando incluir atendimento ambulatorial: 
cobertura de consultas médicas em número 
ilimitado, em clínicas básicas e especializadas; 
cobertura de serviços de apoio diagnóstico, tratamentos 
e demais procedimentos ambulatoriais solicitados pelo 
médico assistente; cobertura de tratamentos antineoplásicos 
domiciliares de uso oral, incluindo medicamentos para o 
controle de efeitos adversos relacionados ao tratamento e 
adjuvantes;
II - Quando incluir internação hospitalar: cobertura de 
internações hospitalares, vedada a limitação de prazo, valor 
máximo e quantidade, em clínicas básicas e especializadas; 
cobertura de internações hospitalares em centro de terapia 
intensiva, ou similar,vedada a limitação de prazo, valor máximo 
e quantidade, a critério do médico assistente; cobertura de 
exames complementares indispensáveis para o controle da 
evolução da doença e elucidação diagnóstica, fornecimento de 
medicamentos, anestésicos, gases medicinais, transfusões e 
sessões de quimioterapia e radioterapia, conforme prescrição 
do médico assistente, realizados ou ministrados durante 
Quanto aos tipos de 
abrangência, a Lei 
n. 9.656 de 1998 
estabelece dois 
tipos de coberturas 
que o Plano pode 
oferecer: a cobertura 
integral do Plano-
Referência ou a 
cobertura integral 
por segmento 
– hospitalar, 
ambulatorial, 
hospitalar com 
obstetrícia e 
odontológico.
70
 Gestão da Saúde Pública e Privada
o período de internação hospitalar; cobertura de toda e 
qualquer taxa, incluindo materiais utilizados, assim como 
da remoção do paciente, comprovadamente necessária, 
para outro estabelecimento hospitalar, dentro dos limites de 
abrangência geográfica previstos no contrato, em território 
brasileiro; cobertura de despesas de acompanhante, no caso 
de pacientes menores de dezoito anos;
III - Quando incluir atendimento obstétrico: cobertura 
assistencial ao recém-nascido, filho natural ou adotivo do 
consumidor, ou de seu dependente, durante os primeiros trinta 
dias após o parto; inscrição assegurada ao recém-nascido, 
filho natural ou adotivo do consumidor, como dependente, 
isento do cumprimento dos períodos de carência, desde que a 
inscrição ocorra no prazo máximo de trinta dias do nascimento 
ou da adoção;
IV - Quando incluir atendimento odontológico: cobertura de 
consultas e exames auxiliares ou complementares, solicitados 
pelo odontólogo assistente; cobertura de procedimentos 
preventivos, de dentística e endodontia; cobertura de cirurgias 
orais menores, assim consideradas as realizadas em ambiente 
ambulatorial e sem anestesia geral;
V - Quando fixar períodos de carência: prazo máximo de 
trezentos dias para partos a termo; prazo máximo de cento 
e oitenta dias para os demais casos; prazo máximo de vinte 
e quatro horas para a cobertura dos casos de urgência e 
emergência (BRASIL, 1998).
Considerando essas especificidades, os Planos de Saúde 
ainda podem se diferenciar quanto à forma de contratação. Os 
planos contratados por pessoas físicas podem ser individuais ou 
familiares, ou, ainda, operados na modalidade de Autogestão. Os 
planos contratados por pessoa jurídica são também conhecidos 
como planos coletivos e correspondem aos planos de empresas, 
oferecidos aos seus empregadores. O individual garante a cobertura 
para o titular e seus dependentes, enquanto o coletivo é assinado 
entre uma pessoa jurídica e a Operadora, garantindo a assistência a 
seus empregados. Os contratos coletivos podem ser empresariais – 
quando o empregado é automaticamente incluído – ou por adesão, 
quando a assistência é opcional (ALBUQUERQUE et al., 2008).
Também existem as diferenciações quanto à área de 
abrangência coberta pelo plano. Alguns garantem cobertura nacional, 
outros apenas na área municipal, com alguns serviços de referência 
na esfera estadual. No momento da contratação, todos esses itens 
devem estar especificados de forma clara e descritiva. O Artigo 
16, da Lei n. 9.656 de 1998, delimita quais as informações devem 
obrigatoriamente conter nos contratos:
Considerando essas 
especificidades, os 
Planos de Saúde 
ainda podem 
se diferenciar 
quanto à forma de 
contratação. Os 
planos contratados 
por pessoas físicas 
podem ser individuais 
ou familiares, ou, 
ainda, operados 
na modalidade de 
Autogestão.
Também existem 
as diferenciações 
quanto à área de 
abrangência coberta 
pelo plano. Alguns 
garantem cobertura 
nacional, outros 
apenas na área 
municipal, com 
alguns serviços de 
referência na esfera 
estadual.
71
Saúde Privada: Serviços Capítulo 3 
Art. 16. Dos contratos, regulamentos ou condições gerais dos 
produtos de que tratam o inciso I e o § 1o do art. 1o desta Lei 
devem constar dispositivos que indiquem com clareza:
I - as condições de admissão;
II - o início da vigência;
III - os períodos de carência para consultas, internações, 
procedimentos e exames;
IV - as faixas etárias e os percentuais a que alude o caput do 
art. 15;
V - as condições de perda da qualidade de beneficiário; 
VI - os eventos cobertos e excluídos;
VII - o regime, ou tipo de contratação: a) individual ou familiar; 
b) coletivo empresarial; ou c) coletivo por adesão;
VIII - a franquia, os limites financeiros ou o percentual de co-
participação do consumidor ou beneficiário, contratualmente 
previstos nas despesas com assistência médica, hospitalar e 
odontológica;
IX - os bônus, os descontos ou os agravamentos da 
contraprestação pecuniária;
X - a área geográfica de abrangência; 
XI - os critérios de reajuste e revisão das contraprestações 
pecuniárias.
XII - número de registro na ANS.
Parágrafo único. A todo consumidor titular de plano individual 
ou familiar será obrigatoriamente entregue, quando de sua 
inscrição, cópia do contrato, do regulamento ou das condições 
gerais dos produtos de que tratam o inciso I e o § 1o do art. 
1o, além de material explicativo que descreva, em linguagem 
simples e precisa, todas as suas características, direitos e 
obrigações (BRASIL, 1998).
Por fim, cabe abordar o papel das prestadoras de serviços. A 
Operadora é a entidade responsável por disponibilizar e organizar 
os Planos de Saúde, que são compostos por uma série de serviços 
disponíveis, e a Prestadora seria a responsável por oferecer aos 
beneficiários esses serviços. Segundo o Artigo 20, da Lei n. 8.080/1990, 
os serviços privados da saúde “[...] caracterizam-se pela atuação, 
por iniciativa própria, de profissionais liberais, legalmente habilitados, 
e de pessoas jurídicas de direito privado na promoção, proteção e 
recuperação da saúde” (BRASIL, 1990).
Segundo Novaes (2004, p. 147):
Os serviços de saúde são hoje estruturas 
organizacionais e técnicas extremamente 
diversificadas, incluindo desde consultórios 
individuais e unidades básicas até hospitais 
terciários e especializados, bem como serviços de apoio 
diagnóstico e terapêutico. A condição essencial para sua 
identificação é ser o espaço onde se localizam os profissionais 
e as tecnologias materiais responsáveis pela realização da 
atenção à saúde da população.
Segundo o Artigo 20, 
da Lei n. 8.080/1990, 
os serviços privados 
da saúde “[...] 
caracterizam-se 
pela atuação, por 
iniciativa própria, 
de profissionais 
liberais, legalmente 
habilitados, e de 
pessoas jurídicas 
de direito privado na 
promoção, proteção 
e recuperação da 
saúde” (BRASIL, 
1990).
72
 Gestão da Saúde Pública e Privada
É estabelecida a obrigatoriedade de celebração de um contrato entre a 
Operadora de Saúde e os prestadores de serviço, garantindo, assim, os direitos 
tanto do consumidor quanto do prestador. O contrato deve estabelecer com 
clareza as condições para a sua execução, expressas em cláusulas que definam 
direitos, obrigações e responsabilidades das partes, incluídas, obrigatoriamente, 
aquelas que determinem:
•	Objeto;
•	Natureza do contrato, com descrição de todos os serviços contratados;
•	Valores dos serviços contratados;
•	Identificação dos atos, eventos e procedimentos assistenciais que 
necessitem de autorização da operadora;
•	Prazos e procedimentos para faturamento dos pagamentos e pagamento 
dos serviços prestados;
•	Critérios, forma e periodicidade dos reajustes dos preços a serem pagos 
pelas operadoras, que deverá ser obrigatoriamente anual;
•	Penalidades pelo não cumprimento das obrigações estabelecidas;
•	Vigência do contrato;
•	Critérios para prorrogação, renovação e rescisão.
Esses serviços de saúde podem ser desde a clínica particular de um médico 
até um centro de reabilitação de fisioterapeutas e uma empresa de tratamento 
Home Care. Eles devem ser constantemente fiscalizados – inclusive os 
particulares – garantindo, assim,um bom serviço e atendimento. A Organização 
Nacional de Acreditação (ONA) é a instituição competente e autorizada a 
operacionalizar o desenvolvimento do Processo de Acreditação Hospitalar. A ONA 
é uma organização não governamental e sem fins lucrativos, e não substitui o 
papel da fiscalização oficial do Estado, porém confere um título de certificação a 
determinados serviços de saúde.
73
Saúde Privada: Serviços Capítulo 3 
Define-se Acreditação como um sistema de avaliação e 
certificação da qualidade dos serviços de saúde. Tem um caráter 
eminentemente educativo, voltado para a melhoria contínua, sem 
finalidade de fiscalização ou controle oficial/governamental, não 
devendo ser confundida com os procedimentos de licenciamento e 
ações típicas do Estado.
Ainda sobre a Acreditação Hospitalar, Silva (2003, p. 21) afirma:
Mesmo com os avanços verificados, em benefício da qualidade 
médico-assistencial e hospitalar, é preciso avançar de forma 
mais intensa na Acreditação Hospitalar. Este é um desafio que 
poderá ser rápida e eficazmente vencido se as Operadoras 
de Planos de Saúde e os Prestadores de Serviços estiverem 
envolvidos. Entretanto, ainda que a Acreditação Hospitalar 
por si só não garanta a qualidade da assistência, criar, a partir 
dela, incentivos pelo desempenho clínico e das condições 
de infraestrutura, é um caminho que precisa ser perseguido. 
Esses incentivos poderão ser de ordem econômica, de 
reconhecimento no mercado, de diferenciais comerciais e 
de relacionamento. É possível encontrar formas bastante 
satisfatórias para fortalecer a Acreditação Hospitalar como 
um instrumento de valorização da qualidade da assistência 
médico-assistencial e hospitalar.
Para saber mais sobre a Acreditação Hospitalar, consulte o 
Manual Brasileiro de Acreditação Hospitalar, disponível no seguinte 
endereço eletrônico: <http://goo.gl/9DNFo1>.
Encerramos aqui este item, no qual fizemos um recorte sobre as Operadoras 
de Saúde, suas diferentes modalidades e especificidades, a relação com os 
Planos de Saúde, apontando as diferenças e obrigações que devem seguir os 
contratos e, por fim, o papel das Prestadoras de Serviços.
74
 Gestão da Saúde Pública e Privada
Política e Organização dos Serviços 
em Saúde: O Papel Regulatório da 
ANS
Neste item, aprofundaremo-nos no trabalho regulatório da ANS, assunto que 
já abordamos no capítulo 2, quando falamos da Lei n. 9.961 de 1998, que trata 
da sua criação. Agora, aproveitaremos este conhecimento acumulado em outras 
questões, como, por exemplo, a mistura do sistema Público e Privado em alguns 
serviços, a questão do ressarcimento e outros pontos importantes.
Como já foi colocado anteriormente, a Saúde Privada existe 
antes da criação do SUS e sua regulação/fiscalização só veio a ser 
concretizada alguns anos adiante. A criação da Lei n. 9.961/2000 
modificou o modo como a Saúde Suplementar se organizava no 
mercado, que, a partir dela, teve que se adaptar às novas exigências, 
como a ampliação da cobertura assistencial, o ressarcimento ao 
SUS, o registro das operadoras, o acompanhamento de preços pelo 
governo, a obrigatoriedade da comprovação de solvência, reservas, 
técnicas e outros (MALTA, 2004).
O debate sobre o papel regulatório da ANS permanece intenso 
até hoje. Em um campo com diversos atores com diferentes 
interesses – consumidores querendo fazer valer seu poder 
de compra e seus direitos, prestadores de serviços buscando 
reconhecimento e valorização do trabalho, o Estado que deve cuidar 
da saúde da população em geral – os embates seguem até hoje. 
Dentre os motivos que justificam essa regulação por parte da ANS 
em um serviço privado - as Operadoras de Saúde - estão os seguintes:
•	O setor de bens e serviços de saúde são bens credenciais, ou seja, 
precisam passar por uma certificação que ateste sua qualidade. Por exemplo, 
um remédio deve passar por uma série de pesquisas e testes até ser aprovado 
para consumo. Nesse caso, o consumidor não tem como atestar se determinado 
serviço ou medicação não irá lhe fazer mal, necessitando de uma fiscalização por 
órgão competente; 
•	Por se tratar de especialidades técnicas, o consumidor, muitas vezes, 
não tem capacidade de atestar se determinada indicação realmente tem valor 
terapêutico. Por exemplo, um profissional poderia indicar um exame apenas para 
arrecadar mais dinheiro. Para isso, é importante que existam frequentes auditorias 
e controle da quantidade dos serviços solicitados;
O debate sobre o 
papel regulatório 
da ANS permanece 
intenso até hoje. 
Em um campo com 
diversos atores com 
diferentes interesses 
– consumidores 
querendo fazer 
valer seu poder 
de compra e seus 
direitos, prestadores 
de serviços buscando 
reconhecimento 
e valorização do 
trabalho, o Estado 
que deve cuidar da 
saúde da população 
em geral – os 
embates seguem até 
hoje.
75
Saúde Privada: Serviços Capítulo 3 
Considerando 
essas pontuações, 
entende-se que a 
regulação da Saúde 
Suplementar se dá 
para além de uma 
questão apenas de 
preços e mercado, 
mas também 
influencia nos 
serviços de saúde 
que são diretamente 
oferecidos aos 
consumidores.
•	Geração de externalidades difusas, em consequência do consumo 
de diversos produtos de saúde, sobre o resto da sociedade. Por exemplo, se 
determinada parcela de uma comunidade receber uma vacina e a outra não, isso 
pode acarretar maiores chances de um indivíduo não vacinado contrair a doença, 
além de sobrecarregar o sistema público e aumentar a desigualdade social;
•	O fato de alguns bens e serviços de saúde em alguns países 
serem considerados meritórios, ou seja, direitos plenos de cidadania. 
Outro exemplo seria a educação, que também é entendida como um 
direito de todos (CONASS, 2011)
Considerando essas pontuações, entende-se que a regulação da 
Saúde Suplementar se dá para além de uma questão apenas de preços 
e mercado, mas também influencia nos serviços de saúde que são 
diretamente oferecidos aos consumidores:
Após a aprovação da Lei 9.656/1998, abriu-se 
uma disputa dentro do aparelho do Estado, onde 
alguns setores defendem uma nova perspectiva 
no processo regulatório do Estado, entendendo 
uma nova atribuição no papel regulatório, ou seja, 
a regulação da produção do cuidado à saúde. Esses setores 
entendem que as operadoras podem ser gestoras da saúde 
dos seus beneficiários, ou não, e que essa prática precisa ser 
regulada pelo Estado. Essa perspectiva abre uma nova frente 
de ação do Estado. No que se praticava até então no processo 
regulatório, amplia-se para o entendimento que se deve intervir 
também na regulação do cuidado à saúde, praticado pelas 
operadoras (MALTA, 2004, p. 14).
Um exemplo da necessidade de regulação também nos modelos de saúde, 
nos fluxos e nos serviços oferecidos são mecanismos microrregulatórios que as 
Operadoras criam para lidar com a fiscalização e com a demanda do mercado. 
Esses mecanismos podem gerar uma quantidade excessiva de encaminhamentos, 
ou consultas de duração muito curta, ou seja, práticas centradas na lógica da 
demanda e da oferta e que não têm uma proposta de um cuidado contínuo. 
Prevenção e promoção da saúde são práticas que ainda não são prioridades, 
apesar de alguns esforços por parte da ANS e de algumas operadoras. Atuando, 
também, nesse espaço, a ANS garante uma maior proteção às prestadoras de 
serviço que não ficam reféns de uma lógica de mercado na qual devem fornecer 
atendimentos que priorizem melhor custo-benefício, mas sim uma maior qualidade 
e atenção.
76
 Gestão da Saúde Pública e Privada
Nas práticas de promoção da saúde, a ANS criou o Projeto 
Idoso Bem Cuidado, cuja adesão das operadoras é voluntária. Para 
conhecer mais sobre essa iniciativa, acesse o seguinte endereço 
eletrônico: <http://goo.gl/tdcIeV>.
É possível que você já tenha ouvido falar do termo Ressarcimento ao SUS, 
pois esse mecanismo é previsto desde a Lei n. 9.656/1998, que, em seu Artigo32, 
delimita:
Art. 32. Serão ressarcidos pelas operadoras dos produtos de 
que tratam o inciso I e o § 1o do art. 1o desta Lei, de acordo com 
normas a serem definidas pela ANS, os serviços de atendimento 
à saúde previstos nos respectivos contratos, prestados a seus 
consumidores e respectivos dependentes, em instituições 
públicas ou privadas, conveniadas ou contratadas, integrantes 
do Sistema Único de Saúde - SUS (BRASIL, 1998).
O ressarcimento, então, é um pagamento que deve ser feito 
das Operadoras de Saúde para o SUS cada vez que um usuário/
beneficiário de algum Plano Particular de saúde utiliza serviços 
do SUS. Também pode ser justificado se o procedimento não for 
coberto pelo plano de saúde do paciente e, nesse caso, o pedido 
de ressarcimento deve ser analisado por meio do prontuário para 
comprovar a não-cobertura. Por exemplo, se determinado usuário 
possui um Plano Hospitalar privado e, por algum motivo, interna-se 
em um hospital público, a Operadora é notificada e deve ressarcir 
o SUS por esse serviço que deveria ter sido fornecido por ela. O 
ressarcimento do SUS configura um instrumento regulatório, 
impedindo que os equipamentos públicos sejam utilizados de forma 
abusiva, garantindo o acordado nos contratos dos Planos de Saúde. 
Esse dinheiro arrecadado, ao final, é partilhado entre o Fundo 
Nacional de Saúde (FNS) e os equipamentos públicos que prestaram 
os serviços.
Abaixo é reproduzido o fluxograma do ressarcimento do SUS, 
disponível no Caderno de Informação de Ressarcimento e Integração 
com o SUS, lançado pela ANS em 2008: 
O ressarcimento, 
então, é um 
pagamento que 
deve ser feito das 
Operadoras de 
Saúde para o SUS 
cada vez que um 
usuário/beneficiário 
de algum Plano 
Particular de saúde 
utiliza serviços do 
SUS
O ressarcimento 
do SUS configura 
um instrumento 
regulatório, 
impedindo que 
os equipamentos 
públicos sejam 
utilizados de forma 
abusiva, garantindo 
o acordado nos 
contratos dos Planos 
de Saúde.
77
Saúde Privada: Serviços Capítulo 3 
Figura 6 – Fluxo simplificado do processo de ressarcimento ao SUS
Fonte: Disponível em: <http://goo.gl/zgxsc8>. Acesso em: 16 jun. 2016.
A partir do mês de junho de 2015, passaram a ser ressarcidos também os 
procedimentos de alta e média complexidade, como quimioterapia, hemodiálise, 
cirurgias de catarata e outros.
Cabe apontar que a medida de Ressarcimento do SUS é uma 
questão polêmica, que levanta embates entre as Operadoras e a 
ANS. Por um lado, as Operadoras afirmam que esse ressarcimento 
seria inconstitucional, pois a saúde deve ser pública e gratuita a todos, 
independentemente do usuário pagar um plano de saúde ou não. Esse 
Cabe apontar 
que a medida de 
Ressarcimento do 
SUS é uma questão 
polêmica, que levanta 
embates entre as 
Operadoras e a ANS.
Considerando 
essas pontuações, 
entende-se que a 
regulação da Saúde 
Suplementar se dá 
para além de uma 
questão apenas de 
preços e mercado, 
mas também 
influencia nos 
serviços de saúde 
que são diretamente 
oferecidos aos 
consumidores.
78
 Gestão da Saúde Pública e Privada
Essas e outras informações complementares você encontra no 
Boletim Informativo - Utilização do Sistema Público por Beneficiários 
de Planos de Saúde e Ressarcimento ao SUS – Abril/2016, no 
seguinte endereço eletrônico: <http://goo.gl/rLto92>.
Apesar de ser uma medida criada pela Lei n. 9.656/1998, até 
hoje a cobrança desse ressarcimento ocorre de forma incipiente. 
Segundo pesquisa realizada pelo IDEC (Instituto Brasileiro de Defesa 
do Consumidor), 63% das dívidas cobradas às Operadoras ainda não 
foram quitadas, o que corresponde a um valor de aproximadamente 
740 milhões de reais.
Fonte: Disponível em: <http://goo.gl/LbyDCU>. Acesso em: 16 jun. 2016.
Você imagina quais são os procedimentos mais utilizados no SUS por 
usuários de planos de saúde privados? Abaixo segue a tabela disponibilizada pela 
ANS de Autorização de Procedimento Hospitalar (AIH). Veja:
pagamento também seria responsável pelo aumento dos preços dos planos, uma 
vez que é responsabilidade da Operadora pagar essa dívida (MARTINS; LEITE; 
NOVAIS, 2010). Por outro lado, a ANS e os órgãos públicos afirmam que este 
pagamento é uma forma de evitar que as Operadoras forneçam um atendimento 
de baixa qualidade, não garantindo os serviços acordados em contrato e fazendo 
com que os usuários procurem o SUS para suprir suas demandas. Se o usuário 
contratou um serviço com plano hospitalar, a Operadora deve fornecer um 
equipamento de qualidade para que ele possa ser atendido neste plano, fazendo 
valer o seu investimento.
79
Saúde Privada: Serviços Capítulo 3 
Tabela 1 - Autorização de Procedimento Hospitalar (AIH)
Fonte: Disponível em: <http://goo.gl/x4z6nk>. Acesso em: 16 jun. 2016.
Dentre os diversos procedimentos, a hemodiálise é responsável por 
aproximadamente 40% de toda a arrecadação do ressarcimento, demonstrando a 
grande busca de usuários de planos privados por este serviço nos equipamentos 
públicos.
Chegamos ao final deste tópico, no qual se discutiu o papel organizativo da 
ANS dentro da Saúde Suplementar, a necessidade da fiscalização, a proteção 
aos usuários/prestadores de serviços e o mecanismo de ressarcimento do SUS.
80
 Gestão da Saúde Pública e Privada
Financiamento e Tendências do 
Mercado
No último tópico, estudaremos o mercado da Saúde Suplementar, as 
tendências atuais, as dificuldades e os setores que estão recebendo maiores 
investimentos. Para iniciar esse estudo, traçaremos um breve histórico sobre 
como as Operadoras e os planos e saúde se posicionam no mercado desde a 
regulação da ANS (1998).
O mercado de Saúde Suplementar é ligado diretamente às questões como 
urbanização – cidades com maior infraestrutura têm mais usuários de planos 
privados – industrialização, renda e taxas de desemprego – quanto maior o 
número de pessoas empregadas maior o número de planos comercializados 
(ALBUQUERQUE et al., 2008). Ou seja, assim como outros produtos, é um 
mercado ligado diretamente à situação econômica e social do país.
Apesar do Sistema de Saúde Privado ser mais antigo que o SUS, existem 
poucos dados para conseguirmos ter uma visão sobre como funcionava a 
comercialização de Planos antes da criação da ANS. Isso ocorre justamente pela 
falta de regulação da época, dificultando a sistematização de dados. Porém, como 
já foi dito, a criação das Operadoras de Saúde foi um importante mecanismo 
no sentido de suprir uma demanda dos trabalhadores da época, os quais ainda 
não contavam com um Sistema Único de Saúde e demandavam um serviço de 
qualidade.
A industrialização crescente levou à criação de empresas 
e esquemas próprios de assistência médico-hospitalar, 
também motivada pelo empresariamento e pela capitalização 
da medicina, que ocorreu por meio de financiamentos 
governamentais que fortaleceram o setor privado na prestação 
de serviços de saúde. Profissionais de saúde e prestadores 
de serviços identificaram a possibilidade de oferecer acesso 
a serviços de saúde a uma importante parcela da população 
das regiões urbanas e industrializadas, que possuía vínculo 
formal de trabalho nas indústrias de transformação, metalurgia 
e química. Estes fatores estimularam o credenciamento 
de serviços, contribuindo para a expansão do mercado, 
particularmente de empresas de medicina de grupo e 
cooperativas médicas (ALBUQUERQUE et al., 2008, p. 1423).
O surgimento da ANS criou uma solução, mas também 
gerou um problema. Por um lado, veio regulamentar um mercado 
desordenado, que possuía uma grande quantidade de planos e 
operadoras irregulares e sem critérios e padrões de qualidade. Por 
outro lado, veio atuar em um mercado que já existia e funcionava de 
O surgimento da ANS 
criou uma solução, 
mas também gerou 
um problema. 
Por um lado, veio 
regulamentar 
um mercado 
desordenado, que 
possuía uma grande 
quantidade de 
planos e operadoras 
irregulares e semcritérios e padrões de 
qualidade. Por outro 
lado, veio atuar em 
um mercado que já 
existia e funcionava 
de determinada 
forma. Houve um 
período de adaptação 
para que a lei e as 
novas regras fossem 
incorporadas pelas 
empresas.
81
Saúde Privada: Serviços Capítulo 3 
determinada forma. Houve um período de adaptação para que a lei e as novas 
regras fossem incorporadas pelas empresas. A regulação trouxe mudanças 
importantes, atuando nos planos criados após a Lei n. 9.961/2000, mantendo os 
planos antigos sua estrutura (BRASIL, 2000).
Um dos grandes benefícios da regulação da ANS para as Operadoras e 
para o mercado de Saúde Suplementar foi a possibilidade de estabelecer um 
perfil de usuário, estimar a abrangência dos planos de saúde no Brasil, quais os 
insumos e procedimentos mais usados e outros dados. A partir do ano 2003, após 
o Supremo Tribunal Federal (STF) derrubar a limiar que solicitava a suspensão 
da Lei n. 9.656/1998, as Operadoras começaram a enviar dados de forma mais 
sistemática, além de adaptar seus planos às novas exigências. 
Para aprofundar nossa discussão, apresentamos alguns dados oficiais da 
ANS, os quais possibilitam pensar o mercado atual de Saúde Suplementar. A 
tabela abaixo mostra a quantidade de beneficiários em planos privados de saúde 
desde 2006. Interessante notar a variação entre os anos, que teve um crescimento 
constante até 2014, quando, então, começa a diminuir. Veja:
Tabela 2 - Beneficiários de planos privados de saúde, 
por cobertura assistencial (Brasil - 2006-2016)
ANO BENEFICIÁRIOS EM PLANOS PRIVADOS DE ASSISTÊNCIA MÉDICA COM OU SEM ODONTOLOGIA
Dez/2006 37.248.388
Dez/2007 39.316.313
Dez/2008 41.468.019
Dez/2009 42.561.398
Dez/2010 44.937.350
Dez/2011 46.027.108
Dez/2012 47.722.948
Dez/2013 49.346.927
Dez/2014 50.394.741
Dez/2015 49.441.541
Mar/2016 48.824.150
Fonte: Disponível em: <http://goo.gl/oiWXAG>. Acesso em: 16 jun. 2016.
82
 Gestão da Saúde Pública e Privada
Outro dado importante é sobre a forma de contratação dos 
planos, ou seja, individuais ou coletivos. Entre os individuais ou 
familiares, estão cadastrados um total de 9.558.718 beneficiários, 
enquanto entre os planos coletivos/empresariais ou por adesão – o 
total é de 38.974.608, mostrando um número expressivamente maior 
do que o outro modelo.
Fonte: Disponível em: <http://goo.gl/oiWXAG>. Acesso em: 16 jun. 2016.
O mapa que segue demonstra a distribuição dos beneficiários de Planos 
privados de Assistência Médica entre os Estados brasileiros, apontando maior 
concentração na região Sudeste-Sul.
Figura 7 - Taxa de cobertura dos planos de assistência médica 
por Unidades da Federação (Brasil - Junho/2016)
Fonte: Disponível em: <http://goo.gl/oiWXAG>. Acesso em: 16 jun. 2016.
83
Saúde Privada: Serviços Capítulo 3 
O número de Operadoras diminui consideravelmente após a criação da 
ANS, em virtude das expressivas exigências, fiscalização e regulação do setor. 
Dentre as Operadoras que foram fechadas estão as que não tinham beneficiários 
e as que não tinham condições de competir com as outras. A quantidade total de 
Operadoras também diminuiu por conta das fusões e aquisições. O gráfico abaixo 
demonstra essa queda. Veja:
Figura 8 – Quantidade de operadoras (1977 – 2009)
Fonte: Cechin (2010a, p. 6).
Já a tabela que segue sintetiza o crescimento por modalidade de Operadora 
entre os anos 2007 e 2008, dividindo planos individuais e coletivos:
84
 Gestão da Saúde Pública e Privada
Tabela 3 – Quantidade planos individuais e coletivos
PLANOS INDIVIDUAIS
TAXA ANUAL (%)
2007 2008
Brasil 2,0 0,1
Unimed 2,5 2,8
Medicina de Grupo 3,3 -0,6
Seguradoras -9,4 -10,1
PLANOS COLETIVOS 2007 2008
Brasil 6,7 8,6
Unimed 12,5 10,7
Medicina de Grupo 2,7 6,6
Seguradoras 11,1 17,7
Fonte: Cechin (2010a, p. 24).
Quais as conclusões ou reflexões que podemos extrair dos resultados 
apresentados na tabela anterior? Percebemos que o mercado de planos coletivos 
tem maior crescimento que o de planos individuais. Por serem planos geralmente 
ligados às empresas, eles acabam sendo mais acessíveis aos beneficiários. Nos 
planos individuais a opção pela modalidade Seguradora é mínima, ao contrário 
dos planos coletivos, em que ela ocupa a maior porcentagem de beneficiários. 
É importante, também, tocar no tópico do Envelhecimento da População, um 
assunto recorrente quando falamos na questão de Operadoras e Planos de Saúde. 
É sabido que, por conta do aumento da qualidade de vida, a população em geral 
tem vivido mais anos. Isso representa um desafio para as Operadoras de saúde, 
que precisam lidar com essa realidade e apresentar um serviço de qualidade para 
essa população, sem a cobrança de um preço abusivo, mas, ao mesmo tempo, 
mantendo sua margem de lucro. O gráfico abaixo mostra o aumento do número 
de pessoas acima de 60 anos que procuraram planos de saúde, demonstrando 
o interesse dessa faixa etária em se tornar beneficiária do Sistema Suplementar. 
Veja:
85
Saúde Privada: Serviços Capítulo 3 
Figura 9 – Distribuição da população por faixas etárias
Fonte: Cechin (2010b, p. 18).
Ao mesmo tempo em que é interessante para as Operadoras o aumento de 
clientes, essa é a faixa etária que demanda procedimentos mais custosos. Veja 
o gráfico que compara quantidade de internações – por faixa etária – em um 
intervalo de quatro anos (2006 a 2010). O gráfico da direita mostra que o custo 
das internações também aumenta conforme a idade do beneficiário avança. Veja:
Figura 10 - Frequência e custo de internações
Fonte: Cechin (2010b, p. 8).
Como anunciado no início deste tópico, o mercado de Saúde Suplementar 
segue o movimento social e econômico do país. Considerando isso, mas também 
as mudanças expostas aqui, cabe lançar algumas perspectivas. 
86
 Gestão da Saúde Pública e Privada
Em primeiro lugar, é visível que existe um consumo muito maior 
de planos coletivos em detrimentos dos individuais. Isso ocorre pelo 
fato de os planos coletivos serem ligados às empresas e aos seus 
colaboradores, facilitando a contratação. Observando as taxas de 
crescimento, é perceptível, também, que o setor de planos individuais 
sofre uma queda, provavelmente em decorrência da situação 
econômica desfavorável do país nos últimos anos. As Operadoras 
devem se ajustar a esse novo quadro, pensando em alternativas para que os 
beneficiários voltem a procurar esse bem. Outro fato a ser discutido é a questão 
da competição entre as Operadoras, pois se percebe que, apesar do grande 
número de Operadoras cadastradas na ANS, são poucas as que concentram a 
maioria dos beneficiários no mercado.
Uma discussão muito contemporânea é a dos modelos assistenciais 
oferecidos pelos Planos de Saúde. A maioria ainda é centrada na demanda 
espontânea, ou seja, quando o beneficiário identifica uma necessidade e procura 
por conta própria um atendimento. Discute-se a possibilidade de Promoção 
de Saúde, inclusive nos planos privados, ou seja, a incorporação de técnicas 
como Prevenção, preceitos como Qualidade de Vida e outros mecanismos que 
promovam a saúde como um todo, e não centrado apenas em atendimentos 
pontuais. Nisso se incluem ferramentas pouco utilizadas, como o home care, as 
técnicas de grupo, maior inserção de outros profissionais da saúde, tais como 
psicólogos, terapeutas ocupacionais, fisioterapeutas e outros.
As Operadoras 
devem se ajustar a 
esse novo quadro, 
pensando em 
alternativas para 
que os beneficiários 
voltem a procurar 
esse bem.
Uma das ferramentas criadas pela ANS para mapear os 
Programas de Promoção e de Prevenção à Saúde, que visa 
justamente modificar esses modelos assistenciais oferecidos, é um 
buscador online, acessível no seguinte endereço eletrônico: <http://
goo.gl/dxHMw3>. 
Com esses apontamentos, encerramos o presente tópico. Para você que 
deseja conhecer mais sobre as tendências do mercado de saúde suplementar 
- inclusive as especificidades,como operadoras de menor porte, entidades 
filantrópicas e outros – recomendamos acessar as publicações disponíveis do 
IESS (Instituto de Estudos de Saúde Suplementar), conforme indicado a seguir.
http://www.ans.gov.br/gestao-em-saude/promoprev
87
Saúde Privada: Serviços Capítulo 3 
Acesse as publicações do Instituto de Estudos de Saúde 
Suplementar (IESS) no seguinte endereço eletrônico: <http://goo.gl/
SsssXx>.
Algumas Considerações
Finalizamos aqui o último capítulo da disciplina de Gestão da Saúde Pública 
e Privada, com a proposta de aprofundar os estudos sobre a Saúde Suplementar, 
que já haviam sido iniciados no Capítulo 2. 
Na primeira seção, intitulada Operadora de Plano de Saúde: Estrutura e 
Funcionamento, apresentamos a definição e a diferença entre Operadora, Plano 
e Prestadora de Saúde, focando na função e na relação entre elas. Entre as 
Operadoras, destacamos as modalidades existentes e as especificidades de cada 
uma. Em seguida, abordamos os Planos, relembrando o Plano-Referência, que 
estipula os serviços mínimos presentes em cada tipo de cobertura e os diferentes 
tipos de contratos que podem ser estabelecidos. Por fim, falamos das Prestadoras 
e Serviços de Saúde, que são responsáveis por prestar os serviços contratados.
Na segunda seção, chamada de Política e Organização dos Serviços em 
Saúde, foram apresentadas a ação de fiscalização da ANS, as justificativas e as 
leis que sustentam essa ação e o mecanismo de Ressarcimento ao SUS, que 
garante um pagamento ao Sistema Público toda vez que um usuário de plano 
privado utiliza os serviços públicos. Por fim, na terceira seção, foram expostas as 
tendências do Mercado, o perfil dos beneficiários, os fatores que influenciam a 
aquisição de planos de saúde, o envelhecimento da população e outros assuntos 
pertinentes ao tema.
Esperamos que você tenha conseguido assimilar os conceitos e entender o 
fluxo de organização da Saúde Suplementar.
Bons estudos!
Referências
ALBUQUERQUE, C. et al. A situação atual do mercado da saúde suplementar no 
Brasil e apontamentos para o futuro. Ciência & Saúde Coletiva, Rio de Janeiro, 
v. 5, n. 13, p. 1421-1430, set./out. 2008.
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BRASIL. Lei n. 9.656, de 3 de junho de 1998. Dispõe sobre os planos e seguros 
privados de assistência à saúde. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, 
Brasília, 04 jun. 1998, p.1.
_______. Lei n. 9.961, de 28 de janeiro de 2000. Cria a Agência Nacional de 
Saúde Suplementar – ANS e dá outras providências. Diário Oficial da União, 
Brasília, 19 jan. 2000, p. 5.
_______. Resolução – RDC n. 39, de 27 de outubro de 2000. Dispõe sobre 
a definição, a segmentação e a classificação das operadoras de planos de 
assistência à saúde. Disponível em: <http://goo.gl/sua1sS>. Acesso em: 15 jun. 
2016.
_______. Resolução normativa – RN n. 196, de 14 de julho de 2009. Dispõe 
sobre a administradora de benefícios. 2009. Disponível em: <http://goo.gl/
Rm5L77>. Acesso em: 15 jun. 2016.
CECHIN, J. Mercado de saúde, tendências e perspectivas. 1º Seminário de 
integração técnica, 2010. Disponível em: <http://goo.gl/dpYpcC>. Acesso em: 16 
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_______. Envelhecimento populacional, uma nova realidade social. Instituto 
de Estudos de Saúde Complementar, 2010. Disponível em: <http://goo.gl/
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CONASS. Conselho Nacional de Secretários de Saúde. Coleção Para Entender 
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MALTA, D. C. Saúde suplementar e modelos assistenciais. 2004. Disponível 
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MARTINS, C. B.; LEITE, F.; NOVAIS, M. Principais pontos do ressarcimento 
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<http://goo.gl/Y7a8r1>. Acesso em: 16 jun. 2016.
NOVAES, H. M. D. Pesquisa em, sobre e para os serviços de saúde: panorama 
internacional e questões para a pesquisa em saúde no Brasil. Caderno de 
Saúde Pública, Rio de Janeiro, v. 20, n. 2, p. 147-173, maio/jun. 2004.
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de serviços – um novo relacionamento estratégico. 2003. Disponível em: 
<http://goo.gl/KQ8ilI>. Acesso em: 16 jun. 2016.