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AULA 5 ORÇAMENTO E FINANÇAS PÚBLICAS E RESPONSABILIDADE FISCAL Prof. Luiz Antonio Bronislawski 2 INTRODUÇÃO A execução orçamentária ocorre juntamente com a Execução Financeira, pois para que o Estado possa realizar gastos é preciso dispor dos recursos arrecadados. Nesse sentido, executar o orçamento significa realizar todas as atividades aprovadas pelo Congresso Nacional, por meio da Lei Orçamentária Anual, utilizando o dinheiro que ingressa no caixa único do Tesouro Nacional. O Brasil desenvolveu um dos sistemas mais avançados do mundo para execução e controle do orçamento, chamado de Sistema Integrado de Administração Financeira – SIAFI. Nesse processo, o país recebeu delegações estrangeiras, que foram a Brasília para conhecer o sistema, buscando implementá-lo em seus países. A programação financeira é necessária para adequar o desembolso dos recursos, de acordo com as entradas de dinheiro no caixa do Tesouro. TEMA 1 – EXECUÇÃO E CONTROLE DO ORÇAMENTO Depois que o Projeto de Lei do Orçamento Anual foi aprovado pelo Poder Legislativo e assinado pelo chefe do poder Executivo, tornando-se lei, os gastos começam a acontecer. O setor público continua em funcionamento e têm início as obras e os investimentos previstos nos programas de governo, garantindo a continuidade do que estava em andamento, por meio do financiamento com os novos recursos. A execução integra o ciclo orçamentário, conforme explicaremos a seguir. O ciclo orçamentário é composto de etapas necessárias para o planejamento das ações e dos programas de governo, buscando otimizar o gasto público em benefício do país e da sociedade. Pode ser dividido em quatro etapas: elaboração do orçamento, aprovação pelo Legislativo, execução e avaliação dos resultados. 1.1 Elaboração do orçamento É a fase inicial, com o planejamento das ações que as diferentes esferas de governo (federal, estadual e municipal) vão desenvolver. É feita uma análise das as demandas do país, com a escolha das mais importantes, em sintonia com as leis orçamentárias. 3 1.2 Aprovação pelo legislativo Período em que os projetos de lei são analisados e discutidos pelo Poder Legislativo, na comissão mista de orçamento. Os parlamentares incluem as emendas para atender as suas bases regionais. O processo segue para a votação e a aprovação pelo plenário. 1.3 Execução É o governo em ação, que executa os programas aprovados na Lei Orçamentária Anual, conforme as diretrizes estabelecidas no Plano Plurianual, com orientação da Lei de Diretrizes Orçamentárias, considerando ainda, rigorosamente, os três estágios de execução das despesas, conforme determina a Lei n. 4.320, de 1964: empenho, liquidação e pagamento. É uma fase de importante dinamicidade, de modo que exige coordenação e sintonia fina para a realização dos gastos, de acordo com o ingresso dos recursos arrecadados, respeitando o princípio do equilíbrio fiscal. Vejamos (Brasil, 2020a): Uma vez publicada a LOA, observadas as normas de execução orçamentária e de programação financeira da União estabelecidas para o exercício e lançadas as informações orçamentárias, fornecidas pela Secretaria de Orçamento Federal, no SIAFI, por intermédio da geração automática do documento Nota de Dotação – ND, cria-se o crédito orçamentário e, a partir daí, tem-se o início da execução orçamentária propriamente dita. É importante esclarecer que o crédito orçamentário refere-se à dotação de recursos disponibilizados pela Secretaria do Tesouro Nacional às Unidades Gestoras. É a autorização para o gasto. Recursos representam a parte financeira, o dinheiro disponível na Conta Única do Tesouro Nacional. A movimentação é determinada pelo Poder Executivo, por meio da Secretaria do Tesouro Nacional, que estabelece, mensalmente, uma programação financeira com o cronograma dos valores a serem disponibilizados, de acordo com a arrecadação. 1.4 Avaliação A avaliação é feita com base em instrumentos já estudados nesta disciplina, considerando eficiência, eficácia, efetividade e economicidade, pois as ações públicas têm de contribuir para o crescimento econômico e para a melhoria das 4 condições de vida da população, a partir dos investimentos considerados mais importantes, primando por garantir serviços públicos de qualidade. TEMA 2 – CONTA ÚNICA DO TESOURO NACIONAL A Lei n. 4.320/64, em seu art. 56, estabelece que “O recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita observância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação de caixas especiais” (Brasil, 1964). 2.1 Criação da Conta Única O Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967, estabeleceu uma nova organização para a Administração Pública Federal, determinando que o Ministério da Fazenda procedesse à unificação de todos os recursos financeiros do Tesouro Nacional, para que fossem creditados em uma conta única, eliminando milhares de contas que irrigavam o caixa do governo, sem o controle necessário do fluxo de dinheiro. A medida traria maior economia operacional, além de racionalização e transparência aos procedimentos relativos à execução da programação financeira de desembolso. No entanto, o cumprimento do Decreto-Lei n. 200 data de 1988, com a nova Constituição Federal, quando todos os recursos do Tesouro Nacional foram transferidos para o Banco Central do Brasil, em Conta Única centralizada. Figura 1 – Distribuição dos recursos públicos Fonte: Brasil, [S.d.]. 2.2 Mecanismo de operacionalização da Conta Única A Conta Única é mantida no Banco Central do Brasil e administrada pela Secretaria do Tesouro Nacional, vinculada ao Ministério da Economia, sendo 5 operacionalizada pelo Banco do Brasil, pela Caixa Econômica Federal e por outros agentes financeiros, desde que autorizados pelo Ministério da Economia. Todos as unidades e órgãos que compõem a Administração Pública Federal e que fazem parte do orçamento fiscal e da seguridade social movimentam as suas dotações por meio dessa conta. Para isso, todos precisam estar integrados ao Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI, que administra a Conta Única. No sistema Conta Única, cada unidade gestora terá uma subconta, com codificação específica, para movimentar as dotações orçamentárias de forma individualizada, por meio do ordenador de despesas, servidor público encarregado pelos lançamentos, mediante a utilização de senha, com o devido registro do nome e da função do responsável pelas movimentações. O Poder Executivo estabelece o cronograma de desembolso dos órgãos e a programação financeira a ser cumprida no decorrer do exercício financeiro, buscando garantir o cumprimento de metas fiscais estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Assim, cada órgão recebe uma dotação mensal de créditos autorizados para efetuar os pagamentos, conforme previstos na LOA. De acordo com o art. 9 do Decreto n. 93.872 (Brasil, 1986): As diretrizes gerais da programação financeira da despesa autorizada na Lei de Orçamento anual serão fixadas em decreto, cabendo à Secretaria do Tesouro Nacional, em ato próprio, aprovar o limite global de saques de cada Ministério ou Órgão, tendo em vista o montante das dotações e a previsão do fluxo de caixa do Tesouro Nacional. Vejamos um exemplo, extraído do Decreto n. 11.086, de 30 de maio de 2022, referente à dotação mensal atribuída à Presidência da República, para o período de maio até dezembro de 2022: Quadro 1 – Dotação mensal: Presidência da República Valores em R$ mil) Presidência da República Até maio 145.155 Até junho 176.674 Até julho 208.193 Até agosto 239.712 Até setembro 271.231 Até outubro 302.750 Até novembro 334.269 Até dezembro 365.788 Fonte: Elaborado com base em Brasil, 2022. 6 Observa-se que, para cada mês, há um limitepara os gastos, determinado pela Lei do Orçamento e de acordo com a previsão de ingresso de receitas, o que possibilita o controle rigoroso do fluxo de caixa e o gerenciamento de todas as movimentações, com registro de onde o dinheiro foi gasto. TEMA 3 – SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO GOVERNO FEDERAL (SIAFI) Aliado à criação da Conta Única, o SIAFI foi o avanço mais importante para a administração das finanças do Setor Público, eliminando sérios problemas, como falta de informações gerenciais, defasagem nos registros contábeis e ineficiência nos mecanismos de trabalho, o que facilitava o desvio de dinheiro público. 3.1 SIAFI Trata-se de um sistema de teleinformática implantado em 1987 para acompanhar e controlar a execução orçamentária, financeira, contábil e patrimonial do Governo Federal. É considerado um dos mais abrangentes instrumentos de gestão das finanças públicas no mundo, tendo recebido elogios e recomendações do Fundo Monetário Internacional (FMI). Promoveu a modernização e a integração dos sistemas de programação financeira, de execução orçamentária e de contabilidade dos órgãos e entidades públicas do Governo Federal. Todos os dados inseridos no sistema são disponibilizados, por teleprocessamento, aos órgãos e entidades do Governo Federal no Brasil e no Exterior. 3.2 Fluxo de movimentação dos recursos Para terem acesso aos seus recursos, todas as entidades da federação precisam estar registradas no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI. A movimentação de recursos da Conta Única é efetuada por meio desse sistema, que registra os documentos que possibilitam a sua utilização. Existem duas modalidades de documentos. Primeiramente, temos os documentos que registram o ingresso de recursos: 7 • DARF: documento de arrecadação de recursos administrados pela Receita Federal e pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, como Imposto de Renda e Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI. O DARF Eletrônico permite a transferência de recursos INTRA-SIAFI, entre uma Unidade Gestora e a Conta Única, sem trânsito pela rede bancária. • GPS: Guia da Previdência Social. • GSE: Guia do Salário-educação. • GFIP: Recolhimento para o Fundo de Garantia Tempo de Serviço. • GRU: Guia de Recolhimento da União. Temos ainda todos os demais recolhimentos não enquadrados nos itens anteriores. Exemplo: Recolhimento de taxa para emissão de passaporte, multas aplicadas pela Polícia Rodoviária Federal, entre outros. Essa modalidade de arrecadação é centralizada no Banco do Brasil, que firmou convênio com o Tesouro Nacional para executar as operações sem cobrança de tarifa, reduzindo os custos para o Estado. “Esse documento aperfeiçoou o processo de depósito direto na Conta Única, permitindo melhor controle dos valores ingressados e maior transparência na classificação das receitas” (Brasil, 2020b). Temos ainda os documentos que registram a saída de recursos: • OB: Ordem Bancária, o mais utilizado para o pagamento de uma unidade gestora. É um documento emitido pelo SIAFI, a fim de pagar um credor ou prestador de serviços. Além do pagamento de compromissos, registra a transferência de recursos entre Unidades Gestoras. • NS: Nota de lançamento de Sistema, que registra eventos contáveis de forma automática, sem a movimentação financeira. Por exemplo: registro de apropriação de uma despesa, de assinatura de um contrato. • NL: Nota de Lançamento por evento, que registra eventos contábeis não vinculados a um documento específico. Com os recursos disponibilizados nas diversas subcontas dos órgãos, tem início a fase dos pagamentos realizados pelas Unidades Gestoras e a saída desses recursos para os gastos previstos. Quando um pagamento ocorre entre Unidades Gestoras, o processamento é feito por meio da transferência de limite de saque, considerando a disponibilidade financeira da UG on-line, existente na Conta Única. Para o pagamento de algum credor sem registro no SIAFI, a Unidade Gestora registra os dados para a emissão de Ordem Bancária, que é 8 encaminhada ao Banco do Brasil para processamento, mediante comunicação ao Banco Central do valor que deve ser disponibilizado. Em seguida, a Unidade Gestora envia ao Banco do Brasil a relação das OBs para os pagamentos, que podem ser efetuados no próprio banco ou em qualquer outra instituição credenciada. Figura 2 – SIAFI em números: 2017 Fonte: Serpro, 2022. 3.3 Exemplo de movimentação Quando uma entidade precisa adquirir um produto, o ordenador de despesa faz o registro da operação do SIAFI, que emite uma nota de empenho – NE, com uma cópia destinada ao credor. É a primeira fase. Após a entrega do produto, ocorre a segunda fase, que é o registro da informação no sistema, para emissão de nota de lançamento e liquidação, com emissão da ordem bancária – OB, debitando os recursos da Conta Única, subconta do órgão específico, com o pagamento ao fornecedor. Esse fluxo é efetuado em tempo real. Todos os dados ficam registrados para o controle da Secretaria do Tesouro Nacional, sendo disponibilizados para as demais entidades encarregadas da auditoria e fiscalização de todos os procedimentos que envolvem o dinheiro público. 3.4 Avanços na Administração Pública propiciadas pelo sistema Vejamos alguns avanços significativos propiciados pelo SIAFI (Neto, 2022): • Sistema disponível online e em tempo integral 9 • Padronização das rotinas e métodos de trabalho • Interligação em todo o território nacional e com todos os órgãos da administração direta dos três poderes da União • Agilização da programação financeira, otimizando a utilização dos recursos do Tesouro Nacional, por meio da unificação dos recursos de caixa do Governo Federal na Conta Única no Banco Central • Acompanhamento e avaliação do uso dos recursos públicos • Transferência dos gastos do governo Federal • Atualmente, 98% dos pagamentos são identificados de modo instantâneo na conta única e 2% deles apresentam uma defasagem de, no máximo, cinco dias Algumas siglas de Entidades Públicas registradas no Sistema: • UFPR – Universidade Federal do Paraná • SOF – Secretaria de Orçamento Federal • ST – Secretaria do Tesouro Nacional • BB – Banco do Brasil Pode ser utilizado por entidades públicas estaduais e municipais apenas para receberem, pela Conta Única do Governo Federal, as suas receitas (taxas de água, energia elétrica, telefone etc.). Encontra-se em tramitação, no Congresso Nacional, o projeto de Lei n. 4.171/2020, que busca tornar obrigatório o registro dos dados sobre a execução orçamentária e a movimentação dos repasses feitos pela União a estados, municípios e ao Distrito Federal por meio do SIAFI, referentes ao fundo de participação, em uma parte dos recursos arrecadados pela União, como imposto de renda e imposto sobre produtos industrializados. Esse procedimento permitirá rastrear o fluxo do dinheiro, conferindo maior transparência à sua utilização. TEMA 4 – REGIME DE CONTABILIDADE DA RECEITA E DA DESPESA 4.1 Regime de caixa Aplicado para todas as receitas arrecadadas pelo setor público, estabelece que todos os recursos financeiros devem ser reconhecidos quando ingressarem efetivamente na conta única do Tesouro. 10 4.2 Regime de competência As despesas referentes à aquisição de um produto ou serviço são reconhecidas quando do registro do empenho no sistema, gerando um direito, para o credor, de receber determinado valor, mesmo que a importância devida não tenha sido paga. O art. 35 da Lei n. 4.320/64 estabelece que pertencem ao exercício financeiro as receitas nele arrecadadas e as despesas empenhadas. Nesse sentido, no estágio de arrecadação, temos o ingresso de dinheiro na conta do governo. Portanto, é um regime contábil de caixa. Quando uma despesa é empenhada, não hásaída imediata de dinheiro. A saída ocorre apenas na última fase, quando o pagamento é realizado. Portanto, a despesa ocorre no regime de competência. 4.3 Lei de Responsabilidade Fiscal Segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal, art. 50, Inciso II, “A despesa e a assunção de compromisso serão registradas segundo o regime de competência, apurando-se, em caráter complementar, o resultado dos fluxos financeiros pelo regime de caixa” (Brasil, 2000). As despesas e os compromissos são reconhecidos por competência. Já os fluxos financeiros são reconhecidos pelo regime de caixa, lembrando que fluxo financeiro significa ingresso ou saída de dinheiro do caixa. Trata-se da mesma determinação da Lei n. 4.320/1964. Ambas seguem o enfoque orçamentário, que estabelece regime de caixa para a receita e de competência para a despesa. TEMA 5 – LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL A Lei Complementar n. 101, de 04 de maio de 2000, representa um marco nas finanças públicas, com o objetivo de estabelecer normas, técnicas e boas práticas no uso do dinheiro arrecadado da sociedade, impondo limites e exercendo um controle sobre os gastos da União e dos órgãos a ela vinculados, abrangendo os poderes da União e das entidades vinculadas, como Ministério Público, Tribunais de Contas, Defensoria Pública e Empresas Estatais Dependentes. Os normativos aplicam-se igualmente a estados, municípios e Distrito Federal. 11 Vejamos o que estabelece o art. 11 da LRF (Brasil, 2000): “Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação.” 5.1 O que é uma lei complementar? Tem por finalidade regulamentar ou complementar algum dispositivo da Constituição. Neste caso, vejamos alguns itens da Constituição de 1988, cujo conteúdo foi regulamentado pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Primeiramente, segundo o art. 163, a lei complementar dispõe sobre (Brasil, 1988): I - Finanças públicas II - Dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público III - Concessão de garantias pelas entidades públicas IV - Emissão e resgate de títulos da dívida pública V - Fiscalização financeira da administração pública direta e indireta; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 40, de 2003) VI - Operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios VII - Compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional. VIII - sustentabilidade da dívida, especificando: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 109, de 2021) Destaque, ainda, para o art. 169 da Constituição. Fica estabelecido que a despesa com pessoal ativo e inativo e pensionistas da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios não pode exceder os limites estabelecidos em lei complementar. Cumprindo o que determina esse artigo, a Lei de Responsabilidade Fiscal, nos Art. 19 e 20, estabelece limites para despesas com pessoal. As despesas com pagamento de pessoal da União, em sua totalidade, não poderão ultrapassar 50% da sua receita corrente líquida, da seguinte forma: • Poder Executivo, limite de 37,9% • Poder Judiciário, limite de 6% • Poder Legislativo e TCU, limite de 2,5% • Ministério Público da União, limite de 0,6% • Manutenção do Distrito Federal e territórios, limite de 3% 12 Os estados deverão limitar os seus gastos com pagamento de pessoal até no máximo 60% da receita corrente líquida. O mesmo teto deve ser aplicado a todos os municípios do Brasil. Esfera estadual: • Poder Executivo, limite de 49% • Poder Judiciário, limite de 6% • Poder Legislativo e Tribunal de Contas do Estado, limite de 3% • Para o Ministério Público dos Estados, limite de 2% Esfera municipal: • Poder Executivo, limite de 54% • Poder Legislativo e Tribunal de Contas do Município, quando houver, limite de 6% Utilizando dados da receita corrente líquida, estudada em etapas anteriores, observamos que a despesa máxima com pagamento de pessoal do Governo Federal é de R$ 1.062.519.048 X 50% = R$ 531.259.529 (quinhentos e trinta e um bilhões, duzentos e cinquenta e nove milhões e quinhentos e vinte e nove mil), referentes ao ano de 2021. 5.2 Proibições • As esferas de governo não podem realizar qualquer despesa que não esteja prevista na LOA ou autorizada por meio de créditos adicionais. • Concessão de créditos ilimitados ou sem a especificação da finalidade. Ou seja, a despesa precisa apresentar um valor determinado, conforme aprovação da Lei Orçamentária, com detalhamento quanto ao destino, como pagamento do funcionalismo e juros da dívida pública. • Dotar recursos para investimentos com duração superior a um exercício financeiro, sem a previsão no Plano Plurianual ou em lei que autorize a inclusão. Todo investimento que ultrapassar um exercício financeiro tem que constar no PPA. • Novas operações de crédito para socorrer instituições financeiras ou quando verifica-se afetado o equilíbrio entre receitas e despesas. • Criar ou alterar benefícios de seguridade sem indicação da fonte de custeio. 13 • Em ano eleitoral, é proibida qualquer ação que provoque aumento da despesa de pessoal nos Poderes Legislativo e Executivo nos 180 dias anteriores ao final da legislatura ou do mandato dos chefes do Poder Executivo. 5.3 Penalidades previstas “Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza” (Pires, 2012). Figura 3 – Aplicação de penalidades Crédito: Nuthawut/Adobe Stock. O servidor público que não cumprir as determinações sofrerá punições, como enquadramento em crime de responsabilidade fiscal, aplicação de sanções administrativas e até sanções penais. Vejamos: • Os art. 19 e 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal estabelecem pena de cassação do mandato do gestor que ultrapassar o limite total dos gastos com pessoal, em cada período de apuração. 14 • Se aplicar as disponibilidades de caixa em desacordo com a lei, o gestor é punido com perda do mandato. • Em caso de assunção de obrigação no último ano do mandato ou legislatura, a pena é de reclusão de um a quatro anos. • Em caso de ordenação de despesa não autorizada, a pena é de reclusão de um a quatro anos. 15 REFERÊNCIAS BRASIL. Constituição (1988). Diário Oficial da União, Brasília, DF, 5 out. 1988. BRASIL. Decreto n. 10.961, de 30 de maio de 2022. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 30 maio 2022. BRASIL. Decreto n. 93.872, de 23 de dezembro de 1986. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 24 dez. 1986. BRASIL. Execução Orçamentária. Gov.br, 20 abr. 2020a. Disponível em: <https://www.gov.br/tesouronacional/pt-br/siafi/conheca/principais- atribuicoes/execucao-orcamentaria>. Acesso em: 26 jul. 2022. BRASIL. Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 5 maio 2000. BRASIL. Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 23 mar. 1964. BRASIL. O que é GRU. Gov.br, 17 fev. 2020b. Disponível em: <https://www.gov.br/tesouronacional/pt-br/gru-e-pag-tesouro/sobre-a-gru/o-que- e-gru>. Acesso em: 26 jul. 2022. NETO, N. C. (Org.) SIAFI: o que é? Disponível em: <https://www.lrf.com.br/mp_cp_siafi.html>. Acesso em: 26 jul. 2022. PIRES, V. C. F. de C. Administração Pública: princípio da legalidade. DireitoNet, 25 out. 2012. Disponível em: <https://www.direitonet.com.br/artigos/exibir/7643/Administracao-Publica-principio-da-legalidade>. Acesso em: 26 jul. 2022. SERPRO – Serviço Federal de Processamento de Dados. História de sucesso: o tesouro nacional. Disponível em: <https://www.serpro.gov.br/clientes/secretaria- do-tesouro-nacional-1>. Acesso em: 26 jul. 2022.
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