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Administração Pública e Contexto Ins� tucional Contemporâneo Mudanças recentes na Administração Pública e seus impactos no Brasil 2 M ód ul o 2Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 2Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública Enap, 2020 Enap Escola Nacional de Administração Pública Diretoria de Educação Con�nuada SAIS - Área 2-A - 70610-900 — Brasília, DF Fundação Escola Nacional de Administração Pública Presidente Diogo Godinho Ramos Costa Diretor de Desenvolvimento Profissional Paulo Marques Coordenador-Geral de Educação a Distância Carlos Eduardo dos Santos Desenvolvimento do curso realizado no âmbito do acordo de Cooperação Técnica FUB/CDT/Laboratório La�tude e Enap. Curso produzido em Brasília, 2021. 3Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 3Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública Unidade 1: Estado e polí� cas públicas .............................................. 5 1.1 Consolidação das polí� cas públicas ...................................... 5 1.2. Teoria das polí� cas públicas e seus impactos na Administração Pública ................................................................ 7 Unidade 2: Os Desafi os da Administração Pública no Brasil ............ 13 2.1. Transformações sociais recentes e seus refl exos no Brasil 13 2.2. Desafi os da Administração Pública atual e seus refl exos no Brasil ......................................................................................... 15 Referências ..................................................................................... 18 Sumário 4Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 4Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 5Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 5Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública Unidade 1: Estado e polí� cas públicas Obje� vo de aprendizagem: Ao fi nal desta unidade, você deverá compreender o papel do Estado na segunda metade do século XX e seus refl exos no Brasil. Para você entender a ação do Estado hoje, é muito importante compreender a relação entre Administração Pública e polí� cas públicas. Acompanhe a explicação no vídeo a seguir. Link pro vídeo: h� ps://cdn.evg.gov.br/cursos/422_EVG/videos/modulo02_video01.mp4 1.1 Consolidação das polí� cas públicas Especialmente após a Segunda Guerra Mundial, cresce a perspec� va do Estado como provedor de polí� cas voltadas ao bem-estar social. Se, antes, ele � nha como principal atribuição a manutenção dos direitos considerados individuais, agora, o foco é na garan� a dos direitos cole� vos. Ou seja, primeiro, as preocupações eram voltadas às liberdades individuais; depois, a igualdade ganha destaque, ultrapassando a igualdade perante a lei e a igualdade de oportunidades, e chegando a um padrão mínimo de igualdade econômica e social. A ciência das polí� cas surgiu na América do Norte e na Europa, após a II Guerra Mundial, quando os estudiosos da temá� ca polí� ca buscaram um novo entendimento para as relações entre os governos e os cidadãos que explicasse melhor o estupendo crescimento da a� vidade do setor público voltada à criação, cada vez mais ambiciosa, de programas econômicos e sociais. (HOWLETT; RAMESH; PERL, 2013, p. 21) . Isso ocorre como resultado do fortalecimento dos movimentos socialistas, especialmente após a Revolução Russa de 1917. O século XX foi marcado pela disputa entre movimentos socialistas, que denunciavam as profundas desigualdades provocadas pelo capitalismo, especialmente ao entrar em sua fase monopolista, e os movimentos de extrema direita, organizados como oposição aos primeiros. Nos movimentos trabalhistas da maioria dos países os comunistas eram minorias, e onde eram fortes, na maior parte dos casos foram, ou � nham M ód ul o Mudanças recentes na Administração Pública e seus impactos no Brasil 2 6Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 6Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública sido, ou iriam ser suprimidos. O medo da revolução social, e do papel dos comunistas nela, era bastante real, como provou a segunda onda de revoluções durante e após a Segunda Guerra Mundial, mas nos 20 anos de enfraquecimento do liberalismo nem um único regime que pudesse ser chamado de liberal-democrá� co foi derrubado pela esquerda. O perigo vinha exclusivamente da direita. E essa direita representava não apenas uma ameaça ao governo cons� tucional e representa� vo, mas uma ameaça ideológica à civilização liberal como tal, é um movimento potencialmente mundial, para o qual o rótulo “fascismo” é ao mesmo tempo insufi ciente, mas não inteiramente irrelevante. (HOBSBAWM, 1998, p. 116). Portanto, conforme explica Hobsbawm (1998), as desigualdades que se acentuaram após a Revolução Industrial, especialmente nos séculos XIX e XX, provocaram o crescimento dos movimentos trabalhistas e dos sindicatos, bem como dos par� dos polí� cos socialistas e comunistas em toda a Europa. Em contrapar� da, esses movimentos es� mularam o crescimento dos movimentos de direita, como o fascismo na Itália e o nazismo na Alemanha, cujo foco era o crescimento dos movimentos trabalhistas. O cimento comum desses movimentos era o ressen� mento de homens comuns contra uma sociedade que os esmagava entre a grande empresa, de um lado, e os crescentes movimentos trabalhistas, de outro. Ou que, na melhor das hipóteses, os privava da posição respeitável que � nham ocupado na ordem social, e que julgavam lhes ser devida, ou do status social numa sociedade dinâmica a que achavam que � nham direito a aspirar. (HOBSBAWM, 1998, p. 122-123). O resultado dessa relação extremamente confl ituosa, associada aos resultados da Primeira Guerra Mundial, ocorrida entre 1914 e 1918, e da crise econômica mundial, representada pela crise da bolsa de valores de Nova Iorque em 1929, foi a Segunda Guerra Mundial. Depois disso, há o crescimento das revoluções socialistas, impulsionando a polarização do mundo: o capitalismo, liderado pelos Estados Unidos; e o socialismo, liderado pela União Sovié� ca. Uma das estratégias para impedir o avanço do socialismo nas economias capitalistas, especialmente da Europa ocidental, foi a implementação de polí� cas de promoção do bem-estar social defendidas pela ideologia socialista. Concretamente, não houve um modelo padrão de estado de bem-estar social, também conhecido pelo termo em inglês welfare state, mas vários: À medida que examinamos as variações internacionais dos direitos sociais e de estra� fi cação do welfare state, encontramos combinações qualita� vamente diferentes entre Estado, mercado e família. As variações que descobrimos não estão, portanto, linearmente distribuídas, mas agrupam-se segundo os � pos de regime. (ESPING-ANDERSEN, 1991, p. 91). Ainda de acordo com Esping-Andersen (1991), os principais modelos são: • Liberal: Com foco nos bene� cios aos comprovadamente pobres. 7Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 7Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública • Corpora� vista: Com foco na desmercadorização da força de trabalho. • Social-democratas: Com foco nas polí� cas de acesso universal. No entanto, é interessante observar que a ins� tuição dos estados de bem-estar social implicou a ampliação do papel estatal como provedor de polí� cas para a sociedade e, consequentemente, tornou esse papel mais complexo. Nesse momento, a necessidade é a organização do Estado por meio de polí� cas públicas, organizadas a par� r do debate com a sociedade. Elas têm um caráter fortemente incremental e são reformatadas o tempo todo de acordo com a evolução dos debates polí� cos. Conforme explica Saraiva (2006, p. 28): “O processo de polí� ca pública mostra-se como forma moderna de lidar com as incertezas decorrentes das rápidas mudanças do contexto.” Uma das consequências é a necessidade de separar a gestão da máquina pública, que con� nua a contar com a confi guração burocrá�ca, da gestão das polí� cas públicas, que demanda mais dinamismo e fl exibilidade do aparato administra� vo. Isso tem implicações inclusive nas relações entre Estado e sociedade e entre Administração Pública e governo. Após esse período, houve um revezamento de períodos de maior intervenção estatal na economia e nas polí� cas sociais com períodos de predominância do liberalismo, devido ao avanço do new public management (NPM). Porém, o Estado não abandonou o papel de provedor de polí� cas públicas, sejam elas regulatórias, distribu� vas ou redistribu� vas, e olhar a organização estatal a par� r da sociedade passou a ser uma necessidade governamental. Conforme explica Hobsbawn (1998, p. 245): Encerrou-se um extenso período de governo centrista e moderadamente social-democrata, quando as polí� cas sociais da Era de Ouro pareceram fracassar. Governos da direita ideológica, comprome� dos com uma forma extrema de egoísmo comercial a laissez-faire, chegaram ao poder em vários países por volta de 1980. A par� r da crise de 2008, passou a exis� r um novo debate sobre a função do Estado em um mundo globalizado, onde o que ocorre em um país infl uencia diretamente os demais. É importante ressaltar que as polí� cas públicas variam de um país para outro, de acordo com sua inserção no mundo globalizado, seu nível de desenvolvimento econômico e de homogeneidade social. 1.2. Teoria das polí� cas públicas e seus impactos na Administração Pública Depois de contextualizar polí� cas públicas, vamos detalhá-las a par� r de seus signifi cados. Analisando a literatura especializada, encontramos diversos conceitos, que podem ser consolidados na defi nição 8Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 8Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública de Willian Jenkins (1978 apud HOWLETT; RAMESH; PERL, 2013). Para ele, polí� ca pública é um [...] conjunto de decisões inter-relacionadas, tomadas por um ator ou grupo de atores polí� cos, e que dizem respeito a obje� vos e meios necessários para alcançá-los, dentro de uma situação específi ca em que o alvo dessas decisões estaria, em princípio, ao alcance desses atores. (JENKINS, 1978 apud HOWLETT; RAMESH; PERL, 2013, p. 8). Entendendo essa defi nição, podemos enfa� zar dois elementos essenciais: a tomada de decisões e a transformação dessas decisões em ações que produzam resultados para a sociedade. O primeiro nos remete à decisão polí� ca tomada por um conjunto de atores, ou seja, ao seu conceito. Pode-se afi rmar que a origem de toda polí� ca pública é uma decisão polí� ca. Na democracia representa� va, as principais decisões passam pelo Poder Legisla� vo, composto por representantes eleitos cuja prerroga� va é tomar decisões de interesse cole� vo. No entanto, esse processo é mais amplo e, na maioria das vezes, também conta com a par� cipação de outros atores polí� cos. Uma refl exão importante sobre essa questão é trazida por David Easton (1953): as decisões sobre polí� cas públicas resultam do processamento pelo sistema polí� co dos inputs, com origem na sociedade, e dos withinputs, com origem no próprio sistema polí� co.. [...] de acordo com Easton, os inputs e os withinputs podem expressar demandas e suporte. As demandas podem ser, por exemplo, reivindicações de bens e serviços, como saúde, educação, estradas, transportes, segurança pública, normas de higiene e controle de produtos alimen� cios, previdência social etc. Podem ser, ainda, demandas de par� cipação no sistema polí� co, como reconhecimento do direito de voto dos analfabetos, acesso a cargos públicos para estrangeiros, organização de associações polí� cas, direitos de greve etc. Ou ainda, demandas de controle da corrupção, de preservação ambiental, de informação polí� ca, de estabelecimento de normas para o comportamento dos agentes públicos e privados etc. (RUA, 1998, p. 2). O segundo nos remete à defi nição de obje� vos e meios para alcançá-los, ou seja, a uma ação que produza resultados. No entanto, antes de ser executada, é necessário planejar essa ação tanto em termos de estabelecimento de diretrizes, obje� vos e metas, quanto em relação às estratégias mais adequadas para sua implementação. Com isso, o planejamento e a implementação devem ser tratados como interdependentes. Assim, é importante refl e� r sobre a complexidade desse processo, pois uma polí� ca pública impacta várias áreas da ação governamental e está sempre sujeita a redefi nições. Sobre isso, Saraiva (2006, p. 29) explica: É importante destacar que o processo de polí� ca pública não possui uma racionalidade manifesta. Não é uma ordenação tranquila na qual cada ator social conhece e desempenha o papel esperado. [...] As modernas teorias do caos são as que mais se aproximam de uma visualização 9Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 9Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública adequada da dinâmica social, ou o � po específi co de organização que March e Olson denominam “anarquia organizada”. Para eles, são caracterís� cas das ins� tuições do Execu� vo as preferências problemá� cas, as tecnologias não claramente especifi cadas e a par� cipação fl uida. Daí a difi culdade de racionalizar os processos de polí� ca pública. Tal complexidade levou a um intenso esforço para racionalizá-lo, a exemplo da criação de � pologias ou sistemas classifi catórios, tanto para se entender os � pos e suas especifi cidades, quanto para se organizar o processo da sua gestão, denominado ciclo da polí� ca pública. Quanto aos � pos, conforme aponta Secchi (2014), usou-se diversos critérios, como a relação entre custos e bene� cios, saliência e complexidade, nível de conhecimento e intencionalidade dos gestores de polí� cas públicas e a relação entre técnica e polí� ca. No entanto, o mais u� lizado é o desenvolvido por Theodore Lowi (1972), cujo critério é o impacto no fi nanciamento e no acesso aos resultados produzidos esperado pela sociedade. Ele divide as polí� cas públicas em quatro � pos: regulatórias, distribu� vas, redistribu� vas e cons� tu� vas, conforme defi nidos por Secchi (2014): A � pologia mais usual sobre o ciclo das polí� cas públicas inicia com a entrada de um tema na agenda governamental e conclui com a sua avaliação. No entanto, o conceito de ciclo nos remete à ideia de movimento, ou seja, cada etapa alimenta a seguinte e a úl� ma alimenta a primeira. Cabe ressaltar que essa retroalimentação não é linear, isto é, as etapas não seguem uma sequência encadeada e con� nua. Ao contrário, as polí� cas públicas estão sempre em movimento, de acordo com Wu, Ramesh, Hawle� e Fritzen (2014, p. 21): “[...] as a� vidades das polí� cas não ocorrem em ‘estágios’, com uma progressão linear de um para o outro”. A avaliação de uma polí� ca pública, por exemplo, produz insumos que indicam a necessidade de reformulação e sua implementação. Para compreender o ciclo das polí� cas públicas, dadas sua obje� vidade e sua simplicidade, os referidos autores (WU; RAMESH; HAWLETT; FRITZEN, 2014) u� lizam a seguinte � pologia: as funções gerais da criação de polí� cas públicas que os gestores públicos podem realizar consistem em cinco a� vidades essenciais. São elas: 10Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 10Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública A defi nição de agenda é a fase em que o governo, por meio do processo polí� co, decide que determinado problema ou demanda social será transformado em polí� ca pública. Muitos atores, individuais e cole� vos, de dentro e de fora do governo, par� cipam desse processo. Para uma questão social fazer parte da agenda governamental, avalia-se a sua capacidade de angariar apoio polí� co e o apelo eleitoral que ela representa. Os polí� cos, os quais defi nem as questões que farão parte da agenda governamental, têm maior propensão a contemplar temas com maior apelo eleitoral, mas consideram também os que possuem potencial para provocar desgastes, mesmo quenão sejam populares. Outro aspecto relevante foi a introdução das janelas de polí� cas públicas por John Kingdon (2003): são conjunturas favoráveis para uma questão social fazer parte da agenda governamental. Wu, Ramesh, Howle� e Fritzen (2014, p. 37) as dividem em quatro: • janelas ro� neiras: em que eventos processuais ro� neiros, tais como ciclos orçamentários, ditam aberturas de janelas; • janelas discricionárias: em que o comportamento polí� co individual por parte dos tomadores de decisão determina aberturas de janelas; • janelas aleatórias: quando acontecimentos imprevistos, como desastres ou escândalos, abrem janelas; • janelas induzidas: em que questões relacionadas são atraídas para as janelas já abertas em outros setores ou áreas de problemas, tal como quando surgem questões de segurança ferroviária devido ao aumento da atenção dada à companhia aérea, ou questões de segurança automobilís� ca devido a alguma crise ou acidente. Na etapa de formulação, são levantadas alterna� vas para sua implementação. Além disso, é fundamental analisá-las em relação aos impactos polí� cos, aos custos, aos arranjos ins� tucionais necessários à implementação, ao tempo necessário à produção de resultados e aos apoios polí� cos atraídos. A tomada de decisão implica escolha da alterna� va levantada para implementação da polí� ca 11Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 11Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública pública. Nessa etapa, discute-se sobre os modelos de decisão, classifi cados em racional, incremental e de fl uxos múl� plos. Secchi (2014) explica esses modelos da seguinte forma: • Modelo Racional: Entende-se que a tomada de decisão obedece a passos sequenciais em um padrão ideal, apresentados no policy cicle: defi nição do problema, estabelecimento de obje� vos, construção de soluções, decisão sobre as alterna� vas estudadas e assim por diante. (SECCHI, 2014, p. 53). • Modelo Incremental: Possui três caracterís� cas principais: 1) problemas e soluções são defi nidos, revisados e redefi nidos simultaneamente e em vários momentos; 2) as decisões presentes são consideradas dependentes das decisões tomadas no passado e os limites impostos por ins� tuições formais e informais são barreiras à tomada de decisão livre por parte dos policymakers; 3) as decisões são consideradas dependentes dos interesses dos atores envolvidos na elaboração da polí� ca pública e, por isso, a solução escolhida pode não ser a melhor opção, mas a que foi poli� camente lapidada em um processo de consensos e de ajuste mútuo de interesses. (SECCHI, 2014, p. 53). • Modelo dos fl uxos múl� plos: Entende-se que o fl uxo dos problemas depende da atenção do público; o fl uxo das soluções depende da atuação dos empreendedores, pessoas que querem ter suas soluções implementadas; e o fl uxo da polí� ca varia de acordo com eventos especiais, tais como desenho e aprovação do orçamento público, reeleições, subs� tuição de membros do Execu� vo, refi namento de programas públicos. Em seguida, tem-se a fase mais complexa: implementação. Nela, novos atores entram no processo, a exemplo da burocracia do nível da rua, atuante na esfera operacional. Além disso, há problemas relacionados ao fato de, no planejamento, não terem sido consideradas todas as variáveis que impactam a polí� ca pública; ao fato de que as conjunturas podem se alterar entre a formulação e a implementação; e problemas relacionados a disputas entre ins� tuições governamentais, com interesse em executar a polí� ca pública como forma de ampliar o poder e o orçamento. Por esses mo� vos, é fundamental desenvolver um modelo de monitoramento, com defi nição de prazos, responsabilidades e sistema de governança, além de instâncias decisórias a cada � po e complexidade de problema. Deve haver também fl exibilidade para reformulação da alterna� va escolhida ao longo da implementação. Apesar de ser apresentada como úl� ma, a avaliação perpassa todo o ciclo. É um sistema de julgamento qualifi cado, a par� r dos resultados ob� dos por meio de métodos legi� mados sobre resultados e meios u� lizados para alcançá-los. São vários os seus � pos, defi nidos a par� r 12Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 12Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública de critérios específi cos, por exemplo: a fase do ciclo da polí� ca pública em que a avaliação é realizada, os obje� vos da avaliação, a metodologia u� lizada e quem avalia. Quanto à fase da polí� ca pública em que a avaliação é realizada, ela é classifi cada como ex-ante ou ex-post: • Avaliação ex-ante: Realizada antes da implementação. Tem como fi nalidade auxiliar na fase de formulação. • Avaliação ex-post: Realizada após a implementação. Tem como fi nalidade a medição dos resultados e o aprimoramento do processo da polí� ca pública. Quanto aos obje� vos pretendidos, ela é classifi cada como avaliação de processos e avaliação de resultados: • Avaliação de processos: Tem como obje� vo avaliar se a polí� ca pública foi implementada consoante os resultados almejados. • Avaliação de resultados: Pode ser classifi cada como: de efe� vidade, tem como obje� vo mensurar as mudanças concretas ocorridas no público-alvo ou na sociedade como um todo; de efi cácia, tem como obje� vo avaliar a relação entre as entregas e os meios u� lizados; e de efi ciência, tem como obje� vo avaliar a relação entre custos e resultados, sejam as entregas ou os impactos provocados pela polí� ca pública. Quanto à metodologia u� lizada, ela é classifi cada como experimental e não experimental: • Avaliação experimental: U� liza metodologias quan� ta� vas, que permitem obter respostas asser� vas sobre a relação entre a polí� ca pública e o resultado observado, descartando efeitos de outras variáveis. • Avaliação não experimental: U� liza metodologias cien� fi cas e apresenta resultados qualita� vos e probabilís� cos em relação aos efeitos da polí� ca pública. Quanto a quem realiza a avaliação, ela é classifi cada como interna, externa ou par� cipa� va: • Avaliação interna: Realizada pelos órgãos responsáveis pela gestão da polí� ca pública ou por órgãos especializados dentro da Administração Pública. • Avaliação externa: Executada por ins� tuições não governamentais, por exemplo, universidades ou organismos internacionais. • Avaliações par� cipa� vas: Realizada pelos atores das polí� cas públicas, em 13Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 13Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública especial, seus usuários e os responsáveis pela implementação, concedendo maior legi� midade. Cada � po apresenta vantagens e desvantagens e são escolhidos em concordância com as caracterís� cas das polí� cas públicas e dos obje� vos pretendidos. Por fi m, o mais importante é compreender a ação do Estado pela perspec� va das polí� cas, implicando maior complexidade para a Administração Pública. Assim, ressaltamos a necessidade de se buscar modelos mais dinâmicos e fl exíveis de administração pública, a fi m de atender ao processo das polí� cas públicas e suas especifi cidades. Enfi m, é essencial fornecer condições para a integração das polí� cas públicas. Unidade 2: Os Desafi os da Administração Pública no Brasil Obje� vo de aprendizagem: Ao fi nal desta unidade, você deverá ser capaz de reconhecer os desafi os da Administração Pública brasileira com a consolidação das polí� cas públicas. Para entender sobre o processo de planejamento, acesse o vídeo a seguir. Link do vídeo: h� ps://cdn.evg.gov.br/cursos/422_EVG/videos/modulo02_video02.mp4 2.1 Transformações sociais recentes e seus refl exos no Brasil Compreender a Administração Pública pela perspec� va das polí� cas públicas implica pensar na organização da ação estatal a par� r das questões e das demandas sociais, as quais apresentam especifi cidades e devem ser compreendidas de forma integrada. Assim sendo, a Administração Pública precisa ser fl exívelpara se adaptar às especifi cidades da polí� ca pública e à sua dinâmica no tempo. Simultaneamente, ela necessita funcionar de forma integrada e coordenada. Para estar à altura do desafi o de governar, as sociedades modernas, acima de tudo, os governos e gestores públicos precisam reconhecer as interligações complexas e inesperadas que existem e surgem entre os problemas públicos. Para lidar com essas questões de forma adequada, eles precisam defi nir ins� tuições e prá� cas que conduzam a responder às complexidades dos problemas que enfrentam e ajustá-las. (WU; RAMESH; HOWLETT; FRITZEN, 2014, p. 139). No mundo todo, as sociedades têm passado por transformações signifi ca� vas, tornando-as cada vez mais complexas e desafi adoras. Consequentemente, exige-se esforços estatais na busca de respostas efi cazes e efe� vas para problemas sociais e econômicos. São solicitados novos arranjos 14Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 14Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública ins� tucionais e capacidade inovadora de gestão, com estratégias e ferramentas adequadas e pessoal preparado e mo� vado. Além do impacto do crescimento populacional e urbanís� co, das mudanças tecnológicas e da interdependência global, os estados contemporâneos deparam-se com novos cenários, que reúnem a exigência de maior par� cipação dos cidadãos nas decisões públicas, a exemplo do combate à destruição ambiental e à escassez de recursos. Por outro lado, os novos meios de comunicação têm exigido maior transparência governamental, bem como a oferta de serviços mais ágeis por meio de plataformas digitais. Países em desenvolvimento devem enfrentar a superação das desigualdades sociais e garan� r a estabilidade e o crescimento econômico. A Cons� tuição brasileira de 1988 trouxe, pela primeira vez em nossa história, um conjunto de direitos de cidadania, tanto civis e polí� cos como econômicos e sociais, e a responsabilidade do Estado por garan� -lo. Cabe destacar que o Brasil possui realidades dis� ntas e desafi adoras para a promoção de um modelo de desenvolvimento territorialmente equilibrado. Estudo desenvolvido pelo então Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (BRASIL, 2008, p. 24-25) aponta que: [...] destacaram-se seis grandes áreas, expressões das homogeneidades e, por contraposição, das diferenças que marcam o território nacional. [...] Cada uma dessas áreas merece análise obje� va em separado em qualquer estratégia de desenvolvimento que se pretenda organizar para o Brasil. Pensar o futuro da confi guração territorial brasileira é pensar como se pode transformar a realidade do País em busca de uma trilha de superação de ao menos algumas dessas grandes marcas de divisão do território nacional. O mapa a seguir apresenta as regiões supramencionadas. Outro aspecto que impacta a gestão das polí� cas públicas é a complexidade da nossa nação 15Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 15Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública federa� va: o Brasil é formado pela União, por 26 estados, pelo Distrito Federal e por 5.570 municípios. O ciclo inteiro das polí� cas públicas é impactado por esse modelo, pois qualquer polí� ca pública de dimensão nacional deve ser pensada com a ação coordenada desses entes federa� vos. As relações ver� cais na federação brasileira – do governo federal com Estados e municípios e dos governos estaduais com seus respec� vos municípios – são caracterizadas pela independência, pois Estados e municípios são entes federa� vos autônomos. (ARRETCHE, 2004, p. 20). Ademais, há uma grande desigualdade entre os entes federa� vos em relação às capacidades para fi nanciar e gerir polí� cas, especialmente do ponto de vista ins� tucional. Alguns municípios e estados equiparam-se a muitas nações, mas outros são dependentes para garan� r polí� cas públicas que atendam questões e demandas de suas populações. Assim sendo, o Estado e a Administração Pública devem estar abertos a mudanças e inovações necessárias, viabilizando modelos de gestão voltados à ação empreendedora e à efe� vidade dos resultados. Nesse sen� do, todos os sistemas estruturantes e disposi� vos administra� vos no setor público, a exemplo do processo orçamentário, da logís� ca e da gestão de pessoas, devem convergir para tornar a máquina administra� va mais célere e responsiva aos interesses e às necessidades da sociedade em geral e dos cidadãos em par� cular. 2.2 Desafi os da Administração Pública atual e seus refl exos no Brasil Nos anos 1990, buscou-se soluções para adequar a Administração Pública à nova realidade fundamentadas na teoria do new public management (NPM), cuja base era formada por modelos de gestão inspirados na administração de empresas e na lógica de mercado. Tais modelos foram desenvolvidos na Europa e nos Estados Unidos e amplamente u� lizados nas reformas estatais de países em desenvolvimento. No Brasil, o resultado foi um amplo processo de priva� zação ou desesta� zação de empresas criadas para impulsionar a industrialização e a concessão da exploração de serviços à inicia� va privada. Isso implicou o fortalecimento de polí� cas públicas regulatórias, por meio de leis e agências reguladoras. As agências reguladoras brasileiras inauguraram a estratégia de contratualização, cuja premissa era que agências governamentais funcionariam melhor se fossem desconcentradas e seus dirigentes ganhassem autonomia. Em contrapar� da, estes seriam cobrados para apresentar resultados defi nidos em contratos estabelecidos formalmente entre as agências e os órgãos formuladores das polí� cas públicas. Nessa mesma linha, previa-se um processo denominado publicização, fundamentado no estabelecimento de um modelo de parcerias com ins� tuições não estatais, mas com fi nalidades de interesse público. Um dos exemplos mais importantes foi o das organizações sociais. Conforme 16Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 16Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública previsto na Lei nº 9.637/1998, mediante o estabelecimento de contratos de gestão: Art. 1º O Poder Execu� vo poderá qualifi car como organizações sociais pessoas jurídicas de direito privado, sem fi ns lucra� vos, cujas a� vidades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa cien� fi ca, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde, atendidos aos requisitos previstos nesta Lei. Peters (2008, p. 290) resume de forma didá� ca os principais elementos desse modelo: A ideia básica do NPM é a de que se deve tornar o governo mais efi ciente e efe� vo. Para alcançar esse propósito, é necessário que o setor público atue de modo similar ao setor privado. Um dos componentes dessas reformas tem sido ampliar a autonomia dos administradores e de suas organizações, par� ndo da premissa de que se o talento gerencial não es� vesse confi nado a normas internas, o setor público seria mais efi ciente [...]. Além disso, essa autonomia deveria ter sido ampliada pela criação de diversas organizações autônomas [...], como as Next Steps Agencies (Agências dos Próximos Passos) no Reino Unido. À Administração Pública caberia a gestão dos órgãos públicos, cuja responsabilidade seria a formulação das polí� cas públicas e não a sua execução. Esses órgãos públicos deveriam também estabelecer mecanismos de gestão centrados no desempenho individual e na compe� ção. Lustosa da Costa (2008, p. 866) resume essa estratégia, denominada administração pública gerencial, da seguinte forma: A administração pública gerencial volta-se para: • a defi nição precisa dos obje� vos que o administrador público deverá a� ngir em sua unidade; • a garan� a de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e fi nanceiros que lhe foram colocados à disposição; • o controle ou cobrança a posterioridos resultados. Adicionalmente, pra� car-se-ia a compe� ção administrada no interior do próprio Estado, quando houvesse a possibilidade de estabelecer concorrência entre unidades internas. No plano da estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos tornar-se-iam centrais. Como resultado, há um reconhecimento sobre os impactos posi� vos no ajuste das contas públicas e o estabelecimento de um modelo fundamentado no equilíbrio e na responsabilidade fi scal. Este úl� mo é apontado como um dos principais problemas enfrentados pelo Brasil no fi m do século XX. Em termos mais gerais, conforme explica Peters (2008, p. 289): 17Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 17Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública Essas transformações, em geral, produziram governos que são mais efi cientes e efi cazes. Além disso, embora a maioria das reformas implementadas tenha sido concebida dentro do modelo de mercado (PETERS, 2001), a administração pública está atualmente, em muitos países, mais aberta à par� cipação do público bem como mais recep� va ao envolvimento de escalões menores do funcionalismo público. Porém, como admite esse mesmo autor (PETERS, 2008), do ponto de vista da Administração Pública, algumas propostas do modelo gerencialista não geraram os efeitos esperados após sua implementação. Além disso, surgiram outros problemas, por exemplo, o distanciamento da execução da ação pública, especialmente no que se refere às agências autonomizadas, em relação à polí� ca. Em outras palavras, houve uma perda de controle da Administração Pública por parte do sistema polí� co, representando um problema para a democracia. Outra questão fundamental foi o aumento das difi culdades na coordenação das polí� cas públicas, uma vez que as agências execu� vas tendem a se concentrarem em seus negócios e dependem da ação de outras áreas de governo, sobre as quais não têm qualquer ascendência. No entanto, a solução de questões complexas demanda a atuação integrada e coordenada. Por fi m, outro aspecto com resultados aquém do esperado foi a aposta exagerada no desempenho individual. Por um lado, a maior parte dos resultados alcançados pela Administração Pública são decorrentes do desempenho das organizações. Por outro, é muito di� cil fazer a transposição dos resultados organizacionais para resultados individuais desagregando-os. Ademais, mensurar resultados em áreas como a de formulação de polí� cas públicas é uma tarefa complexa, que depende da construção de indicadores qualita� vos, não obje� váveis. Assim sendo, a par� r da reforma com foco na superação do modelo burocrá� co, é fundamental a busca por estratégias que visem ao aprimoramento da Administração Pública. Essas estratégias devem ser fundamentadas nas seguintes premissas: • A manutenção dos ganhos adquiridos com as reformas, por exemplo, maior par� cipação social e maior transparência da ação pública. • A necessidade de retomar a capacidade de coordenação polí� ca da ação governamental, com o fortalecimento ins� tucional público e a revisão do processo de desconcentração. • O estabelecimento de resultados organizacionais e de prioridades. • O estabelecimento de um modelo de governança em rede que associe coordenação polí� ca e efi cácia administra� va para a produção efi ciente dos resultados priorizados. Uma das propostas nesse sen� do é a governança em rede. Como defendem Denhardt e Catlaw (2017, p. 292-293): 18Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 18Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública Atualmente, o governo está envolvido em um processo polí� co juntamente com muitos outros atores – empresas de mercado, associações, organizações em fi ns lucra� vos, e cidadãos em geral. Como consequência, o design e a implementação das polí� ca pública, aquilo que alguns chamam de condução (steering) da sociedade”, já não está mais nas mãos de uma unidade governamental singular que atua sozinha ou em acordo estreito com um ou dois outros atores, mas foi suplantado por redes muitas vezes um tanto complexas de governança formadas por uma pluralidade de atores, cada qual trazendo os próprios interesses especiais, recursos e arsenal de exper� se. A busca de estratégias e arranjos que respondam de forma efi caz à nova realidade da Administração Pública é um grande desafi o e precisa ser feita por meio de aprendizagem associada à inovação. Portanto, não se trata de um retorno a paradigmas anteriores e nem de uma ruptura radical com o processo de modernização. No Brasil, esse é um processo ainda mais desafi ador, porque a Administração Pública, em que pese aos avanços alcançados, ainda apresenta signifi ca� vas fragilidades. Isso refl ete na sua capacidade de responder com qualidade e tempes� vidade aos desafi os do século XXI, em especial às crescentes demandas da sociedade brasileira. Referências EASTON, D. The Poli� cal System: an inquiry into the State of poli� cal science, New York: Knopf, 1953. ESPING-ANDERSEN, G. As Três Economias Polí� cas do Welfare State. Lua Nova, São Paulo, n. 24, p. 85-116, set. 1991. Disponível em: h� ps://www.scielo.br/j/ln/a/99DPRg4vVqLrQ4XbpBRHc5H /?lang=pt. Acesso em: 13 jul. 2021. HOBSBAWM, E. 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