Direito constitucional - direitos e deveres coletivos

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Aula 08
MRE (Oficial de Chancelaria) Direito
Constitucional - 2023 (Pré-Edital)
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Equipe Direito Constitucional
Estratégia Concursos
09 de Fevereiro de 2023
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Índice
..............................................................................................................................................................................................1) Normas Gerais de Finanças Públicas (art. 163 - art. 164-A, CF/88) 3
..............................................................................................................................................................................................2) Orçamento Público (art. 165; art. 167 - art. 169, CF/88) 7
..............................................................................................................................................................................................3) Processo Legislativo Orçamentário (art. 166 e art. 166-A, CF/88) 24
..............................................................................................................................................................................................4) Ajuste Fiscal e Regime Extraordinário Fiscal (art. 167-A - art. 167-G, CF/88) 33
..............................................................................................................................................................................................5) Questões Comentadas - Finanças Públicas e do Orçamento - FGV 36
..............................................................................................................................................................................................6) Lista de Questões - Finanças Públicas e do Orçamento - FGV 51
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NORMAS GERAIS DE FINANÇAS PÚBLICAS 
A Constituição Federal de 1988 reservou um Capítulo inteiro (Capítulo II do Título VI) para tratar das “finanças 
públicas”. Na concepção constitucional, as finanças públicas dizem respeito às matérias relacionadas à 
despesa, à receita e ao crédito público. As normas gerais de finanças públicas estão previstas no art. 163 e 
art. 164, da CF/88. 
O art. 163 relaciona uma série de matérias relativas às finanças públicas que deverão ser objeto de lei 
complementar. Vejamos: 
Art. 163. Lei complementar disporá sobre: 
I - finanças públicas; 
II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais 
entidades controladas pelo Poder Público; 
III - concessão de garantias pelas entidades públicas; 
IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública; 
V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta; 
VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios; 
VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, 
resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao 
desenvolvimento regional. 
VIII - sustentabilidade da dívida, especificando: 
a) indicadores de sua apuração; 
b) níveis de compatibilidade dos resultados fiscais com a trajetória da dívida; 
c) trajetória de convergência do montante da dívida com os limites definidos em legislação; 
d) medidas de ajuste, suspensões e vedações; 
e) planejamento de alienação de ativos com vistas à redução do montante da dívida. 
Parágrafo único. A lei complementar de que trata o inciso VIII do caput deste artigo pode 
autorizar a aplicação das vedações previstas no art. 167-A desta Constituição. 
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Uma dúvida que surge, a partir da leitura do art. 163, é se todas as matérias nele relacionadas devem ser 
objeto de uma única lei complementar ou se, alternativamente, é possível que várias leis complementares 
tratem desses temas. 
O STF, chamado a apreciar o assunto, considerou que as matérias constantes do art. 163 podem ser 
reguladas por lei complementar de maneira fragmentada. Não há necessidade de que a referida lei 
complementar discipline o teor do art. 163 por inteiro (STF,ADI 2.238-MC, DJ de 06.10.2000). 
O termo “finanças públicas”, ao qual se faz menção no inciso I, é bastante abrangente. Nesse sentido, todos 
os demais incisos podem ser considerados abrangidos por esse termo. Atualmente, a Lei Federal nº 4.320/64 
é que estatui normas gerais sobre finanças públicas. Apesar de ser uma lei ordinária, reconhece-se que ela 
foi recepcionada pela CF/88 com o status de lei complementar. 
Vale pontuar que o inciso VIII do art. 163 foi acrescentado pela Emenda Constitucional nº 109/2021. Essa 
emenda, que veicula importantes aspectos pertinentes ao Direito Financeiro, teve sua edição motivada pelo 
cenário de deterioração das contas públicas motivada, principalmente, pela pandemia do vírus Sars-CoV-2 
e da doença por ele provocada (Covid-19). Dentre outros aspectos, a Emenda possibilita a decretação de 
estado de calamidade pública de âmbito nacional, conforme se verifica no art. 49, inciso XVIII, e no art. 84, 
inciso XXVIII. 
Em relação ao acréscimo feito no art. 163, nota-se que o endividamento público deve se mostrar sustentável 
- ou seja, que seja algo "pagável" e compatível ao cenário fiscal. As alíneas do inciso VIII trazem alguns 
parâmetros que devem ser especificados a fim de demonstrar a citada sustentabilidade. Com tudo isso, o 
dispositivo constitucional visa a evitar a existência de dívidas públicas "impagáveis" ou inviáveis do ponto 
de vista fiscal. 
Portanto, uma lei complementar deve ser editada pelo Congresso Nacional para regulamentar o fato de que 
a política fiscal deve manter a dívida pública em níveis sustentáveis, respeitando os parâmetros delineados 
pelo inciso VIII (indicadores da sua apuração e os níveis de compatibilidade dos resultados fiscais com a 
trajetória da dívida, por exemplo). 
Repare que a alínea "e" autoriza o planejamento da alienação de ativos a fim de diminuir o montante da 
dívida pública. Ou seja, as entidades públicas podem se desfazer de alguns de seus bens para reduzir o 
endividamento. 
Segundo o parágrafo único do art. 163, a mesma lei complementar editada para regulamentar o inciso VIII 
poderá autorizar a aplicação das vedações previstas no art. 167-A da CF/88, que veremos mais à frente. 
Art. 163-A. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disponibilizarão suas 
informações e dados contábeis, orçamentários e fiscais, conforme periodicidade, formato 
e sistema estabelecidos pelo órgão central de contabilidade da União, de forma a garantir 
a rastreabilidade, a comparabilidade e a publicidade dos dados coletados, os quais deverão 
ser divulgados em meio eletrônico de amplo acesso público. 
O art. 163-A, introduzido pela Emenda Constitucional nº 108/20, veio apenas para aperfeiçoar, em nível 
constitucional, a já existente obrigação de publicidade e transparência dos dados atinentes às contas públicas 
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por parte dos entes federativos. Estes devem viabilizar o fornecimento de informações contábeis, 
orçamentárias e fiscais em meio eletrônico de amplo acesso público. 
O art. 164, por sua vez, trata do Banco Central. Para entender melhor esse dispositivo, vale mencionar que 
é competência exclusiva da União emitir moeda (art. 21, VII). Essa competência é exercida exclusivamente 
pelo Banco Central. 
Art. 164. A competência da União para emitir moeda será exercida exclusivamente pelo 
banco central.§ 1º - É vedado ao banco central conceder, direta ou indiretamente, empréstimos ao 
Tesouro Nacional e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira. 
§ 2º - O banco central poderá comprar e vender títulos de emissão do Tesouro Nacional, 
com o objetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros. 
§ 3º - As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco central; as dos 
Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público e 
das empresas por ele controladas, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos 
previstos em lei. 
O § 1º determina que é vedado ao banco central conceder, direta ou indiretamente, empréstimos ao 
Tesouro Nacional e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira. Antes da CF/88, o 
banco central podia fazer empréstimos ao Tesouro Nacional, o que trazia fortes pressões inflacionárias.1 
Destaque-se que, ao vedar a concessão de empréstimos ao Tesouro Nacional, a CF/88 reforçou o papel do 
banco central enquanto autoridade monetária. 
O § 2º estabelece que o banco central poderá comprar e vender títulos de emissão do Tesouro Nacional, 
com o objetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros (art. 164, § 2º, CF). Ao comprar títulos do 
Tesouro Nacional, o banco central coloca mais dinheiro em circulação e, em consequência, aumenta a oferta 
de moeda, desvalorizando-a. 
O § 3º, por sua vez, determina que as disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco 
central. Por outro lado, as disponibilidades de caixa dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos 
órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas, serão depositadas em 
instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei. O valor subjacente a essa norma 
(cláusula de depósito compulsório nas instituições financeiras oficiais) é, segundo o STF, a moralidade 
administrativa (STF ADI. 2661-MC, DJ de 23.08.2002). 
 
1 A possibilidade de concessão de empréstimos ao Tesouro Nacional poderia fazer com que o BACEN emitisse mais moeda 
quando lhe fosse solicitado. Com o aumento de moeda em circulação no mercado, esta acaba se desvalorizando e a inflação 
aumenta. 
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==e3223==
 
As disponibilidades de caixa dos Estados, DF, Municípios e dos órgãos ou entidades 
públicas são depositadas em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos 
previstos em lei. 
Essa ressalva abre, nesses casos, a possibilidade de que as disponibilidades de caixa sejam 
depositadas em instituições financeiras não oficiais, desde que haja previsão em lei. 
Segundo o STF, esta deverá ser uma lei ordinária editada pela União, de caráter nacional. 
Por isso, considera o STF que não podem as Constituições ou as leis estaduais dispor sobre 
a matéria2. 
Art. 164-A. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios devem conduzir suas 
políticas fiscais de forma a manter a dívida pública em níveis sustentáveis, na forma da lei 
complementar referida no inciso VIII do caput do art. 163 desta Constituição. 
Parágrafo único. A elaboração e a execução de planos e orçamentos devem refletir a 
compatibilidade dos indicadores fiscais com a sustentabilidade da dívida. 
No mesmo contexto do inciso VIII do art. 163, o art. 164-A foi introduzido no texto constitucional pela 
Emenda nº 109/2021. Reforça-se a necessidade de que a política fiscal deve envidar esforços para manter a 
dívida pública em níveis sustentáveis. O parágrafo único assemelha-se à alínea "b" do inciso VIII, em que a 
elaboração e a execução dos planos de governo e dos orçamentos devem refletir a compatibilidade dos 
indicadores fiscais com a sustentabilidade da dívida. 
 
(Advogado UFC – 2014) É permitido ao banco central conceder, direta ou indiretamente, empréstimos 
ao Tesouro Nacional e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira. 
Comentários: 
Segundo o art. 164, § 1º, CF/88, “é vedado ao banco central conceder, direta ou indiretamente, empréstimos 
ao Tesouro Nacional e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira”. Questão errada. 
 
2 STF. ADI 2.600-MC, DJ de 25.10.2002; ADI 2.661, DJ de 23.08.2002; ADI 3.075-MC, DJ de 18.06.2004. 
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ORÇAMENTO PÚBLICO 
Os instrumentos de planejamento e orçamento na Constituição Federal 
de 1988: 
A Constituição Federal prevê 3 (três) importantes instrumentos de planejamento e orçamento: o Plano 
Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Trata-se das 
chamadas “leis orçamentárias”, que regulam o planejamento e o orçamento dos entes federativos (União, 
Estados, Distrito Federal e Municípios). 
Essas leis orçamentárias, segundo o § 16 do art. 165, devem observar, no que couber, os resultados do 
monitoramento e da avaliação das políticas pública previstos no § 16 do art. 37. 
O art. 165, § 9º, prevê que deverá ser editada lei complementar acerca desses instrumentos de 
planejamento e orçamento. Até hoje, essa lei não foi editada, motivo pelo qual ainda hoje é utilizada a Lei 
Federal nº 4.320/64, que, todavia, não é mais suficiente para atender às necessidades do orçamento e 
planejamento governamental. 
§ 9º - Cabe à lei complementar: 
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização 
do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual; 
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e 
indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos. 
III - dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão 
adotados quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar 
e limitação das programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto nos §§ 
11 e 12 do art. 166. 
O Plano Plurianual (PPA) se destina ao planejamento de médio prazo do Governo Federal. Essa lei, de 
iniciativa do Poder Executivo (art. 165, CF/88), estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos 
e as metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para 
as relativas aos programas de duração continuada (art. 165, § 1º, CF/88). A elaboração regionalizada do PPA 
busca promover o desenvolvimento equilibrado das diversas regiões do Brasil, tendo como fundamento, 
em última análise, a isonomia. 
Lembre-se: o PPA está relacionado às diretrizes, objetivos e metas. As iniciais dessas palavras formam a sigla 
“DOM”, que você deve memorizar! 
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Destaca-se que, segundo o art. 167, § 1o, CF/88, nenhum investimento cuja execução ultrapasse um 
exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a 
inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. Tem-se aqui o princípio da plurianualidade das despesas 
de investimento. 
Uma observação em relação aos investimentos: segundo o § 15 do art. 165, compete à União organizar e 
manter um registro centralizado de projetos de investimento contendo, por Estado ou Distrito Federal, pelo 
menos, análises de viabilidade, estimativas de custos e informações sobre a execução física e financeira. 
A vigência do PPA é de 4 (quatro) anos, não coincidindo com o mandato presidencial. É que, segundo o ADCT 
(art. 35, § 2º, I), o início da vigênciado PPA é no segundo exercício financeiro do mandato do Chefe do Poder 
Executivo; o término da vigência, por sua vez, será no fim do primeiro exercício financeiro do mandato 
subsequente. Assim, o primeiro ano do mandato presidencial tem como base o PPA elaborado por seu 
antecessor. 
Segundo o ADCT (art. 35, § 2º, I) o PPA deverá ser encaminhado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional 
até 4 (quatro) meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até 
o encerramento da sessão legislativa. Assim, o Poder Executivo deverá encaminhar o PPA ao Congresso até 
31 de agosto do primeiro exercício financeiro. Sendo o PPA aprovado, o início de sua vigência começará no 
segundo exercício financeiro do mandato presidencial. 
O art. 165, § 4º, da Constituição, determina ainda que os planos e programas nacionais, regionais e setoriais 
previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo 
Congresso Nacional. Isso porque o PPA estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas 
da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas 
aos programas de duração continuada. 
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é o elo entre o planejamento estratégico (representado pelo PPA) 
e o operacional (representado pela LOA). Com isso, possibilita que as diretrizes e os objetivos delimitados 
pelo PPA sejam respeitados no orçamento. 
De acordo com a Constituição (art. 165, § 2º), a LDO: 
a) compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal; 
b) estabelecerá as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em consonância com trajetória 
sustentável da dívida pública; 
PPA
DIRETRIZES
OBJETIVOS
METAS
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c) orientará a elaboração da lei orçamentária anual; 
d) disporá sobre as alterações na legislação tributária e; 
e) estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. 
Guarde a informação: a LDO compreende as metas e prioridades da Administração Pública. Muitas questões 
tentarão confundir você, trocando as competências da LDO e do PPA. 
 
A LDO tem como função, ainda, autorizar: 
a) a concessão de vantagens ou aumentos de remuneração; 
b) a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras; 
c) a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da 
administração direta ou indireta. 
Isso é o que se depreende a partir da leitura do art. 169, § 1º, CF/88: 
Art. 169 (...) 
§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, 
empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou 
contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta 
ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser 
feitas: 
I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa 
de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; 
LDO
Compreenderá as METAS E PRIORIDADES da 
administração pública federal
Estabelecerá as diretrizes de política fiscal e 
respectivas metas, atentando-se à trajetória 
sustentável da dívida pública
Orientará a elaboração da LOA
Disporá sobre as alterações na legislação tributária
Estabelecerá a política de aplicação das agências 
financeiras oficiais de fomento
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II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as 
empresas públicas e as sociedades de economia mista. 
 
Segundo o art. 165, § 12, da CF/88, deve ainda integrar a LDO o anexo com previsão de agregados fiscais e 
a proporção dos recursos para investimentos que serão alocados na lei orçamentária anual para a 
continuidade daqueles em andamento. Isso vale para o exercício financeiro a que se refere a LDO e para os 
2 exercícios subsequentes. Esse anexo se aplica exclusivamente aos orçamentos fiscal e da seguridade social 
da União. 
A Lei Orçamentária Anual (LOA), por seu vez, é o orçamento propriamente dito. Consiste em instrumento 
pelo qual o Poder Público realiza a previsão de receitas e a fixação de despesas para o exercício seguinte. 
Tem como objetivo dar concretude aos objetivos e metas estabelecidos no PPA, em conformidade com o 
que foi estabelecido na LDO. 
A Lei Orçamentária Anual (LOA) é uma lei apenas em sentido “meramente formal”, pois apenas autoriza 
gastos, não obrigando o administrador público a executá-los. Falta-lhe os requisitos de generalidade e 
abstração. Em razão disso, é considerada uma lei de efeitos concretos. Apesar disso, o entendimento atual 
do STF é de que é possível o controle abstrato de constitucionalidade de leis orçamentárias. 
Segundo a Corte Suprema, “o STF deve exercer sua função precípua de fiscalização da constitucionalidade 
das leis e dos atos normativos quando houver um tema ou uma controvérsia constitucional suscitada em 
abstrato, independente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato de seu objeto”. 1 
De acordo com a Constituição (art. 165, § 5º), a LOA conterá o orçamento fiscal, o orçamento da seguridade 
social e o orçamento de investimento das empresas estatais: 
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: 
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da 
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder 
Público; 
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, 
detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela 
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações 
instituídos e mantidos pelo Poder Público. 
Segundo o art. 165, § 7º, CF/88, os orçamentos fiscais e de investimentos das estatais, compatibilizados 
com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo 
 
1 ADI 4.048-MC. Rel. Min. Gilmar Mendes. Julgamento em 14.05.2008 
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critério populacional. Cuidado! O examinador tentará confundir você, dizendo que o orçamento da 
seguridade social tem essa função! 
Segundo o art. 165, § 6º, da CF/88, o projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo 
regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios 
e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. Ou seja, todo tipo de benefício fiscal deve vir 
acompanhado de estimativa de impacto orçamentário e financeiro. Nesse sentido, o STF entendeu ser 
inconstitucional lei estadual que concede benefício fiscal sem a prévia estimativa de impacto orçamentário 
e financeiro2. Acerca disso, veja o que dispõe o art. 113 do ADCT (Ato das Disposições Constitucionais 
Transitórias): 
ADCT, Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia 
de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e 
financeiro. 
 
(TELEBRAS – 2022) A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração 
pública federal, estabelecerá as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, de acordo com trajetória 
sustentável da dívida pública, orientará a elaboração da lei orçamentária anual,disporá sobre as alterações 
na legislação tributária e, ainda, estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de 
fomento. 
Comentários: 
A questão vai ao encontro do art. 165, § 2º, da CF/88, transcrevendo corretamente os assuntos a serem 
veiculados pela Lei de Diretrizes Orçamentárias. Questão correta. 
(TCE-RJ – 2022) A lei orçamentária anual deve compreender o orçamento de investimento das empresas em 
que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. 
Comentários: 
Nota-se que a questão reproduz adequadamente o art. 165, § 2º, inciso II, da CF/88. Questão correta. 
(TJ-PB – 2015) A lei de iniciativa do presidente que instituir o plano plurianual estabelecerá, entre outros 
temas, as metas da administração federal, incluindo-se as despesas de capital para o exercício seguinte e as 
orientações para a elaboração da lei orçamentária anual. 
Comentários: 
É a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) que irá contemplar as metas e prioridades da administração 
pública federal. Questão errada. 
 
2 ADI 6303/RR, Rel. Min. Roberto Barroso. Julgamento em 11.03.2022. 
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(TCM-RJ – 2015) O Plano Plurianual compreenderá as metas e prioridades da Administração pública federal, 
incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da Lei 
Orçamentária Anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de 
aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. 
Comentários: 
Essas são as funções da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), e não do PPA. Questão errada. 
(TRT 8a Região – 2015) Caberá à lei ordinária dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a 
elaboração e a organização do plano plurianual. 
Comentários: 
Segundo o art. 165, § 9º, cabe à lei complementar dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, 
a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária 
anual. Questão errada. 
(TRT 24a Região – 2014) Cabe à lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as 
diretrizes e metas da Administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes, 
bem como estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. 
Comentários: 
O PPA estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública 
Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração 
continuada (art. 165, § 1º, CF/88). No entanto, o estabelecimento da política de aplicação das agências 
financeiras oficiais de fomento é matéria prevista na LDO. Questão errada. 
Conceito de Orçamento e Princípios Orçamentários: 
A Constituição Federal, com o objetivo de disciplinar as finanças públicas, criou o instituto jurídico do 
orçamento. Trata-se de lei que contempla a previsão das receitas e a fixação das despesas para um 
determinado período, com o objetivo de permitir o adequado funcionamento do Estado. 
O Brasil adotou o orçamento-programa na organização do sistema-orçamentário. Trata-se de espécie de 
orçamento que tem como objetivo programar e planejar a ação governamental e a atividade econômica. São 
estabelecidos objetivos e metas, bem como os custos necessários à sua realização. Integra-se, assim, 
planejamento e orçamento. 
A Carta Magna prevê vários princípios referentes ao orçamento. São os chamados princípios orçamentários, 
de que trataremos a seguir: 
a) Princípio da legalidade: 
O princípio da legalidade determina que todas as leis orçamentárias devem ser aprovadas pelo Poder 
Legislativo. Veja o que a Carta Magna dispõe a respeito: 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I – o plano plurianual; 
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II – as diretrizes orçamentárias; 
III – os orçamentos anuais. 
(...) 
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao 
orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso 
Nacional, na forma do regimento comum. 
b) Princípio da Universalidade ou Globalização: 
O princípio da universalidade ou da globalização impõe que o orçamento deve conter todas as receitas e 
todas as despesas referentes à Administração Direta e à Indireta. Esse princípio não se aplica ao Plano 
Plurianual, pois essa norma não contempla todas as receitas e despesas. 
O princípio da universalidade se revela no art. 165, § 5º, CF/88, que mostra que a LOA compreenderá o 
orçamento fiscal, o orçamento de investimento das empresas estatais e o orçamento da seguridade social: 
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: 
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da 
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder 
Público; 
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, 
detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela 
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações 
instituídos e mantidos pelo Poder Público. 
c) Princípio da Anualidade: 
O princípio da anualidade determina que o orçamento deve se referir ao período de um ano. Segundo o art. 
167, §1º, “nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem 
prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de 
responsabilidade.” Em outras palavras, os investimentos cuja execução ultrapassem um exercício financeiro 
deverão ser incluídos no plano plurianual. 
A previsão do Plano Plurianual, com duração de quatro anos, não é uma exceção ao princípio da anualidade. 
O Plano Plurianual (PPA) tem objetivo estratégico, necessitando da Lei Orçamentária Anual para sua 
operacionalização. 
Uma exceção ao princípio da anualidade que foi introduzida pela Emenda nº 102, de 2019, está prevista no 
§ 14 do art. 165 da CF/88. Segundo esse dispositivo, a lei orçamentária anual poderá conter previsões de 
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despesas para exercícios seguintes, com a especificação dos investimentos plurianuais e daqueles em 
andamento. 
 
As bancas examinadoras, tentando confundir os candidatos, adoram dizer que a 
anterioridade é um princípio orçamentário. Isso está ERRADO! A anterioridade é um 
princípio tributário. 
d) Princípio da Unidade: 
Pelo princípio da unidade, o orçamento deve ser uno; em outras palavras, cada ente federativo deverá ter 
um único orçamento. Uma pergunta importante de se fazer é a seguinte: será que a existência do orçamento 
fiscal, do orçamento de investimentos e do orçamento da seguridade social viola o princípio da unidade? 
A resposta é negativa. Não há violação ao princípio da unidade. Para José Afonso da Silva, o princípio da 
unidade orçamentária não se preocupa com a unidade documental. O que é relevante é que esses 
documentos estejam subordinados a uma unidade de orientação política. 
e) Princípio da Exclusividade: 
O princípio da exclusividade ou da pureza orçamentária também tem previsão constitucional. Esse princípio 
determina que o orçamento não poderá conter matéria estranha à previsão das receitas e à fixaçãodas 
despesas. Há, contudo, duas importantes exceções: (art. 165, § 8º) 
o a autorização para abertura de créditos suplementares e; 
o autorização para contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos 
termos da lei. 
 
 
No sistema orçamentário brasileiro, há 3 (três) tipos de créditos adicionais. 
1) Créditos suplementares: consistem em um reforço de dotação orçamentária. Suponha 
que uma determinada Ação Orçamentária tenha uma dotação orçamentária de R$ 
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30.000.000,00. Caso esse valor seja insuficiente, podem ser solicitados os créditos 
suplementares. A dotação orçamentária será reforçada, por exemplo, para R$ 
32.000.000,00. 
2) Créditos especiais: são créditos que se destinam a despesas que não possuem uma 
dotação orçamentária específica. Suponha que o Ministério da Fazenda queira, ao longo 
do exercício financeiro, criar uma nova Ação Orçamentária, para a qual não havia dotação 
prevista na LOA. Isso poderá ocorrer mediante os créditos especiais. 
3) Créditos extraordinários: são os créditos destinados a despesas urgentes e 
imprevisíveis, como no caso de guerra, comoção interna ou calamidade pública. São 
abertos por medida provisória. 
É importante destacar que somente os créditos suplementares, por determinação da 
Constituição, podem ter sua abertura autorizada pelo orçamento (a lei orçamentária 
anual). Só eles é que são exceção ao princípio da exclusividade. Os especiais e os 
extraordinários não! 
Para melhor entendimento das exceções ao princípio da exclusividade, cabe elucidarmos o conceito de 
operações de crédito. Trata-se de operações semelhantes a empréstimos, podendo ser contraídas pelo 
Poder Público com o objetivo de cobrir suas despesas. No caso de operações de crédito por antecipação de 
receita, esses empréstimos são, em regra, saldados no mesmo exercício financeiro. 
Por meio do princípio da exclusividade, busca-se impedir a inclusão, no orçamento, de dispositivos sem 
qualquer relação com a matéria orçamentária, como por exemplo, previsões referentes a direito penal ou 
civil. 
 
f) Princípio da Quantificação dos créditos orçamentários: 
Outro importante princípio orçamentário é o da quantificação dos créditos orçamentários. Por esse princípio, 
veda-se a concessão ou a utilização de créditos ilimitados. Veja como se dá sua previsão pela Carta Magna: 
Art. 167. São vedados: (...) 
VII – a concessão ou utilização de créditos ilimitados. 
PRINCÍPIO DA 
EXCLUSIVIDADE
O orçamento deve conter apenas previsão de receitas e fixação de 
despesas
Exceções
Autorização para operações de crédito, 
mesmo que por antecipação de receita
Abertura de créditos suplementares
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g) Princípio da proibição do estorno: 
O princípio da proibição do estorno, também previsto pela Constituição, determina que o Poder Público não 
pode transpor, remanejar ou transferir recursos sem autorização. Havendo falta de recursos, deve-se 
recorrer à abertura de crédito adicional ou solicitar ao Legislativo a transposição, remanejamento ou 
transferência de recursos. 
Busca-se, com isso, evitar a deformação do orçamento pelo Executivo, ou seja, a modificação de tudo aquilo 
que foi determinado pelo legislador. Veja como a Constituição trata dessa matéria: 
Art. 167. São vedados: 
(...) 
VI – a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de 
programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa. 
Os conceitos de transposição, remanejamento e transferência de recursos deveriam ser disciplinados, 
conforme a doutrina, por lei complementar. Tal lei ainda não foi editada. Com base no texto da Constituição, 
percebe-se que eles constituem formas de destinação de recursos de uma categoria de programação para 
outra ou de um órgão para outro. 
Com a EC nº 85/2015, foi inserido o § 5º no art. 167, estabelecendo que a transposição, o remanejamento 
ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra poderão ser admitidos, no 
âmbito das atividades de ciência, tecnologia e inovação, mediante ato do Poder Executivo. Assim, não 
haverá necessidade de autorização legislativa para a transferência de recursos no âmbito dessas atividades. 
h) Princípio da não-vinculação de receitas ou da não-afetação: 
O princípio da não vinculação de receitas ou da não afetação determina que nenhuma receita de impostos 
poderá ser reservada para atender a um gasto específico, salvo aquelas com destinação prevista pela 
Constituição. Esse princípio é previsto pela Constituição no art. 167, IV: 
Art. 167. São vedados: 
(...) 
IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a 
repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a 
destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e 
desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, 
como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2.º, 212 e 37, XXII, e a prestação de 
garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8.º, 
bem como o disposto no § 4.º deste artigo. 
Busca-se, com isso, conferir flexibilidade ao planejamento, evitando-se que determinadas despesas se 
tornem obrigatórias. Assim, os recursos estatais podem ser usados de maneira mais livre pelo legislador, 
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conforme as necessidades verificadas naquele momento. Destaca-se que, respeitadas suas peculiaridades, 
os demais entes federativos poderão estabelecer as mesmas vinculações previstas para a União na CF/1988. 
 
É inconstitucional, por violação à cláusula constitucional da não afetação da receita 
oriunda de impostos e à autonomia municipal, norma estadual que determina a forma de 
aplicação dos recursos destinados ao município em razão da repartição constitucional de 
receitas3. 
i) Princípio da Programação: 
Pelo princípio da programação, o orçamento deverá evidenciar os programas nacionais, regionais e 
setoriais; associa-se, assim, o orçamento ao atingimento da finalidade do plano plurianual. Em outras 
palavras, o orçamento deverá apresentar os objetivos da ação governamental. 
O § 10 do art. 165 da CF/88 deixa claro que a administração tem o dever de executar as programações 
orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega 
de bens e serviços à sociedade. 
O § 11 estabelece alguns aspectos em relação à obrigatoriedade de execução das programações 
orçamentárias: 
§ 11. O disposto no § 10 deste artigo, nos termos da lei de diretrizes orçamentárias: 
I - subordina-se ao cumprimento de dispositivos constitucionais e legais que estabeleçam 
metas fiscais ou limites de despesas e não impede o cancelamento necessário à abertura 
de créditos adicionais; 
II - não se aplica nos casos de impedimentos de ordem técnica devidamente justificados; 
III - aplica-se exclusivamente às despesas primárias discricionárias. 
Frise-se que os §§ 10 e 11 se aplicam exclusivamente aos orçamentos fiscal e da seguridade social da União. 
 
 
3 ADI 2355/PR, Rel. Min. Nunes Marques, julgamento virtual finalizado em 16.9.2022 (sexta-feira), às 23:59. 
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(Procurador de Curitiba – 2015) Nenhuma despesa cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá 
ser iniciada sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime 
de responsabilidade. 
Comentários: 
Os investimentos cuja execução ultrapassem um exercício financeiro deverão ser incluídos no plano 
plurianual. Questão errada. 
(TJDFT – 2015) Segundo o STF, é inconstitucional a abertura de crédito extraordinário por meio de medida 
provisória, ainda que em virtude de calamidade pública, por ofender o princípio da legalidade, que rege a 
organização do orçamento público. 
Comentários: 
Os créditos extraordinários serão abertos por medida provisória. Questão errada. 
(TCM-SP – 2015) A Lei Orçamentária Anual não pode conter autorização para contratação de operações de 
crédito, ainda que por antecipação de receita. 
Comentários: 
Pelo princípio da exclusividade, a LOA não poderá conter matéria estranha à previsão das receitas e à fixação 
das despesas. Entretanto, há duas exceções: a) a autorização para abertura de créditos suplementares e; b) 
a autorização para contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos 
da lei. 
Assim, a LOA poderá conter autorização para contratação de operações de crédito, ainda que por 
antecipação de receita. Questão errada. 
Vedações Orçamentárias: 
A Constituição Federal de 1988 prevê, em seu art. 167, diversas vedações relacionadas à matéria 
orçamentária. Sobre algumas delas, nós já comentamos anteriormente, pois são verdadeiros princípios 
orçamentárias. Outras, porém, serão novidade em seu estudo. 
Art. 167. São vedados: 
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual; 
O Plano Plurianual (PPA), como sabemos, tem a vigência de 4 anos; logo, os programas e projetos nele 
previstos devem ser executados ao longo desse período. Assim, é plenamente possível que um programa ou 
projeto previsto no PPA não seja incluído na Lei Orçamentária Anual (LOA). 
No entanto, um programa ou projeto que não seja incluído na LOA não poderá ser iniciado. Para seu início, 
ele deve constar da LOA. 
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos 
orçamentários ou adicionais; 
Esse dispositivo está relacionado à necessidade de manutenção do equilíbrio orçamentário. Por esse 
princípio, as despesas autorizadas não poderão ser superiores à previsão de receitas. 
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III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, 
ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade 
precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta; 
Essa é a “regra de ouro” das finanças públicas. Segundo esse dispositivo, o endividamento (mediante a 
realização de operações de crédito) somente poderá ser admitido para a realização de investimentos 
(despesas de capital). Em outras palavras, não se admite o endividamento para que se possa arcar com 
despesas correntes. 
A CF/88 estabelece, todavia, uma exceção a essa regra: é possível a realização de operações de crédito se o 
Poder Legislativo aprovar (por maioria absoluta) créditos suplementares ou especiais com finalidade 
precisa. 
 
Não podem ser realizadas junto a instituições financeiras estatais operações financeiras 
com a finalidade de obtenção de crédito para pagamento de pessoal ativo, inativo e 
pensionista, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios (ADI 5683/RJ, Rel. Min. 
Roberto Barroso, julgado em 20/4/2022). 
O § 6º do art. 167 estabelece que, no que diz respeito às operações de crédito efetuadas para a gestão da 
dívida pública mobiliária federal, somente serão consideradas as receitas realizadas no mesmo exercício 
financeiro em que for realizada a respectiva despesa. Ou seja, não podem ser confrontadas receitas e 
despesas de exercícios financeiros diferentes no que diz respeito à gestão da dívida pública mobiliária 
federal. 
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição 
do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação 
de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e 
desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, 
como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de 
garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, 
bem como o disposto no § 4º deste artigo; 
Esse é o princípio da não-afetação. Em regra, não pode haver vinculação da receita de impostos a órgão, 
fundo ou despesa. As exceções a esse princípio são as seguintes: 
a) Repartição constitucional do produto da arrecadação dos impostos (art. 158 e art. 159). 
b) Destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde; 
c) Destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino 
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d) Destinação de recursos para a realização de atividades da administração tributária; 
e) Prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita. 
f) Prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta (art. 
167, § 4º). 
V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem 
indicação dos recursos correspondentes; 
Os créditos suplementares e especiais são autorizados por lei. Dada a autorização legislativa, eles serão 
abertos mediante decreto do Poder Executivo. 
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de 
programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa; 
Esse é o princípio da proibição do estorno, sobre o qual já comentamos anteriormente. 
VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados; 
Esse é o princípio da quantificação dos créditos orçamentários. Também já falamos sobre ele 
anteriormente. 
VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal 
e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e 
fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º; 
O orçamento fiscal e o orçamento da seguridade social somente poderão ser utilizados para suprir 
necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos mediante autorização legislativa específica. 
IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa; 
A criação de fundos de qualquer natureza será feita mediante lei. 
X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por 
antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, 
para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios. 
Esse dispositivo estabelece que é vedada a entrega voluntária de recursos ou a concessão de empréstimos 
por um ente da federação a outro para pagamento de despesas de pessoal (ativo, inativo e pensionista). 
XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, 
I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime 
geral de previdência social de que trata o art. 201. 
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As contribuições sociais previstas no art. 195, I e II, estão vinculadas às despesas com pagamento de 
benefícios do Regime Geral de Previdência Social (RGPS). 
XII - na forma estabelecida na lei complementar de que trata o § 22 do art. 40, a utilização 
de recursos de regime próprio de previdência social, incluídos os valores integrantes dos 
fundos previstos no art. 249, para a realização de despesas distintas do pagamento dos 
benefícios previdenciários do respectivo fundo vinculado àquele regime e das despesas 
necessárias à sua organização e ao seu funcionamento; 
A Reforma da Previdência (EC nº 103/2019) previu que lei complementar federal irá estabelecer normas 
gerais de organização, de funcionamento e de responsabilidade na gestão de regimes próprios de 
previdência social. 
Como forma de a CF/88 também garantir a responsabilidade na gestão de regimes previdenciários pelos 
entes federativos, o art. 167, XII, proibiu que os recursos de regimes próprios de previdência social sejam 
utilizados para a realização de despesas distintas do pagamento dos benefícios previdenciários e de 
despesas necessárias à sua organização e ao seu funcionamento. 
Assim, em outras palavras, os recursos destinados aos regimes próprios de previdência social têm uma 
finalidade definida: o pagamento de benefícios previdenciários. É justamente nisso que esses recursos 
devem ser utilizados. 
XIII - a transferência voluntária de recursos, a concessão de avais, as garantias e as 
subvenções pela União e a concessão de empréstimos e de financiamentos por instituições 
financeiras federais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios na hipótese de 
descumprimento das regras gerais de organização e de funcionamento de regime próprio 
de previdência social. 
Caso os Estados, o Distrito Federal e os Municípios descumpram as regras gerais de organização e de 
funcionamento de regime próprio de previdência social, as quais são instituídas por lei complementar 
federal, eles deverão, de algum modo, ser penalizados. 
É isso o que prevê o art. 167, XIII, CF/88, segundo o qual é vedada a transferência voluntária de recursos, a 
concessão de avais, as garantias e as subvenções pela União e a concessão de empréstimos e de 
financiamentos por instituições financeiras federais aos entes federativos que estiverem descumprindo as 
regras gerais de organização e de funcionamento do RPPS. 
XIV - a criação de fundo público, quando seus objetivos puderem ser alcançados mediante 
a vinculação de receitas orçamentárias específicas ou mediante a execução direta por 
programação orçamentária e financeira de órgão ou entidade da administração pública. 
O inciso XIV, que foi introduzido pela Emenda Constitucional nº 109/2021, mostra que não se pode criar 
fundo público se os objetivos pretendidos com essa criação puderem ser atingidos por vinculação de 
receitas orçamentárias específicas ou pela execução direta por programação orçamentária e financeira de 
órgão ou entidade da administração pública. A criação de fundos públicos se mostra, portanto, algo residual 
e não uma regra geral. 
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(Procurador Autárquico-Manausprev - 2015) A Constituição da República, em matéria orçamentária, veda a 
realização de quaisquer operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital. 
Comentários: 
O art. 167, III, CF/88, estabelece que é vedada “a realização de operações de créditos que excedam o 
montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais 
com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta. 
Assim, nota-se que é possível a realização de operações de crédito se o Poder Legislativo aprovar (por 
maioria absoluta) créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa. Questão errada. 
(TJ-PB – 2015) É vedada a concessão de empréstimos pelas instituições financeiras públicas para pagamento 
de despesas com pessoal ativo e inativo dos estados, do DF e dos municípios. 
Comentários: 
É isso mesmo! O art. 167, X, CF/88, veda a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de receita, 
pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal 
ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Questão correta. 
A Emenda Constitucional nº 128, de 22 de dezembro de 2022, introduziu o § 7º no art. 167 da CF/88, cuja 
redação é a seguinte: 
§ 7º A lei não imporá nem transferirá qualquer encargo financeiro decorrente da prestação 
de serviço público, inclusive despesas de pessoal e seus encargos, para a União, os Estados, 
o Distrito Federal ou os Municípios, sem a previsão de fonte orçamentária e financeira 
necessária à realização da despesa ou sem a previsão da correspondente transferência de 
recursos financeiros necessários ao seu custeio, ressalvadas as obrigações assumidas 
espontaneamente pelos entes federados e aquelas decorrentes da fixação do salário 
mínimo, na forma do inciso IV do caput do art. 7º desta Constituição. 
O § 7º traz uma norma de responsabilidade fiscal, vedando previsão legal de transferência de qualquer 
encargo financeiro (obrigação de pagamento) decorrente de prestação de serviço público sem que haja 
previsão de fonte orçamentária e financeira ou sem previsão de transferência dos recursos necessários. Para 
exemplificar, não pode a União ou o Estado-membro editarem lei que atribua a um Município a obrigação 
de pagar pela prestação de determinado serviço público sem que sejam assegurados recursos ao Município 
para que este possa realizar o mencionado pagamento. 
Excetuam-se dessa regra do § 7º as obrigações assumidas espontaneamente pelos entes federados e 
aquelas que decorrem da fixação do salário mínimo. 
Por fim, a Emenda nº 109/21 introduziu dois parágrafos no art. 168 da CF/88. Este tratava apenas dos 
duodécimos (1/12 avos dos recursos previstos na Lei Orçamentária Anual) que devem ser repassados pelo 
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Poder Executivo aos demais Poderes, ao Ministério Público e à Defensoria Pública até o dia 20 de cada mês. 
Os parágrafos acrescentados vedam que os recursos financeiros oriundos dos repasses duodecimais sejam 
transferidos a fundos e preveem que o saldo financeiro ("sobras de recursos") decorrente dos recursos 
entregues por duodécimos deve ser restituído ao caixa único do Tesouro do ente federativo, ou então será 
deduzido das primeiras parcelas duodecimais do exercício seguinte: 
Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os 
créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e 
Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 
de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 
9º. 
§ 1º É vedada a transferência a fundos de recursos financeiros oriundos de repasses 
duodecimais. 
§ 2º O saldo financeiro decorrente dos recursos entregues na forma do caput deste artigo 
deve ser restituído ao caixa único do Tesouro do ente federativo, ou terá seu valor deduzido 
das primeiras parcelas duodecimais do exercício seguinte. 
 
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PROCESSO LEGISLATIVO ORÇAMENTÁRIO 
O PPA, a LDO e a LOA são leis de iniciativa do Poder Executivo (art. 165, CF), devendo ser apreciadas pelas 
duas Casas do Congresso Nacional,nos parâmetros do regimento comum (art. 166, CF). Seu processo 
legislativo apresenta várias peculiaridades, conforme veremos a seguir. 
O art. 165, § 9º, da Constituição Federal de 1988 determina que: 
Art. 165, § 9.º Cabe à lei complementar: 
I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização 
do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual; 
II – estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e 
indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos. 
III - dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão 
adotados quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar 
e limitação das programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto nos §§ 
11 e 12 do art. 166. 
Como essa lei ainda não foi editada, é a Lei Federal nº 4.320/64, recepcionada como lei complementar, que 
prevê as normas gerais de direito financeiro para os entes federados. 
O processo legislativo se inicia com a elaboração da proposta legislativa. As leis orçamentárias são, conforme 
o art. 165 da Constituição Federal, de iniciativa do Poder Executivo. Na esfera federal, essa iniciativa é de 
competência privativa do Presidente da República (art. 84, XXIII, CF). Trata-se de iniciativa vinculada, uma 
vez que deve ser exercida obrigatoriamente pelo seu titular em determinado período, por disposição 
constitucional e legal. Nesse sentido, o art. 85 da Constituição Federal determina que são crime de 
responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a lei orçamentária. 
Destaca-se que a Constituição Federal assegurou a autonomia administrativa e financeira tanto ao Poder 
Judiciário quanto ao Ministério Público (art. 99 c/c art. 127, CF). Tanto os tribunais (art. 99, § 1º, CF) quanto 
o Ministério Público (art. 127, § 3º, CF) elaborarão suas propostas orçamentárias, dentro dos limites 
estabelecidos na LDO. 
Os prazos para o ciclo orçamentário, no âmbito federal, são determinados pelo art. 35, § 2º, I a III, do ADCT: 
Art. 35, § 2.º Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9.º, 
I e II, serão obedecidas as seguintes normas: 
I – o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro 
do mandato presidencial subsequente, será encaminhado até quatro meses antes do 
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encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o 
encerramento da sessão legislativa; 
II – o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio 
antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o 
encerramento do primeiro período da sessão legislativa; 
III – o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do 
encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da 
sessão legislativa. 
Note que o texto constitucional prevê dois prazos, para cada uma das leis orçamentárias: um para 
encaminhamento da proposta e outro para devolução. O primeiro consiste na data limite para o Executivo 
enviar ao Legislativo os projetos de lei orçamentária. Já o segundo corresponde à data limite para que o 
Poder Legislativo envie os projetos para a sanção do Chefe do Executivo. Esquematizando: 
 
Os prazos referentes ao ciclo orçamentário dos Estados e dos Municípios constam das respectivas 
Constituições Estaduais ou Leis Orgânicas. 
A fase de discussão se subdivide em proposição de emendas (emendamento), voto do relator, redação final 
e proposição em Plenário. Nela, os parlamentares debatem sobre a proposta legislativa. A apreciação dos 
projetos das leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) é feita pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma 
do regimento comum (art. 166, CF). 
No que se refere à fase de emendamento, determina a Constituição que as emendas aos projetos de leis 
orçamentárias serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na 
forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional. Essa comissão, como o nome nos faz 
imaginar, é composta de deputados e senadores (art. 166, § 2º, CF/88). 
As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser 
aprovadas caso (art. 166, § 3º, CF/88): 
PPA
• Encaminhamento: até 4 meses antes do encerramento do 1.°
Exercício financeiro (31.08).
• Devolução: até o encerramento da sessão legislativa (22.12).
LDO
• Encaminhamento: até 8 meses e meio antes do
encerramento do exercício financeiro (15.04).
• Devolução: até o encerramento do primeiro período da
sessão legislativa (17.07).
LOA
• Encaminhamento: até 4 meses antes do encerramento do
exercício financeiro (31.08).
• Devolução: até o encerramento da sessão legislativa (22.12).
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a) Sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; 
b) Indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, 
excluídas as que incidam sobre dotações para pessoal e seus encargos ou serviço da dívida, ou, ainda, 
sobre transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; 
c) Sejam relacionadas com a correção de erros ou omissões ou com os dispositivos do texto do 
projeto de lei. 
A fase de emendamento do projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias também é objeto de limitações pela 
Lei Fundamental. Reza a Carta Magna (art. 166, § 4º) que as emendas ao projeto de lei de diretrizes 
orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual. 
É importante destacar o entendimento do Supremo Tribunal Federal de que embora a iniciativa dos projetos 
de leis orçamentárias seja de competência reservada do Chefe do Poder Executivo, podem os membros do 
Legislativo oferecer emendas aos mesmos. Isso porque o poder de emendar projetos de lei é prerrogativa 
de ordem político-jurídica inerente ao exercício da atividade legislativa (ADI 1.050-MC, DJ de 23.04.2004). 
Também é importante ressaltar que o STF entende que o plano plurianual não pode ser modificado para 
aumentar as despesas (ADI 2.810, DJ de 25.04.2003 e ADI 1.254-MC, DJ de 18.08.1995). 
No que se refere à fase de deliberação, a regra é a não rejeição das leis orçamentárias. Nesse sentido, dispõe 
a Constituição que a sessão legislativa não deverá ser interrompida sem a aprovação do projeto de lei de 
diretrizes orçamentárias (art. 57, § 2º, CF). Há, contudo, uma exceção à regra. É possível a rejeição do projeto 
de LOA, o que se infere a partir do art. 166, § 8º: 
Art. 166, § 8º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto 
de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, 
conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica 
autorização legislativa. 
No processo legislativo orçamentário, a mensagem presidencial é o instrumento usado na comunicação 
entre o Presidente da República e o Congresso Nacional. A mensagem serve para encaminhar os projetos 
do PPA, da LDO e da LOA e também pode ser enviada para propor modificação nesses projetos, enquanto 
não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta (art. 166, § 5º, CF). 
 
(TRT 21a Região – 2015) Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao 
orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelasduas Casas do Congresso Nacional, na 
forma do regimento comum. 
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Comentários: 
A apreciação dos projetos das leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) é feita pelas duas Casas do Congresso 
Nacional, na forma do regimento comum (art. 166, CF). Questão correta. 
(TCM-RJ – 2015) O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor 
modificação nos projetos de leis orçamentárias enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte 
cuja alteração é proposta. 
Comentários: 
A mensagem presidencial pode ser enviada ao Congresso Nacional com o objetivo de propor modificação 
nos projetos de leis orçamentárias enquanto não iniciada a votação, na Comissão Mista, da parte cuja 
alteração é proposta. Questão correta. 
Emenda Constitucional nº 86/2015 – A PEC do Orçamento Impositivo: 
O orçamento público tem a característica de ser autorizativo, e não impositivo. O Poder Executivo não está 
obrigado a executar as despesas previstas na Lei Orçamentária Anual (LOA), possuindo mera autorização 
para fazê-lo. Por exemplo, suponha que a LOA destine R$ 5 bilhões para a Segurança Pública. Desse valor, 
nem tudo precisa ser gasto, ou seja, nem tudo precisa ser executado. 
Isso sempre levou a uma intensa negociação política entre Poder Executivo e o Poder Legislativo. Você já 
ouviu falar do “toma lá, dá cá”, não é? Pois bem. Os parlamentares sempre tiveram a prerrogativa de 
apresentar emendas parlamentares para alteração da LOA, mas o Poder Executivo não era obrigado a 
executá-las. 
O Poder Executivo, então, só executava as emendas parlamentares daqueles congressistas que “votassem 
com o governo”. Por outro lado, os parlamentares que não apoiassem o governo, não tinham suas emendas 
executadas, ficando em “maus lençóis” com sua base de apoio. 
Foi por essa razão que se começou a trabalhar na Emenda Constitucional nº 86/2015, que ficou conhecida 
como “PEC do Orçamento Impositivo”. Vamos entender o porquê desse nome. 
Quando se fala em “orçamento impositivo”, a referência que se faz é à obrigatoriedade de que ocorra a 
execução das despesas previstas na LOA. Em outras palavras, os gestores públicos deverão efetivamente 
gastar aquilo que está previsto no orçamento. É diferente da ideia de “orçamento autorizativo”, segundo a 
qual a LOA apenas autoriza despesas, sem impor ao gestor público que lhes execute. 
Mas o que isso tudo tem a ver com a Emenda Constitucional nº 86? 
Na verdade, a EC nº 86/2015 poderia ser chamada de “PEC das Emendas Parlamentares Impositivas” (e não 
PEC do Orçamento Impositivo!). Explico.... 
As despesas previstas na LOA continuam sendo uma mera autorização para o gasto pelos gestores públicos. 
Todavia, estabeleceu-se que as emendas parlamentares individuais serão obrigatoriamente executadas. 
Esse é um dos pontos centrais dessa Emenda Constitucional nº 86/2015. Mas não é só isso... 
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Com a EC nº 86/2015, os parlamentares (considerando-se o universo total de Deputados e Senadores!) 
tinham direito a apresentar emendas individuais à LOA em um montante total de 1,2% da receita líquida 
prevista no projeto de lei orçamentária encaminhada pelo Poder Executivo. Ocorre que, com a Emenda 
Constitucional nº 126/2022, esse número passou a ser de 2% da receita corrente líquida do exercício 
anterior ao do encaminhamento do projeto. Algumas observações relevantes: 
a) As emendas parlamentares são alterações da Lei Orçamentária Anual. Até a EC nº 86/2015, não se 
sabia exatamente o valor dos recursos a serem destinados às emendas parlamentares individuais. 
Com as Emendas Constitucionais, o valor das emendas parlamentares individuais passa a ser um valor 
certo, definido em 2% da Receita Corrente Líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do 
projeto da lei orçamentária. 
b) Do total previsto para as emendas parlamentares individuais, metade (ou seja, 1% da receita 
corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto) será destinada a ações e 
serviços públicos de saúde. 
c) Do limite de 2% da receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto, 
1,55% caberá às emendas de Deputados e 0,45% às de Senadores. Considera-se equitativa a 
execução das programações de caráter obrigatório que observe critérios objetivos e imparciais e que 
atenda de forma igualitária e impessoal às emendas apresentadas, independentemente da autoria, 
observada a divisão de percentuais entre Deputados e Senadores citadas neste tópico. 
d) As programações orçamentárias efetuadas com base nas “emendas parlamentares impositivas” 
somente não serão de execução obrigatória nos casos de impedimentos de ordem técnica. 
e) Para os orçamentos dos Estados, o STF decidiu que a norma estadual não pode estabelecer limites 
para aprovação de emendas parlamentares impositivas em patamar diferente do imposto pelo art. 
166 da CF/88. Com isso, metade dos recursos das emendas parlamentares individuais devem ser 
destinados a ações e serviços públicos de saúde1. 
A EC nº 86/2015 definiu também um percentual mínimo para os gastos da União com ações e serviços 
públicos de saúde. Agora, segundo o art. 198, §2º, I, a União deverá aplicar, pelo menos, 15% da sua Receita 
Corrente Líquida em ações e serviços públicos de saúde. 
Emenda Constitucional nº 100/2019 – Emendas de bancada impositivas: 
As emendas à LOA representam uma forma de o Poder Legislativo influenciar na alocação dos recursos 
públicos. Elas podem ser de 4 (quatro) diferentes tipos: individuais, de bancada, de comissão e da relatoria. 
Para o nosso estudo, é interessante saber apenas a diferença entre as emendas individuais e as emendas de 
bancada. 
 
1 ADI 6670 MC/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento virtual finalizado em 30.4.2021. 
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As emendas individuais são apresentadas por cada Deputado ou Senador, individualmente. As emendas de 
bancada, por outro lado, são coletivas, sendo apresentadas pelas bancadas estaduais ou regionais. 
A EC nº 86/2015 tratou das emendas individuais à LOA, determinando que elas se tornassem impositivas, ou 
seja, de execução obrigatória. As EC nº 100/2019, por outro lado, tem como escopo as emendas de bancada. 
Art. 166 (...) 
§ 12 A garantia de execução de que trata o § 11 deste artigo aplica-se também às 
programações incluídas por todas as emendas de iniciativa de bancada de parlamentares 
de Estado ou do Distrito Federal, no montante de até 1% (um por cento) da receita corrente 
líquida realizada no exercício anterior. 
Assim, as emendas de bancada, aprovadas no montante de até 1% da Receita Corrente Líquida (RCL) do 
exercício anterior, são de execução obrigatória. Em outras palavras, as emendas de bancada passam a ser 
impositivas. Cabe destacar que, havendo impedimentos de ordem técnica, as emendas de bancada, assim 
como as individuais, não serão executadas. 
 
O STF decidiu que, anteriormente às Emendas Constitucionais nº 86/2015 e 100/2019, não 
havia orçamento impositivo. Logo, dispositivos de Constituições Estaduais que abordavam 
o tema antes das emendas à CF/88 citadas são inconstitucionais.2 
Após a promulgação das Emendas nº 86/2015 e 100/2019, as Constituições Estaduais 
podem estipular normas de orçamento impositivo em âmbito estadual. 
 
(TRT 21a Região – 2015) As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadasno limite de 
2,4% (dois inteiros e quatro décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado 
 
2 ADI 6308/RR, Rel. Min. Roberto Barroso, julgamento em 03.06.2022. 
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pelo Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos de 
saúde. 
Comentários: 
As emendas individuais ao projeto de lei orçamentárias serão aprovadas no limite de 1,2% da receita 
corrente líquida (antes da EC nº 126/2022) e de 2% da receita corrente líquida do exercício anterior ao do 
encaminhamento do projeto (após EC nº 126/2022). Desse valor, metade deste percentual será destinada a 
ações e serviços públicos de saúde. Questão errada. 
(Procurador de Curitiba – 2015) As emendas parlamentares ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas 
no limite de 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto 
encaminhado pelo Poder Executivo, sendo o total desse montante destinado a ações e serviços públicos de 
saúde. 
Comentários: 
Metade do total previsto para as emendas parlamentares individuais deverá ser destinado para ações e 
serviços públicos de saúde. É bom lembrar também que, após a EC nº 126/2022, o percentual passou a ser 
de 2%. Questão errada. 
Emenda Constitucional nº 105/2019 – Emendas individuais de Deputados 
Federais e Senadores ao Orçamento Federal 
A Emenda nº 105/2019 acrescentou o art. 166-A à Constituição Federal. Esse dispositivo trata das emendas 
individuais impositivas à Lei Orçamentária Anual que acarretam na transferência de recursos do orçamento 
da União para os Estados, Distrito Federal e Municípios. Lembre-se que as emendas individuais já foram 
objeto de atenção do reformador constituinte por ocasião da promulgação da Emenda nº 86/2015. 
As emendas individuais impositivas podem levar ao repasse de recursos da União por meio de duas espécies 
de transferências financeiras (ou repasses de recursos): 
➢ Transferência especial; 
➢ Transferência com finalidade definida. 
Os recursos da transferência com finalidade definida estão vinculados à programação estabelecida na 
emenda parlamentar e devem ser aplicados nas áreas de competência constitucional da União. Logo, essa 
modalidade de transferência é um "recurso carimbado", que só pode ser utilizado em áreas previamente 
especificadas. 
Já os recursos da transferência especial são repassados diretamente ao ente beneficiado, 
independentemente de celebração de convênio ou de instrumento congênere. Eles pertencem ao ente 
federado no ato da efetiva transferência financeira e poderão ser aplicados em programações finalísticas 
das áreas de competência do Poder Executivo do ente federativo beneficiado. 
Note que o ente beneficiado pela transferência especial tem maior liberdade para empregar os recursos 
recebidos quando se compara com os recursos da transferência com finalidade definida, em que os recursos 
só podem ser empregados em áreas de competência constitucional da União e vinculados à programação 
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estabelecida na emenda parlamentar. Pelo menos 70% (setenta por cento) das transferências especiais 
devem ser aplicadas em despesas de capital. 
O ente federativo que recebe a transferência especial pode firmar contratos de cooperação técnica para 
fins de subsidiar o acompanhamento da execução orçamentária na aplicação dos recursos. 
Destacadas as diferenças entre as espécies de transferências financeiras, vamos agora tratar daquilo que há 
de comum entre elas. Independentemente da espécie, os recursos transferidos aos Estados, Distrito Federal 
e Municípios não poderão ser empregados para o pagamento de: i) despesas com pessoal e encargos sociais 
relativas a ativos e inativos, e com pensionistas; e ii) encargos referentes ao serviço da dívida. 
Outro aspecto importante é que os recursos transferidos NÃO integrarão a receita dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios para fins de repartição e para o cálculo dos limites da despesa com pessoal ativo 
e inativo e do endividamento do ente federado. 
Como se nota, essas transferências financeiras feitas a partir das emendas parlamentares individuais 
possuem regras específicas e se distinguem das demais espécies de repasses ou repartições existentes no 
texto constitucional. 
Emenda Constitucional nº 109/2021 – PEC Emergencial 
A emenda estabelece uma espécie de "cláusula de calamidade", a ser decretada exclusivamente pelo 
Congresso Nacional após proposta do Presidente da República. 
Art. 167-A. Apurado que, no período de 12 (doze) meses, a relação entre despesas 
correntes e receitas correntes supera 95% (noventa e cinco por cento), no âmbito dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, é facultado aos Poderes Executivo, 
Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público, ao Tribunal de Contas e à Defensoria Pública 
do ente, enquanto permanecer a situação, aplicar o mecanismo de ajuste fiscal de vedação 
da: 
[...] 
Temos a regra de que os gatilhos elencados nos incisos do art. 167-A são acionados quando os gastos do 
poder público atingirem o patamar de 95% das despesas totais. Quando esse patamar for atingido, devem 
ser adotadas as medidas descritas no art. 167-A, dentre as quais podemos citar a vedação à concessão de 
aumento aos servidores públicos, a concessão de novos incentivos fiscais e a realização de concursos 
públicos (podendo ser realizados apenas para a reposição de vacâncias). 
Com a decretação de calamidade pública, adota-se o que a Constituição chama de Regime Extraordinário 
Fiscal, Financeiro e de Contratações. Em razão do contexto, uma série de regras constitucionais passam a ser 
flexibilizadas. 
Por exemplo, a chamada "regra de ouro" prevista no art. 167, inciso III, fica dispensada de ser observada 
durante todo o exercício financeiro em que vigorar a calamidade pública (art. 167-E). No mesmo sentido, 
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==e3223==
 
 
 
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podem ser adotados processos simplificados de contratação de pessoal, em caráter temporário e 
emergencial, e de obras, serviços e compras que assegurem, quando possível, competição e igualdade de 
condições a todos os concorrentes (art. 167-C). Nestas últimas hipóteses, as medidas valem apenas com o 
propósito exclusivo de enfrentamento da calamidade pública e de seus efeitos, no seu período de duração. 
 
 
 
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Ajuste Fiscal e Regime Extraordinário Fiscal 
O ano de 2020 foi marcado pelo início da pandemia do novo coronavírus (Sars-CoV-2). Em função das 
restrições de circulação de pessoas e das demais medidas de biossegurança que atenuam a propagação da 
doença provocada pelo vírus, houve uma sensível redução da atividade econômica no Brasil e em outros 
países. Com isso, as contas públicas também foram bastante afetadas, levando ao aumento do déficit 
primário. 
A título comparativo, conforme os resultados publicados pelo Tesouro Nacional, em 2019 o déficit primário 
foi da ordem de R$ 95 bilhões, ao passo que, em 2020, o resultado negativo atingiu o patamar de R$ 743 
bilhões. 
Nesse contexto, uma medida que foi vista como necessária e providencial foi a criação de um auxílio 
emergencial às pessoas mais vulneráveis e mais afetadas