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AULA 2 Profª Aline Chalus Vernick Carissimi POLÍTICAS EDUCACIONAIS 02 CONVERSA INICIAL Essa temática apresentará um breve panorama das principais áreas das políticas educacionais, no contexto da agenda e efetivação da política, tendo como eixo central de análise as políticas definidas sobretudo no bojo das reformas educacionais dos anos de 1990. Vamos começar a estudar? CONTEXTUALIZANDO Considerando as principais temáticas da política educacional, apresentaremos, neste recorte, a política educacional no contexto das reformas educacionais. Para tanto, elaboramos um panorama, a agenda e a efetivação considerando os seguintes objetos: o Estado e as reformas dos anos de 1990; as reformas educacionais dos anos de 1990; a gestão da educação; o financiamento da educação; a valorização dos profissionais da educação. TEMA 1 – O ESTADO E AS REFORMAS DOS ANOS DE 1990 As reformas educacionais de 1990 foram propositoras das políticas educacionais dos anos que se seguiram e se efetivaram em grande medida pelo reordenamento dos dispositivos legais, que numa breve interpretação, buscavam uma melhor adequação do projeto educativo ao projeto econômico da época. De maneira geral, as propostas feitas pelos organismos multilaterais, por exemplo, o Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) e Fundo Monetário Internacional (FMI), foram direcionadas especialmente para a expansão do ensino obrigatório, a fim de proporcionar qualidade na educação, cidadania, competitividade e equidade. Essas exigências foram traduzidas em reformas de Estado e em novas legislações que trataremos a seguir. No cenário da crise econômica mundial estabelecida nos anos de 1980 foi constituída entre os países capitalistas a necessidade de se estabelecer uma nova ordem no gerenciamento das políticas públicas, era preciso um “Estado Mínimo”. 03 Conforme Fiori (1997): Em primeiro lugar, há que deixar claro que não se trata de proposta nova ou aberrante. Pelo contrário: a ideia de um “Estado Mínimo” constitui-se, desde o século XVIII, no núcleo central da doutrina liberal. Eu diria mais: essa ideia define a própria essência utópica do projeto liberal, apontando para um tipo de sociedade onde o Estado governa o mínimo possível. E esse mínimo possível sempre foi visto como um ponto ideal, onde o domínio do Estado sobre a esfera das relações econômicas ficasse reduzido ao estritamente indispensável. (Fiori, 1997, p.156). A implantação desse projeto político e econômico, exigiu a elaboração de mecanismos imprescindíveis para a agenda e gestão dos serviços públicos. Algumas estratégias foram alcançadas por meio da desregulamentação e desburocratização do Estado, além de mecanismo de privatização. O conceito de desregulamentação do Estado pode ser compreendido como simplificação de suas atividades e ações, mediante a preparação de políticas de promoção e incentivo da atuação da iniciativa privada em áreas prioritárias para a população. Em outras palavras, na terceirização de serviços sociais essenciais, antes a cargo do Estado, remetendo-os à gestão de entidades e organizações privadas, ou seja, uma possibilidade de uma privatização. A privatização consiste na venda de empresas públicas, com a finalidade de amortizar gastos públicos e promover a eficácia dos serviços essenciais, como: fornecimento de água, energia elétrica, telefonia, etc. Além disso, existem outras formas de privatização, como a interna, por exemplo, resultante da adoção de mecanismos de mercado na esfera da administração pública. E, por fim, a desburocratização se pauta na diminuição das atividades burocráticas em detrimento da celeridade e eficiência do Estado na administração pública. Assim, resulta desse contexto uma nova forma de intervencionismo do Estado. Como analisa Dallari: A consequência disso tudo é que já se pode considerar definido um novo intervencionismo do Estado na vida social. Desapareceram os limites entre o público e o privado, e o Estado, antigo mal necessário, passou à condição de financiador, sócio e consumidor altamente apreciado, tendo cada vez mais estimulada sua atitude intervencionista, justamente pelos grupos que mais se opunham a ela. (Dallari, 2005, p. 285) 04 Essas adequações, no caso brasileiro, foram sendo estabelecidas no governo de Collor de Mello/Itamar Franco entre os anos de 1990 a 1993, e reafirmadas no governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC) entre os anos de 1994 a 2002, as quais ocasionaram ampla série de reformas em todos os campos do serviço público. A implantação dessas adequações teve como principal instrumento de direcionamento da função do Estado, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado (PDRAE) desenvolvido pelo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (Mare) em 1995, no qual o ministro Luiz Carlos Bresser- Pereira, economista e cientista social, teve papel fundamental. O PDRAE foi desenvolvido para responder aos interesses agenciados pelo capitalismo, pelo mercado, embora sua marca tenha registrado como meta a eficiência do Estado mediante à redução de investimento financeiro e da estrutura econômica. Conforme segue: Este “Plano Diretor” procura criar condições para a reconstrução da administração pública em bases modernas e racionais. No passado, constituiu grande avanço a implementação de uma administração pública formal, baseada em princípios racional-burocráticos, os quais se contrapunham ao patrimonialismo, ao clientelismo, ao nepotismo, vícios estes que ainda persistem e que precisam ser extirpados. Mas o sistema introduzido, ao limitar-se a padrões hierárquicos rígidos e ao concentrar-se no controle dos processos e não dos resultados, revelou-se lento e ineficiente para a magnitude e a complexidade dos desafios que o País passou a enfrentar diante da globalização econômica. (Brasil, 1995, p. 6) TEMA 2 – AS REFORMAS EDUCACIONAIS DOS ANOS DE 1990 As perspectivas de melhoria na qualidade de ensino estabelecem a apreensão da necessidade de formação, remuneração e condições de trabalho concretas dos docentes, de maneira com que se possa edificar a valorização profissional proposta pela Constituição Federal de 1988 (CF 88) e confirmada pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) Lei n. 9.394/96. Entretanto, a reforma educacional e as mudanças ocorridas no mundo do trabalho nas últimas décadas impuseram limites para a valorização profissional. Essas mudanças não ocorreram de maneira isolada, mas atingiram diferentes países, principalmente na América Latina, e foram ao mesmo tempo, definidoras da agenda política no campo educacional em proporções internacionais. 05 Portanto, no sistema educacional, as mudanças pregadas pelo projeto de reforma econômica começaram a ser implementadas, com a participação do Brasil na Conferência Mundial de Educação para Todos ocorrida em Jomtien na Tailândia em 1990, financiada pela Organização das Nações Unidas para Educação, Ciência e Cultura (Unesco), Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef), Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e Banco Mundial, com o intuito de traçar metas educacionais. Dos acordos de Jomtien, foram definidas estratégias para a educação no Brasil. Foram algumas delas: acesso e universalização da educação básica até o ano de 2000, melhoria dos resultados de aprendizagem, entre outros. Essas metas se traduziram em reformas educacionais que iriam compor a agenda das políticas educacionais para os anos seguintes. Segundo Sudbrak: O Brasil, à semelhança da América Latina, é incitado a cumprir as exigências dos organismos financiadores internacionais na aplicação de seus pressupostos teórico-ideológicos. As políticas educativas preconizadas por estes organismos tendem à homogeneização dos sistemas de ensino. Balizadas pelo marco teórico-metodológico dateoria econômica, destinam-se a consolidar os valores do capital. O enfoque economicista que permeia as políticas educativas inscreve- se nas linhas de crédito que são oferecidas aos países dependentes reproduzindo a lógica da exclusão. Capitaneados pelo Banco Mundial, estão recebendo assessorias para implantação de reformas educativas, baseadas numa teoria questionável ou com efeitos contrários ao que propugnam, já que a educação não se reduz à relação custo-benefício, mas contém outros valores não quantificáveis, nem contabilizáveis, tais como os valores ético- políticos e de humanização. (Sudbrak, 2004, s/p) Durante a década de 1990, a função do Estado, em todas as esferas da sociedade, seguiu as determinações estrategicamente elaboradas pelo capital internacional, nas quais as marcas centrais eram a efetivação das pautas especificamente marcadas pela intensa racionalização do seu papel, conforme destaca Silva Júnior: Tratava-se, sem dúvida, de um projeto político muito convincente, não fosse a conjuntura mundial e brasileira, neste último caso, com seus traços acentuados na segunda metade da década de 1990: 1) a disseminação do novo paradigma de organização das corporações em nível mundial, 2) a desnacionalização da economia brasileira 3) a desindustrialização brasileira, 4) a transformação da estrutura do mercado de trabalho, 5) a terceirização e precarização do trabalho em função de sua reestruturação, 6) a reforma do estado e a restrição do público conjugada com a ampliação do privado 7) a flexibilização das leis trabalhistas, 8) o enfraquecimento das instituições políticas de mediação entre sociedade civil e o Estado, especialmente dos sindicatos, centrais sindicais e partidos políticos e 9) trânsito da sociedade do emprego para a sociedade do trabalho, e 10) a 06 tendência ao desaparecimento dos direitos sociais do trabalho. (Silva Júnior, 2008, p.152) A reforma no âmbito educacional concentrou-se principalmente na desregulamentação das formas de gestão. Um dos principais instrumentos propostos para a gestão dos sistemas educacionais foi a descentralização, que em tese tinha como objetivo, a transferência do gerenciamento dos sistemas educacionais para os municípios, na tentativa de reduzir a ação estatal e implantar paralelamente um processo de controle mais centralizado. É estratégica a importância das políticas públicas de caráter social- saúde educação, cultura, previdência, seguridade, informação, habitação, defesa do consumidor – para o Estado capitalista. Por um lado, revelam as características próprias da intervenção de um Estado submetido aos interesses gerais do capital, na organização e na administração da res pública e contribuem para assegurar e ampliar os mecanismos de cooptação e controle social. Por outro, como o Estado não se define por estar à disposição de uma ou outra classe para seu uso alternativo, não se pode desobrigar dos comprometimentos com as distintas forças sociais em confronto. (Shiroma; Evangelista; Moraes, 2004, p. 9) TEMA 3 – GESTÃO DA EDUCAÇÃO A gestão é um processo político e administrativo que envolve o modo de organizar e acompanhar adequadamente os encaminhamentos dados para as ações que são necessárias para o funcionamento de um sistema de ensino ou uma instituição. Nesse sentido, a gestão da escola reflete na verdade a própria gestão do sistema educacional, cujo Estado é o responsável pela implantação e pela efetivação das políticas que atingiram as escolas, portanto, a gestão escolar está diretamente relacionada com a gestão do sistema. Diante disso é importante compreender a trajetória dos processos das políticas educacionais no Brasil e mediante a agenda global proposta pelas reformas educacionais. Para Casassus (2001), a gestão educacional teve como marco central a homogeneidade do modelo adotado quanto à centralização das decisões das políticas educacionais, de regulamentação e avaliação dos sistemas, bem como descentralização da normatização complementar e operacionalização do processo pedagógico nas esferas administrativas menores. Diante desse processo, Cuba foi o único país que se colocou contrário a tal modelo, tendo um sistema nacional de educação unificado. 07 Enquanto o Uruguai está atualmente discutindo a implantação de um sistema educacional descentralizado. Já países como a Argentina, Brasil, Chile e México confirmam a adesão ao modelo de descentralização da gestão educacional. A gestão educacional dos anos de 1990 teve estreita relação com objetivos da reforma: melhoria da eficácia administrativa, melhoria da qualidade dos serviços prestados, aumento da produtividade na administração do Estado e redução dos gastos públicos, tendo como principais instrumentos a privatização e a descentralização. E apontavam os objetivos da política em nível regional, apresentados por Casassus (2001), que seriam: a educação enquanto estratégia de desenvolvimento como política prioritária por meio do financiamento, geração de nova etapa de desenvolvimento tendo como instrumento a gestão apoiada na reestruturação do Estado e, por fim, a melhoria da qualidade e equidade na educação. A Conferência Mundial de Educação para Todos, realizada nos anos de 1990, deram aos sistemas de ensino algumas metas a serem cumpridas tais como: 1. ampliação da educação para a primeira infância; 2. assegurar que, até 2005, todas as crianças tenham acesso ao ensino primário gratuito, obrigatório e de boa qualidade; 3. assegurar que sejam atendidas as necessidades de aprendizagem de todos os jovens e adultos; alcançar, até 2015, uma melhoria de 50% nos níveis de alfabetização de adultos; 4) eliminar até 2005, as disparidades de gênero no ensino primário e secundário, alcançando, em 2015, a igualdade de gêneros na educação; 5) melhorar todos os aspectos da qualidade da educação e assegurar a excelência de todos, especialmente em alfabetização linguística e matemática e na capacitação essencial para a vida. (Unesco, 2008, p. 11-17). Grande parte do cumprimento das metas somente seria possível mediante uma gestão eficaz dos sistemas de ensino e para tanto um dos principais instrumentos propostos para a gestão dos sistemas educacionais foi a descentralização, que em tese tinha como objetivo, a transferência do gerenciamento dos sistemas educacionais para os municípios, na tentativa de reduzir a ação estatal e implantar paralelamente um processo de controle mais centralizado. Essa perspectiva apoiava-se no pressuposto de que a ineficácia dos sistemas educacionais residia em seu gerenciamento, de tal forma, que não se 08 tratava especificamente de ampliação de recursos, mas tão somente de gerenciar melhor a educação utilizando-se dos mesmos recursos financeiros. Para Gentili (1998, p. 19) “Com os mesmos recursos financeiros, a mesma quantidade de professores e professoras, de alunos, de escolas e de salas de aula, os governos neoliberais prometem fazer uma verdadeira revolução educacional”. Assim, no contexto das reformas do Estado e da Educação dos anos 1990, a gestão educacional foi definida no âmbito de políticas que indicavam as necessidades de um novo projeto econômico. TEMA 4 – FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO O financiamento da educação no Brasil está organizado pela Constituição Federal de 1988, via regime de colaboração entre União, Estados e Municípios, os quais devem aplicar em educação pública os seguintes percentuais das receitas resultante de impostos: União - 18%, no mínimo Estados - 25%, no mínimo Municípios - 25%, no mínimo A aplicação das receitas deve ocorrer na Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE) os quais abarcam investimentos nas seguintes áreas: Remuneração do magistério Aperfeiçoamento do magistério Aquisição, manutenção, construção de instalações e equipamentos para o ensino Manutenção de bens e serviços para o ensino Concessão de bolsas de estudo para estudantes de escolas públicas e privadas Aquisição de material didático e manutenção de transporte escolar Entre outros gastos articulados diretamente à atividade de ensino. Além do investimento direto dos entes federados, também há a política de fundos para financiamento da educação brasileira. Os fundos mais importantes para financiamento da educação foram o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério 09 (Fundef) e atualmente é o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb). Criado pela Emenda Constitucional n. 14/96 e regulamentado pela Lei n. 9.424/1996, o Fundef consistiu basicamente na distribuição de uma parcela de receitas públicas, que até então eram destinadas à educação em geral, especificamente para o Ensino Fundamental. O Fundef foi um fundo resultante das receitas públicas de estados e municípios compostas por percentuais variáveis dos seguintes impostos: (estaduais) ̶ Fundo de Participação dos Estados (FPE) ; Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços ̶ ICMS; Imposto sobre Produtos Industrializados para Exportação (IPI-Exp); e (municipais) ̶ Fundo de Participação dos Municípios (FPM), ICMS, IPI-Exp. E também 15% dos recursos da Lei Kandir.1 Portanto, o Fundef se concentrou no sentido de reduzir as desigualdades educacionais, especificamente, no Ensino Fundamental. Com a instituição do Fundeb, 10 anos depois, em 2006, passam a constituir o fundo, além das receitas previstas no Fundef, as seguintes receitas: Imposto sobre Transmissão causa mortis e doação (ITCMD), de quaisquer bens ou direitos (Estadual), Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) ̶ participação municipal, e Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) – participação municipal. As principais novidades trazidas pelo Fundeb centram-se justamente na valorização profissional. São elas: fixação e prazo para a elaboração de lei federal sobre o piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica e definição das funções que constituem a categoria do profissional da educação. Quanto à utilização dos recursos do fundo, o art. 22 da Lei n. 11.494/2007 reafirma o que antes estava previsto no Fundef, agora com extensão a toda educação básica, ou seja, aplicação de pelo menos 60% dos recursos totais Fundos serão destinados ao pagamento da remuneração dos profissionais do magistério da educação básica em efetivo exercício na rede pública. 1 Lei Kandir (Lei Complementar n. 87/1996): Dispõe sobre o imposto dos Estados e do Distrito Federal sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, e dá outras providências (Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/Leis/LCP/Lcp87.htm>. Acesso em: 30 maio 2010). http://pt.wikipedia.org/w/index.php?title=FPE&action=edit&redlink=1 http://pt.wikipedia.org/wiki/ICMS http://pt.wikipedia.org/w/index.php?title=IPI-Exp&action=edit&redlink=1 http://pt.wikipedia.org/wiki/Lei_Kandir http://www.planalto.gov.br/ccivil/Leis/LCP/Lcp87.htm 010 TEMA 5 – A VALORIZAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DA EDUCAÇÃO O contexto das reformas do Estado e da Educação dos anos de 1990 foi fundamental para determinar o perfil docente e as condições de trabalho dos professores no âmbito de políticas educacionais, uma vez que as necessidades do novo projeto econômico, que estava sendo consolidado, previam a desoneração das responsabilidades do Estado justamente em relação às políticas sociais, entre elas a educação. Dessa maneira, o trabalho docente foi sendo constituído com base nas novas formas de gerenciar o modo de produção capitalista do mundo do trabalho, calcadas pela nova ordem econômica, em que os mecanismos de flexibilização, competitividade e qualificação são primordiais, conforme destaca Kuenzer: Gounet demonstra que a ‘flexibilização’, ao introduzir a multitarefa, ao invés de tornar o trabalho mais interessante e qualificado, o intensifica, passando um trabalhador a ter de desempenhar tarefas que antes eram da responsabilidade de vários trabalhadores. (Kuenzer, 2004, p. 246). Nos anos que seguintes, percebemos nitidamente, o aprofundamento da precarização do trabalho docente, com ampliação de estratégias de controle da educação com vistas à qualidade do ensino, por meio das políticas de avaliação em larga escala, na qual o docente passa a ser responsabilizado pelo desempenho estudantil. Outro fator relevante nesse período foi a intensa desvalorização profissional, com a ausência de planos de carreiras e “achatamento” salarial o que fez muitos docentes buscarem novas jornadas de trabalho para suprir os baixos salários. Diante disso, é possível afirmar que a remuneração determina o perfil profissional docente da rede pública e confirma a valorização profissional proporcionada pelo Estado, de tal maneira que revela a importância ou não dada ao trabalho docente. Para Marques e Abud (2008, p. 51), citados por Carissimi (2011), “entende-se por remuneração o conjunto de prestações recebidas pela empregado em razão da prestação de serviços, em dinheiro ou utilidades, proveniente dos empregadores ou de terceiros”. De acordo com Pinto (2009, p. 60), “quando se fala em valorização salarial, contudo, há que se ter claro, de que a medida não é, necessariamente, 011 um valor muito acima, mas, simples e tão somente, o que já é pago por outras profissões”. Nesse sentido, as reformas educacionais assentadas nas últimas décadas acarretaram uma nova reestruturação do trabalho docente, determinada por políticas educacionais que se caracterizaram pelo aprofundamento da precarização do trabalho, característica típica do modo capitalista de produção, conforme destaca Abdalla ( 2010): Todos sabemos que esta precarização pode ser traduzida pelos baixos salários e pelo desprestígio social reforçado pelo número elevado de trabalhadores de educação; nível de qualificação e atualização exigido; e feminização crescente e predominante no campo educacional. Fatores que determinam e condicionam, também, a intensificação dos processos de trabalho que os profissionais têm que enfrentar, assim como as situações de sofrimento e angústia por que passam. (Abdalla, 2010, p.80) No marco das condições de trabalho, o relatório Jacques Delors para a Unesco, faz alguns apontamentos conforme segue: Condições de trabalho — É preciso mais empenho em manter a motivação dos professores em situações difíceis e, para conservar no ensino os bons professores, oferecer-lhes condições de trabalho satisfatórias e remuneração comparável à das outras categorias de emprego que exigem um nível de formação equivalente. A concessão de incentivos especiais a professores que trabalham em zonas afastadas ou pouco convidativas é, evidentemente, necessária para os levar a permanecer nessas zonas, de modo que populações desfavorecidas não o fiquem ainda mais devido à falta de professores qualificados. Por mais desejável que seja a mobilidade geográfica, as colocações não deveriam ser decididas arbitrariamente pelas autoridades centrais. A mobilidade entre a profissão docente e outras profissões, durante períodos limitados, poderia ser incrementada com proveito. (Unesco, 1996, p.160) [...] Para poderem fazer um bom trabalho, os professores devem não só ser profissionais qualificados, mas também beneficiar-se de apoios suficientes. O que supõe, além dos meios de trabalho e dos meios de ensino adequados, a existência de um sistema de avaliação e de controle que permita diagnosticar e remediar as dificuldades, e em que a inspeção sirva de instrumento para distinguir e encorajar o ensino de qualidade. (Unesco, 1996, p.165) Os apontamentos do relatório indicavam sugestõespara motivar os docentes em suas funções. A que mais chama a atenção é a dar “incentivos” para atuarem em regiões com “populações desfavorecidas”, esses mesmos incentivos de ordem remuneratória são dispostos no sentido de “afagar” a necessidade de valorização e reconhecimento profissional dos professores, no entanto não deixam de compor incentivos, em vez de salário propriamente dito. 012 Cabe advertir que tais estímulos não se caracterizam em uma dificuldade para a valorização, uma vez que problema reside nos baixos salários, que também se configuram em condições de trabalho, estratégias fundamentais para a melhoria da qualidade da educação. FINALIZANDO Nessa temática trouxemos para análise e reflexão o impacto das reformas educacionais dos anos de 1990 nas políticas educacionais, tomando como primeiro eixo de análise o papel do Estado no contexto das reformas, a conjuntura da própria reforma educacional, além de algumas linhas no escopo dos estudos das políticas que tiveram grande repercussão com a efetivação das reformas, tais como: a gestão da educação, o financiamento e a valorização do trabalho docente. 013 REFERÊNCIAS ABDALLA, M. F. B. Trabalhadores da educação: políticas de prevenção e atendimento à saúde. Cadernos de Educação da CNTE, Brasília, n. 22, jan./jun. 2010. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 5 out. 1988. _____. Lei n. 9.394, de 20 de dezembro de 1996 ̶Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional. Estabelece as diretrizes e bases da educação nacional. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 23 dez. 1996. _____. 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