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DIREITO 
FINANCEIRO
Processo Legislativo Orçamentário
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Natalia Riche
Processo Legislativo Orçamentário .....................................................................................................................3
1. Início do Processo Legislativo: Iniciativa e Elaboração ........................................................................3
2. Próxima Etapa: Votação do Projeto ..................................................................................................................9
3. Sanção ou Veto ..........................................................................................................................................................23
3.1. Não Envio do Projeto de Lei Orçamentária pelo Executivo .......................................................... 24
3.2. Omissão do Poder Legislativo na Devolução do PLOA ................................................................. 24
3.3. Rejeição da Lei Orçamentária .......................................................................................................................25
4. O Último Passo: Execução do Orçamento ..................................................................................................25
Resumo ................................................................................................................................................................................31
Questões de Concurso ...............................................................................................................................................44
Gabarito ..............................................................................................................................................................................55
Gabarito Comentado ...................................................................................................................................................56
Referências .......................................................................................................................................................................84
Sumário
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PROCESSO LEGISLATIVO ORÇAMENTÁRIO
O nosso tema de hoje é a elaboração das leis orçamentárias.
Já vimos alguns detalhes quando estudamos o ciclo e as leis orçamentárias, mas na aula 
de hoje analisaremos as especificidades do processo legislativo, como por exemplo, as hipóte-
ses de emenda previstas no art. 166 da CF e a necessidade de submissão dos projetos de lei à 
Comissão Mista, que irá examiná-los e emitir parecer.
Esses detalhes ressaltados acima se diferem do processo legislativo das demais leis e por 
isso são muito cobrados nas provas.
1. InícIo do Processo LegIsLatIvo: InIcIatIva e eLaboração
As normas veiculadas pela Constituição Federal que estruturam nosso sistema orçamentá-
rio devem ser seguidas pelos estados e municípios, segundo o princípio da simetria.
Assim, nos termos do art. 84, inciso XXIII, c/c 165 e 166,§3 da CF, a iniciativa das leis orça-
mentárias é privativa do Chefe do Poder Executivo.
No âmbito dos demais entes, as competências do Presidente da República são atribuídas 
aos governadores e prefeitos e as competências do Congresso, Senado e Câmara dos deputa-
dos serão exercidas pelas Assembleias Legislativas e Câmaras municipais.
Retomando os conceitos de Direito Constitucional, podemos classificar essa iniciativa 
como privativa e indelegável. De acordo com a lei 1079/50 e com o Decreto-Lei 201/67, se o 
Chefe do Executivo for omisso em relação a essa competência, cometerá crime de respon-
sabilidade.
É possível que outro poder atue reflexamente no orçamento, professora?
Sim. por meio do exercício de outra competência legislativa que lhe é atribuída pela 
Constituição.
EXEMPLO
O Legislativo tem iniciativa para leis tributárias e pode conceder benefícios fiscais, isso poderá 
afetar diretamente o orçamento.
Jurisprudência sobre o tema:
JURISPRUDÊNCIA
AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁ-
RIO. INICIATIVA LEGISLATIVA. MATÉRIA TRIBUTÁRIA. CONCORRÊNCIA ENTRE PODER 
LEGISLATIVO E PODER EXECUTIVO. LEI QUE CONCEDE ISENÇÃO. POSSIBILIDADE AINDA 
QUE O TEMA VENHA A REPERCUTIR NO ORÇAMENTO MUNICIPAL. RECURSO QUE NÃO 
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SE INSURGIU CONTRA A DECISÃO AGRAVADA. DECISÃO QUE SE MANTÊM POR SEUS 
PRÓPRIOS FUNDAMENTOS
Quanto ao mérito, o Supremo Tribunal Federal firmou jurisprudência no sentido de que 
a iniciativa para elaboração de leis que versem sobre matéria tributária é concorrente, 
assim,tanto o Poder Legislativo quanto o Poder Executivo são competentes para iniciar 
o processo legislativo para edição de lei que conceda isenção fiscal, ainda que tal lei 
cause eventual repercussão em matéria orçamentária.
(...)A Constituição de 1988 admite a iniciativa parlamentar na instauração do processo 
legislativo em tema de direito tributário. - A iniciativa reservada, por constituir matéria de 
direito estrito, não se presume e nem comporta interpretação ampliativa, na medida em 
que - por implicar limitação ao poder de instauração do processo legislativo - deve neces-
sariamente derivar de norma constitucional explícita e inequívoca.- O ato de legislar sobre 
direito tributário, ainda que para conceder benefícios jurídicos de ordem fiscal, não se 
equipara - especialmente para os fins de instauração do respectivo processo legislativo 
- ao ato de legislar sobre o orçamento do Estado. (STF-AG.REG. NO AGRAVO DE INSTRU-
MENTO 809.719/MG-DJ em 09/04/2013).
Vale lembrar que os artigos 99, 127 e 134 da CF conferem autonomia para que o Judiciário, 
Ministério Público e a Defensoria Pública elaborem e encaminhem suas propostas orçamentá-
rias parciais ao Executivo, muito embora a iniciativa seja privativa desse poder.
Nesse contexto, as propostas são recebidas pelo Executivo e a Secretaria de Orçamento 
Federal (SOF) irá elaborar o projeto de lei orçamentária anual. Portanto, a SOF recebe as pro-
postas orçamentárias setoriais e as consolida a fim de que seja formalizado o Projeto de Lei 
Orçamentária Anual- PLOA (documento único).
Após, haverá o encaminhamento ao Presidente da República e a remessa ao Congresso 
Nacional, obedecendo os prazos específicos de envio e devolução que vimos na última aula.
Art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira, sendo que os tribu-
nais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes 
orçamentárias
O encaminhamento da proposta, compete, no âmbito da União, aos Presidentes do Supremo Tri-
bunal Federal e dos Tribunais Superiores, com a aprovação dos respectivos tribunais; no âmbito 
dos Estados e no do Distrito Federal e Territórios, aos Presidentes dos Tribunais de Justiça, com a 
aprovação dos respectivos tribunais.
Art. 127. Ao Ministério Público é assegurada autonomia funcional e administrativa, podendo elabo-
rar sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.
Art. 134, § 2º Às Defensorias PúblicasEstaduais são asseguradas autonomia funcional e adminis-
trativa e a iniciativa de sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretri-
zes orçamentárias e subordinação ao disposto no art. 99, § 2º
§ 3º Aplica-se o disposto no § 2º às Defensorias Públicas da União e do Distrito Federal.
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Veja, ainda o que dispõe o art. 12,§3 LRF sobre o tema:
O Poder Executivo de cada ente colocará à disposição dos demais Poderes e do Ministério Público, 
no mínimo trinta dias antes do prazo final para encaminhamento de suas propostas orçamentárias, 
os estudos e as estimativas das receitas para o exercício subsequente, inclusive da corrente líquida, 
e as respectivas memórias de cálculo.
O Poder Executivo de cada 
ente colocará à disposição 
dos demais Poderes e do 
MP, no mínimo 30 dias 
antes do prazo final para 
encaminhamento de suas 
propostas orçamentárias, 
os estudos e as estimativas 
das receitas para o exercício 
subsequente
O Judiciário, Ministério Público 
e a Defensoria Pública 
elaboram e encaminham suas 
propostas orçamentárias 
parciais ao Executivo
propostas são recebidas pelo 
Executivo e a Secretaria de 
Orçamento Federal (SOF) irá 
elaborar o projeto de lei 
orçamentária anual
encaminhamento ao 
Presidente da República
remessa ao Congresso 
Nacional
Destaco abaixo, algumas situações que podem ocorrer nessa fase do processo legislativo 
(em relação ao encaminhamento das propostas parciais pelos poderes).
• ausência de encaminhamento dentro do prazo estabelecido na LDO:
−	 o Poder Executivo considerará, para fins de consolidação da proposta orçamentária 
anual, os valores aprovados na lei orçamentária vigente (art. 99, §3)
• encaminhamento em desacordo com os limites estabelecidos pela LDO:
−	 o Poder Executivo procederá aos ajustes necessários para fins de consolidação da 
proposta orçamentária anual (art. 99,§4)
• Durante a execução orçamentária do exercício, não poderá haver a realização de des-
pesas ou a assunção de obrigações que extrapolem os limites estabelecidos na lei de 
diretrizes orçamentárias, exceto se previamente autorizadas, mediante a abertura de 
créditos suplementares ou especiais. 
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Propostas parciais dos poderes
=>não encaminhadas dentro do prazo 
estabelecido na LDO:
o Poder Executivo considerará, para 
fins de consolidação da proposta 
orçamentária anual, os valores 
aprovados na lei orçamentária vigente
=>encaminhadas em desacordo com os 
limites estabelecidos pela LDO:
o Poder Executivo procederá aos 
ajustes necessários para fins 
de consolidação da proposta 
orçamentária anual
Uma questão recorrente em provas é a possibilidade (ou não ) de o Executivo fixar limites 
às propostas orçamentárias dos demais poderes.
O STF já se pronunciou diversas vezes sobre o tema. Vamos conferir.
JURISPRUDÊNCIA
Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado pela Defensoria 
Pública da União contra ato praticado pela Presidência da República, consubstanciado 
na supressão de valores referentes a despesas com pessoal conforme previstas na pro-
posta orçamentária do órgão, durante a consolidação da Proposta Orçamentária da União 
para o ano de 2015 (Mensagem Presidencial n. 251/2014). (...) O Poder Executivo, a seu 
turno, somente está constitucionalmente autorizado a promover ajustes nas propostas 
enviadas pelos demais Poderes e órgãos autônomos da União, para fins de consolida-
ção, quando as despesas projetadas estiverem em desacordo com os limites estipula-
dos na lei de diretrizes orçamentárias (art. 99, § 4º, 127, § 5º, e 134, § 2º, da Constitui-
ção da República). Inexistindo incompatibilidade com a lei de diretrizes orçamentárias, 
carece de amparo no ordenamento jurídico pátrio a alteração, pelo Poder Executivo, das 
propostas encaminhadas pelos demais Poderes e órgãos autônomos, ainda que sob o 
pretexto de promover o equilíbrio orçamentário e/ou de assegurar a obtenção de supe-
rávit primário(...)Não obstante ponderáveis os argumentos apresentados pela autoridade 
coatora, porquanto tecnicamente orientados à elaboração de um projeto de lei orçamen-
tária fiscalmente responsável, respeitada a meta de superávit primário, tenho, em um 
primeiro olhar, por carente de legitimidade constitucional a modificação empreendida na 
proposta encaminhada pela Defensoria Pública da União. Destaco, a propósito do tema, 
que até a presente data – 30 de outubro de 2014 –, ainda se encontra pendente de aná-
lise pelo Legislativo o projeto de lei que dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e 
execução da lei orçamentária de 2015. Nesse contexto, na ausência de lei de diretrizes 
orçamentárias aprovada e em vigor, reputo despida de respaldo constitucional a atuação 
do Poder Executivo na adequação da proposta orçamentária enviada para consolidação. 
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Tampouco emerge, da exposição de motivos integrada à mensagem presidencial, con-
creta e precisa indicação de que a proposta enviada pelo pela impetrante esteja, em si 
mesma, e não quando considerada no contexto geral das despesas totais projetadas 
pela União – à luz dos princípios da unidade e da universalidade orçamentária -, em des-
compasso com a lei de responsabilidade fiscal. Nessa linha, frente ao fumus boni juris 
e ao evidente periculum in mora, impõe-se o deferimento de liminar que assegure ao 
Poder Legislativo o conhecimento irrestrito da proposta orçamentária apresentada pela 
impetrante, como integrante do projeto de lei orçamentária anual de 2015. (...)O equilíbrio 
orçamentário e o compromisso com a geração de resultados primários positivos há de 
ser objeto de debate no âmbito do Poder Legislativo, ao qual incumbirá, v.g., deliberar 
acerca da anulação das despesas que, em juízo de valoração política, sejam havidas por 
menos relevantes, em cotejo com as demais, e/ou pela necessidade de reestimativa de 
receitas, se verificado erro ou omissão de ordem técnica ou legal (art. 12, § 1º, da LC n. 
101/2000). Relembro que, concluída a fase de apreciação legislativa e submetido o pro-
jeto de lei orçamentária anual à Presidência da República, caso vislumbrada ausência de 
equilíbrio entre despesas e receitas ou a impossibilidade de geração de resultado primá-
rio compatível com a redução da dívida pública em relação ao PIB, ou, ainda, outro óbice 
de natureza política ou jurídica, há a possibilidade de veto total ou parcial ao projeto de 
lei orçamentária anual, assegurada, em qualquer caso, submissão ao Congresso Nacio-
nal, para manutenção ou rejeição do veto presidencial (...) (STF-MS 33193/DF- 04/11/14)
JURISPRUDÊNCIA
Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Medida cautelar. Referendo. Ato 
do Poder Executivo do Estado da Paraíba.Redução, no Projeto de Lei Orçamentária de 
2014 encaminhado pelo Governador do Estado da Paraíba à Assembleia Legislativa, da 
proposta orçamentária da Defensoria Pública do Estado. Cabimento da ADPF. Mérito. 
Violação de preceito fundamental contido no art. 134, § 2º, da Constituição Federal. 
Autonomia administrativa e financeira das Defensorias Públicas estaduais. Medida cau-
telar confirmada. (...)3. A arguição dirige-se contra ato do chefe do Poder Executivo esta-
dual praticado no exercício da atribuição conferida constitucionalmente a esse agente 
político de reunir as propostas orçamentárias dos órgãos dotados de autonomia para 
consolidação e de encaminhá-las para a análise do Poder Legislativo. Não se cuida de 
controle preventivo de constitucionalidade de ato do Poder Legislativo, ma, sim, de con-
trole repressivo de constitucionalidade de ato concreto do chefe do Poder Executivo. 4. 
São inconstitucionais as medidas que resultem em subordinação da Defensoria Pública 
ao Poder Executivo, por implicarem violação da autonomia funcional e administrativa 
da instituição. Precedentes: ADI n. 3965/MG, Tribunal Pleno, Relator a Ministra Cármen 
Lúcia, DJ de 30/3/12; ADI n. 4056/MA, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Ricardo Lewan-
dowski, DJ de 1/8/12; ADI n. 3569/PE, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Sepúlveda 
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Pertence, DJ de 11/5/07. Nos termos do art. 134, § 2º, da Constituição Federal, não é 
dado ao chefe do Poder Executivo estadual, de forma unilateral, reduzir a proposta orça-
mentária da Defensoria Pública quando essa é compatível com a Lei de Diretrizes Orça-
mentárias. Caberia ao Governador do Estado incorporar ao PLOA a proposta nos exatos 
termos definidos pela Defensoria, podendo, contudo, pleitear à Assembleia Legislativa 
a redução pretendida, visto ser o Poder Legislativo a seara adequada para o debate de 
possíveis alterações no PLOA. A inserção da Defensoria Pública em capítulo destinado 
à proposta orçamentária do Poder Executivo, juntamente com as Secretarias de Estado, 
constitui desrespeito à autonomia administrativa da instituição, além de ingerência inde-
vida no estabelecimento de sua programação administrativa e financeira. 5. Medida cau-
telar referendada. (STF-ADPF 307/DF- 19/12/13)
JURISPRUDÊNCIA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA CAUTELAR. IMPUGNAÇÃO DIRI-
GIDA CONTRA A LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS DO ESTADO DO PARANÁ, QUE 
FIXOU LIMITE DE PARTICIPAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO NO ORÇAMENTO GERAL DO 
ESTADO SEM A SUA INTERVENÇÃO. AFRONTA AO § 1º DO ARTIGO 99 DA CONSTITUI-
ÇÃO FEDERAL. O Supremo Tribunal Federal, em duas oportunidades (ADIMC 468-9, Rel. 
Min. Carlos Velloso, e ADIMC 810-2, Rel. Min. Francisco Rezek), deferiu a suspensão cau-
telar da vigência de disposições legais que fixaram limite percentual de participação do 
Poder Judiciário no Orçamento do Estado sem a intervenção desse Poder. A hipótese 
dos autos ajusta-se aos precedentes referidos, tendo em vista que se trata de impugna-
ção dirigida contra a Lei de Diretrizes Orçamentárias do Estado do Paraná para o exercí-
cio de 1999, que fixou o limite de 7% (sete por cento) de participação do Poder Judiciário 
na receita geral do Estado totalmente à sua revelia. Cautelar deferida. (STF- ADI 1911 MC 
/ PR 19/11/98)
Diante do que estudamos até agora, chegamos às seguintes conclusões:
• Os poderes, o MP e a Defensoria Pública possuem autonomia para elaborar suas pro-
postas orçamentárias parciais.
• Caso a proposta seja encaminhada dentro dos limites estabelecidos pela LDO e o Exe-
cutivo não concorde:
−	 não poderá alterá-la, devendo incorporar a proposta ao PLOA da forma como foi 
encaminhada ou propor uma emenda modificativa ao Legislativo, nos termos do art. 
166, §5.
−	 além disso, após a fase de apreciação legislativa e submetido o projeto de lei orça-
mentária anual à Presidência da República, caso vislumbrado algum óbice financei-
ro, jurídico ou político, há a possibilidade de veto total ou parcial ao projeto de lei 
orçamentária anual (com posterior submissão ao Congresso Nacional).
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• Caso a proposta seja encaminhada em desacordo com os limites estabelecidos pela 
LDO:
−	 o Poder Executivo procederá aos ajustes necessários para fins de consolidação da 
proposta orçamentária anual.
2. PróxIma etaPa: votação do Projeto
A próxima etapa é a votação do projeto. Como já adiantado acima, após a consolidação da 
proposta ela será encaminhada ao Congresso Nacional para apreciação. Aqui, existe a possi-
bilidade de rejeição e de emenda.
A apreciação será feita por meio de análise conjunta das duas casas do Congresso Nacio-
nal, nos termos dos arts. 48, II e 166 da CF, sendo a competência do poder legislativo indele-
gável( art. 68, §1, III da CF).
Obs.: � O regimento comum determina que os votos serão apreciados em separado. Assim, 
a não obtenção de maioria simples em cada uma das casas acarretará a rejeição 
da matéria.
Veja abaixo como se dá a apreciação no âmbito de cada ente:
• Poder legislativo estadual: Assembleias Legislativas.
• Poder legislativo municipal: Câmara de Vereadores.
• Poder legislativo federal: caberá à Comissão Mista Permanente (CMP) ou Comissão 
Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) examinar e emitir parecer 
sobre os projetos de leis orçamentárias.
−	 Composição da Comissão:
 ◦ 84 membros titulares, sendo 63 deputados e 21 senadores, com igual número de 
suplentes.
 ◦ será dirigida por 1 presidente e 3 vice-presidentes (escolhidos de acordo com a 
proporcionalidade partidária).
−	 Atribuições da Comissão (arts. 72 e 166, §§1 e 2 -CF):
 ◦ examinar e emitir parecer sobre os projetos das leis orçamentárias, inclusos os 
créditos adicionais e as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da Re-
pública;
 ◦ examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e se-
toriais previstos na Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização or-
çamentária
 ◦ emitir parecer sobre as emendas apresentadas na Comissão mista
 ◦ solicitar à autoridade governamental responsável que, no prazo de cinco dias, pres-
te os esclarecimentos necessários, no caso de indícios de despesas não autoriza-
das, ainda que sob a forma de investimentos não programados ou de subsídios 
não aprovados
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Por fim, nos termos do que dispõe o art. 9,§4 da LRF, até o final dos meses de maio, setem-
bro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de 
cada quadrimestre, em audiência pública na comissão mista ou equivalente nas Casas Legis-
lativas estaduais e municipais.
=> caso a proposta seja encaminhada 
dentro dos limites estabelecidos pela 
LDO e o Executivo não concorde:não poderá alterá-la, devendo incorporar 
a proposta ao PLOA da forma como foi 
encaminhada ou propor uma emenda 
modificativa ao Legislativo.
possibilidade de veto
=> caso a proposta seja encaminhada 
em desacordo com os limites 
estabelecidos pela LDO:
o Poder Executivo procederá aos ajustes 
necessários para fins de consolidação da 
proposta orçamentária anual.
=>Proposta consolidada 
encaminhada ao CN
possibilidade de rejeição ou emenda
competência indelegável do poder 
legislativo
análise conjunta das duas casas do 
Congresso Nacional
votos serão apreciados em separado
Apreciação no âmbito de cada ente:
Poder legislativo estadual: Assembleias 
Legislativa
Poder legislativo municipal: Câmara de 
Vereadores
Poder legislativo federal: Comissão 
Mista Permanente (CMP) ou Comissão 
Mista de Planos, Orçamentos Públicos e 
Fiscalização (CMO)
2.1. Limites e Possibilidades das Emendas aos Projetos da LOA, LDO e PPA
LOA
Já mencionamos que as emendas parlamentares ao projeto do executivo serão apresenta-
das na Comissão Mista que emitirá parecer.
O art. 166§2 da CF dispõe, ainda, que as emendas serão apreciadas, na forma regimental, 
pelo plenário das duas Casas do Congresso Nacional, conjuntamente.
O regimento comum prevê que a CMP ficará incumbida da redação final do projeto de lei.
As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem devem 
obedecer às restrições formais e materiais previstas no art. 166, §3:
• Formais: as emendas devem ser relacionadas:
−	 com a correção de erros ou omissões
−	 com os dispositivos do texto do projeto de lei.
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• Materiais: as emendas devem ser compatíveis: 
−	 com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias, bem como 
−	 indicar os recursos necessários, que somente poderão ser provenientes de anulação 
de despesa, excluídas as dotações para pessoal e seus encargos, o serviço da dí-
vida e transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito 
Federal.
 ◦ o principal objetivo dessas restrições é impedir que sejam utilizados recursos no-
vos, portanto, a emenda parlamentar será custeada por recursos provenientes da 
anulação de despesa já prevista pelo executivo, observadas as exceções citadas 
acima.
 ◦ Essa previsão está em consonância com o art. 63, I da CF que proíbe aumento da 
despesa prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República.
O PULO DO GATO
Para facilitar a memorização das exceções, memorize a sigla DST: dotações para pessoal e 
seus encargos, o serviço da dívida e transferências tributárias constitucionais.
Nesse contexto, confira o seguinte julgado do STF sobre o tema:
JURISPRUDÊNCIA
TRIBUNAL DE JUSTIÇA - INSTAURAÇÃO DE PROCESSO LEGISLATIVO VERSANDO A 
ORGANIZAÇÃO E A DIVISÃO JUDICIÁRIAS DO ESTADO - INICIATIVA DO RESPECTIVO 
PROJETO DE LEI SUJEITA À CLÁUSULA CONSTITUCIONAL DE RESERVA (CF, ART. 125, 
§ 1º, “IN FINE”) - OFERECIMENTO E APROVAÇÃO, NO CURSO DO PROCESSO LEGISLA-
TIVO, DE EMENDAS PARLAMENTARES - AUMENTO DA DESPESA ORIGINALMENTE PRE-
VISTA E AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA - DESCARACTERIZAÇÃO DA PROPOSIÇÃO LEGIS-
LATIVA ORIGINAL, MOTIVADA PELA AMPLIAÇÃO DO NÚMERO DE COMARCAS, VARAS 
E CARGOS CONSTANTES DO PROJETO INICIAL - CONFIGURAÇÃO, NA ESPÉCIE, DOS 
REQUISITOS PERTINENTES À PLAUSIBILIDADE JURÍDICA E AO “PERICULUM IN MORA” 
- MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA. - O poder de emendar projetos de lei - que se reveste 
de natureza eminentemente constitucional - qualifica-se como prerrogativa de ordem 
político-jurídica inerente ao exercício da atividade legislativa. Essa prerrogativa institucional, 
precisamente por não traduzir corolário do poder de iniciar o processo de formação das 
leis (RTJ 36/382, 385 - RTJ 37/113 - RDA 102/261), pode ser legitimamente exercida 
pelos membros do Legislativo, ainda que se cuide de proposições constitucionalmente 
sujeitas à cláusula de reserva de iniciativa (ADI 865/MA, Rel. Min. CELSO DE MELLO), 
desde que - respeitadas as limitações estabelecidas na Constituição da República - as 
emendas parlamentares (a) não importem em aumento da despesa prevista no projeto 
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de lei, (b) guardem afinidade lógica (relação de pertinência) com a proposição original 
e (c) tratando-se de projetos orçamentários (CF, art. 165, I, II e III), observem as restri-
ções fixadas no art. 166, §§ 3º e 4º da Carta Política. Doutrina. Jurisprudência. - Inob-
servância, no caso, pelos Deputados Estaduais, quando do oferecimento das emendas 
parlamentares, de tais restrições. Precedentes do Supremo Tribunal Federal. Suspensão 
cautelar da eficácia do diploma legislativo estadual impugnado nesta sede de fiscaliza-
ção normativa abstrata. (STF-ADI 10 50 MC /SC-DJ em 23/04/14)
É imprescindível relembrar as alterações realizadas pelas Emendas Constitucionais 86/15 e 
100/19 no art. 166 da CF e tornaram obrigatórias as execuções de emendas individuais e de 
bancadas parlamentares. Além disso, é de extrema relevância que você tenha conhecimento 
da Emenda Constitucional 105/19 e da recente Emenda Constitucional 126/22.
• Emendas Parlamentares Individuais:
Serão aprovadas no limite de 2% (dois por cento) da receita corrente líquida do exercício 
anterior ao do encaminhamento do projeto, observado que a metade desse percentual será 
destinada a ações e serviços públicos de saúde.(§ 9º) EC 126/22.
Antes da EC 126/22, o limite previsto era de 1,2%, conforme previa a EC 86/15.
O limite de 2% será dividido da seguinte forma: 1,55% caberá às emendas de Deputados e 
0,45% às de Senadores (§9º-A, incluído pela EC 126/22).
É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações referentes às emen-
das parlamentares individuais (§11).
Montante: correspondente ao limite a que se refere o § 9º desse artigo (2%) conforme os 
critérios para a execução equitativa da programação definidos na lei complementar prevista 
no § 9º do art. 165 desta Constituição, observado o disposto no § 9º-A deste artigo (§ 11).
EC 126/22.
Não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica (§13).
Os restos a pagar provenientes dessas programações poderão ser considerados para fins 
de cumprimento da execução financeira até o limite de 1% da receita corrente líquida do exercí-
cio anterior ao do encaminhamento do projeto de lei orçamentária, para as programações das 
emendas individuais, e até o limite de 0,5% para as programações das emendas de iniciativa 
de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal.
Para facilitar o seu aprendizado, seguem os parágrafos do art. 166 que foram alterados 
pela EC 126/22:
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Art. 166. ..................................................................................................................................................................................................................................................
§ 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 2% (dois 
por cento) da receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto, obser-
vado que a metade desse percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde. 
§ 9º-A Do limite a que se refere o § 9º deste artigo, 1,55% (um inteiro e cinquenta e cinco centésimos 
por cento) caberá às emendas de Deputados e 0,45% (quarenta e cinco centésimos por cento) às 
de Senadores.
......................................................................................................................................
§ 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações oriundas de emendas 
individuais, em montante correspondente ao limite a que se refere o § 9º deste artigo, conforme os 
critérios para a execução equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º 
do art. 165 desta Constituição, observado o disposto no § 9º-A deste artigo.
......................................................................................................................................
§ 17. Os restos a pagar provenientes das programações orçamentárias previstas nos §§ 11 e 12 
deste artigo poderão ser considerados para fins de cumprimento da execução financeira até o limite 
de 1% (um por cento) da receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do 
projeto de lei orçamentária, para as programações das emendas individuais, e até o limite de 0,5% 
(cinco décimos por cento), para as programações das emendas de iniciativa de bancada de parla-
mentares de Estado ou do Distrito Federal.
......................................................................................................................................
§ 19. Considera-se equitativa a execução das programações de caráter obrigatório que observe 
critérios objetivos e imparciais e que atenda de forma igualitária e impessoal às emendas apresen-
tadas, independentemente da autoria, observado o disposto no § 9º-A deste artigo.
...........................................................................................................................” (NR)
EC 105/19
A recente EC 105/19 acrescentou o art. 166-A, que passou a permitir que os parlamentares 
apresentem emendas individuais à lei orçamentária anual transferindo recursos do orçamento 
federal para Estados, DF e Municípios. Veja:
Art. 166-A. As emendas individuais impositivas apresentadas ao projeto de lei orçamentária anual 
poderão alocar recursos a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios por meio de:
I – transferência especial; ou
II – transferência com finalidade definida.
Conforme disposto acima, o repasse poderá ser realizado por meio de dois tipos de 
transferências:
• especial:
−	 repasse de recursos diretamente ao ente federado beneficiado, independentemente 
de celebração de convênio ou de instrumento congênere.
 ◦ Nos termos do §3, o ente federado beneficiado da transferência especial poderá 
firmar contratos de cooperação técnica para fins de subsidiar o acompanhamento 
da execução orçamentária na aplicação dos recursos.
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−	 os recursos pertencerão ao ente federado no ato da efetiva transferência financeira;
−	 serão aplicadas em programações finalísticas das áreas de competência do Poder 
Executivo do ente federado beneficiado, sendo que pelo menos 70% das transferên-
cias especiais deverão ser aplicadas em despesas de capital (art 166-A §2, III c/c §5)
• com finalidade definida:
−	 os recursos serão vinculados à programação estabelecida na emenda parlamentar;
−	 os recursos serão aplicados nas áreas de competência constitucional da União.
Para finalizar, cito os outros artigos da EC 105/19:
Art. 2º No primeiro semestre do exercício financeiro subsequente ao da publicação desta Emenda 
Constitucional, fica assegurada a transferência financeira em montante mínimo equivalente a 60% 
(sessenta por cento) dos recursos de que trata o inciso I do caput do art. 166-A da Constituição 
Federal.
Art. 3º Esta Emenda Constitucional entra em vigor em 1º de janeiro do ano subsequente ao de sua 
publicação.
Quadro de destaque termina aqui
• Emendas de bancadas parlamentares
−	 A garantia de execução também se aplica às programações incluídas por todas as 
emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Fede-
ral (§12)
− montante: de até 1% da receita corrente líquida realizada no exercício anterior. (Reda-
ção dada pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019) (§ 12) 
− não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica 
(§13)
− quando versarem sobre o início de investimentos com duração de mais de 1 (um) 
exercício financeiro ou cuja execução já tenha sido iniciada, deverão ser objeto de 
emenda pela mesma bancada estadual, a cada exercício, até a conclusão da obra ou 
do empreendimento (Incluído pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019 (§20)
• Em ambos os casos:
−	 quando a transferência obrigatória da União para a execução das programações aci-
ma for destinadas a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios:
 ◦ independerá da adimplência do ente federativo destinatário 
 ◦ não integrará a base de cálculo da receita corrente líquida para fins de aplicação 
dos limites de despesa de pessoal de que trata o caput do art. 169. (Redação dada 
pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019) (§16) 
Nos termos da EC 105/19, a disposição acima não se aplica aos recursos transferidos 
na forma do art. 166-A, ou seja, tais recursos não integrarão a receita do Estado, do Distrito 
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Federal e dos Municípios para fins de repartição e para o cálculo dos limites da despesa com 
pessoal ativo e inativo, nos termos do § 16 do art. 166, e de endividamento do ente fede-
rado. Veja:
§ 1º Os recursos transferidos na forma do caput deste artigo não integrarão a receita do Estado, do 
Distrito Federal e dos Municípios para fins de repartição e para o cálculo dos limites da despesa com 
pessoal ativo e inativo, nos termos do § 16 do art. 166, e de endividamento do ente federado, vedada, 
em qualquer caso, a aplicação dos recursos a que se refere o caput deste artigo no pagamento de: 
(Incluído pela Emenda Constitucional n. 105, de 2019)
I – despesas com pessoal e encargos sociais relativas a ativos e inativos, e com pensionistas; e 
(Incluído pela Emenda Constitucional n. 105, de 2019)
II – encargos referentes ao serviço da dívida. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 105, de 2019)
os montantes previstos poderão ser reduzidos em até a mesma proporção da limitação incidente 
sobre o conjunto das demais despesas discricionárias caso seja verificado que a reestimativa da 
receita e da despesa poderá resultar no não cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida 
na lei de diretrizes orçamentárias (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019) (§ 18)
O art. 12, §1 da LRF trata do tema, ao dispor que a reestimativa de receita por parte do PoderLegis-
lativo só será admitida se comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal.
Da mesma forma, o art. 33 da Lei 4320/64 proíbe emendas ao projeto de Lei de Orçamento 
que visem a:
• alterar a dotação solicitada para despesa de custeio, salvo quando provada, nesse ponto 
a inexatidão da proposta;
• conceder dotação para o início de obra cujo projeto não esteja aprovado pelos órgãos 
competentes;
• conceder dotação para instalação ou funcionamento de serviço que não esteja anterior-
mente criado;
• conceder dotação superior aos quantitativos previamente fixados em resolução do Po-
der Legislativo para concessão de auxílios e subvenções.
Orçamento secreto (paralelo) e a decisão do STF nas ADPF´s 850, 851 e 854/
DF 
O orçamento paralelo, que também ficou conhecido como orçamento secreto, foi visto 
como uma forma de o governo federal buscar aumentar sua base de apoio no Congresso 
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Nacional por meio da atuação do relator- geral do orçamento e do chefe do Poder Executi-
vo Federal.
Isso porque o relator- geral introduzia despesas na LOA, utilizando-se de seus poderes 
regimentais e essas programações inseridas eram utilizadas para negociar apoio de par-
lamentares.
E como isso era possível? Explico. Os parlamentares obtinham uma fração das despesas 
previstas, indicavam as entidades beneficiárias ao relator-geral (responsável pela destinação 
das verbas por meio de emenda do relator) e assim conseguiam destiná-las às suas bases 
eleitorais.
Por meio das mencionadas ADPF´s, alguns partidos alegaram que essas emendas care-
ciam de previsão constitucional e que eram disciplinadas no regimento comum do Congresso 
Nacional apenas para fins de ajuste final do projeto de lei à legislação. Assim, a utilização des-
sa técnica violaria diversos princípios constitucionais.
Os valores relativos ao orçamento secreto são exorbitantes. Segundo a OLB, no ano de 
2022 foram gastos 16 bilhões, o que equivale a um valor 50% do que o das emendas
Em novembro de 2021, a Ministra Relatora Rosa Weber proferiu decisão monocrática para 
suspender integral e imediatamente a execução dos recursos oriundos dessas emendas até 
que fosse julgado o mérito das ações. Além disso, determinou a publicação dos documentos 
que embasaram a distribuição de recursos provenientes das emendas (identificadas pela ru-
brica RP 9). A decisão foi referendada pelo STF sob o argumento de que violaria o ideal repu-
blicano e o princípio da transparência.
No início de dezembro, após pedido do Congresso Nacional, a Ministra liberou a execução 
das emendas do relator, por entender que havia risco de prejuízo à continuidade da presta-
ção de serviços essenciais à população e à execução de políticas públicas (vale destacar que 
metade das verbas autorizadas para despesas classificadas como RP 9 eram destinadas ao 
custeio dos serviços de atenção básica e assistência hospitalar).
Posteriormente, o STF referendou a decisão que autorizou
a continuidade da execução das despesas (RP 9).
No dia 19/12/22, última sessão antes do recesso de final de ano, a maioria dos Ministros 
do STF considerou o orçamento secreto inconstitucional (STF-ADPF 850 MC-Ref-Ref/DF, ADPF 
851 MC-Ref-Ref/DF e ADPF 854 MC-Ref-Ref/DF).
Confira a decisão do STF:
JURISPRUDÊNCIA
O Tribunal, por maioria, (i) assentou o prejuízo das ADPFs 854 e 1.014 no que impugnam 
o Decreto nº 11.190/2022, ante a perda superveniente do objeto, na fração de interesse; 
e (ii) conheceu integralmente das ADPFs 850 e 851 e, em parte, das ADPFs 854 e 1.014, 
rejeitando todas as preliminares suscitadas, vencido o Ministro Nunes Marques. No 
mérito, por maioria, julgou procedentes os pedidos deduzidos nas ADPFs 850, 851, 854 e 
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1.014, para (a) declarar incompatíveis com a ordem constitucional brasileira as práticas 
orçamentárias viabilizadoras do chamado “esquema do orçamento secreto”, consisten-
tes no uso indevido das emendas do Relator-Geral do orçamento para efeito de inclusão 
de novas despesas públicas ou programações no projeto de lei orçamentária anual da 
União; (b) declarar a inconstitucionalidade material do art. 4º do Ato Conjunto das Mesas 
da Câmara dos Deputados e do Senado Federal nº 1/2021 e do inteiro teor da Reso-
lução CN nº 2/2021; (c) conferir interpretação conforme às leis orçamentárias anuais 
de 2021 (Lei nº 14.144/2021) e de 2022 (Lei nº 14.303/2022), vedando a utilização das 
despesas classificadas sob o indicador orçamentário RP 9 para o propósito de atender a 
solicitações de despesas e indicações de beneficiários realizadas por Deputados Fede-
rais, Senadores da República, Relatores da Comissão Mista de Orçamento (CMO) e quais-
quer “usuários externos” não vinculados aos órgãos da Administração Pública Federal, 
independentemente de tal requisição ter sido formulada pelos sistemas formais ou por 
vias informais (cabendo, ainda, aos Ministros de Estado titulares das pastas beneficiadas 
com recursos consignados sob a rubrica RP 9 orientarem a execução desses montantes 
em conformidade com os programas e projetos existentes nas respectivas áreas, afas-
tado o caráter vinculante das indicações formuladas pelo relator-geral do orçamento, nos 
moldes do art. 2º, § 1º, do Decreto nº 10.888/2021); (d) determinar, a todas as unidades 
orçamentárias e órgãos da Administração Pública em geral que realizaram o empenho, 
liquidação e pagamento de despesas classificadas sob o indicador orçamentário RP 9, 
nos exercícios financeiros de 2020 a 2022, a publicação dos dados referentes aos servi-
ços, obras e compras realizadas com tais verbas públicas, assim como a identificação 
dos respectivos solicitadores e beneficiários, de modo acessível, claro e fidedigno, no 
prazo de 90 (noventa) dias. Tudo nos termos do voto da Ministra Rosa Weber (Presidente 
e Relatora), vencidos, em parte, nos termos dos votos proferidos, os Ministros André Men-
donça, Nunes Marques, Alexandre de Moraes, Dias Toffoli e Gilmar Mendes. Nesta assen-
tada, o Procurador-Geral da República, Dr. Antônio Augusto Brandão de Aras, requereu 
que restasse consignado em ata que alterou seu parecer, manifestando-se no mesmo 
sentido do voto da Relatora. Plenário, 19.12.2022.
A Emenda Constitucional 126/22 e a destinação dos valores do orçamento se-
creto
Tendo em vista a declaração de inconstitucionalidade do orçamento secreto, foi aprovada 
a EC 126/determinando que os recursos serão rateados entre emendas individuais e progra-
mações de execução discricionária pelo Executivo (de execução não obrigatória). Confira:
EC 126/22
Art. 8º Fica o relator-geral do Projeto de Lei Orçamentária de 2023 autorizado a apresentar emendas 
para ações direcionadas à execução de políticas públicas até o valor de R$ 9.850.000.000,00 (nove 
bilhões oitocentos e cinquenta milhões de reais), classificadas de acordo com a alínea b do inciso II 
do § 4º do art. 7º da Lei nº 14.436, de 9 de agosto de 2022.
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Vale lembrar que o percentual das emendas parlamentares individuais foi alterado para 2% 
da Receita Corrente Líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto, observado 
que a metade desse percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde. (§9 do 
art.166). 
Além disso, o percentual deverá ser dividido da seguinte forma: 1,55% (um inteiro e cin-
quenta e cinco centésimos por cento) caberá às emendas de Deputados e 0,45% (quarenta e 
cinco centésimos por cento) às de Senadores.(§9-A do art. 166).
Qual a diferença entre as emendas do relator (RP-9) e as emendas impositivas (individual 
e de bancada)?
Como já dito, as emendas do relator não permitem controle de origem e destinação dos 
gastos, pois a definição da aplicação dos recursos é realizada internamente por meio de ajus-
tes entre o relator e os congressistas.
Por outro lado, as emendas individuais e de bancada permitem tal controle, já que há vin-
culação entre o autor da emenda e o beneficiário das despesas.
LDO
Emendas ao PLDO (art. 166§4,CF): compatibilidade com o PPA
PPA
Emendas ao PL-PPA:não podem acarretar aumento de despesas, pois o art. 63,I veda essa 
possibilidade para os projetos de iniciativa exclusiva do Presidente, ressalvando apenas as 
emendas aos projetos de LOA e LDO (arts. 166,§§3 e 4).
Obs.: � Os procedimentos que acabamos de estudar aplicam-se às leis orçamentárias e aos 
créditos adicionais (suplementares e especiais).
 � Em relação aos créditos extraordinários, a tramitação será diversa, pois serão veicula-
dos por meio de Medida Provisória, nos termos do artigo 167, §3 da CF.
Acerca da intervenção do Poder Judiciário no processo legislativo (mais especificamente 
na função do Legislativo de emendar os projetos de leis orçamentárias), o STF decidiu que so-
mente poderá ocorrer em casos excepcionais, sob pena de violação do princípio da separação 
de poderes
JURISPRUDÊNCIA
DIREITO CONSTITUCIONAL FINANCEIRO. FISCALIZAÇÃO ABSTRATA DE NORMAS ORÇA-
MENTÁRIAS. ANEXO DE LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA – LEI 13.255/2016). CON-
TROLE FORMAL E MATERIAL. POSSIBILIDADE. JURISPRUDÊNCIA FIXADA A PARTIR DO 
JULGAMENTO DA ADI 4.048/DF. PROCESSO LEGISLATIVO. LEGITIMIDADE ATIVA DA 
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ENTIDADE POSTULANTE, DIANTE DA HOMOGENEIDADE DE SEUS MEMBROS, A REPRE-
SENTATIVIDADE NACIONAL E A PERTINÊNCIA TEMÁTICA ENTRE A IMPUGNAÇÃO E 
OS FINS INSTITUCIONAIS DA ASSOCIAÇÃO REQUERENTE ( ANAMATRA). ALEGAÇÃO 
DE OFENSA À CLÁUSULA PÉTREA DA SEPARAÇÃO DE PODERES (CRFB/1988, ART. 2º 
C/C ART. 60, § 4º). AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO PAUTADA EM DOIS FUNDAMENTOS: A) O 
CASO É DE TÍPICA ATUAÇÃO DO PODER LEGISLATIVO; E B) ATENDIMENTO AO DEVIDO 
PROCESSO LEGISLATIVO, COM RESPEITO À INICIATIVA DE PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA, 
DESEMPENHADA EM CONSONÂNCIA COM A AUTONOMIA ADMINISTRATIVA E FINAN-
CEIRA DA JUSTIÇA DO TRABALHO (CRFB/1988, ART. 99). LEGÍTIMO CONTROLE 
ORÇAMENTÁRIO PELO PODER LEGISLATIVO. AUSÊNCIA DO ABUSO DO PODER DE EMENDA. 
INOCORRÊNCIA DE DESVIO DE FINALIDADE OU DE DESPROPORCIONALIDADE. CONFI-
GURAÇÃO DE CENÁRIO DE CRISE ECONÔMICA E FISCAL. CORTES ORÇAMENTÁRIOS 
EM DIVERSOS PODERES E POLÍTICAS PÚBLICAS. AUSÊNCIA, NO CASO SUB EXA-
MINE, DE CAPACIDADE INSTITUCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO PARA PROMOVER, EM 
SEDE DE CONTROLE ABSTRATO, A COORDENAÇÃO DA LEI ORÇAMENTÁRIA COM O 
PLANO PLURIANUAL (PPA) E AS RESPECTIVAS LEIS DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS 
(LDO’S). O RELATÓRIO DA COMISSÃO MISTA DE PLANOS, ORÇAMENTOS PÚBLICOS E 
FISCALIZAÇÃO (CMO) DO CONGRESSO NACIONAL NÃO VINCULA, POR SI SÓ, A APRE-
CIAÇÃO DAS CASAS LEGISLATIVAS DO PARLAMENTO FEDERAL. POSTURA DE DEFE-
RÊNCIA JUDICIAL EM RELAÇÃO AO MÉRITO DA DELIBERAÇÃO PARLAMENTAR. APELO 
AO LEGISLADOR QUANTO A EVENTUAL ABERTURA DE CRÉDITOS SUPLEMENTARES OU 
ESPECIAIS DURANTE A EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DO EXERCÍCIO (CRFB/1988, ART. 
99, § 5º). PEDIDO DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (ADI) CONHECIDO E, 
NO MÉRITO, JULGADO IMPROCEDENTE.
1) A separação dos poderes, sob o enfoque da pré-compreensão das funções institucio-
nais e constitucionais proporciona a interpretação de que a atividade de “fixar” – isto é, de 
“deliberar acerca” e “definir” – o orçamento corresponde a uma das típicas atribuições 
do Poder Legislativo na seara do Estado Democrático de Direito (CRFB/1988, art. 1º). 
2) O Poder Judiciário, não obstante ostente iniciativa de encaminhamento da proposta 
orçamentária que lhe é própria, não interdita, do ponto de vista formal, que o controle 
sobre essa iniciativa constitucionalmente consagrada seja realizado, de modo autô-
nomo, em sede parlamentar. 3) A separação de poderes, conquanto cláusula pétrea, não 
sofreu violação nesta ação direta (CRFB/1988, art. 2º c/c art. 60, § 4º). Primeiramente, 
porque a hipótese normativa impugnada (o ANEXO IV da LOA/2016) constitui-se como 
típica manifestação do Poder Legislativo a respeito de proposição legislativa submetida 
à discussão parlamentar. Em segundo lugar, na situação legislativa ora em apreço, as 
normas procedimentais do devido processo legislativo (procedural due process of law) 
foram devidamente atendidas – vale dizer: houve observância da iniciativa da proposição 
legislativa, em estrito respeito formal à autonomia administrativa e financeira da Justiça 
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do Trabalho (CRFB/1988, art. 99). 4) O “controle material” de espécies legislativas orça-
mentárias corresponde a uma tendência recentemente intensificada na jurisdição consti-
tucional do Supremo Tribunal Federal (STF), consoante se verifica do excerto extraído da 
ementa do acórdão da ADI 4.048/DF(...)
7) O abuso do poder de emenda, assim como do descumprimento das premissas de 
proporcionalidade (ou de razoabilidade), não podem ser acolhidos quando suscitados 
de forma genérica, diante da ausência de impugnação específica e adequada dos requi-
sitos normativos reveladores desses excessos invocados – em quaisquer das tradições 
teóricas sustentadas (seja a do desvio do poder, seja a da proporcionalidade, ou ainda a 
da razoabilidade). (...) 9) O abuso parlamentar não se configura, sob o ângulo da princi-
piologia dos subprincípios da proporcionalidade (necessidade, adequação e proporcio-
nalidade em sentido estrito), quando imposta a redução do orçamento público destinado 
a órgãos e programas orçamentários, em decorrência de de crise econômica e fiscal.
(...) 11) A Jurisdição Constitucional, em face da tessitura aberta de conformação legis-
lativa prevista pelo inciso I do § 3º do art. 166 da CRFB/1988, não detém capacidade 
institucional automática ou pressuposta e não pode empreender, no âmbito do controle 
abstrato, a tarefa de coordenação entre o Plano Plurianual (PPA) e as respectivas Leis 
de Diretrizes Orçamentárias (LDO’s) e Leis Orçamentárias Anuais (LOA’s). 12) Consec-
tariamente, diante da ausência de abusividade, deve-se declarar que a função de defi-
nir receitas e despesas do aparato estatal é uma das mais tradicionais e relevantes do 
Poder Legislativo, impondo-se ao Poder judiciário,no caso, uma postura de deferência 
institucional em relação ao debate parlamentar, sob pena de indevida e ilegítima ten-
tativa de esvaziamento de típicas funções institucionais do Parlamento (...). (STF-ADI 
5468/DF-DJ em 30/06/16)
Por fim, destaco relevante julgado do STF acerca da impossibilidade de a Constituição es-
tadual tratar das emendas parlamentares impositivas com percentuais diferentes daquilo que 
está previsto na Constituição Federal:
JURISPRUDÊNCIA
É inconstitucional norma estadual que estabeleça limite para aprovação de emendas par-
lamentares impositivas em patamar diferente do imposto pelo art. 166 da Constituição 
Federal. (STF- Plenário. ADI 6670 MC/DF, DJ em 30/4/2021 (Info 1015).
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EC 105/19: as emendas individuais impositivas apresentadas ao projeto de lei 
orçamentária anual poderão alocar recursos a Estados, ao Distrito Federal e a 
Municípios por meio de:
Transferência especial Transferência com finalidade definida
repasse de recursos diretamente ao ente 
federado beneficiado, independentemente 
de celebração de convênio ou de 
instrumento congênere.
os recursos pertencerão ao ente federado 
no ato da efetiva transferência financeira;
serão aplicadas em programações 
finalísticas das áreas de competência 
do Poder Executivo do ente federado 
beneficiado, (pelo menos 70% deverão 
ser aplicadas em despesas de capital)
os recursos serão vinculados à 
programação estabelecida na emenda 
parlamentar.
os recursos serão aplicados nas áreas de 
competência constitucional da União.
2.2. Mensagem Retificadora do Executivo
É possível a alteração pelo Executivo via mensagem encaminhada ao Congresso, desde 
que ainda não iniciada a votação na comissão mista, da parte cuja alteração é proposta, nos 
termos do art. 166, §5.
3. sanção ou veto
A partir do momento em que o Congresso Nacional aprova o projeto, haverá seu encami-
nhamento ao Presidente da República para veto ou sanção.
Em sequência, o projeto será promulgado e publicado, seguindo, no que couber, às demais 
normas relativas ao processo legislativo comum (art. 166, §7 da CF).
O Executivo terá o prazo de 15 dias úteis, a contar da data do recebimento do projeto, para:
sancioná-lo (art. 66,: lembrando que o silêncio importará em sanção do projeto)
• vetá-lo: o veto poderá ser em todo ou em parte, comunicando-se em 48 horas ao Presi-
dente do Senado.
−	 apreciação do veto: ocorrerá em sessão conjunta, dentro de 30 dias de seu rece-
bimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e 
Senadores.
−	 não havendo deliberação: no prazo acima, o veto será colocado na ordem do dia da 
sessão imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua votação final, excetu-
ando-se as medidas provisórias.
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−	 se o veto não for mantido: o projeto será enviado ao Presidente da República para 
promulgação.
−	 se o veto for mantido: Por outro lado, se o veto for mantido, o projeto será promulga-
do sem a parte que foi vetada.
3.1. não envIo do Projeto de LeI orçamentárIa PeLo executIvo
Se o Chefe do Executivo for omisso em relação ao envio do projeto de lei orçamentária, 
cometerá crime de responsabilidade.
Uma vez que as despesas dependem de prévia autorização para serem executadas, caso 
ocorra essa omissão do Executivo, o art. 32 da lei 4.320/64 dispõe que o legislativo conside-
rará como proposta a lei de orçamento vigente.
Art. 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituições ou nas Leis Or-
gânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente.
Essa situação, sem dúvidas, gera um enorme prejuízo e vai de encontro as ideias de pro-
gramação e de planejamento orçamentário. Isso porque cada lei orçamentária é elaborada de 
acordo com prioridades de gastos e necessidades públicas de um determinado exercício.
3.2. omIssão do Poder LegIsLatIvo na devoLução do PLoa
Já vimos que no caso de não recebimento da proposta, o Poder Legislativo considerará 
como proposta a lei de orçamento vigente.
E o que acontece se houver omissão do legislativo para devolução do projeto, professora?
A Constituição não traz previsão expressa acerca da solução a ser adotada nesses casos.
A LRF, em seu art 6, autorizava a execução até o limite de dois doze avos do total de cada 
dotação, mas tal previsão foi vetada.
Por sua vez, o STF não se manifestou especificamente sobre o tema.
Além disso, não é possível defender a tese de abertura de créditos suplementares ou espe-
ciais, pois ambos pressupõem a prévia existência de uma lei orçamentária.
Diante desse cenário, tem-se adotado, por meio das Leis de Diretrizes Orçamentárias de 
cada ente, a possibilidade de o executivo gastar x/12 da proposta que ainda está tramitando 
(1/12 para cada mês).
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Não envio do projeto de lei 
orçamentária pelo Executivo
crime de responsabilidade
o legislativo considerará como proposta 
a lei de orçamento vigente (art. 32 da lei 
4.320/64)
Omissão do poder Legislativo na 
devolução do PLOA
não há previsão legal ou constitucional.
tem-se adotado nas LDOs a possibilidade 
de o executivo gastar 1/12 para cada mês 
da proposta que ainda está tramitando 
para cada mês.
3.3. rejeIção da LeI orçamentárIa
PPA e a LDO: O Legislativo não poderá rejeitar o PPA e a LDO. Nos termos do art. 35 do 
ADCT, ambos devem ser devolvidos para sanção.
Além disso, lembre-se que o art. 57, §2 da CF dispõe que a sessão legislativa não será in-
terrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias.
LOA: o art. 166, §8, prevê que os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejei-
ção do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão 
ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia eespecífica autorização legislativa.
Portanto, conclui-se que é possível a rejeição da LOA e, nesses casos, o executivo preci-
saria de um projeto de lei específico e a aplicação dos recursos seria realizada por meio de 
créditos especiais ou suplementares.
Um detalhe importante é que a LOA não poderá ser rejeitada inteiramente, já que o artigo 
166, §3 determina que o legislativo só poderá emendá-la nas hipóteses ali elencadas.
4. o ÚLtImo Passo: execução do orçamento
Após a publicação e o encerramento do Processo Legislativo, o Poder Executivo estará 
autorizado a despender os recursos aprovados na lei orçamentária.
Assim, nos termos do art. 8 da LRF, o Executivo terá o prazo de até 30 dias após a publi-
cação dos orçamentos para, mediante Decreto, estabelecer a programação financeira e o 
cronograma de execução mensal de desembolso.
A partir desse momento, o orçamento começará a ser executado, processando-se as des-
pesas e arrecadando-se as receitas.
No que se refere ao repasse aos demais órgãos, a CF determina que “os recursos corres-
pondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, 
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destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria 
Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei com-
plementar a que se refere o art. 165, § 9º”. (art. 168).
Como a LC a que se refere o artigo ainda não existe, são repassados 1/12 da dotação global 
fixada na lei orçamentária.
A fase de execução de despesas deve seguir o disposto na LDO, especialmente, o contéu-
do do anexo de metas fiscais.
Conforme art. 9 da LRF, será verificado, ao final de cada bimestre, se a realização da receita 
está de acordo com o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas 
no Anexo de Metas Fiscais.
Caso se verifique a situação descrita no artigo, os Poderes e o Ministério Público deverão 
reduzir suas despesas, promovendo nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e 
movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.
Conforme exposto acima, a limitação de empenho ocorre para evitar que seja realizada 
uma despesa sem que exista a receita correspondente.
Além disso, essa limitação não poderá ocorrer em relação às seguintes despesas:
• obrigações constitucionais e legais do ente;
• destinadas ao pagamento do serviço da dívida;
• ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.
A possibilidade de o poder executivo realizar a limitação de empenho, caso os Poderes Legisla-
tivo e Judiciário e o Ministério Público não promovam a limitação no prazo estabelecido (artigo 
9, §3 da LRF) foi questionada na ADI 2238 MC/DF. A eficácia do dispositivo foi suspensa há 
mais de 10 anos. Em 21/08/19 o tema voltou a ser tratado pelo STF, entretanto, o julgamento 
foi suspenso por empate na votação.
Voltaremos a tratar da limitação de empenho na aula destinada às despesas públicas.
Outros pontos essenciais à compreensão dessa etapa, são as previsões dos §§ 4 e 5 do 
art. 9 e art. 10 da LRF, segundo as quais:
Art. 9º, 4º Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará e 
avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na comissão 
referida no § 1º do art. 166 da Constituição ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e mu-
nicipais.
§ 5º No prazo de noventa dias após o encerramento de cada semestre, o Banco Central do Brasil 
apresentará, em reunião conjunta das comissões temáticas pertinentes do Congresso Nacional, 
avaliação do cumprimento dos objetivos e metas das políticas monetária, creditícia e cambial, evi-
denciando o impacto e o custo fiscal de suas operações e os resultados demonstrados nos balan-
ços.
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Art. 10. A execução orçamentária e financeira identificará os beneficiários de pagamento de senten-
ças judiciais, por meio de sistema de contabilidade e administração financeira, para fins de obser-
vância da ordem cronológica determinada no art. 100 da Constituição.
Também merece destaque na fase de execução orçamentária a previsão de que as recei-
tas devem ser vinculadas à despesas específicas, conforme disposto no parágrafo único do 
art. 8 da LRF:
Ainda nessa fase, buscando que o Executivo programe corretamente os seus gastos, a 
Constituição Federal determina, em seu art. 165§ 3, que o Poder Executivo publicará, até trinta 
dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.
A LRF também trata do assunto, ao dispor que ao final de cada bimestre, deverá ser publi-
cado o Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO).
O RREO decorre de exigência constitucional, mas coube a LRF determinar normas para sua 
elaboração. Referido relatório é de suma importância para verificação da situação fiscal dos 
entes, pois contem dados sobre a execução orçamentária da receita e da despesa.
Por sua vez, também existe a previsão do Relatório de Gestão Fiscal (RGF), que será emiti-
do pelos titulares dos Poderes e órgãos referidos no art.20 ao final de cada quadrimestre.
O RGF é um importante instrumento de transparência na gestão fiscal criado pela Lei de 
Responsabilidade Fiscal e tem como principais objetivos o controle e a publicidade do cumpri-
mento de diversos limites estabelecidos pela LRF, por parte dos entes federativos.
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Vejamos, detalhadamente, as características de cada um deles.
Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO)-Art. 165, §3 da CF e arts. 52 e 53 da LRF
• elaboração e publicação: pelo Poder Executivo, mas englobará todos os poderes, bem como 
o Ministério Público e Tribunal de Contas.
• prazo: até trinta dias após o encerramento de cada bimestre.
Obs.: É facultado aos Municípios com população inferior a cinquenta mil habitantes optar por 
publicar os somente os seguintes demonstrativos, no prazo de 30 dias após o encerramento do 
semestre (art. 63 da LRF).
• referente à apuração da receita corrente líquida, sua evolução, assim como a previsão de seu 
desempenho até o final do exercício;
• referente às receitas e despesas previdenciárias;
• resultados nominal e primário;
• despesas com juros
• Restos a Pagar, detalhando, por Poder e órgão, os valores inscritos, os pagamentos realiza-
dos e o montante a pagar.
• Conteúdo:
− balanço orçamentário
− especificará, por categoria econômica, as receitas e despesas.
− Demonstrativos
 ◦ da execução das receitas, por categoria econômica e fonte.
 ◦ da execução despesas, por categoria econômica, grupo de natureza, por função e sub-
função.
 ◦ referente à apuração da receita corrente líquida, sua evolução, assim comoa previsão 
de seu desempenho até o final do exercício;
 ◦ referente às receitas e despesas previdenciárias
 ◦ dos resultados nominal e primário;
 ◦ das despesas com juros
 ◦ dos Restos a Pagar, detalhando, por Poder e órgão, os valores inscritos, os pagamen-
tos realizados e o montante a pagar.
− Quando for o caso, serão apresentadas justificativas:
 ◦ da limitação de empenho;
 ◦ da frustração de receitas, especificando as medidas de combate à sonegação e à eva-
são fiscal, adotadas e a adotar, e as ações de fiscalização e cobrança.
• Sanção pelo descumprimento do prazo: o descumprimento dos prazos impedirá, até que 
a situação seja regularizada, que o ente da Federação receba transferências voluntárias e 
contrate operações de crédito
− Exceção: operações de crédito destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da 
dívida mobiliária.
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Relatório de Gestão Fiscal (RGF) arts. 54 e 55 da LRF
• emissão: por todos os titulares dos poderes e órgãos da Administração, bem como 
o Ministério Público e o Tribunal de Contas.
• assinatura: pelo Chefe do Poder Executivo; Presidente e demais membros da Mesa 
Diretora ou órgão decisório equivalente; Presidente de Tribunal e demais membros 
de Conselho de Administração ou órgão decisório equivalente; Chefe do Ministério 
Público, da União e dos Estados e pelas autoridades responsáveis pela administra-
ção financeira e pelo controle interno.
• prazo: ao final de cada quadrimestre.
Obs.: É facultado aos Municípios com população inferior a cinquenta mil habitantes optar 
por publicar o RGF completo no prazo de 30 dias após o encerramento do semestre (art. 63 
da LRF).
• conteúdo:
− comparativo com os limites da LRF, dos seguintes montantes:
 ◦ despesa total com pessoal, distinguindo a com inativos e pensionistas;
 ◦ dívidas consolidada e mobiliária;
 ◦ concessão de garantias;
 ◦ operações de crédito, inclusive por antecipação de receita;
− indicação das medidas corretivas adotadas ou a adotar, se ultrapassado qualquer 
dos limites;
− demonstrativos, no último quadrimestre:
 ◦ do montante das disponibilidades de caixa em trinta e um de dezembro;
 ◦ das despesas empenhadas, liquidadas e não pagas até 31/12 (restos a pagar)
 ◦ das despesas empenhadas, não liquidadas e não pagas até 31/12 (restos a 
pagar não processados)
 ◦ das despesas não inscritas em restos a pagar por falta de disponibilidade de 
caixa e cujos empenhos foram cancelados;
 ◦ do cumprimento do disposto no inciso II e na alínea b do inciso IV do art. 38, ou 
seja, de que as operações de crédito por antecipação de receita foram tomadas 
até 10 de janeiro e quitadas até 10 de dezembro de cada ano.
Obs.: se tratando do último ano de mandato do chefe do executivo, deve haver o demonstrativo 
de que não foram realizadas operações de crédito por antecipação de receita.
 ◦ sanção pelo descumprimento do prazo: a mesma prevista para o RREO.
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Aqui encerramos nossos estudos acerca do processo legislativo orçamentário e tenho cer-
teza de que após as informações trazidas na aula de hoje, você conseguirá resolver qualquer 
questão sobre o tema.
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RESUMO
Essa seção é destinada à revisão dos principais pontos tratados em aula.
A primeira parte traz a revisão por meio de perguntas e palavras-chave, na segunda parte 
temos tabelas e desenhos esquemáticos.
Escolha qual a sua melhor maneira de fixar a matéria e mãos à obra!!
1- O que acontece se a proposta é encaminhada fora do prazo estabelecido na LDO?
• O Poder Executivo considerará, para fins de consolidação da proposta orçamentária 
anual, os valores aprovados na lei orçamentária vigente
2- O que acontece se a proposta é encaminhada em desacordo com os limites da LDO?
• O Poder Executivo procederá aos ajustes necessários para fins de consolidação da pro-
posta orçamentária anual.
3- É possível que o Executivo altere as propostas orçamentárias dos poderes?
• proposta encaminhada dentro dos limites estabelecidos pela LDO: o executivo não po-
derá alterá-la, devendo incorporar a proposta ao PLOA da forma como foi encaminhada 
ou propor uma emenda modificativa ao Legislativo
• proposta encaminhada em desacordo com os limites estabelecidos pela LDO: o Poder 
Executivo procederá aos ajustes necessários para fins de consolidação da proposta or-
çamentária anual
4- Como se dá a análise da proposta orçamentária consolidada encaminhada ao Congres-
so Nacional?
• análise conjunta das duas casas do Congresso Nacional
• competência indelegável do poder legislativo
• votos serão apreciados em separado
• possibilidade de rejeição ou emenda.
5- A quem compete a apreciação da proposta no âmbito de cada ente?
• Poder legislativo estadual: Assembleias Legislativa
• Poder legislativo municipal: Câmara de Vereadores
• Poder legislativo federal: Comissão Mista Permanente (CMP) ou Comissão Mista de 
Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO)
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5- Quais são as restrições para emendas a LOA?
• Restrições formais (art. 165, §3, III da CF e art. 12, §1 da LRF)
−	 relacionadas com os dispositivos do texto do projeto de lei
−	 relacionadas com a correção de erros ou omissões
• Restrições materiais (art. 165, §3, I e II da CF)
−	 compatibilidade com o PPA e com a LDO
−	 indicação dos recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação 
de despesa, excluídas:
 ◦ dotações para pessoal e seus encargos, serviço da dívida e transferências tributá-
rias constitucionais para os outros entes.
6- Quais as restrições para emendas ao PPA?
• Não podem acarretar aumento de despesas
7- Quais são as restrições para emendas a LDO?
• Devem ser compatíveis com o PPA
8- Qual é a consequência do não envio do projeto de LOA pelo Executivo?
• O Legislativo considerará como proposta a lei de orçamento vigente.
• Haverá crime de responsabilidade
9- Qual é a consequência da não devolução do projeto de LOA pelo Legislativo?
• Não existe previsão na lei ou na CF.
• Tem-se adotado a possibilidade de o executivo gastar x/12 da proposta que ainda está 
tramitando.
10- Qual é a consequência da rejeição da LOA?
• Os recursos poderão ser utilizados, mediante créditos especiais ou suplementares, com 
prévia e específica autorização legislativa
11- Como se dá, sinteticamente, o processo legislativo