PLANEJAMENTO E GESTÃO DE OBRAS PÚBLICAS

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PLANEJAMENTO E GESTÃO DE OBRAS PÚBLICAS
ANELIZE PANTALEÃO PUCCINI CAMINHAFundação Biblioteca Nacional
ISBN 978-85-387-6626-1
9 7 8 8 5 3 8 7 6 6 2 6 1
Código Logístico
59364
Planejamento e 
gestão de obras 
públicas 
Anelize Pantaleão Puccini Caminha
IESDE BRASIL
2020
© 2020 – IESDE BRASIL S/A. 
É proibida a reprodução, mesmo parcial, por qualquer processo, sem autorização por escrito da autora e do 
detentor dos direitos autorais.
Projeto de capa: IESDE BRASIL S/A. Imagem da capa: Thiago Leite/ sakdam /Shutterstock
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CIP-BRASIL. CATALOGAÇÃO NA PUBLICAÇÃO 
SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ
C191p
Caminha, Anelize Pantaleão Puccini
Planejamento e gestão de obras públicas / Anelize Pantaleão Puccini 
Caminha. - 1. ed. - Curitiba [PR] : IESDE, 2020.
86 p.
Inclui bibliografia
ISBN x978-85-387-6626-1
1. Administração pública - Brasil. 2. Obras públicas - Planejamento - 
Brasil. 3. Governança corporativa. I. Título.
20-63700 CDD: 352.770981
CDU: 351.711(81)
Anelize Pantaleão 
Puccini Caminha
Doutoranda em Direito pela Pontifícia Universidade 
Católica do Paraná (PUCPR). Mestre em Direito pela 
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). 
Especialista em Processo Civil pela mesma instituição. 
Bacharel em Direito pela Pontifícia Universidade 
Católica do Rio Grande do Sul (PUCRS). Atua como 
professora de Direito e é autora de artigos científicos 
e livros nessa área. Atualmente, é professora na 
graduação, em diversas especializações e em cursos 
preparatórios. É também sócia-proprietária em um 
escritório de advocacia. 
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SUMÁRIO
1 Governança pública 9
1.1 Análise da governança pública 9
1.2 Obras públicas 14
1.3 Planejamento de obras públicas 20
2 Contratos de prestação de serviços e produtos 26
2.1 Contratos administrativos e suas consequências jurídicas 26
2.2 Benefícios e custos 30
2.3 Formas de empreitada 33
2.4 Cronograma físico-financeiro e responsabilidade fiscal 38
3 Procedimento licitatório 43
3.1 Conceito e modalidade de licitação 43
3.2 Lei de licitação 48
3.3 Procedimento de licitação 51
4 Fiscalização de contratos 57
4.1 As principais atribuições da fiscalização 57
4.2 Fiscalização de contratos administrativos 60
4.3 Documentação necessária 64
5 Garantias contratuais 72
5.1 As garantias nos contratos administrativos 72
5.2 Avaliação dos resultados e seu impacto social 77
5.3 O impacto ambiental e as principais irregularidades 80
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As obras públicas são necessárias para o desenvolvimento 
da sociedade. Sejam elas básicas ou complexas, sempre têm 
o objetivo de garantir o bem-estar da população que habita 
determinada região. 
Tendo em vista a utilização de verba pública e a contratação 
de empresa privada, é imprescindível que o procedimento 
seja realizado de modo transparente. Para isso, a legislação 
brasileira indica de que forma os processos de planejamento, 
contratação e desenvolvimento de obras públicas devem 
acontecer. 
Cada capítulo deste livro é destinado à compreensão 
estrutural e funcional dos sistemas de planejamento e 
contratação das obras públicas. Começaremos com uma 
noção geral e introdutória do estudo da governança pública, 
cuja análise se dá tendo em vista a necessidade de prestação 
de serviços públicos por meio da iniciativa privada. 
Em seguida, estudaremos cada etapa do procedimento de 
contratação de obras públicas. O procedimento se inicia com a 
fase preliminar, seguida pela fase interna da licitação.
A contratação pode ser realizada de outras formas, que 
também serão desenvolvidas ao longo dos capítulos. Na 
sequência, iremos analisar a fase externa e o contrato para a 
execução da obra pública. Ao final do livro, iremos desenvolver 
os mecanismos de fiscalização utilizados pela legislação 
brasileira. 
Além disso, ao final dos capítulos, você será desafiado a 
responder atividades que integram e aplicam os assuntos 
estudados em situações cotidianas, o que gera um estudo mais 
prático.
Em suma, esta obra traz as informações básicas para a 
compreensão geral do planejamento e gestão de obras públicas 
e destina-se a estudantes que desejam aprofundar o estudo dos 
contratos administrativos de obras públicas.
Bons estudos!
APRESENTAÇÃOVídeo
Governança pública 9
1
Governança pública
A governança pública é entendida como a capacidade do governo 
de implementar políticas públicas e organizar a vida em sociedade.
Neste capítulo, iremos estudar de que forma se dá a governança 
pública, a necessidade de gestão das organizações e como surgiu a 
administração do Estado por terceiros.
Primeiramente, veremos que essa governança tem o objetivo de 
instrumentalizar o governo e, então, examinaremos a nova governan-
ça pública e de que maneira ela é positivada na legislação brasileira.
Em seguida, iremos compreender o conceito de obras públicas, 
suas diferentes formas e seus respectivos contratos. Além disso, 
analisaremos as suas fases, desde o planejamento, passando pelo 
desenvolvimento e finalizando com a entrega e o uso da obra.
Posteriormente, estudaremos o planejamento das obras públi-
cas e as fases prévias à licitação, como a identificação das neces-
sidades do estabelecimento e as características básicas de cada 
empreendimento.
Assim, convidamos você para o estudo dos primeiros passos do 
planejamento e desenvolvimento de obras públicas.
1.1 Análise da governança pública 
Vídeo A governança surgiu por meio da necessidade de gestão das or-
ganizações por terceiros, deixando de lado a administração direta de 
seus proprietários. Em algumas situações, há divergência de interesses 
entre administradores e proprietários e, para minimizar os conflitos, 
existem diversos estudos e estruturas de governança desenvolvidas, as 
quais serão abordadas ao longo do capítulo.
Antes de mais nada, é necessário entender a definição de governança 
e governabilidade, conceitos frequentemente confundidos na socieda-
10 Planejamento e gestão de obras públicas
de. Segundo Bonatto (2018), governabilidade é a capacidade de gover-
nar, é a legitimidade política de exercer o poder, enquanto governança é 
a capacidade, exercida pelo governo, de implementar políticas públicas, 
planejá-las e executá-las em todos os seus aspectos.
Paludo (2010) afirma que, no Brasil, o Estado é administrado pelo 
governo, com diretrizes e objetivos gerais para a atuação da Adminis-
tração Pública, a qual é o mecanismo utilizado para executar a promo-
ção do bem comum.
Sendo assim, a governança pública é um instrumento de gover-
no utilizado para a realização dos seus fins. Para tanto, são aplicados 
mecanismos a fim de organizar a prestação de serviços à sociedade, a 
gestão de recursos públicos, a divulgação das informações inerentes, a 
relação com a sociedade civil etc. (PALUDO, 2010). O objetivo principal 
da governança pública, portanto, é garantir o bem-estar e o desenvolvi-
mento da população do Estado.
Para a melhor compreensão do tema, é importante distinguir os 
tipos de governança aplicáveis, comodito anteriormente. De acordo 
com Rhodes (1996 apud CARVALHO, 2017), existem, atualmente, seis 
formas principais de governança utilizadas:
1. governança como Estado mínimo: diminui o valor da despesa 
pública por meio das privatizações e do uso de mecanismos do 
mercado, reduzindo, dessa forma, a dimensão da estrutura do 
Estado. Ou seja, reduz a despesa pública, privatizando os serviços 
estatais e, consequentemente, reduzindo a estrutura do Estado;
2. governança como governança corporativa: utiliza instrumentos 
institucionais com o objetivo de assegurar a transparência do serviço 
público, garantindo acesso pleno à prestação de contas públicas;
3. governança como nova gestão pública: incorpora um novo 
institucionalismo econômico (agencificação, competição, 
contratualização e oferta de escolhas ao cidadão no acesso aos 
serviços públicos), com a inclusão de novas práticas gestionárias 
que garantem, por exemplo, a gestão por objetivos e a orientação 
para resultados;
4. governança como boa governança: utiliza os recursos públicos 
de maneira eficiente, aumentando os níveis de probidade e 
transparência e levando em consideração a democracia liberal, 
com o objetivo de responder às necessidades sociais;
No vídeo Governança Pú-
blica – o que é?, publicado 
pelo canal do Tribunal 
de Contas da União, é 
explicado o papel do 
Tribunal no setor público 
e elaborada uma análise 
da Governança Pública 
no Brasil. 
Disponível em: https://www.
youtube.com/watch?ti-
me_continue=10&v=kGYdT-
1mJ-0c&feature=emb_title. 
Acesso em: 28 fev. 2020.
Vídeo
Governança pública 11
5. governança como sistema sociocibernético: assume crescente 
interdependência e interação de diferentes atores no plano 
social, econômico, político e administrativo, tornando o Estado 
dependente da efetividade da governação e deixando de lado a 
concepção de que um Estado consegue, sozinho, definir e impor, 
efetivamente, um conjunto de políticas públicas;
6. governança como redes auto-organizadas: pode utilizar as 
redes de interdependência, reciprocidade e confiança como um 
conjunto de interações entre organizações públicas e privadas, 
com ou sem fins lucrativos, indo além da hierarquia ou do mercado 
enquanto mecanismos de coordenação da ação coletiva.
Conforme recomenda o Banco Mundial (1994), os fatores para uma 
governança adequada são: formulação de políticas públicas abertas, 
geradas em um processo transparente; servidores públicos integrantes 
da Administração Pública, que objetivem o interesse público; responsa-
bilidade pelas ações da Administração Pública; sociedade civil organiza-
da; e regras estáveis e legítimas de um Estado de Direito.
Na década de 1980 surgiu a cartilha da Nova Gestão Pública, que con-
sagrou a mudança na matriz organizacional da Administração Pública. 
Uma das principais alterações foi no foco dessa gestão, que passou a ter 
como objetivo modificar as relações entre a Administração Pública e os 
outros atos, a fim de provocar mudanças dentro do setor público. Dessa 
forma, o escopo da Nova Gestão Pública refere-se a melhorar a eficácia e 
a eficiência nas organizações públicas e na prestação de serviços públicos.
Diante desse cenário, a nova governança pública inclui o diálogo 
com o mercado e com a sociedade civil. Para Paludo (2010), a finalida-
de desse novo modelo, portanto, é a participação de todos os cidadãos 
nas decisões referentes às políticas públicas, ou seja, às parcerias intra 
e interorganizacionais.
A Constituição Federal brasileira de 1988 estabelece no artigo 1º que 
o Brasil é uma República Federativa, constituindo-se em Estado Demo-
crático de Direito (BRASIL, 1988). Pode-se concluir, desse modo, que o 
poder do Estado brasileiro decorre do povo, por meio da democracia. 
Posto isso, o país está organizado conforme: as condições necessárias 
de governança; os direitos e as garantias fundamentais; e a organização 
política e administrativa do Estado e dos Poderes (BRASIL, 2014a).
12 Planejamento e gestão de obras públicas
Após o estabelecimento da Constituição Federal, foram desenvolvi-
dos diversos instrumentos para a organização e o fortalecimento da go-
vernança pública, dentre eles: o Código de Ética Profissional do Servidor 
Público Civil do Poder Executivo Federal (Decreto n. 1.171, de 22 de junho 
de 1994); a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101, de 4 
de maio de 2000); o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocra-
tização (GesPública), instituído em 2005 e revisado em 2009 e em 2013; 
a Lei n. 12.813, de 16 de maio de 2013; e os instrumentos de transparên-
cia, como a Lei de Acesso à Informação (Lei n. 12.527, de 18 de novembro 
de 2011). Todos esses instrumentos têm o objetivo de garantir ao cida-
dão o acesso à informação, facilitar o controle dos atos administrativos e 
assegurar a transparência na conduta de agentes públicos.
Nessa perspectiva, o Tribunal de Contas da União publicou, em 
2014, uma cartilha intitulada Referencial Básico de Governança Aplicável 
a Órgãos e Entidades da Administração Pública e Ações Indutoras de Me-
lhoria. O objetivo da cartilha é garantir o acesso da população às infor-
mações e às condutas dos agentes públicos, sendo a transparência um 
dos mecanismos utilizados para esse fim.
A transparência é importante quando se trata de Administração Pú-
blica, pois faz uso do dinheiro arrecadado em taxas e impostos para 
a sua manutenção. Dessa forma, a população precisa de informações 
adequadas sobre onde está sendo investido o dinheiro público, de que 
maneira o Estado está se desenvolvendo e quais são os próximos pas-
sos do ente público. Assim, a transparência garante que a população 
possa ter acesso às informações.
Considerando que o escopo principal da governança pública é inte-
grar os interesses da sociedade com o interesse público, a cartilha es-
tabelece que a governança no setor público deve estar alinhada entre 
quatro perspectivas, apresentadas na figura a seguir..
Governança pública 13
Figura 1
Perspectivas de observação da governança no setor público.
Sociedade e 
Estado
Entes federativos, esferas 
de poder e políticas 
públicas
Órgãos e 
entidades
Atividades 
intraorganizacionais
Fonte: Brasil, 2014a.
Desse modo, as regras estabelecidas pela governança pública devem 
estar de acordo com os interesses da sociedade em conjunto com o Esta-
do, ser estruturadas em políticas públicas desenvolvidas pelas esferas de 
poder e pelos entes federativos, ter atribuições definidas em órgãos e en-
tidades e estar relacionadas por meio de atividades intraorganizacionais. 
Com isso, resultam em uma relação de interdependência e complemen-
tariedade entre as quatro perspectivas apresentadas (BRASIL, 2014a).
A gestão pública é realizada pela Administração Pública para a efeti-
vação da governança pública. Tal administração compreende, segundo 
o artigo 4º do Decreto-Lei n. 200 (BRASIL, 1967), diversos entes que são 
necessários para a existência de interligação efetiva entre eles:
I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integra-
dos na estrutura administrativa da Presidência da República e 
dos Ministérios.
 II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes cate-
gorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:
a) Autarquias;
b) Empresas Públicas;
c) Sociedades de Economia Mista.
d) fundações públicas.
Visualiza-se, então, que a gestão pública engloba entes da adminis-
tração direta e indireta, como autarquias, empresas públicas, socieda-
des de economia mista e fundações públicas. Neste sentido, a gestão 
pública é realizada por meio desses entes e as suas funções são distri-
buídas de modo que cada um tenha sua competência bem definida.
De que modo as quatro perspec-
tivas devem estar alinhadas para 
a governança no setor público 
e por que isso é desenvolvido 
dessa forma?
Atividade 1
14 Planejamento e gestão de obras públicas
O Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC, 2015) elen-
cou quatro princípiosbásicos que podem ser aplicados à governança 
de obras públicas:
 • Transparência: visa garantir que a população ou qualquer par-
te interessada tenha amplo acesso às informações que julguem 
necessárias.
 • Equidade: todas as partes precisam ser tratadas de maneira jus-
ta e com igualdade de condições, levando em consideração a iso-
nomia entre todos e observando direitos, deveres, necessidades, 
interesses e expectativas.
 • Prestação de contas (accountability): todos os agentes de go-
vernança precisam apresentar as contas realizadas com o dinhei-
ro público, de modo claro e compreensível. É importante, ainda, 
salientar que essas devem ser apresentadas em um momento 
oportuno e que todas as ações e omissões são de responsabili-
dades do próprio agente.
 • Responsabilidade corporativa: deve ser observada, de manei-
ra zelada, a viabilidade econômico-financeira das organizações, 
com o objetivo de reduzir as externalidades negativas de seus 
negócios. Deve ser observado o modelo do negócio e os diversos 
capitais apresentados no curto, médio e longo prazo.
À vista disso, os princípios devem ser transportados para a Administra-
ção Pública para que o planejamento da obra pública seja realizado com 
base em princípios éticos e critérios de boa governança estabelecidos. 
Dessa forma, se dará uma gestão ética sobre as obras públicas.
1.2 Obras públicas 
Vídeo Uma das formas de prestação de serviço público é por meio da 
construção de obras públicas. O objetivo principal dessas obras é aten-
der às necessidades da coletividade, com a entrega de prestações im-
portantes para a vida em sociedade.
Toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação 
de um bem público é considerada obra pública (BRASIL, 1993). O de-
senvolvimento de qualquer obra pública necessita de um estudo de 
diversos fatores. Sendo assim, é necessário uma série de estudos que 
Governança pública 15
devem ser realizados pelo ente público para definir a realização de um 
empreendimento público.
Além disso, é preciso saber diferenciar o termo obra de serviço. De 
acordo com a Lei de Licitações (Lei n. 8.666/1993), serviço é “toda ati-
vidade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a 
Administração, tais como: demolição, conserto, instalação, montagem, 
operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção, transpor-
te, locação de bens, publicidade, seguro ou trabalhos técnico-profissio-
nais” (BRASIL, 1993).
A fim de compreender efetivamente de que forma são estrutura-
das as obras públicas, é importante diferenciar, também, os conceitos 
de compra e alienação. Compra é “toda aquisição remunerada de bens 
para fornecimento de uma só vez ou parceladamente” e alienação é 
“toda transferência de domínio de bens a terceiros” (BRASIL, 1993).
Outros conceitos, também definidos pela Lei n. 8.666/1993, são 
igualmente importantes para o estudo das obras públicas e licitações. 
Por exemplo, “obras, serviços e compras de grande vulto - aquelas cujo 
valor estimado seja superior a 25 (vinte e cinco) vezes o limite estabe-
lecido na alínea ‘c’ do inciso I do art. 23 desta Lei” (BRASIL, 1993). Pode-
mos referir que, no conceito de obras e serviços de grande vulto, temos 
como parâmetro o valor estabelecido na Lei de Licitações, que consiste 
em 25 vezes o valor de R$ 1,5 milhão.
Temos, ainda, a definição de seguro garantia, “que garante o fiel 
cumprimento das obrigações assumidas por empresas em licitações e 
contratos” (BRASIL, 1993). Ele é estabelecido na Lei de Licitações, pois 
uma garantia pelo contratado precisa ser apresentada, visando assegu-
rar que a obra ou o serviço público será concluído.
Segundo a Lei n. 8.666/1993, a execução direta é “a que é feita pelos 
órgãos e entidades da Administração, pelos próprios meios”, enquanto 
a execução indireta é “a que o órgão ou entidade contrata com tercei-
ros sob qualquer dos [...] regimes” (BRASIL, 1993).
O projeto básico é o instrumento utilizado para desenvolver e 
caracterizar a obra que será licitada. Dessa forma, diversos elementos 
são necessários, como estabelece o inciso IX, artigo 6º (BRASIL, 1993).
Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficien-
tes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra 
ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, 
16 Planejamento e gestão de obras públicas
elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos pre-
liminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado 
tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que 
possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos méto-
dos e do prazo de execução.
Visualiza-se, como discorrido acima, que diversos elementos precisam 
estar presentes para que se evolua ao segundo momento do processo 
de licitação: a elaboração do projeto executivo. Esse projeto, segundo a 
Lei n. 8.666/1993, é “o conjunto dos elementos necessários e suficientes 
à execução completa da obra, de acordo com as normas pertinentes da 
Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT” (BRASIL, 1993).
A Lei de Licitações estabelece três conceitos importantes: o de Ad-
ministração Pública, o de Administração e o de Imprensa Oficial. É ne-
cessário que haja a distinção entre eles, uma vez que a Administração 
é o órgão, ente ou unidade utilizado pela Administração Pública para 
exercer as suas atividades, como estabelece a Lei de Licitações. Já a Im-
prensa Oficial é o veículo de divulgação oficial da Administração Pública.
O contrato administrativo deve ser celebrado entre duas partes, o 
ente público e o privado; desta forma, é preciso definir contratante e 
contratado: o primeiro é “o órgão ou entidade signatária do instrumen-
to contratual”, já o segundo é “a pessoa física ou jurídica signatária de 
contrato com a Administração Pública” (BRASIL, 1993).
A Lei de Licitações estabelece outros conceitos importantes para o 
estudo sobre o planejamento e a gestão das obras pública, dispostos 
no artigo 6º, tais como:
XVI - comissão - comissão, permanente ou especial, criada pela 
Administração com a função de receber, examinar e julgar todos 
os documentos e procedimentos relativos às licitações e ao ca-
dastramento de licitantes.
XVII - produtos manufaturados nacionais - produtos manufatura-
dos, produzidos no território nacional de acordo com o processo 
produtivo básico ou com as regras de origem estabelecidas pelo 
Poder Executivo federal;
XVIII - serviços nacionais - serviços prestados no País, nas condi-
ções estabelecidas pelo Poder Executivo federal;
XIX - sistemas de tecnologia de informação e comunicação es-
tratégicos - bens e serviços de tecnologia da informação e co-
municação cuja descontinuidade provoque dano significativo 
à administração pública e que envolvam pelo menos um dos 
Governança pública 17
seguintes requisitos relacionados às informações críticas: dispo-
nibilidade, confiabilidade, segurança e confidencialidade.
XX - produtos para pesquisa e desenvolvimento - bens, insumos, 
serviços e obras necessários para atividade de pesquisa científica 
e tecnológica, desenvolvimento de tecnologia ou inovação tec-
nológica, discriminados em projeto de pesquisa aprovado pela 
instituição contratante. (BRASIL, 1993)
Desse modo, podemos entender que esses conceitos são importantes 
porque, com base neles, temos estabelecidos diversos elementos essen-
ciais para a gestão e o planejamento das obras públicas. Isso ocorre tendo 
em vista o desenvolvimento do processo licitatório, a contratação entre o 
ente público e o privado, a execução da obra pública e a sua entrega final.
Obras públicas e serviços, que antes eram funções exclusivas do Es-
tado, atualmente são desenvolvidos pela iniciativa privada. Assim, o Es-
tado passou de um modelo intervencionista para um modelo regulador. 
Sendo assim, o poder estatal, nesse novo modelo, fiscaliza e regulamen-
ta os serviços concedidos. Com esse novo modelo de Estado, houve a 
necessidade da criação de agências reguladoras como uma figura nova 
de Direito Público.A finalidade dessas agências é servir de instrumento 
estatal na tarefa de fiscalizar as obras públicas (MADEIRA, 2010).
Salienta-se que o serviço só é prestado de maneira indireta, com 
a delegação de funções, se for realizado de quatro formas diferentes: 
concessão, permissão, autorização e terceirização. Nessas situações, 
as empresas atuam em setores de responsabilidade do Estado, o qual 
também pode transferir a sua responsabilidade a outros por meio da 
privatização dos serviços públicos, hipótese em que o Estado se retira 
da prestação de serviço público de modo completo (MADEIRA, 2010).
Posto isso, as obras públicas, geralmente, são realizadas por empre-
sas privadas e fiscalizadas pelo Estado. Dessa maneira, essas empresas 
prestam um serviço estatal. No Brasil, a Lei n. 8.666/1993 tem como 
objetivo regulamentar o artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal, 
que estabelece os seguintes termos:
ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, servi-
ços, compras e alienações serão contratados mediante processo 
de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos 
os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de 
pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos 
termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualifi-
cação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumpri-
mento das obrigações. (BRASIL, 1988)
18 Planejamento e gestão de obras públicas
O escopo da referida lei é estabelecer normas gerais a respeito das 
licitações e dos contratos administrativos de obras públicas, na esfera 
da União, dos Estados e Distrito Federal e dos Municípios (BRASIL, 1993).
Logo, ao verificar a necessidade de determinada obra pública, o 
Estado precisa cumprir alguns procedimentos específicos. Para tanto, 
deve ser realizado um processo de licitação nos casos em que uma 
obra pública precisa ser executada em determinada região. Dessa for-
ma, o ente público deve realizar estudos e análises preliminares para 
verificar a viabilização da obra. Igualmente, é importante a realização 
do procedimento prévio para garantir que o Poder Público tome as de-
cisões mais convenientes para a sociedade.
Além disso, para desenvolver uma obra pública, é necessária a ob-
servação da sustentabilidade, ou seja, o empreendimento não pode ser 
realizado se gerar impacto negativo ao meio ambiente. Em vista disso, 
em atividades potencialmente degradadoras para o meio ambiente, é 
preciso realizar um Estudo de Impacto Ambiental 1 , conforme previsto 
na Constituição Federal.
Ainda, objetivando a preservação ambiental na realização de um 
empreendimento, é imprescindível a obtenção de um licenciamento 
ambiental, que é realizado em três etapas, conforme a Resolução 
Conama n. 237/1997:
Art. 8º - O Poder Público, no exercício de sua competência de 
controle, expedirá as seguintes licenças:
I - Licença Prévia (LP) - concedida na fase preliminar do plane-
jamento do empreendimento ou atividade aprovando sua lo-
calização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e 
estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem 
atendidos nas próximas fases de sua implementação;
II - Licença de Instalação (LI) - autoriza a instalação do empreendi-
mento ou atividade de acordo com as especificações constantes 
dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as me-
didas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual 
constituem motivo determinante;
III - Licença de Operação (LO) - autoriza a operação da atividade 
ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento 
do que consta das licenças anteriores, com as medidas de con-
trole ambiental e condicionantes determinados para a operação. 
(BRASIL, 1997, p. 646)
Estudo de Impacto Ambiental 
é o estudo realizado antes do 
início do empreendimento a fim 
de verificar seu impacto no meio 
ambiente, podendo ser utilizado 
para que não se desenvolva 
efetivamente o empreendimento 
quando houver a possibilidade 
de um dano ambiental.
1
Governança pública 19
Podemos verificar que as formas de licença ambientais são comple-
mentares, mas não alternativas. Ou seja, é necessário que haja uma 
licença específica para cada momento da obra pública, pois uma não 
substitui a outra.
Conforme o conceito de execução indireta, proposto na Lei n. 
8.666/1993 (BRASIL, 1993), quando a obra é realizada por terceiros 
por meio de licitação, podem ser realizados os seguintes regimes de 
contratação:
 • empreitada por preço global: execução da obra ou serviço por 
preço certo e total;
 • empreitada por preço unitário: contratação de unidades deter-
minadas por preço certo;
 • tarefa: contratação por preço certo para pequenos trabalhos, com 
ou sem fornecimento de materiais, por meio de mão de obra;
 • empreitada integral: compreende a integralidade de um em-
preendimento, com todas as etapas da obra, serviços e instala-
ções necessárias.
Diante dessas regulamentações, algumas etapas são essenciais, 
conforme mostra o fluxograma a seguir. 
Figura 2
Fluxograma de procedimentos
Fase preliminar à licitação
Programa de necessidades 
Estudos de viabilidade 
Anteprojeto
1
2
3 Fase interna da licitação
Projeto básico 
Projeto executivo 
Recursos orçamentários 
Edital de licitação
1
2
3
4
Fase externa da licitação
Publicação do edital de licitação 
Comissão de licitação 
Recebimento de propostas 
Procedimento da licitação
1
2
3
4 Fase contratual
Contrato 
Fiscalização da obra 
Recebimento da obra
1
2
3Fase posterior à contratação
Operação 
Manutenção
1
2
II
III
IV
V
I
Fonte: Adaptada de Brasil, 2014b.
20 Planejamento e gestão de obras públicas
Como podemos observar na Figura 2, o primeiro passo para o plane-
jamento de uma obra pública é a fase preliminar, que consiste em rea-
lizar o programa de necessidades, estudo de viabilidade e anteprojeto.
O segundo passo é a fase interna da licitação, que engloba a reali-
zação de um projeto básico, etapa obrigatória no processo licitatório. 
São necessários também um projeto executivo – que consiste no plane-
jamento de recursos orçamentários a serem utilizados na obra – e um 
edital de licitação.
O terceiro passo é a fase externa da licitação, efetivada por meio 
da publicação do edital. Nessa fase, é importante que a comissão de 
licitação seja criada para verificar se o processo licitatório está sendo 
realizado em conformidade com a legislação vigente. Após esse proce-
dimento, serão recebidas as propostas de licitação. Com a definição, se 
dá início ao processo licitatório.
A quarta etapa é a fase contratual, na qual o Poder Público firma 
contrato com a empresa vencedora da licitação. O órgão estatal neces-
sita, portanto, fiscalizar a obra e, depois do período de empreendimen-
to, receber a obra finalizada.
O quinto e último passo é a fase posterior à contratação, em que é 
iniciada a operação da obra pública e mantido o seu funcionamento.
Verificamos, portanto, que é necessário, para o desenvolvimento 
das obras públicas, percorrer as cinco etapas com transparência e efe-
tividade. Nesse sentido, observamos, na presente seção, os conceitos 
essenciais para o planejamento e a gestão das obras públicas, bem 
como o procedimento realizado em cada etapa do processo.
1.3 Planejamento de obras públicas 
Vídeo Como visto anteriormente, antes da licitação deve ser realizada uma 
fase preliminar, que é essencial para tomar a decisão de licitar. É impe-
rativo, nessa fase, que se identifiquem as necessidades, se estimem os 
recursos e se escolha a melhor alternativa para a população local. Na 
sequência, devem ser estabelecidas as características básicas de cada 
empreendimento, como finalidade, futuros usuários, dimensões, entre 
outros (BRASIL, 2014b). A figura a seguir ilustra as etapas dessa fase.
Governança pública 21
Figura 3
Etapas da fase preliminar
Identificar as 
necessidades
Estabelecer as 
características básicas
Fonte: Elaborada pela autora.
Como afirmado pelo Tribunal de Contas da União (BRASIL,2014b), o 
próximo passo é realizar estudos de viabilidade, visando eleger o em-
preendimento adequado para o programa de necessidades, incluindo 
os aspectos técnicos, ambientais e socioeconômicos. Nesse momento, 
deve ser feita a avaliação dos custos de todas as possíveis alternati-
vas para o desenvolvimento da obra pública. Assim, pode-se verificar 
a relação custo/benefício de cada uma e preparar um relatório sobre 
a opção selecionada. Portanto, o estudo de viabilidade é um momento 
indispensável para a obra e deve ser realizado de modo aprofundado. 
Nele, serão estudadas, também, as leis urbanísticas para o projeto da 
obra e os aspectos positivos e negativos do empreendimento.
Um anteprojeto é realizado depois da escolha do empreendimento, 
constando os principais elementos da arquitetura, da estrutura e das 
instalações em geral. Nessa etapa, é primordial que se elabore um pro-
jeto arquitetônico com a configuração definitiva da construção da obra 
(E-GESTÃO PÚBLICA, 2020).
Após a realização de todas as etapas da fase preliminar à licitação, 
há a fase interna da licitação. Com a definição do empreendimento, de-
ve-se iniciar os preparativos da contratação, comumente, por licitação. 
No Brasil, temos a regulamentação do procedimento por meio da Lei 
n. 8.666/1993.
O documento com as 
recomendações básicas 
do Tribunal de Contas da 
União é um importante 
material de apoio para o 
estudo do planejamen-
to de obras públicas. 
Nele, são apresentadas 
de maneira didática as 
regras para contratação e 
fiscalização das obras.
BRASIL. Tribunal de contas da união. 
Obras Públicas: recomendações 
básicas para a contratação e 
fiscalização de obras e edificações 
públicas. 4. ed. Brasília, DF: TCU, 
2014. Disponível em: https://portal.
tcu.gov.br/biblioteca-digital/obras-
-publicas-recomendacoes-basicas-
-para-a-contratacao-e-fiscalizacao-
-de-obras-e-edificacoes-publicas.
htm. Acesso em: 28 fev. 2020. 
Leitura
O que deve ser observado para 
um efetivo planejamento das 
obras públicas?
Atividade 2
22 Planejamento e gestão de obras públicas
Assim, abre-se o processo administrativo e todos os documentos, 
as memórias de cálculo e as justificativas serão anexadas a este. Com 
isso, temos o projeto básico, que é elaborado antes da licitação e deve 
ser aprovado por autoridade competente. Além disso, o projeto precisa 
contemplar os seguintes requisitos, previstos no inciso IX, artigo 6º, na 
Lei de Licitações (BRASIL, 1993):
a. desenvolver adequadamente a solução escolhida, levando em 
consideração todos os elementos constitutivos, que devem ser 
apresentados com clareza para fornecer a visão global da obra;
b. apresentar as soluções técnicas globais e localizadas para a obra, 
a fim de minimizar as alterações que poderão ser necessárias nas 
fases de elaboração do projeto executivo e durante a realização 
das obras e montagens;
c. sem que haja a frustração do caráter competitivo para a execução 
da obra, é preciso identificar os tipos de serviços que serão 
executados e os materiais e equipamentos imprescindíveis para a 
obra, buscando os melhores resultados para o empreendimento;
d. visando manter o caráter competitivo da execução da obra, é 
preciso apresentar as informações adequadas para o estudo e 
a dedução de métodos construtivos, instalações provisórias e 
condições organizacionais;
e. é importante apresentar os subsídios para a montagem do plano 
de licitação e gestão da obra, a programação adequada que será 
realizada, a estratégia de suprimentos, as normas que deverão ser 
observadas na sua fiscalização e qualquer outro dado necessário 
para o caso concreto;
f. por fim, é relevante apresentar o orçamento, com a observância de 
serviços e fornecimentos propriamente avaliados, detalhando-o 
para que se observe o custo global da obra.
Elaborado pelo órgão responsável pela obra pública, o projeto bá-
sico de uma licitação fica sob a responsabilidade de um encarregado 
inscrito no Conselho Regional de Engenharia e Agronomia (Crea) do 
estado ou no Conselho de Arquitetura e Urbanismo (CAU) estadual. O 
responsável técnico deverá registrar as Anotações de Responsabilida-
de Técnica (ARTs) ou o Registro de Responsabilidade Técnica (RRTs), 
referentes ao projeto.
Quais são os elementos essen-
ciais que devem ser verificados 
na fase de planejamento da 
obra pública, conforme a Lei de 
Licitações? Por que deve haver 
essa verificação?
Atividade 3
Governança pública 23
Verifica-se, ainda, se há necessidade de licenciamento ambien-
tal no empreendimento, conforme dispõe as Resoluções Conama (n. 
001/1986 e n. 237/1997).
O objetivo principal dessa etapa de elaboração do projeto básico é 
definir as características básicas do empreendimento, com a análise 
dos custos e prazos para realizar a obra e com a elaboração do orça-
mento. Por meio do projeto básico é possível executar, com transpa-
rência e valores justos, o processo licitatório.
Em suma, a elaboração dos projetos depende de três etapas suces-
sivas: estudo preliminar ou anteprojeto, projeto básico e projeto execu-
tivo. Por fim, deverão ser providenciados, pelo responsável pela autoria 
dos projetos, o alvará para a construção e as aprovações pelos órgãos 
competentes (BRASIL, 2014b).
Nesse sentido, para a execução de obras e prestação de serviços, a 
licitação só poderá ser realizada quando:
I - houver projeto básico aprovado pela autoridade competente 
e disponível para exame dos interessados em participar do pro-
cesso licitatório;
II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a 
composição de todos os seus custos unitários;
III - houver previsão de recursos orçamentários que assegurem 
o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços 
a serem executadas no exercício financeiro em curso, de acordo 
com o respectivo cronograma;
IV - o produto dela esperado estiver contemplado nas metas es-
tabelecidas no Plano Plurianual de que trata o art. 165 da Consti-
tuição Federal, quando for o caso. (BRASIL, 1993)
Portanto, para efetuar a contratação de serviços e obras públicas, é 
necessário que haja o projeto básico aprovado pelas autoridades com-
petentes e, também, o orçamento detalhado com a composição de to-
dos os custos. Ainda, se houver pagamento de obrigações decorrentes 
de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro do 
curso, os referidos pagamentos devem estar de acordo com o respec-
tivo cronograma. Por fim, é preciso verificar se o produto do licencia-
mento está contemplado nas metas estabelecidas no Plano Plurianual, 
referido no artigo 165 da Constituição Federal de 1988.
24 Planejamento e gestão de obras públicas
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Para um planejamento e uma gestão efetiva de obras públicas é neces-
sário que se leve em consideração os princípios básicos da governança, 
como transparência, equidade, prestação de contas e responsabilidade 
corporativa. Deve-se sempre ter em vista os interesses da população local 
e as necessidades específicas para a governança fundamentada em prin-
cípios éticos.
Para ser executada, a obra pública percorre um longo percurso com-
posto de cinco fases. A etapa preliminar é importante para estabelecer os 
critérios básicos da obra – ou seja, os elementos indispensáveis – e para 
realizá-la de acordo com a necessidade da população local. Igualmente re-
levantes são, também, as demais etapas, tais como: fases interna, externa, 
contratual e posterior das obras públicas.
Por fim, os elementos essenciais para o projeto básico de uma obra 
pública são: o desenvolvimento da solução escolhida; as soluções técnicas 
para a fase de elaboração do projeto executivo; as informações necessá-
rias para o estudo; os subsídios para a montagem do plano; e o orçamen-
to detalhado do custo global da obra.
REFERÊNCIAS
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1994. 
BONATTO, H. Governança e gestão de obras públicas: do planejamento à pós-ocupação. 
Belo Horizonte: Fórum, 2018.
BRASIL. ConstituiçãoFederal (1988). Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 5 
out. 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.
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BRASIL. Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967. Diário Oficial da União, Poder 
Executivo, Brasília, DF, 27 mar. 1967. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
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BRASIL. Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, 
Brasília, DF, 22 jun. 1993. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/
L8666compilado.htm. Acesso em: 27 fev. 2020. 
BRASIL. Resolução Conama. 237, de 19 de dezembro de 1997. Brasília: Licenciamento 
Ambiental, 1997. Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/resolucao-
conama-237-1997-dispoe-sobre-a-revisao-e-complementacao-dos-procedimentos-e-
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BRASIL. Tribunal de Contas da União. Governança Pública: referencial básico de governança 
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Brasília, DF: TCU, 2014a. Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/
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BRASIL. Tribunal de Contas da União. Obras Públicas: recomendações básicas para a 
contratação e fiscalização de obras e edificações públicas. 4. ed. Brasília, DF: TCU, 2014b. 
Governança pública 25
Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/obras-publicas-recomendacoes-
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CARVALHO, E. de. Governança Pública e Desenvolvimento. In: 22º, CONGRESSO 
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E-GESTÃO PÚBLICA. Tudo que você precisa saber sobre orçamento de Obras Públicas. 
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Disponível em: https://conhecimento.ibgc.org.br/Lists/Publicacoes/Attachments/21138/
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MADEIRA, J. M. P. Administração pública: tomo II. 11. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010.
PALUDO, A. V. Administração pública: teoria e questões. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010.
GABARITO
1. As quatro perspectivas essenciais devem estar alinhadas de modo que atendam às ne-
cessidades da população. Para que o alinhamento seja desenvolvido de maneira efetiva, 
é necessário que sejam observadas a sociedade e a estrutura organizacional do Estado.
2. Há a necessidade, nesse momento, de se observar quais são as questões essenciais 
apresentadas, estimando os recursos necessários para optar pela melhor alternativa 
para a população local.
3. Os elementos essenciais que devem ser verificados na fase de planejamento das obras 
públicas, conforme a Lei de Licitações, são: o desenvolvimento da solução escolhida, 
as soluções técnicas para a fase de elaboração do projeto executivo, as informações 
necessárias para o estudo, os subsídios para a montagem do plano e o orçamento deta-
lhado do custo global da obra. Nesse sentido, todos devem ser observados, visando ao 
planejamento adequado com o objetivo de assegurar o melhor para a população local.
https://portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/obras-publicas-recomendacoes-basicas-para-a-contratacao-e-fiscalizacao-de-obras-e-edificacoes-publicas.htm
https://portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/obras-publicas-recomendacoes-basicas-para-a-contratacao-e-fiscalizacao-de-obras-e-edificacoes-publicas.htm
http://repap.ina.pt/bitstream/10782/677/3/CLAD2017%20Governa%C3%A7a%20p%C3%BAblica%20e%20desenvolvimento%20EC.pdf
http://repap.ina.pt/bitstream/10782/677/3/CLAD2017%20Governa%C3%A7a%20p%C3%BAblica%20e%20desenvolvimento%20EC.pdf
http://repap.ina.pt/bitstream/10782/677/3/CLAD2017%20Governa%C3%A7a%20p%C3%BAblica%20e%20desenvolvimento%20EC.pdf
26 Planejamento e gestão de obras públicas
2
Contratos de prestação 
de serviços e produtos
Neste capítulo, serão trabalhadas as questões relativas aos 
contratos administrativos, ou seja, aqueles realizados entre a 
Administração Pública e os terceiros que executarão as obras pú-
blicas. Primeiramente, abordaremos o conceito de contrato admi-
nistrativo, os elementos obrigatórios para a sua formulação e as 
suas consequências jurídicas. Diante disso, estudaremos o que é 
necessário para a formulação do contrato de empreitada. Na se-
quência, iremos analisar, de acordo com os quatro regimes de em-
preitada, os benefícios e os custos dos contratos administrativos. 
Finalmente, estudaremos a importância dos cronogramas físico-fi-
nanceiros das obras públicas e discutiremos a responsabilidade 
fiscal destas e suas consequências.
2.1 Contratos administrativos e suas 
consequências jurídicas
Vídeo Para a execução de uma obra pública, a Administração Pública pode 
usar seus próprios meios ou contratar terceiros. Quando há a neces-
sidade de terceirizar, a execução é indireta e é realizado um contrato 
de empreitada, ou seja, um contrato administrativo regulado pela Lei 
de Licitações. Dessa forma, conforme dispõe o artigo 2º dessa lei, em 
toda obra pública, ou serviço realizado entre a Administração Pública e 
a empresa que irá executar a obra, haverá licitação antes do contrato 
(BRASIL, 1993).
O contrato pode ser identificado como “todo e qualquer ajuste entre 
órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, em que 
haja um acordo de vontades para a formação de vínculo e a estipulação 
de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada” (BRASIL, 
Contratos de prestação de serviços e produtos 27
1993, art. 2º, § único). Assim, tanto a Administração Pública quanto a em-
presa contratada precisam cumprir as obrigações ajustadas no contrato.
Entretanto, verifica-se que o artigo 2º da Lei de Licitações, ainda, 
prevê que deverão ser ressalvadas algumas hipóteses. Isso significa 
que a regra geral é a contratação realizada com licitação prévia, porém, 
em alguns casos, é possível que a contratação seja direta, ou seja, con-
trato sem licitação. As hipóteses de contratação direta estão disciplina-
das nos artigos 17, 24 e 25 da referida lei.
Como se trata de uma relação entre uma empresa particular e o 
ente público, é necessário que se apliquem, no contrato administrativo, 
cláusulas e preceitos de Direito Público. Portanto, diferente do Direito 
Civil Contratual, no qual se aplicam regras entre particulares, quando 
uma pessoa jurídica de direito público está envolvida, é necessário que 
se observe as regras do Direito Administrativo. Contudo, as regras de 
Direito Civil Contratual podem ser aplicadas de maneira supletiva na 
falta de regras de Direito Administrativo. À vista disso, conclui-se que os 
contratos administrativos são regidos pelas regras de Direito Público.
Os contratos precisam estabelecer condições claras e precisas 
para execução. Nas cláusulas, os direitos, as obrigações e as respon-
sabilidades de ambas as partes precisam estar definidos de acordo 
com os termos da licitação e da proposta vinculada, como estabelece 
o parágrafo 1º do artigo 54 da Lei n. 8.666 (BRASIL, 1993). Aqueles em 
que houve dispensa da licitação, como estabelece o artigo 24 da referi-
da lei, também precisam “atender aos termos do ato que os autorizou 
e da respectiva proposta” (BRASIL, 1993).
Para tanto, é necessário que todos os contratos estabeleçam as se-
guintes cláusulas, conforme artigo 55 da Lei de Licitações (BRASIL,1993):
I O objeto do contrato e os elementos essenciais que visam caracterizá-lo.
III
O preço e as condições necessárias ao pagamento, observando os critérios, 
data-base e periodicidade do reajustamento de preços; e a atualização 
monetária entre a data do adimplemento das obrigações e a do efetivo 
pagamento.
II Como será realizada a execução do contrato ou o fornecimento do 
serviço.
Por que é necessário realizar o 
procedimento licitatório, antes 
da assinatura do contrato admi-
nistrativo, entre a Administração 
Pública e a empresa que irá 
executar a obra?
Atividade 1
Para conhecer todas as hipóteses 
de contratação direta, leia os 
artigos 17, 24 e 25 da Lei de 
Licitações (Lei n. 8.666/1993), 
disponíveis em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/leis/
l8666cons.htm. Acesso em: 26 
mar. 2020.
Saiba mais
28 Planejamento e gestão de obras públicas
IV Os prazos para cada etapa do processo: a execução, a conclusão, a entrega, a observação e, por fim, o recebimento definitivo, conforme o caso.
V De que modo correrá a despesa e a indicação do crédito, estabelecendo a classificação funcional programática e da categoria econômica.
VI Em alguns contratos, são exigidas as garantias que devem ser oferecidas no contrato administrativo para assegurar sua plena execução.
VII As responsabilidades das partes e seus direitos, mediante as penalidades cabíveis e os valores das multas.
VIII As hipóteses de rescisão.
IX Em caso de rescisão administrativa, prevista no artigo 77 desta Lei, os direitos da Administração são reconhecidos.
X Quando for necessária a importação, as condições, a data e a taxa de câmbio para conversão.
XI A vinculação ao edital de licitação ou ao termo que a dispensou ou a inexigiu, ao convite e à proposta do licitante vencedor.
XII Durante a execução do contrato e nos casos omissos, a legislação que será aplicada.
XIII
A obrigação do contratado de manter com as obrigações assumidas de 
modo compatível com todas as condições de habilitação e qualificação 
exigidas na licitação.
Ao estabelecer essas cláusulas, o contrato administrativo garante a 
segurança da sua execução para ambas as partes, assegurando que a 
Contratos de prestação de serviços e produtos 29
empresa contratada irá receber o valor acordado e que o ente público 
receberá a obra realizada conforme o estabelecido na licitação.
Nas contratações de obras públicas, a garantia pode ser exigida e 
será prevista a critério da autoridade competente. À escolha do con-
tratado, a garantia poderá ser realizada por caução, em dinheiro ou 
em títulos da dívida pública (seguro-garantia ou fiança bancária), como 
prevê o artigo 56 da Lei de Licitações (BRASIL, 1993).
A referida garantia não poderá exceder 5% do valor do contrato. 
Entretanto, as hipóteses em que obra, serviços e fornecimentos envol-
verem alta complexidade técnica e riscos consideráveis, o limite da ga-
rantia será de 10%. Se o contrato estiver como depositário dos bens da 
Administração Pública, será acrescido o valor desses bens (BRASIL, 1993).
Com relação aos contratos administrativos, a Administração Pública 
poderá, conforme o regime jurídico:
I - modificá-los, unilateralmente, para melhor adequação às 
finalidades de interesse público, respeitados os direitos do 
contratado;
II - rescindi-los, unilateralmente, nos casos especificados 
no inciso I do art. 79 desta Lei;
III - fiscalizar-lhes a execução;
IV - aplicar sanções motivadas pela inexecução total ou parcial 
do ajuste;
V - nos casos de serviços essenciais, ocupar provisoriamente 
bens móveis, imóveis, pessoal e serviços vinculados ao objeto do 
contrato, na hipótese da necessidade de acautelar apuração ad-
ministrativa de faltas contratuais pelo contratado, bem como na 
hipótese de rescisão do contrato administrativo. (BRASIL, 1993, 
artigo 58, grifos nossos)
Sendo assim, é possível a alteração dos contratos posteriormente 
à sua assinatura, desde que haja justificativa efetiva dentro do previs-
to em lei. A nulidade declarada do contrato administrativo opera de 
maneira retroativa e impede que se produzam efeitos jurídicos nele. 
Nesses casos de nulidade, desconstituem-se os efeitos jurídicos já pro-
duzidos pelo contrato, como disposto no artigo 59 da Lei de Licitações 
(BRASIL, 1993).
Vale ressaltar que a essa invalidade não poderá exonerar a Adminis-
tração do dever de indenizar o contratado se, até a data da declaração 
de nulidade, houver executado parte da obra pública (BRASIL, 1993). 
Recomenda-se a leitura 
do livro Comentários à lei 
de licitações e contratos 
administrativos, de Marçal 
Justen Filho, que se refere 
aos artigos mencionados 
ao longo deste capítulo. 
Das páginas 917 a 1.083, 
há uma análise detalhada 
das disposições contra-
tuais e da sua execução.
JUSTEN FILHO, M. 16. ed. São Paulo: 
Revista dos Tribunais, 2014.
Leitura
nulidade: ação que impede 
que o ato realizado com vícios 
insanáveis produza efeitos.
Glossário
30 Planejamento e gestão de obras públicas
São acrescidos, ainda, os prejuízos, desde que sejam regularmente com-
provados, promovendo, portanto, a responsabilidade do causador, como 
disposto no parágrafo único do artigo 59 da referida legislação.
Logo, é possível concluir que existem diversas consequências jurídi-
cas ao inadimplemento dos contratos administrativos, o que enseja a 
responsabilidade à parte que deu causa ao não cumprimento.
ensejar: ser a causa ou motivo; 
possibilitar; justificar.
Glossário
2.2 Benefícios e custos
Vídeo No que tange aos benefícios e aos custos da obra pública, também 
é necessário observar a Lei de Licitações. Salienta-se que, nos contratos 
administrativos, as cláusulas econômico-financeiras e monetárias só 
poderão ser alteradas mediante prévia concordância do contratado. 
Além disso, em alguns casos, é necessário que as cláusulas econômico-
-financeiras sejam revistas para se manter o equilíbrio contratual, como 
dispõem os parágrafos 1º e 2º do artigo 58º (BRASIL, 1993).
Uma das formas de analisar os preços unitários é determinar o 
BDI 1 paradigma. É necessário que se estabeleça a referida análise, 
visto que a maioria dos sistemas oficiais de preços apenas apresenta 
o custo direto da execução dos serviços. O BDI deve ser estabelecido 
tanto no projeto básico como nas propostas de preços ofertadas pelos 
licitantes, como estabelece a Súmula do TCU 258/2010 (BRASIL, 2012).
O contrato administrativo realizado entre a Administração Pública 
e o terceiro que irá executar a empreitada apenas poderá ser alterado 
unilateralmente pela Administração: “a) quando houver modificação 
do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica aos 
seus objetivos; b) quando necessária a modificação do valor contra-
tual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu 
objeto, nos limites permitidos por esta Lei” (BRASIL, 1993, grifos nos-
sos). Portanto, nessas hipóteses, a Administração Pública poderá alte-
rar o contrato sem que haja acordo com a parte contratada.
É necessário haver o acordo entre a Administração Pública e a em-
presa contratada nas seguintes hipóteses:
a. quando conveniente a substituição da garantia de execução;
b. quando necessária a modificação do regime de execução da obra 
ou serviço, bem como do modo de fornecimento, em face de verifi-
cação técnica da inaplicabilidade dos termos contratuais originários;
BDI é a sigla de Budget Difference 
Income (ou, em português, 
benefício e despesas indiretas). 
Trata-se de uma taxa incidente 
sobre o custo da obra para cobrir 
despesas indiretas do projeto. 
Ela é inerente à execução do 
projeto e pode ser constituída 
por valores de impostos, juros, 
lucros, entre outros.
1
Contratos de prestação de serviços e produtos 31
c. quando necessária a modificação da forma de pagamento, 
por imposição de circunstâncias supervenientes, mantido o valor 
inicial atualizado, vedada a antecipação do pagamento, com re-
lação ao cronograma financeiro fixado, sem a correspondente 
contraprestação de fornecimento debens ou execução de obra 
ou serviço;
d. para restabelecer a relação que as partes pactuaram ini-
cialmente entre os encargos do contratado e a retribuição da 
administração para a justa remuneração da obra, serviço ou for-
necimento, objetivando a manutenção do equilíbrio econômico-
-financeiro inicial do contrato, na hipótese de sobrevirem fatos 
imprevisíveis, ou previsíveis, porém de consequências incalculá-
veis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou, 
ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, 
configurando álea econômica extraordinária e extracontratual 
(BRASIL, 1993, art. 65, inciso II, grifos nossos)
Dessa forma, verifica-se que é essencial o diálogo entre a Administra-
ção Pública e a empresa contratada, a fim de se reajustar a relação à medi-
da que haja qualquer modificação do cenário pactuado anteriormente. A 
figura a seguir apresenta um resumo das formas de alteração dos contra-
tos celebrados entre o setor privado e a Administração Pública. Verifica-se 
que pode haver alteração motivada tanto uni quanto bilateralmente.
Modificação da forma de pagamento
Regime de execução
Substituição da garantia de execução 
Manutenção do equilíbrio 
econômico-financeiro
Modificação do valor contratual
Modificação do projeto
Alteração 
contratual
Unilateral
Bilateral
Fonte: Elaborada pela autora com base em Brasil, 1993.
Nessas hipóteses, de acordo com o parágrafo 1º do artigo 65º 
(BRASIL, 1993), o contratado só ficará obrigado a aceitar os acréscimos 
ou supressões em até 25% do valor inicial atualizado do contrato. Nos 
casos particulares de reforma de edifício ou de equipamento, o limite 
será de 50% de acréscimo.
Figura 1
Formas de alteração 
contratual
32 Planejamento e gestão de obras públicas
O artigo 65 também determina que os limites estabelecidos não po-
derão exceder o disposto anteriormente, salvo nos casos a seguir.
O acordo celebrado preveja as formas de supressões entre as partes envolvidas.
Não estiverem fixados os preços por meio do acordo entre as partes; será 
necessário então estabelecê-los, mediante acordo entre as partes, dentro 
dos limites estabelecidos no parágrafo 1º do artigo 65.
O contratado já tiver comprado os materiais necessários para obras, bens 
ou serviços e houver a supressão deles; a Administração então deverá arcar 
com os custos, desde que comprovados, de maneira regular, e corrigidos 
pela atualização monetária. Ainda, é possível a indenização por qualquer 
outro dano causado ao contratado decorrente da supressão, mediante 
comprovante regular.
Houver uma alteração posterior à apresentação da proposta, com efetiva 
repercussão nos preços do contrato, extinção ou criação de tributos ou 
encargos; será então necessária a revisão dos valores. Salienta-se que, para 
que haja a efetiva revisão, é necessário que seja comprovada a repercussão 
nos preços do contrato.
Houver qualquer alteração no contrato, ocorrendo, portanto, o aumento 
dos encargos do contratado; deverá então ser restabelecido o equilíbrio 
econômico-financeiro por meio de aditamento ao instrumento contratual.
Nesse sentido, ressalta-se que a alteração do valor do contrato, com 
o objetivo de reajustar os preços pactuados no próprio instrumento, 
não caracterizam a sua alteração, como elenca o parágrafo 7° do artigo 
65º (BRASIL, 1993):
§ 7º A variação do valor contratual para fazer face ao reajuste de 
preços previsto no próprio contrato, as atualizações, compensa-
ções ou penalizações financeiras decorrentes das condições de 
pagamento nele previstas, bem como o empenho de dotações 
orçamentárias suplementares até o limite do seu valor corrigido, 
não caracterizam [sua] alteração, podendo ser registrados por 
simples apostila, dispensando a celebração de aditamento.
A referida alteração se dá tendo em vista as atualizações, com-
pensações ou penalizações financeiras relativas às formas de paga-
mento previstas.
Contratos de prestação de serviços e produtos 33
2.3 Formas de empreitada
Vídeo Tendo em vista as seções anteriores, vamos analisar agora quatro 
formas de empreitadas indiretas previstas na legislação brasileira, ob-
servando as suas vantagens e desvantagens.
2.3.1 Empreitada por preço global
Ela será realizada quando houver a execução da obra por preço 
certo. Acontecerá nas hipóteses em que é possível determinar qualita-
tiva e quantitativamente a execução do objeto, durante a fase interna 
da licitação. Isto é, deverá ser realizada quando o preço da empreitada 
for presumível com precisão (BONATTO, 2018).
Ainda segundo Bonatto (2018), a regra é que, nesse tipo de em-
preitada, não poderá ser realizada a revisão das quantidades das 
obras ou dos serviços estabelecidos na execução dos contratos. Des-
sa forma, não poderá ser requerida pela contratada a reivindicação 
de revisão de quantidades, e será levado em consideração o que está 
previsto na planilha de serviços e no cronograma físico-financeiro. A 
Administração Pública poderá alterar o contrato, entretanto não por 
mera revisão de quantidade.
Só será alterado o valor pago à contratada na hipótese de modifi-
cação do projeto ou das condições preestabelecidas para o desenvolvi-
mento da obra. Portanto, como dispõe o artigo 47 da Lei de Licitações 
(BRASIL, 1993), os editais de licitação de obra pública precisam esta-
belecer, obrigatoriamente, todos os elementos necessários no projeto 
básico. Assim, verifica-se a obrigatoriedade do fornecimento de todos 
os elementos e informações necessários para os licitantes antes da lici-
tação, de modo que todos possam elaborar suas propostas de preços 
adequados com a obra e os serviços.
Um caso em que é possível contratar empreitada por preço global 
é a hipótese de reforma em uma escola pública. A quantidade e a qua-
lidade dos materiais utilizados para a troca do piso e pintura do imó-
vel podem ser facilmente determinadas, assim como a mão de obra. 
Nesse caso, a obra pode ser contratada por um preço certo e total 
(BONATTO, 2018).
34 Planejamento e gestão de obras públicas
As vantagens e desvantagens da empreitada por preço global, assim 
como sua indicação de uso, estão descritas na figura a seguir.
Figura 2
Empreitada por preço global
Desse modo, verifica-se que a empreitada por preço global é de gran-
de vantagem para a Administração ao, como regra geral, estabelecer 
preços fixos ao contrato e restringir qualquer aditivo, facilitando, portan-
to, a fiscalização do contrato. Entretanto, salienta-se que para ser realiza-
da essa empreitada é necessário realizar um projeto básico com elevado 
grau de detalhamento, e que o percentual de risco do contratado é ele-
vado, podendo, dessa forma, elevar o valor da proposta apresentada.
2.3.2 Empreitada por preço unitário
A empreitada por preço unitário é contratada quando não é possí-
vel definir a quantidade e/ou a qualidade do objeto a ser contratado. 
Há a previsão de revisão de quantidades nas hipóteses em que não é 
possível determinar os elementos necessários para a obra ou serviço 
público de maneira clara e precisa.
obras e serviços executados “acima da terra” que apresentam boa precisão na estimativa de quantitativos, 
por exemplo, a construção de edificações e de linhas de transmissão;
contratação de estudos e projetos; emissão de laudos; confecção de pareceres.
• Simplicidade nas medições (por etapa 
concluída);
• Menor custo para a Administração Pública 
na fiscalização da obra;
• Valor final do contrato é, em princípio, fixo;
• Restrição dos pleitos do construtor e da 
assinatura de aditivos;
• Dificulta o jogo de planilha;
• O construtor tem incentivo para concluir a 
obra no menor prazo possível;
• Maior facilidade para a Administração 
controlar o cumprimento de prazos.
• Como o construtor assume os riscos associados 
aos quantitativos de serviços, o valor global da 
proposta tende a ser superior se comparado com 
o regime de preços unitários;
• Tendência de haver maior percentual de riscos e 
imprevistos no BDI do construtor;• A licitação e a contratação exigem projeto básico 
com elevado grau de detalhamento dos serviços 
(artigo 47 da Lei n. 8.666/1993).
Desvantagens
! Indicada para:
Vantagens
Fonte: Adaptada de Brasil, 2012.
Contratos de prestação de serviços e produtos 35
Um exemplo de uso dessa empreitada é a terraplanagem. Nesse caso, 
tendo em vista a instabilidade do terreno, não é possível determinar a 
quantidade de material que será necessária para o empreendimento. 
Portanto, deve ser realizada a contratação por metros cúbicos de terra, 
devendo ser paga exatamente a quantidade utilizada (BONATTO, 2018).
As vantagens e desvantagens da empreitada por preço unitário, as-
sim como suas indicações de uso, estão descritas na figura a seguir.
Vantagens
obras executadas “abaixo da terra” ou que apresentam incertezas intrínsecas nas estimativas de 
quantitativos, como em execução de fundações, serviços de terraplanagem, desmontes de rocha 
etc.; implantação, pavimentação, duplicação e restauração de rodovias; canais, barragens, adutoras, 
perímetros de irrigação, obras de saneamento; infraestrutura urbana; obras portuárias, dragagem e 
derrocamento; e reforma de edificações;
contratação de serviços de gerenciamento e supervisão de obras.
• Pagamento apenas pelos serviços 
efetivamente executados;
• Menor risco para o construtor, na medida 
em que ele não assume risco quanto 
aos quantitativos de serviços (os riscos 
geológicos do construtor são minimizados);
• A obra pode ser licitada com um projeto 
com grau de detalhamento inferior ao 
exigido para uma empreitada por preço 
global ou integral.
• Rigor nas medições dos serviços;
• Maior custo da Administração para 
acompanhamento da obra;
• Favorecimento do jogo de planilha;
• Necessidade frequente de aditivos para inclusão 
de novos serviços ou alteração dos quantitativos 
dos serviços contratuais;
• O preço final do contrato é incerto, pois tem base 
na estimativa de quantitativos, que podem variar 
durante a execução da obra;
• As partes precisam renegociar preços unitários 
quando ocorrem alterações relevantes dos 
quantitativos contratados;
• O construtor não tem incentivo para concluir a 
obra no menor prazo possível;
• Há maior dificuldade para a Administração 
Pública controlar o cumprimento de prazos.
! Indicada para:
Desvantagens
Fonte: Adaptada de Brasil, 2012.
Conforme observado na Figura 3, há uma grande vantagem ao es-
tabelecer a empreitada por preço unitário, uma vez que os riscos do 
construtor são minimizados exponencialmente. Entretanto, para a Ad-
ministração, os custos são incertos, podendo acarretar um aumento do 
valor tendo em vista a necessidade de repactuar o contrato em diver-
sos momentos.
Figura 3
Empreitada por preço unitário
36 Planejamento e gestão de obras públicas
2.3.3 Tarefa
No regime de tarefa, é contratada a mão de obra para a execução 
de pequenos trabalhos e, geralmente, os materiais são fornecidos pela 
contratante. A principal diferença em relação à empreitada por preço 
global e por preço unitário é a complexidade e/ou o tamanho da obra 
ou dos serviços a serem executados. O valor a ser pago pode ser tanto 
em preço unitário como em preço global (BONATTO, 2018).
As vantagens e desvantagens da empreitada por tarefa, bem como 
suas indicações de uso, estão descritas na figura a seguir.
Figura 4
Regime de tarefa
Vantagens Desvantagens
serviços de pequena proporção, ou seja, pequenos trabalhos.
• Pagamento apenas da mão de obra com 
materiais fornecidos pelo contratado;
• Pagamento realizado por preço unitário ou 
global.
• Obras de valores elevados não podem ser 
objetos de tarefa.
! Indicada para:
Fonte: Elaborada pela autora.
Percebe-se, assim, que esse regime pode ser aplicado apenas nas 
hipóteses de realização de pequenos trabalhos. Ressalta-se que os ma-
teriais são fornecidos pelo contratante em praticamente todos os tipos 
de empreitada, contudo, no regime de tarefa, é o contratado quem o 
fornece.
2.3.4 Empreitada integral
Ela é realizada quando há a necessidade de contratar um empreendi-
mento em sua integralidade. Compreende todas as etapas da obra, ser-
viços e instalações necessárias, que serão realizadas até a entrega, sob a 
responsabilidade do contratante (BRASIL, 1993). A contratada deve realizar 
a obra de maior vulto e complexidade, incluindo serviços necessários, ma-
teriais e equipamentos, e tem liberdade para administrar e executar a obra, 
desenvolver o projeto executivo, entre outros direitos (BONATTO, 2018).
Contratos de prestação de serviços e produtos 37
Um exemplo de empreitada integral é a construção de uma usina 
hidroelétrica. Esta é realizada por meio da empreitada integral tendo 
em vista que o empreendimento precisa ser construído de modo que 
esteja apto a funcionar. Portanto, se realiza a obra como um todo, com 
a sua entrega em pleno funcionamento.
As vantagens e desvantagens da empreitada integral, bem como 
suas indicações de uso, estão descritas na figura a seguir.
Figura 5
Empreitada integral
Vantagens Desvantagens
via de regra, empreendimentos extremamente complexos, que utilizam tecnologia de ponta ou que exigem 
conhecimentos e tecnologias que não estão disponíveis para uma única empresa, por exemplo, subestações 
de energia; refinarias, plantas petroquímicas; instalações industriais; oleodutos, gasodutos; usinas nucleares, 
hidroelétricas e termoelétricas; e estações de bombeamento.
• As mesmas da empreitada por preço global;
• O empreendimento é entregue pronto para 
operação;
• O proprietário da obra tem garantias sobre 
o desempenho/funcionamento do projeto;
• O contratante tem maior garantia sobre o 
prazo de entrega da obra;
• A interface entre projetistas, executores de 
obras civis, fornecedores de equipamentos 
e responsáveis pela montagem é facilitada;
• O número de litígios entre as partes e 
pleitos do construtor diminui;
• Clara definição da responsabilidade pela 
perfeita execução contratual.
• As mesmas da empreitada por preço global;
• O preço final do contrato tende a ser mais 
elevado, pois o construtor assume riscos 
diversos: geológico, hidrológico, de performance 
do empreendimento e de desempenho dos 
equipamentos;
• O preço final do contrato também é mais elevado 
devido à necessidade de o construtor gerenciar o 
empreendimento como um todo.
! Indicada para:
Fonte: Adaptada de Brasil, 2012.
Podemos observar, portanto, que a empreitada integral é umas das 
formas de diminuir o litígio com maiores garantias de que, efetivamen-
te, a obra será entregue em pleno funcionamento. A principal desvan-
tagem é que, havendo elevado grau de responsabilidade da contratada, 
o valor do empreendimento pode ser elevado.
Quais são as vantagens 
observadas em cada um dos 
quatro regimes de empreitada 
existentes na Lei de Licitações? 
Cite um exemplo de uso de cada 
regime.
Atividade 2
38 Planejamento e gestão de obras públicas
2.4 Cronograma físico-financeiro 
e responsabilidade fiscal
Vídeo Para a realização de uma obra pública, é necessário programar 
os custos de gastos do empreendimento. O artigo 8º da Lei n. 8.666 
estabelece que “a execução das obras e dos serviços deve programar-se, 
sempre, em sua totalidade, previstos seus custos atual e final e consi-
derados os prazos de sua execução” (BRASIL, 1993).
Portanto, de acordo com o Tribunal de Contas da União, é necessá-
rio que se estabeleça um cronograma físico-financeiro da obra pública 
(BRASIL, 2012), o qual é, na fase de planejamento, um dos elementos 
constituintes do projeto básico, em que deve constar a previsão de to-
das as etapas da obra e seu respectivo prazo.
Esse cronograma deve contemplar a avaliação do prazo proposto 
para a execução da obra. Além disso, deve mencionar a distribuição 
dos serviços ao longo do tempo, o porte e o tipo de empreendimento. A 
avaliação da compatibilidade do cronograma será realizada pela equi-
pe de auditoria com a dotação orçamentária da obra e deverá contem-
plar o valor total da construção, incluindoo BDI (BRASIL, 2012).
O documento em que é apresentado o relatório da avaliação do 
cronograma físico-financeiro da obra é de suma importância, pois, por 
ser um documento técnico, por meio dele o fiscal poderá realizar as 
medições previstas para cada etapa da conclusão. Além disso, deve-
rá ser justificada e autorizada toda alteração realizada no cronograma 
pelo ente competente e, consequentemente, será realizado aditivo ao 
contrato. Se houver a prorrogação do prazo, será elaborado um novo 
cronograma com as necessárias alterações (BONATTO, 2018).
Como regra geral, a formulação do cronograma fica a cargo do ór-
gão contratante, para o adequado planejamento da obra, sendo esta-
belecido, nesse momento, os prazos para a execução das parcelas de 
serviços e seus pagamentos respectivos. É possível, ainda, que a con-
tratada tenha o encargo do planejamento adequado, mas com a apro-
vação da Administração (BONATTO, 2018).
Verifica-se a exigência do cronograma para que as obras ou serviços 
sejam licitados, como estabelece o artigo 7º da Lei de Licitações:
Quais são os elementos 
essenciais para o cronograma 
físico-financeiro da obra pública?
Atividade 3
Contratos de prestação de serviços e produtos 39
§ 2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:
I - houver projeto básico aprovado pela autoridade competente 
e disponível para exame dos interessados em participar do pro-
cesso licitatório;
II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a 
composição de todos os seus custos unitários;
III - houver previsão de recursos orçamentários que assegurem 
o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços 
a serem executadas no exercício financeiro em curso, de acordo 
com o respectivo cronograma;
IV - o produto dela esperado estiver contemplado nas metas es-
tabelecidas no Plano Plurianual de que trata o art. 165 da Consti-
tuição Federal, quando for o caso. (BRASIL, 1993)
Averiguamos, no estudo acerca das alterações dos contratos admi-
nistrativos, que uma das hipóteses de alteração por acordo das par-
tes é quando se faz necessário modificar a forma de pagamento. Esse 
caso poderá acontecer apenas por imposição de circunstâncias super-
venientes. Além disso, é “vedada a antecipação do pagamento, com 
relação ao cronograma financeiro fixado, sem a correspondente con-
traprestação de fornecimento de bens ou execução de obra ou serviço” 
(BRASIL, 1993, artigo 65, inciso II, alínea c).
O Tribunal de Contas da União afirma que deve ser realizado proce-
dimento de auditoria para fiscalizar se os cronogramas físico-financeiros, 
propostos pelo licitante vencedor e as demais empresas participantes, são 
adequados. É importante verificar, nessa situação de mudança, se há uma 
manipulação dos preços unitários do contrato. Para tanto, é necessário 
cotejar os preços unitários de serviços iniciais e verificar se há compatibi-
lidade com os mercados e as demais empresas licitantes (BRASIL, 2012).
A responsabilidade fiscal na gestão das finanças públicas está pre-
vista na Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000. O conceito 
estabelecido nessa lei para a responsabilidade na gestão fiscal:
pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem 
riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das con-
tas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados 
entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições 
no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com 
pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e 
mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de 
receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar. 
(BRASIL, 2000, art. 1º, § 1º)
40 Planejamento e gestão de obras públicas
É responsabilidade dos analistas do Tribunal de Contas verificar im-
propriedades, irregularidades ou ilegalidades detectadas na auditoria. 
A execução da auditoria se dará por meio do projeto básico visto que, 
a partir desse momento, são estabelecidas as normas que serão obser-
vadas durante o processo.
Verifica-se que, na lei complementar de responsabilidade na ges-
tão fiscal de finanças públicas, está previsto que qualquer despesa será 
acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro e de 
declaração da despesa, resultando como condição prévia para licitação 
e execução de obras:
Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação gover-
namental que acarrete aumento da despesa será acompanhado 
de:
I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício 
em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;
II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem 
adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária 
anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de 
diretrizes orçamentárias.
[...]
§ 4º As normas do caput constituem condição prévia para:
I - empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou exe-
cução de obras. (BRASIL, 2000)
Dessa forma, o controle de gastos com a obra pública durante a 
licitação deverá ser feito levando em consideração o cronograma 
físico-financeiro do empreendimento. Ou seja, os valores que serão 
gastos na obra pública precisam ser apresentados no cronograma. Há, 
portanto, a promoção da transparência dos gastos públicos, visto que 
a utilização de verba pública deve ser de conhecimento de todos, de 
modo que seja conduzida a obra pública com responsabilidade.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Estudamos, neste capítulo, quais são os elementos essenciais para um 
contrato administrativo, o qual é firmado entre a Administração Pública e 
uma empresa privada, para a execução de uma obra pública. Verificamos 
que é essencial que a transparência seja mantida durante a execução do con-
trato, uma vez que é utilizado dinheiro público para a realização do projeto.
Discorremos sobre as formas de alteração de contrato e os elementos 
necessários para que a obra seja realizada por acordo entre as partes 
Sugere-se a leitura do 
Relatório de Fiscalização 
TC n. 006.111/2016-5 do 
Tribunal de Contas da 
União, pois é importante 
que sejam observados 
os passos adequados até 
que se tenha o contrato 
administrativo, ou seja, a 
fase preliminar e a con-
tratação efetiva. Outro 
ponto essencial que deve 
ser observado nessa 
leitura são as questões 
referentes à auditoria 
realizada no contrato 
administrativo.
Disponível em: https://www.cama-
ra.leg.br/internet/comissao/index/
mista/orca/orcamento/OR2017/
Fiscobras2016/anexo/SINTETICOS/
Sintético_2016_33.pdf. Acesso em: 
27 mar. 2020.
Leitura
Contratos de prestação de serviços e produtos 41
ou por iniciativa do Poder Público. Concluímos que, apenas em situações 
excepcionais, o contrato poderá ser alterado de maneira unilateral, como 
no caso de alteração do projeto para melhoria da qualificação técnica e 
modificação dos valores contratuais, visando à quantidade do objeto. Nas 
demais situações, qualquer alteração deverá ser realizada mediante acor-
do entre as partes.
Visualizamos os tipos de empreitada, levando em consideração a forma 
de pagamento da obra. Identificamos que, em alguns empreendimentos, é 
mais vantajoso para os cofres públicos contratarem por preço global e, em 
outros, por preço unitário. Enfim, a maneira mais adequada para o ente 
público depende da espécie de empreendimento que será contratado.
Por fim, analisamos o cronograma físico-financeiro da obra, que é o 
mecanismo pelo qual se fiscalizará o empreendimento. Dessa forma, a 
responsabilidade fiscal da obra é efetivada, uma vez que os elementos 
do cronograma são preestabelecidos no plano de obra. Portanto, será 
responsabilizada a parte que descumprir qualquer cláusula do contrato.
REFERÊNCIAS
BONATTO, H. Governança e gestão de obras públicas: do planejamento à pós-ocupação. 
Belo Horizonte: Fórum, 2018.
BRASIL. Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, 
Brasília, DF, 22 jun. 1993. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/
L8666compilado.htm.Acesso em: 27 mar. 2020.
BRASIL. Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000. Diário Oficial da União, Poder 
Legislativo, Brasília, DF, 5 maio, 2000. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
leis/lcp/lcp101.htm. Acesso em: 27 mar. 2020.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Roteiro de Auditoria em Obras Públicas. Brasília, 
DF: TCU, 2014. Disponível em: https://www.cjf.jus.br/cjf/unidades/controle-interno/
normatizacao/roteiro-de-auditoria-de-obras-publicas-tcu. Acesso em: 27 mar. 2020.
GABARITO
1. O serviço de execução da obra será celebrado por meio de um contrato 
administrativo, que é regulado pela Lei de Licitações. O procedimento 
licitatório é necessário para assegurar a transparência do processo.
2. Existem quatro importantes maneiras de realizar o contrato 
administrativo:
• Regime de empreitada por preço global: estabelece preços fixos ao 
contrato, como regra geral, e restringe qualquer aditivo, facilitando, 
portanto, a fiscalização do contrato. Exemplo: construção de 
edificações e linhas de transmissão.
42 Planejamento e gestão de obras públicas
• Regime de empreitada por preço unitário: os riscos do construtor 
são minimizados de maneira exponencial. Exemplo: implantação, 
pavimentação, duplicação e restauração de rodovias.
• Regime de tarefa: o pagamento é feito apenas pela mão de obra, 
sendo os materiais fornecidos pelo contratado. É usado apenas 
para serviços de pequena proporção.
• Regime de empreitada integral: o empreendimento é entregue 
pronto para a operação. Exemplo: usinas nucleares, hidroelétricas 
e termoelétricas.
3. O cronograma físico-financeiro deve contemplar a avaliação do prazo 
proposto para a execução da obra, com a distribuição dos serviços ao 
longo do tempo, o porte e o tipo de empreendimento.
Procedimento licitatório 43
3
Procedimento licitatório
Neste capítulo, veremos alguns critérios objetivos relacionados 
à licitação e ao seu procedimento. Primeiramente, analisaremos o 
conceito e as modalidades de licitação. Dessa maneira, serão ob-
servadas cada forma de licitação e seu objeto, prazo e preço. Em 
seguida, estudaremos a Lei de Licitações e cada princípio consti-
tucional aplicável. Por fim, examinaremos cada fase do processo 
licitatório, iniciando pela fase preliminar, passando pela fase inter-
na, seguindo para a fase externa, ratificada pela fase contratual, 
e finalizando com a fase posterior à contratação. Percorreremos, 
portanto, o longo percurso do processo licitatório no Brasil.
3.1 Conceito e modalidade de licitação 
Vídeo De acordo com Bonatto (2018), existem três possíveis procedimen-
tos que podem ser efetivados pelo Poder Público 
para a realização de obras e serviços públicos: a lici-
tação, a dispensa e a inexigibilidade 1 . Geralmente, a 
contratação é feita por meio de licitação, tendo em 
vista o princípio da impessoalidade 2 , como dispõe o 
artigo 37 da Constituição Federal.
A licitação é o procedimento pelo qual a Adminis-
tração Pública seleciona quem será contratado para 
executar obras públicas ou serviços de engenharia. 
A isonomia deve ser respeitada, permitindo a partici-
pação de todos os interessados em realizar o serviço 
ou a construção e levando em conta o contrato mais 
vantajoso para o Estado (BONATTO, 2018).
A inexigibilidade ocorre quando 
não é necessário exigir que 
o processo de licitação seja reali-
zado antes da contratação.
1
O princípio da impessoalidade 
estabelece o dever da impar-
cialidade na defesa do interesse 
público, ou seja, a seleção da 
empresa que irá trabalhar para 
a Administração deverá ser 
realizada sem discriminação ou 
privilégios. 
2
44 Planejamento e gestão de obras públicas
A Lei n. 8.666/1993 estabelece as seguintes mo-
dalidades de licitações existentes no Brasil: concor-
rência, tomada de preços, convite, concurso e leilão. 
A modalidade de licitação é a forma como o proce-
dimento é realizado, portanto é o mecanismo pelo 
qual se dá a contratação das obras públicas. Veja-
mos, na sequência, as características de cada uma 
das modalidades, incluindo o valor destinado e o 
prazo mínimo para o recebimento da proposta ou a 
realização do evento.
da
vo
od
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Figura 1
Modalidades de licitação
CONCORRÊNCIA É a modalidade de licitação entre quaisquer interessados que, na fase inicial de 
habilitação preliminar, comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação 
exigidos no edital para execução de seu objeto.
Prazo: 
45 dias – nos casos em que o contrato contemplar o regime de empreitada integral 
ou quando a licitação for do tipo “melhor técnica” ou “melhor técnica e preço”.
30 dias – demais casos.
Valor:
Obras e serviços: acima de R$ 1,5 milhão. 
Demais casos: acima de R$ 650 mil. 
TOMADA DE PREÇOS É a modalidade de licitação entre interessados devidamente cadastrados ou que 
atendam a todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia 
anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação.
Prazo: 
30 dias – nos casos em que a licitação for do tipo “melhor técnica” e “técnica e preço”.
15 dias – demais casos.
Valor:
Obras e serviços: até R$ 1,5 milhão. 
Demais casos: até R$ 650 mil.
CONVITE É a modalidade de licitação em que os interessados do ramo pertinente ao seu 
objeto, cadastrados ou não, são escolhidos e convidados. Deverão ser convidadas, 
no mínimo, três empresas pela unidade administrativa. Será afixada, em local 
apropriado, uma cópia do instrumento convocatório, estendendo-o aos demais 
cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem interesse com 
antecedência de até 24 horas da apresentação das propostas.
Prazo: 5 dias úteis.
Valor:
Obras e serviços: até R$ 150 mil. 
Demais casos: até R$ 80 mil.
(Continua)
No vídeo Saber Direito – licitações e contratos admi-
nistrativos – aula 2, publicano pelo canal TV Justiça 
Oficial, é apresentada a forma pela qual se dá o 
processo de licitação e a elaboração do contrato 
administrativo. Assim, é interessante verificar os 
elementos necessários em cada etapa do proces-
so e o seu caráter essencial.
Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=QPqruV0ZTO4. 
Acesso em: 26 mar. 2020.
Vídeo
Procedimento licitatório 45
LEILÃO É a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a venda de bens 
móveis inservíveis para a administração ou de produtos legalmente apreendidos 
ou penhorados, ou para a alienação de bens imóveis prevista no artigo 19, a quem 
oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da avaliação.
Prazo: 15 dias.
Valor: R$ 650 mil.
CONCURSO É a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a escolha de trabalho 
técnico, científico ou artístico, mediante a instituição de prêmios ou remuneração 
aos vencedores, conforme critérios constantes em edital publicado na imprensa 
oficial com antecedência mínima de 45 (quarenta e cinco) dias.
Prazo: 45 dias.
Valor: não interessa o valor, mas a natureza do objeto.
Fonte: Elaborada pela autora com base em Brasil, 1993.
Ainda, existem modalidades que não estão na Lei de Licitações, as 
quais estão listadas a seguir.
 • Pregão
Estabelecido na Lei n. 10.520/2002, diz respeito à contratação de bens 
ou serviços comuns (BRASIL, 2002). O Decreto n. 5.450/2005 estabelece 
que, para a aquisição de bens e serviços comuns da União, a modalidade 
pregão é obrigatória. Normalmente, o pregão é realizado na modalidade 
eletrônica, salvo se comprovada a inviabilidade justificada por autorida-
de competente (BRASIL, 2005). O valor independe do estimado para a 
contratação e o prazo não será inferior a oito dias úteis.
 • Pregão eletrônico
Refere-se à aquisição de bens e à contratação de serviços comuns, 
incluídos os serviços comuns de engenharia, conforme estabelecido na 
Lei n. 10.520/2002 e no Decreto n. 10.024/2019. Além disso, dispõe sobre 
o uso da dispensa eletrônica no âmbito da Administração Pública federal.
O prazo não seráinferior a oito dias úteis. Quanto ao valor, é o es-
timado ou o máximo aceitável para a contratação e “se não constar 
expressamente no edital, possuirá caráter sigiloso e será disponibili-
zado exclusiva e permanentemente aos órgãos de controle externo e 
interno” (BRASIL, 2019).
 • Consulta
Definida na Lei n. 9.472/1997, a consulta é aplicável apenas às agên-
cias reguladoras. É o mecanismo utilizado para garantir o acesso às 
46 Planejamento e gestão de obras públicas
telecomunicações de modo amplo e com preço justo. Estão abarcadas 
nessa hipótese as redes de telecomunicações, a utilização dos recursos 
de órbita e o espectro de radiofrequências (BRASIL, 1997).
O prazo é razoável e não interessa o valor, mas, sim, a natureza 
do objeto.
 • Regime diferenciado de contratações públicas
Conforme determina a Lei 12.462/2011, o regime diferenciado de 
contratações públicas é aplicável apenas em alguns casos estabeleci-
dos (BRASIL, 2011):
 • Nos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016, que foram 
estabelecidos na Carteira de Projetos Olímpicos, definida pela 
Autoridade Pública Olímpica (APO).
 • Durante a Copa das Confederações de 2013 e a Copa do 
Mundo de 2014, sendo que o Comitê Gestor foi instituído para 
definir, aprovar e supervisionar as ações previstas no Plano 
Estratégico das Ações do Governo Brasileiro para a realização 
da Copa do Mundo Fifa 2014. No caso de obras públicas, foram 
restringidas mediante o estabelecido nas responsabilidades 
celebradas entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
 • Nas obras de infraestrutura e de contratação de serviços para 
os aeroportos das capitais dos Estados da Federação distantes 
até 350 km das cidades-sede dos mundiais estabelecidos 
anteriormente.
 • No Programa de Aceleração do Crescimento (PAC)  e em 
suas relações integrantes; nas hipóteses de obras e serviços 
de engenharia no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS) 
e para construção, ampliação, reforma e administração de 
estabelecimentos penais e de unidades de atendimento 
socioeducativo;
 • Em todas as ações no âmbito da segurança pública e obras 
e serviços de engenharia, relacionadas a melhorias na 
mobilidade urbana ou ampliação de infraestrutura logística.
Para aquisição de bens, os prazos são de 5 dias úteis, quando ado-
tados os critérios de julgamento pelo menor preço ou pelo maior des-
conto, e de 10 dias úteis, nas hipóteses não abrangidas em lei. Para 
Procedimento licitatório 47
contratação de serviços e obras, os prazos são de 15 dias úteis, quando 
adotados os critérios de julgamento pelo menor preço ou pelo maior 
desconto, e de 30 dias úteis, nas hipóteses não abrangidas em lei. Para 
licitações em que se adote o critério de julgamento pela maior oferta, 
o prazo é de 10 dias úteis, e para licitações em que se adote o critério 
de julgamento pela melhor combinação de técnica e preço, pela melhor 
técnica ou em razão do conteúdo artístico, o prazo é de 30 dias úteis 
(BRASIL, 2011).
Em relação ao valor, ele “será calculado com base nos valores pra-
ticados pelo mercado, nos valores pagos pela administração pública 
em serviços e obras similares ou na avaliação do custo global da obra, 
aferida mediante orçamento sintético ou metodologia expedita ou pa-
ramétrica 3 ” (BRASIL, 2011).
Com exceção da modalidade de concurso, as propostas serão julga-
das da seguinte forma:
I - a de menor preço – quando o critério de seleção da proposta 
mais vantajosa para a Administração determinar que será ven-
cedor o licitante que apresentar a proposta de acordo com as 
especificações do edital ou convite e ofertar o menor preço;
II - a de melhor técnica;
III - a de técnica e preço;
IV - a de maior lance ou oferta – nos casos de alienação de bens 
ou concessão de direito real de uso. (BRASIL, 1993)
Visualiza-se, dessa forma, que o concorrente que apresentar a me-
lhor proposta, de acordo com o que está especificado no edital ou con-
vite, e ofertar o menor preço será o vencedor.
O artigo 22 da Lei de Licitações veda, de maneira expressa, a criação 
de outras modalidades de licitação ou combinação. Vale ressaltar que 
essa proibição é válida para a novas modalidades de licitações criadas 
por atos administrativos, leis estaduais etc. As modalidades criadas por 
meio de lei nacional são autorizadas, visto que é competência da União, 
conforme estipula a Constituição Federal (BRASIL, 1988).
A Lei n. 8.666/1993 também prevê dispensa da licitação em alguns 
casos em que o valor é de até R$ 8 mil para aquisições e serviços e de 
até R$ 15 mil para obras e serviços de engenharia.
Metodologia expedita ou pa-
ramétrica, também chamada de 
avaliação de ordem de grandeza, 
é uma estimativa aproximada, 
sem dados detalhados de 
engenharia.
3
Quais são as formas de 
licitação estabelecidas na 
Lei n. 8.666/1993? Cite um 
exemplo de cada.
Atividade 1
48 Planejamento e gestão de obras públicas
3.2 Lei de licitação 
Vídeo A Lei de Licitações se aplica aos órgãos da Administração Pública 
direta e indireta, aos fundos especiais, às autarquias, às fundações 
públicas, às empresas públicas e às sociedades de economia mista. 
O objetivo da lei é regulamentar o artigo 37, inciso XXI, da Constitui-
ção Federal, como menciona seu primeiro artigo: “esta Lei estabelece 
normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes 
a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e loca-
ções no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal 
e dos Municípios” (BRASIL, 1993).
O artigo 22 da Constituição Federal estabelece que a União possui 
competência privativa para legislar acerca de normas gerais de licitação 
e contratação, como podemos verificar:
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
[...]
XXVII – normas gerais de licitação e contratação, em todas as mo-
dalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e 
fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, [...] 
e para as empresas públicas e sociedades de economia mista. 
(BRASIL, 1988)
Portanto, a partir da Lei n. 8.666/1993, foram criadas normas gerais 
sobre as contratações e licitações no setor público. Se não contraria-
rem a norma geral estabelecida em lei, os órgãos citados podem expe-
dir normas específicas, desde que sejam relativas aos procedimentos 
operacionais a serem observados nas licitações. Caso os recursos fi-
nanceiros sejam oriundos de agência oficial estrangeira ou organismos 
financeiros dos quais o Brasil seja parte, é admitido que a respectiva 
licitação tenha condições decorrentes de acordos internacionais ou con-
dições peculiares. Isso se dará apenas na hipótese de ser declarada a 
inaplicabilidade das normas brasileiras, motivadamente por autoridade 
superior da administração do financiamento, competindo à autoridade 
brasileira motivar a aceitação da condição imposta (BONATTO, 2018).
Cabe aos Estados membros e aos Municípios suplementarem, no 
que couber à legislação, a chamada competência concorrente. Essa 
competência é constituída no seguinte sentido: a União estabelece as 
normas gerais, visando uniformizar nacionalmente o tratamento da 
matéria que será objeto de legislação, e o Estado legisla normas espe-
Procedimento licitatório 49
cíficas, em seu interesse, desde que não contrarie as normas gerais. Na 
ausência de norma geral da União, compete ao Estado legislar as suas 
próprias normas gerais, o que é conhecido como competência concor-
rente supletiva. No momento em que a União passa a legislar as referi-
das normas, estas terão sua eficácia suspensa.
Segundo Bonatto (2018), os princípios constitucionais que regem a 
licitação, tanto de modo implícito quanto explícito, são:
 • Princípio da supremacia e da indisponibilidade do interesse 
público: o primeiro acontece no conflito entre o interesse público 
e o particular; quando o interesse particular vai de encontro ao 
público, este último prevalece. O segundo acontece em decorrên-
cia do primeiro, tendo em vista quea Administração Pública não 
pode dispor livremente do interesse da coletividade.
 • Princípio da isonomia ou da igualdade: todas as partes interes-
sadas precisam ser tratadas de forma justa e isonômica, com a 
devida atenção a todos os seus direitos, deveres, necessidades, 
interesses e expectativas, caracterizando, portanto, a equidade.
 • Princípio da seleção da proposta mais vantajosa para a Admi-
nistração: deve ser selecionada a proposta mais vantajosa para a 
Administração, ou seja, a que melhor atenda aos interesses des-
critos no instrumento convocatório, atingindo os princípios da 
boa governança de obras públicas.
 • Princípio da promoção do desenvolvimento nacional susten-
tável: as obras executadas pela Administração Pública devem, 
fundamentalmente, estabelecer novos parâmetros de consumo 
na sociedade. Além da questão ambiental, devem ser observadas 
outras dimensões de sustentabilidade, como as sociais, as cultu-
rais, as políticas, entre outras.
 • Princípio da adjudicação compulsória: significa atribuir ao ven-
cedor da licitação o objeto licitado. Dessa forma, ao ser declarada 
a vitória da licitação, nasce o direito subjetivo de adjudicação.
 • Princípio da economicidade: devem ser observados os melho-
res resultados sob o ponto de vista qualitativo e quantitativo, le-
vando-se em consideração a melhor qualidade e o menor custo 
ao contratar serviços de obras públicas.
adjudicação: ato judicial de 
transferir um bem de uma 
pessoa para outra.
Glossário
50 Planejamento e gestão de obras públicas
 • Princípio da legalidade: a lei deve ser observada em todos os 
procedimentos realizados pela Administração, principalmente a 
gestão de obras públicas, que está vinculada à Constituição Fede-
ral e às leis infraconstitucionais.
 • Princípio da impessoalidade: não pode configurar o subjetivis-
mo da comissão de licitação, levando-se em consideração a im-
parcialidade em relação a todos os participantes.
 • Princípio da motivação: os atos da Administração devem ser mo-
tivados, apresentando as razões que a levaram a determinada de-
cisão. É importante como parte da transparência administrativa.
 • Princípio da publicidade: os atos da Administração Pública pre-
cisam ser de livre acesso a toda a população. Não se restringe 
apenas à publicação dos atos na imprensa oficial e em jornais de 
grande circulação, mas, também, conduz o livre acesso a qual-
quer cidadão sobre os procedimentos licitatórios.
 • Princípio da moralidade e da probidade administrativa: a atua-
ção da Administração Pública deve estar conectada com a ética e 
de modo algum deve estar contaminada de imoralidade. A probi-
dade é uma forma de moralidade administrativa.
 • Princípio da vinculação ao instrumento convocatório: é exigi-
do o cumprimento das normas e condições do edital pela Admi-
nistração Pública, conforme dispõe o artigo 41 da Lei de Licitações. 
Portanto, não são admitidas modificações ou inovações não pre-
vistas no instrumento convocatório.
 • Princípio do julgamento objetivo: deve ser observado o artigo 48 
da Lei de Licitações, que afirma que serão desclassificadas “as pro-
postas que não atenderem às exigências do ato convocatório da 
licitação” (BRASIL, 1993). Portanto, a Administração deve julgar de 
maneira objetiva, segundo os critérios estabelecidos no instru-
mento convocatório.
Dessa forma, podemos visualizar que é necessária a aplicação dos 
princípios constitucionais no planejamento e na execução das obras 
públicas, sendo, portanto, aplicáveis à Lei de Licitações.
Por que há a aplicação dos 
princípios constitucionais 
aplicáveis à Lei de Licitação? 
Quais são eles?
Atividade 2
Procedimento licitatório 51
3.3 Procedimento de licitação 
Vídeo O procedimento licitatório é composto de cinco fases: fase prelimi-
nar à licitação, fase interna da licitação, fase externa 
da licitação, fase contratual e fase posterior à contra-
tação. Cada etapa só terá início se estiver finalizada e 
aprovada a etapa anterior, conforme estabelece o 
artigo 7º, § 1o, da Lei de Licitações.
Com base nas determinações da Lei n. 8.666/1993 
e no documento Obras públicas: recomendações bási-
cas para a contratação e fiscalização de obras e edifi-
cações públicas, elaborado pelo Tribunal de Contas 
da União (BRASIL, 2014), vejamos, a seguir, cada uma 
dessas etapas detalhadamente.
3.3.1 Fase preliminar à licitação
Nessa fase, ocorre a identificação das necessi-
dades da sociedade local para verificar se deve ser 
realizada a obra. É um momento importante para a 
obra, tendo em vista que nessa fase se dá a estima-
tiva dos recursos e verifica-se qual a melhor alterna-
tiva para a sociedade.
 • Programa de necessidades: as principais necessidades do em-
preendimento são definidas nesse momento, estabelecendo, 
portanto, as ações necessárias, levando-se em consideração o 
estudo de viabilidade da obra.
 • Estudo de viabilidade: são estudos técnicos preliminares que vi-
sam avaliar o custo da obra ou do serviço, assegurar a viabilidade 
técnica da obra e definir métodos e prazos para a execução da obra.
 • Anteprojeto: ocorre nos casos de obras de maior porte e não 
pode ser considerado como o projeto básico. Nele, devem cons-
tar os elementos principais de arquitetura, a estrutura e as ins-
talações em geral. Além disso, deverão estar determinados o 
padrão de acabamento e o custo médio da obra.
Leitura
Sugerimos a leitura de 
Obras públicas: recomen-
dações básicas para a 
contratação e fiscalização 
de obras e edificações 
públicas, elaborado pelo 
Tribunal de Contas da 
União, tendo em vista 
a didática demonstra-
da no documento e a 
apresentação em tópicos 
de cada fase do processo 
licitatório.
BRASIL. Tribunal de Contas da 
União. Brasília, DF: TCU, 2014. 
Disponível em: https://portal.tcu.
gov.br/biblioteca-digital/obras-pu-
blicas-recomendacoes-basicas-pa-
ra-a-contratacao-e-fiscalizacao-
-de-obras-e-edificacoes-publicas.
htm. Acesso em: 26 mar. 2020.
52 Planejamento e gestão de obras públicas
3.3.2 Fase interna da licitação
A fase interna diz respeito aos preparativos para iniciar a contrata-
ção por meio do processo de licitação. Nesse momento, organiza-se o 
edital de licitações, especificando o objeto que será contratado e defi-
nindo os requisitos que serão observados durante a contratação.
 • Processo administrativo: para a abertura do processo adminis-
trativo, deve ser indicado o seu objeto, a origem do recuso finan-
ceiro, a documentação, as memórias de cálculo e as justificativas 
produzidas nos projetos básico e executivo.
 • Projeto básico: é considerado o elemento mais importante na 
execução de uma obra pública. Precisa ser elaborado antes da 
licitação e deve ser aprovado, formalmente, pela autoridade com-
petente. É necessário que contenha todos os requisitos obriga-
tórios estabelecidos em lei, tais como: licenciamento ambiental, 
projetos, especificações técnicas, orçamento detalhado, custo 
unitário de um serviço, custo direto da obra, taxa de benefício, 
despesas indiretas, orçamento sintético global, cronograma 
físico-financeiro e responsabilidade do autor do projeto básico 
(técnica e pela qualidade do produto).
 • Projeto executivo: é feito pela Administração após a elaboração 
do projeto básico e antes da execução da obra. Deve apresentar, 
detalhadamente, os elementos necessários para a realização do 
empreendimento. Além disso, os serviços só serão autorizados 
se houver créditos orçamentários correspondentes.
 • Recursos orçamentários: deverá ser previsto o pagamento de-
corrente das obrigações assumidas de obra ou serviços, conforme 
o cronograma físico-financeiro apresentado no projeto básico.
 • Edital de licitação: é o documento que relaciona os elementos e 
as informações para determinado procedimento licitatório – com 
determinações e posturas específicas estabelecidas no artigo 40 
da Lei de Licitações –, como objeto, prazo, condições, local, paga-
mento etc.
3.3.3 Fase externa da licitação
Só é iniciada afase externa da licitação mediante projeto básico 
aprovado, orçamento detalhado e previsão de recursos orçamentários. 
Procedimento licitatório 53
Essa fase começa com a publicação do edital e termina com a assinatu-
ra do contrato administrativo.
 • Publicação do edital de licitação: com o objetivo de alcançar 
um número maior de licitantes e de atender ao princípio da pu-
blicidade, devem ser publicados, no local do órgão interessado, 
avisos que contenham resumos dos editais das concorrências, 
das tomadas de preços, dos concursos e dos leilões. Além disso, 
os avisos precisam ser divulgados pelo menos uma vez e com 
antecedência.
 • Comissão de licitação: pode ser permanente ou especial e 
deve ser composta de, no mínimo, três membros, sendo dois 
deles servidores qualificados. A participação dos membros será 
de, no máximo, um ano e não é possível que todos os membros 
da comissão sejam reconduzidos no período sequente. O obje-
tivo é, dessa forma, promover o processo licitatório em todas as 
suas fases.
 • Recebimento das propostas: são estabelecidos os prazos míni-
mos para a entrega das propostas dos licitantes no parágrafo 2º, 
artigo 21º, da Lei de Licitações.
 • Procedimento da licitação: é realizado por meio de habilitação 
das propostas, análise das propostas de preço, inexequibilidade, 
recursos, homologação e adjudicação.
3.3.4 Fase contratual
Após a homologação e a adjudicação do objeto de licitação, o con-
trato administrativo é celebrado. Os elementos constituintes dessa 
fase são:
 • Contrato: o contrato administrativo deve ser definido com cla-
reza e precisão das condições para a execução da obra ou do 
serviço. O artigo 55 da Lei n. 8.666/1993 estabelece as cláusulas 
obrigatórias em todos os contratos. Assim que a licitação for con-
cluída, o contrato será assinado dentro do prazo e das condições 
estabelecidas e, finalmente, o serviço será iniciado. As alterações 
contratuais serão feitas apenas nas hipóteses estabelecidas no 
artigo 65 da Lei de Licitações. Há ainda prazos de tempestividade 
de aditivos estabelecidos nos artigos 62 e 63 da mesma lei.
Quais são os procedimentos 
realizados na fase externa à 
licitação e os seus requisitos 
necessários?
Atividade 3
54 Planejamento e gestão de obras públicas
 • Fiscalização da obra: deve ser realizada com o objetivo de ve-
rificar o cumprimento das disposições contratuais, técnicas e 
administrativas. O contratante manterá a equipe de fiscalização 
formada por profissionais habilitados, a fim de controlar os servi-
ços realizados na obra que está sendo executada.
 • Recebimento da obra: após a finalização da execução da obra, 
ela será recebida, provisoriamente, por meio de termo circuns-
tanciado, assinado pelas partes no prazo de até 15 dias da co-
municação escrita da contratada. Com o decurso do prazo de 
observação hábil ou a vistoria adequada do objeto, a obra será 
recebida definitivamente. A contratada deverá reparar, corrigir, 
remover, reconstituir ou substituir quaisquer vícios, defeitos ou 
incorreções às suas despesas.
3.3.5 Fase posterior à contratação
Com a entrega do serviço, a fase de utilização, ou operação, é ini-
ciada. A manutenção da obra é essencial, por isso devem ser realiza-
das atividades que possibilitem a conservação das características de 
desempenho técnico de componentes e/ou sistemas.
Na fase posterior, com a entrega do empreendimento, são veri-
ficadas as irregularidades da obra, as quais podem acontecer por 
descumprimento de algum elemento do processo de licitação e 
execução.
Assim, diante da natureza de cada empreendimento, é necessário 
verificar se o que foi pactuado na contratação foi efetivamente realiza-
do no decorrer da execução do empreendimento.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Neste capítulo abordamos o conceito de licitação e suas respectivas 
modalidades. Visualizamos que as modalidades licitatórias ultrapassam 
as estabelecidas na Lei de Licitações, embora seja necessário que haja a 
respectiva competência legislativa.
Com isso, podemos concluir que o processo de licitação precisa ser 
realizado com cuidado extremo, tendo em vista que o valor pago para a 
realização do empreendimento decorre de verba pública.
Estudamos, ainda, os princípios constitucionais aplicáveis ao proces-
so licitatório, os quais servem como norte para um procedimento claro e 
termo circunstanciado: é um 
termo que relata tudo que foi 
realizado na obra e tudo que está 
sendo recebido ao final dela.
Glossário
Procedimento licitatório 55
transparente, de acordo com a legislação brasileira. Assim, é importante 
observar com atenção todos os elementos estabelecidos no contrato ad-
ministrativo em consonância com os princípios constitucionais, a fim de 
que não haja qualquer irregularidade.
Discorremos, por fim, sobre as fases da licitação, com seus procedi-
mentos específicos e suas peculiaridades. Dessa forma, constatamos que 
o processo de licitação é desenvolvido de acordo com a natureza do ob-
jeto que será contratado.
REFERÊNCIAS
BONATTO, H. Governança e gestão de obras públicas: do planejamento à pós-ocupação. 
Belo Horizonte: Fórum. 2018.
BRASIL. Constituição Federal (1988). Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 5 
out. 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.
htm. Acesso em: 28 fev. 2020.
BRASIL. Decreto n. 5.450, de 31 de maio de 2005. Diário Oficial da União, Poder Executivo, 
Brasília, DF, 1 jun. 2005. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-
2006/2005/Decreto/D5450.htm. Acesso em: 6 mar. 2020.
BRASIL. Decreto n. 10.024, de 20 de setembro de 2019. Diário Oficial da União, Poder 
Executivo, Brasília, DF, 23 set. 2019. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_
ato2019-2022/2019/decreto/D10024.htm. Acesso em: 6 mar. 2020.
BRASIL. Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, 
Brasília, DF, 22 jun. 1993. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/
L8666compilado.htm. Acesso em: 27 fev. 2020.
BRASIL. Lei n. 9.472, de 16 de julho de 1997. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, 
Brasília, DF, 17 jul. 1997. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9472.
htm. Acesso em: 6 mar. 2020.
BRASIL. Lei n. 10.520, de 17 de julho de 2002. Diário Oficial da União, Poder Executivo, 
Brasília, DF, 18 jul. 2002. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/2002/
L10520.htm. Acesso em: 2 mar. 2020.
BRASIL. Lei n. 12.462, de 4 de agosto de 2011. Diário Oficial da União, Poder Executivo, 
Brasília, DF, 5 ago. 2011. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-
2014/2011/Lei/L12462.htm. Acesso em: 6 mar. 2020.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Obras Públicas: recomendações básicas para a 
contratação e fiscalização de obras e edificações públicas. 4. ed. Brasília, DF: TCU, 2014. 
Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/obras-publicas-recomendacoes-
basicas-para-a-contratacao-e-fiscalizacao-de-obras-e-edificacoes-publicas.htm. Acesso em: 
6 mar. 2020.
GABARITO
1. O artigo 22 estabelece que são modalidades de licitação: concorrência, por exemplo, 
compra de imóveis;  tomada de preços, por exemplo, obras e serviços de engenha-
ria; convite, por exemplo, compra de um objeto em algumas empresas interessadas; 
concurso, por exemplo, contratação de pessoas qualificadas para determinada fun-
ção; e leilão, por exemplo, disputa pública de determinado bem.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12462.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12462.htm
56 Planejamento e gestão de obras públicas
2. Os princípios constitucionais se dão tendo em vista a necessidade de proteção do 
interesse público. Assim, os que regem a licitação, tanto de forma implícita quanto 
explícita, são: da supremacia e da indisponibilidade do interesse público; da isonomia 
ou da igualdade; da seleção da proposta mais vantajosa para a Administração; da 
promoçãodo desenvolvimento nacional sustentável; da adjudicação compulsória; da 
economicidade; da legalidade; da impessoalidade; da motivação; da publicidade; da 
moralidade e da probidade administrativa; da vinculação aos instrumentos convoca-
tórios; do julgamento objetivo.
3. Publicação do edital de licitação, a fim de alcançar um número maior de pessoas e 
com objetivo de garantir a publicidade; a comissão de licitação, com a função de fisca-
lizar a execução do contrato administrativo; o recebimento de propostas, desde que 
observados os prazos mínimos estabelecidos em lei; e o procedimento da licitação, 
mediante habilitação, análise das propostas, inexequibilidade, recursos, homologação 
e adjudicação.
Fiscalização de contratos 57
4
Fiscalização de contratos
Neste capítulo, iremos analisar a fiscalização de contratos ad-
ministrativos, ou seja, aqueles entre o ente público e o terceiro 
interessado. Serão apresentados diversos aspectos acerca dos 
elementos necessários para uma fiscalização adequada.
O objetivo da fiscalização é garantir que o contrato administra-
tivo seja realizado e executado em conformidade com os princípios 
fundamentais impostos no ordenamento jurídico.
As principais atribuições da fiscalização serão desenvolvidas 
na primeira seção. Portanto, será analisado de que maneira se 
estabelece o poder-dever do Estado de acompanhar a obra ou o 
serviço público.
Na seção seguinte serão desenvolvidos as formas de fiscaliza-
ção, o controle interno de cada órgão, o controle externo de um ór-
gão em relação ao outro e o controle judicial que o Poder Judiciário 
desempenha sobre um contrato administrativo.
Por fim, na última seção, será analisada toda a documentação 
necessária para o processo de licitação, como os documentos re-
lativos à qualificação técnica, qualificação econômico-financeira, 
habilitação judicial e regularização fiscal e trabalhista.
4.1 As principais atribuições da fiscalização 
Vídeo A Lei n. 8.666/1993, ou Lei de Licitações, estabelece normas gerais 
sobre as licitações e os contratos administrativos realizados entre o 
Poder Público e os particulares. Os órgãos da Administração Pública 
direta são subordinados ao regime da lei, assim como fundos especiais, 
autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de eco-
nomia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente 
pela União, Estado, Distrito Federal e municípios (BRASIL, 1993).
58 Planejamento e gestão de obras públicas
Sendo assim, todos os serviços realizados entre empresa privada e 
ente público estão sujeitos a contratos nos moldes estabelecidos em lei.
São considerados contrato administrativo todos os ajustes entre ór-
gão ou entidades da Administração Pública e seus particulares, desde 
que sejam realizados mediante acordo de vontades. Dessa maneira, 
cria-se um vínculo e as vontades recíprocas são estipuladas (BRASIL, 
1993). É fundamental o conhecimento do caráter formal dos contratos 
administrativos, o qual é demonstrado na seção II do Capítulo III da Lei 
8.666/1993, intitulada Da Formalização dos Contratos.
Visto que as obras públicas utilizam o orçamento público, os contra-
tos administrativos necessitam da devida fiscalização, a qual é conside-
rada um dos momentos mais importantes na execução das obras. Na 
fiscalização é verificado se as obras ou os serviços estão sendo execu-
tados de acordo com as exigências, normas e especificações.
As atribuições principais da fiscalização estão estabelecidas no ar-
tigo 67 da Lei de Licitações. Dentre elas, está a anotação em registro 
durante a execução do contrato de todas as ocorrências relacionadas. 
Para Meirelles (2007, p. 235),
o resultado da fiscalização deve ser consignado em livro próprio, 
para comprovação das inspeções periódicas e do atendimento às re-
comendações que forem feitas pela Administração. No livro devem 
ser anotadas também as faltas na execução do contrato, que inclusi-
ve poderão ensejar sua rescisão. 
Como é um poder-dever do Estado acompanhar e fiscalizar os con-
tratos administrativos, um representante da Administração deverá ser 
designado para essa função. Como estabelece o artigo 67 da Lei de 
Licitações, é permitido que se contrate, inclusive, terceiros para assistir 
e subsidiar as informações importantes, a fim de que a fiscalização seja 
exercida de maneira adequada.
Posto isso, durante a fiscalização, o representante da Administração 
irá observar e relatar todas as ocorrências, as faltas e os defeitos rela-
cionados à execução do contrato. O agente designado irá observar se 
o contrato está sendo respeitado, além de acompanhar e fiscalizar se 
estão sendo cumpridas a proposta e as regras do instrumento contra-
tual e o que foi estipulado no processo licitatório.
Assim, se houver uma decisão ou providência necessária que não es-
teja na competência do representante, será solicitada a adoção de medi-
Fiscalização de contratos 59
das convenientes aos seus superiores em tempo hábil. São levadas em 
consideração as competências formais de cada órgão, atribuídas em lei.
Deverá, ainda, ser mantido um preposto pelo contratado no local da 
obra ou do serviço para representá-lo durante a execução do contrato 
(BRASIL, 1993). Caso haja danos decorrentes da execução ou de ma-
teriais empregados que resultaram em vícios, defeitos ou incorreção, 
“o contratado é obrigado a reparar, corrigir, remover, reconstruir ou 
substituir, às suas expensas” (BRASIL, 1993).
Sendo assim, após a assinatura dos contratos, o principal respon-
sável pelos encaminhamentos necessários é o representante estabe-
lecido pela Administração, o qual deve ser consultado em qualquer 
assunto relacionado às suas atribuições.
Conforme estabelece o inciso IV, artigo 13, da Lei de Licitações, são 
considerados serviços técnicos especializados a fiscalização e a super-
visão ou o gerenciamento de obras ou serviços.
A fim de averiguar qual é o melhor serviço de fiscalização de enge-
nharia consultiva especial na elaboração de projetos, cálculos, fiscali-
zação, supervisão e gerenciamento de engenharia consultiva em geral 
e, em particular, para a elaboração de estudos técnicos preliminares 
e projetos básicos e executivos, serão realizadas as licitações “melhor 
técnica” ou “técnica e preço” (BRASIL, 1993). Esses tipos de licitação são 
exclusivos para serviços de natureza intelectual.
Há diversas normas infralegais que são complementares às normas 
estabelecidas na Lei de Licitações. A Resolução n. 1.107, de 28 de no-
vembro 2018, do Conselho Federal de Engenharia e Agronomia, por 
exemplo, determina as competências que o engenheiro de saúde e de 
segurança deve desempenhar, como: a supervisão e a orientação rela-
tivas à segurança do trabalho; a elaboração e a proposição de progra-
mas e medidas referentes à proteção e prevenção de riscos; e o estudo 
das condições do locais de trabalho (BRASIL, 2018).
Ainda, os serviços de contabilidade, no ato da liquidação das des-
pesas, comunicarão as características e os valores pagos aos órgãos 
incumbidos de arrecadação e fiscalização de tributos, segundo o dis-
posto no artigo 63 da Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964, como esta-
belece o artigo 55, parágrafo terceiro, da Lei de Licitações.
Sugerimos a leitura do 
livro Obras públicas: 
licitação, contratação, 
fiscalização e utilização, 
de Cláudio Altounian, 
tendo em vista a didática 
apresentada e o objetivo 
da pesquisa elencado. 
Dessa forma, observe as 
modalidades de licitação 
e contratação a fim de 
desenvolver o estudo do 
presente capítulo.
ALTOUNIAN, C. S. 5. ed. Belo 
Horizonte: Fórum, 2016.
Livro
60 Planejamento e gestão de obras públicas
Verifica-se, portanto, que a principal atribuição da fiscalização é veri-
ficar se a contratada está efetivamente cumprindo o contrato adminis-
trativo acordado com o ente público.
4.2 Fiscalização de contratos administrativos 
Vídeo A execução correta dos contratos administrativos é uma questão 
delicada, por isso é necessário atenção especial. Dessemodo, a fis-
calização dos contratos administrativos não é uma opção, mas, sim, 
uma necessidade, estando prevista na Constituição Federal e na Lei n. 
8.666/1993. O artigo 58 da Lei de Licitações atribui à Administração o 
poder-dever, de diversas formas, de fiscalizar a execução do contrato 
administrativo.
A fiscalização pode ser feita de três formas: pelo controle interno, 
pelo controle externo e pelo controle de legalidade.
4.2.1 Controle interno
O controle interno está observado no artigo 74 da Constituição Fe-
deral, o qual afirma que os poderes Legislativo, Executivo e Judiciário 
manterão um sistema de controle interno de modo integrado, com o 
objetivo de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, 
a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficá-
cia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial 
nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da 
aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garan-
tias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institu-
cional. (BRASIL, 1988)
Caso haja qualquer irregularidade ou ilegalidade averiguada no con-
trole interno, os responsáveis por esse controle, ao tomarem conheci-
mento, deverão comunicar o Tribunal de Contas da União, sob pena de 
serem responsabilizados de maneira solidária 1 (BRASIL, 1988).
Nessa perspectiva, o controle interno pode ser definido como 
“um plexo de ações estabelecido pela Administração Pública, de 
Qual é o poder-dever do Estado 
no que tange aos contratos 
administrativos?
Atividade 1
A responsabilidade solidária 
acontece quando a obrigação 
assumida é de responsabilidade 
de várias partes, ou seja, todos 
assumem a dívida ou outro com-
promisso em condições iguais. 
1
Fiscalização de contratos 61
efeito  interna corporis, para promover a eficiência e a eficácia nas 
operações estatais e verificar o cumprimento das políticas estabele-
cidas em lei, visando o alcance dos objetivos e metas anteriormente 
programadas” (GUERRA, 2011, p. 274).
Além disso, “qualquer cidadão, partido político, associação ou sindi-
cato é parte legítima para [...] denunciar irregularidades ou ilegalidades 
perante o Tribunal de Contas da União” (BRASIL, 1988).
Todas as normas estabelecidas no referido artigo da Constituição Fede-
ral serão aplicadas à organização, composição e fiscalização dos Tribunais 
de Contas dos Estados e do Distrito Federal e dos Tribunais e Conselhos 
de Contas dos Municípios (BRASIL, 1988). Em cada estado federativo, as 
Constituições estaduais disporão sobre os seus respectivos Tribunais de 
Contas, que terão sete Conselheiros integrantes, conforme disposto no 
parágrafo único do artigo 75 da Constituição Federal (BRASIL, 1988).
interna corporis: no âmbito 
do próprio órgão, de maneira 
interna.
Glossário
4.2.2 Controle externo
O controle externo acontece quando o órgão que irá realizar a fis-
calização se estabelece em uma administração diversa daquela em que 
o ato se originou. A fiscalização – das questões contábeis, financeiras, 
orçamentárias, operacionais e patrimoniais da União e das entidades 
da Administração Direta e Indireta – será exercida pelo Congresso Na-
cional e pelo sistema de controle interno de cada Poder. À vista disso, 
poderão ser fiscalizadas: a legalidade, a legitimidade, a economicidade, 
a aplicação das subvenções e a renúncia de receitas (BRASIL, 1998).
O controle externo funciona como uma medida de harmonia entre 
os poderes, entretanto, é relevante salientar que deve estar previsto na 
Constituição Federal. Um exemplo de controle externo sobre os atos 
do Poder Executivo e do Poder Judiciário é o Tribunal de Contas.
O artigo 70 da Constituição Federal, no seu parágrafo único, estabe-
lece que “prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou 
privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinhei-
ros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, 
em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária” (BRASIL, 
1998). Ou seja, na hipótese de contratos administrativos, em que o ente 
público contrata uma empresa privada para a execução de obra públi-
ca ou prestação de serviços, deverá ser realizada a prestação de contas 
62 Planejamento e gestão de obras públicas
adequada sempre que a verba pública for utilizada. Assim, ressalta-se a 
importância da fiscalização dos contratos administrativos.
Conforme estabelece o artigo 71 da Constituição Federal (BRASIL, 
1988), sob a responsabilidade do Congresso Nacional, o controle ex-
terno será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, com 
competências legalmente estabelecidas, as quais são:
 • apreciar as contas do Presidente da República, que serão apre-
sentadas anualmente, com parecer prévio que deverá ser elabo-
rado em 60 dias após seu recebimento;
 • julgar todas as contas que deram causa a perda, extravio ou ir-
regularidade, com prejuízo do erário público e dinheiro, bens e 
valores públicos da Administração Direta e Indireta – incluídas as 
fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Públi-
co Federal –, dos administradores e demais responsáveis e, ain-
da, de todos que derem causa;
 • apreciar, na Administração Direta e Indireta, a legalidade dos atos 
de admissão de pessoal a qualquer título para fins de registro. 
Incluídas, portanto, as fundações instituídas e mantidas pelo Po-
der Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento 
em comissão, assim como a das concessões de aposentadorias, 
reformas e pensões, excluindo as melhorias posteriores que não 
alterem o fundamento legal do ato concessório;
 • realizar, por iniciativa própria, inspeções e auditorias de natureza 
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da 
Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica 
ou de inquérito, nas unidades administrativas dos poderes Le-
gislativo, Executivo e Judiciário e demais entidades referidas no 
inciso II, artigo 71 da Lei de Licitações;
 • fiscalizar, nos termos do tratado constitutivo, as contas nacionais 
das empresas supranacionais de cujo capital social a União parti-
cipe, mesmo que direta ou indiretamente;
 • fiscalizar a aplicação de qualquer espécie de recursos repassados 
mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congê-
neres pela União para o Estado, o Distrito Federal ou o Município;
 • prestar todas as informações sobre a fiscalização contábil, finan-
ceira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados 
de auditorias e inspeções realizadas para o Congresso Nacional, 
Fiscalização de contratos 63
caso seja solicitado por qualquer de suas Casas ou por qualquer 
das respectivas Comissões;
 • aplicar aos responsáveis multa proporcional ao dano causado ao 
erário, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de 
contas, tendo em vista as sanções previstas em lei;
 • assinar, caso seja verificada ilegalidade, prazo conforme estabe-
lece a lei para que o órgão ou entidade adote as providências 
necessárias;
 • sustar a execução do ato impugnado, na hipótese de não ser 
atendido, devendo comunicar a decisão à Câmara dos Deputados 
e ao Senado Federal;
 • representar sobre irregularidades ou abusos apurados ao Poder 
competente.
Nesse sentido, como dispõe o artigo 70 da Lei de Licitações, qual-
quer dano causado pelo contratado diretamente à Administração ou a 
terceiros, decorrente de culpa ou dolo na execução do contrato, é de 
sua responsabilidade. Vale ressaltar que essa responsabilidade não é 
excluída ou reduzida pela fiscalização ou pelo acompanhamento feito 
pelo órgão interessado. Além disso, conforme o artigo 71, “o contrata-
do é responsável pelos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e 
comerciais resultantes da execução do contrato” (BRASIL, 1993).Logo, se houver inadimplência por parte do contratado, a Adminis-
tração Pública não será responsável por seu pagamento e, tampouco, 
“poderá onerar o objeto do contrato ou restringir a regularização e 
o uso das obras e edificação, inclusive perante o Registo de Imóveis” 
(BRASIL, 1993). Entretanto, a Administração Pública responde solidaria-
mente pelos encargos previdenciários resultantes da execução do con-
trato com o contratado. Diante do exposto, poderá acarretar prejuízo 
ao erário público o não acompanhamento e fiscalização dos contratos 
administrativos.
4.2.3 Controle de legalidade
O controle de legalidade pode ser realizado interna ou externamen-
te. Quando efetivado pelo Poder Judiciário, será de maneira externa, 
por meio do Mandado de Segurança. O Poder Legislativo examina, por 
exemplo, a legalidade na admissão de pessoal pelo Tribunal de Contas, 
como estabelece o artigo 71, inciso III, da Constituição Federal.
64 Planejamento e gestão de obras públicas
O controle realizado internamente é exercido pelo próprio órgão 
que licitou a obra ou o serviço público. Portanto, a Administração Pú-
blica que contratou a obra deverá realizar o controle de legalidade. 
Nessa situação, a Administração é obrigada a exercitar o seu controle 
interno nas hipóteses de provocação durante o ato convocatório. Ou 
seja, pode o particular impugnar o ato convocatório e os recursos ad-
ministrativos e, dessa forma, será analisada a legalidade do ato pelo 
próprio ente licitante.
O controle legal é realizado pelo Poder Judiciário, nas hipóteses em 
que há o descumprimento da legislação ou a não observância dos ter-
mos estabelecidos no contrato administrativo. Nesses casos, cada par-
te do contrato é responsável pela sua efetividade. Assim, quando uma 
das partes não cumprir os termos acordados, será responsabilizada 
pela via judicial.
Na Lei de Licitações, entre os artigos 81 e 108, estão estabelecidas 
as normas aplicáveis à tutela judicial. Desse modo, a recusa injustifica-
da para assinatura do contrato no prazo estabelecido, por exemplo, 
caracteriza o descumprimento total da obrigação assumida, estando 
sujeita às penalidades estabelecidas em lei (BRASIL, 1993).
Portanto, verifica-se que a Lei de Licitações estabelece diversas for-
mas de responsabilidade, tanto na esfera civil como na penal, e essas 
estão sujeitas às sanções previstas em lei. Logo, para a devida fiscali-
zação, são necessários os controles: interno, dentro do próprio órgão 
licitante; externo, de outro órgão; e judicial, realizado pelo Poder Ju-
diciário. Dessa maneira, tem-se uma efetiva proteção do bem público 
que será desenvolvido no empreendimento.
4.3 Documentação necessária 
Vídeo De acordo com a etapa e a espécie de licitação, para que uma em-
presa participe de uma licitação são necessários documentos essen-
ciais. As formas de habilitação para uma licitação estão enumeradas na 
Lei de Licitações.
Segundo o artigo 27 da Lei de Licitações (BRASIL, 1993), é impres-
cindível que os interessados em se habilitar nas licitações apresentem, 
exclusivamente, documentação relativa a:
Quais são as três formas 
de controle dos contratos 
administrativos?
Atividade 2
Fiscalização de contratos 65
I - habilitação jurídica;
II - qualificação técnica;
III - qualificação econômico-financeira;
IV - regularidade fiscal e trabalhista;
V - cumprimento do disposto no inciso XXXIII do art. 7º da Consti-
tuição Federal 2 . (BRASIL, 1993)
O momento de habilitação no processo licitatório é quando os lici-
tantes comprovam que podem participar da licitação, pois confirmam 
que todos os requisitos estabelecidos na lei são atendidos. Se o concor-
rente não conseguir se habilitar devidamente, precluirá o seu direito 
de participar das fases subsequentes, como estabelece o artigo 41, pa-
rágrafo 4º, da Lei de Licitações.
Nas hipóteses de habilitação jurídica, conforme o caso, serão neces-
sários os seguintes documentos, como estabelece o artigo 28 da Lei de 
Licitações:
I - cédula de identidade;
II - registro comercial, no caso de empresa individual;
III - ato constitutivo, estatuto ou contrato social em vigor, devida-
mente registrado, em se tratando de sociedades comerciais, e, 
no caso de sociedades por ações, acompanhado de documentos 
de eleição de seus administradores;
IV - inscrição do ato constitutivo, no caso de sociedades civis, 
acompanhada de prova de diretoria em exercício;
V - decreto de autorização, em se tratando de empresa ou socie-
dade estrangeira em funcionamento no País, e ato de registro ou 
autorização para funcionamento expedido pelo órgão compe-
tente, quando a atividade assim o exigir. (BRASIL, 1993)
Relativo à regularidade fiscal e trabalhista, conforme o caso, será 
necessária a documentação listada a seguir:
I - prova de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) ou no 
Cadastro Geral de Contribuintes (CGC);
II - prova de inscrição no cadastro de contribuintes estadual ou 
municipal, se houver, relativo ao domicílio ou sede do licitante, 
pertinente ao seu ramo de atividade e compatível com o objeto 
contratual;
III - prova de regularidade para com a Fazenda Federal, Estadual 
e Municipal do domicílio ou sede do licitante, ou outra equivalen-
te, na forma da lei;
IV - prova de regularidade relativa à Seguridade Social e ao Fundo 
de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), demonstrando situação 
regular no cumprimento dos encargos sociais instituídos por lei. 
“Art. 7º – XXXIII - proibição de 
trabalho noturno, perigoso ou 
insalubre a menores de dezoito e 
de qualquer trabalho a menores 
de dezesseis anos, salvo na 
condição de aprendiz, a partir de 
quatorze anos” (BRASIL, 1988).
2
Por que o momento de 
habilitação é importante para os 
contratos administrativos?
Atividade 3
precluir: significa perder o 
direito de exercer uma faculdade, 
ou seja, um direito.
Glossário
66 Planejamento e gestão de obras públicas
[...]
V - prova de inexistência de débitos inadimplidos perante a 
Justiça do Trabalho, mediante a apresentação de certidão 
negativa, nos termos do Título VII-A da Consolidação das Leis do 
Trabalho, aprovada pelo Decreto-Lei n. 5.452, de 1º de maio de 
1943. (BRASIL, 1993)
No que tange à qualificação técnica, será imprescindível a seguinte 
documentação:
I - registro ou inscrição na entidade profissional competente;
II - comprovação de aptidão para desempenho de atividade per-
tinente e compatível em características, quantidades e prazos 
com o objeto da licitação, e indicação das instalações e do apa-
relhamento e do pessoal técnico adequados e disponíveis para 
a realização do objeto da licitação, bem como da qualificação de 
cada um dos membros da equipe técnica que se responsabiliza-
rá pelos trabalhos;
III - comprovação, fornecida pelo órgão licitante, de que recebeu 
os documentos, e, quando exigido, de que tomou conhecimento 
de todas as informações e das condições locais para o cumpri-
mento das obrigações objeto da licitação;
IV - prova de atendimento de requisitos previstos em lei especial, 
quando for o caso. (BRASIL, 1993)
Justen Filho (2014) afirma que a interpretação do artigo 30 da Lei de 
Licitações é de extrema dificuldade, visto que não é possível limitar de 
maneira precisa as exigências que a Administração deverá adotar. Por-
tanto, não é possível determinar pela regra qual a interpretação correta 
e única do dispositivo legal (JUSTEN FILHO, 2014).
Nos casos de licitações pertinentes a obras e serviços, serão forneci-
dos, por pessoas jurídicas de direito público ou privado, a comprovação 
de aptidão relativa à qualificação técnica (BRASIL, 1993). O documento 
de aptidão ficará registrado nas entidades profissionais competentes, 
por meio de atestados fornecidos por pessoas jurídicas de direito pú-
blico ou privado, com a seguinte exigência:
I - capacitação técnico-profissional: comprovação do licitante 
de possuir em seu quadro permanente, na data prevista para 
entrega da proposta, profissional de nível superior ou outro 
devidamente reconhecido pelaentidade competente, deten-
tor de atestado de responsabilidade técnica por execução de 
obra ou serviço de características semelhantes, limitadas estas 
No livro Comentários à lei 
de licitações e contratos 
administrativos, há uma 
análise detalhada de 
todos os dispositivos 
referidos na lei.
JUSTEN FILHO, M. 16. ed. São Paulo: 
RT, 2014.
Livro
Fiscalização de contratos 67
exclusivamente às parcelas de maior relevância e valor significa-
tivo do objeto da licitação, vedadas as exigências de quantidades 
mínimas ou prazos máximos. (BRASIL, 1993)
Em relação à qualificação econômico-financeira, que corresponde aos 
valores financeiros disponíveis, será limitada a documentação relativa a:
I - balanço patrimonial e demonstrações contábeis do último 
exercício social, já exigíveis e apresentados na forma da lei, que 
comprovem a boa situação financeira da empresa, vedada a sua 
substituição por balancetes ou balanços provisórios, podendo 
ser atualizados por índices oficiais quando encerrado há mais de 
3 (três) meses da data de apresentação da proposta;
II - certidão negativa de falência ou concordata expedida pelo dis-
tribuidor da sede da pessoa jurídica, ou de execução patrimonial, 
expedida no domicílio da pessoa física;
III - garantia, nas mesmas modalidades e critérios previstos no 
“caput” e § 1º do art. 56 desta Lei 3 , limitada a 1% (um por cento) do 
valor estimado do objeto da contratação. (BRASIL, 1993)
O conceito de qualificação econômico-financeira corresponde à sa-
tisfação da execução do objeto do contrato mediante o pagamento de 
recursos econômico-financeiros. Quem tiver interesse na licitação de-
verá ter recursos para executar o objeto de sua prestação; dessa forma 
não poderá ser titular do direito de licitar aquele que não dispor de 
recursos financeiros próprios (JUSTEN FILHO, 2014).
A exigência de recursos financeiros próprios será no limite da 
demonstração da capacidade financeira do licitante em relação aos 
compromissos assumidos no contrato. Dessa forma, é vedada a 
exigência de valores mínimos de faturamento anterior, índices de 
rentabilidade ou lucratividade, como estabelece o parágrafo 1º do 
artigo 56 da Lei de Licitações (BRASIL, 1993).
Nesse mesmo sentido, a Administração poderá exigir, no instrumen-
to convocatório da licitação, um capital mínimo ou um patrimônio líquido 
mínimo nas compras para entrega futura. Podem, também, ser exigidas 
garantias previstas no parágrafo primeiro do artigo referido como obje-
tivo para comprovar a qualificação econômico-financeira dos licitantes e 
como segurança caso haja o inadimplemento do contrato celebrado. O 
capital mínimo ou o valor do patrimônio líquido não poderá exceder a 
10% do valor estimado da contratação e a comprovação deve ser realiza-
da à data da apresentação da proposta (BRASIL, 1993).
Está previsto no parágrafo 1º, 
artigo 56, da Lei de Licitações, 
que as modalidades de 
garantia poderão ser: caução em 
dinheiro ou em títulos da dívida 
pública, seguro-garantia e fiança 
bancária. 
3
68 Planejamento e gestão de obras públicas
A forma de apresentação das demonstrações contábeis deverá ser 
realizada de modo objetivo, podendo ser exigidas todas as relações de 
compromissos, assumidos pelos licitantes, que possam diminuir a ca-
pacidade operativa ou a disponibilidade financeira (BRASIL, 1993).
A documentação original ou a cópia autenticada para a habilitação 
no processo de licitação poderá ser apresentada no cartório compe-
tente ou por servidor da administração ou publicação em órgão da Im-
prensa Oficial (BRASIL, 1993).
O parágrafo 1º do artigo 32º da Lei de Licitações estabelece que a do-
cumentação “poderá ser dispensada, no todo ou em parte, nos casos de 
convite, concurso, fornecimento de bens para pronta entrega e leilão” 
(BRASIL, 1993). Para Justen Filho (2014), o artigo não está redigido de 
maneira adequada, pois seria necessária a investigação da idoneidade 
do licitante, ação que a lei dispensa nas hipóteses mencionadas.
Os parágrafos 2º e 3º do artigo 32º afirmam a possibilidade de subs-
tituição dos documentos referidos nos artigos 28º a 31º pelo Certificado 
de Registro Cadastral. Esse certificado é a documentação dos requisitos 
de habilitação jurídica e regularidade fiscal; contudo, outros documen-
tos poderão ser exigidos no caso de pertinência ao objeto concreta-
mente licitado.
De acordo com o parágrafo 4º do artigo 32º (BRASIL, 1993), as em-
presas estrangeiras que não estão em funcionamento no país atende-
rão, nas licitações internacionais, às mesmas exigências estabelecidas 
na Lei de Licitações. Os documentos deverão ser equivalentes, desde 
que autenticados nos consulados respectivos, e será necessária a tra-
dução realizada por um tradutor juramentado. Posto isso, nas referidas 
licitações, as empresas estrangeiras deverão ter representante legal no 
Brasil, com poderes expressos para receber citação e responder admi-
nistrativa ou judicialmente.
Para que a empresa se habilite ao processo de licitação, disposto 
no artigo 32, não será exigido o recolhimento prévio de taxas e emolu-
mentos, salvo aqueles referentes ao fornecimento do edital. Na hipó-
tese de solicitação do pagamento de taxas e emolumentos no edital da 
licitação, será limitado ao valor do custo efetivo de reprodução gráfica 
da documentação fornecida, conforme dispõe o seu parágrafo 5º.
Os respectivos regulamentos podem dispensar a documentação re-
ferida na Lei de Licitações para as hipóteses de contratação de produto 
emolumentos: podem ser co-
bradas taxas, tanto nos serviços 
notariais como nos serviços de 
registro, para efeitos remunera-
tórios do serviço público.
Glossário
Fiscalização de contratos 69
destinado à pesquisa e ao desenvolvimento, desde que seja realizada à 
pronta-entrega ou no valor de até R$ 80 mil (BRASIL, 1993).
Nas hipóteses de aquisição de bens e serviços nas licitações inter-
nacionais (cujo pagamento seja feito com o produto de financiamento, 
concedido por um organismo financeiro internacional de que o Brasil 
faça parte ou por uma agência estrangeira de cooperação) não se apli-
ca o disposto nas exigências acerca da apresentação de documentos. 
Ainda, não se empregam as exigências no que tange aos documentos, 
na hipótese de contratação com empresa estrangeira, para a compra 
de equipamentos fabricados e entregues no exterior. O citado ante-
riormente é aplicado desde que tenha prévia autorização do Chefe do 
Poder Executivo. Também não se aplica a obrigação, exposta acima nos 
casos de aquisição de bens e serviços, realizada por unidades adminis-
trativas com sede no exterior, como dispõe o parágrafo 6º do artigo 32º 
da Lei de Licitações (BRASIL, 1993).
Se for autorizada a participação de empresas em consórcio na licita-
ção, serão observados os seguintes critérios:
I - comprovação do compromisso público ou particular de consti-
tuição de consórcio, subscrito pelos consorciados;
II - indicação da empresa responsável pelo consórcio que deverá 
atender às condições de liderança, obrigatoriamente fixadas no 
edital;
III - apresentação dos documentos exigidos nos arts. 28 a 31 desta 
Lei por parte de cada consorciado, admitindo-se, para efeito de 
qualificação técnica, o somatório dos quantitativos de cada con-
sorciado, e, para efeito de qualificação econômico-financeira, o 
somatório dos valores de cada consorciado, na proporção de sua 
respectiva participação, podendo a Administração estabelecer, 
para o consórcio, um acréscimo de até 30% (trinta por cento) dos 
valores exigidos para licitante individual, inexigível este acrésci-
mo para os consórcios compostos, em sua totalidade, por micro 
e pequenas empresas assim definidas em lei;
IV - impedimento de participação de empresa consorcia-
da, na mesma licitação, através de mais de um consórcio ou 
isoladamente;
V - responsabilidade solidária dos integrantes pelos atos pratica-
dos em consórcio, tanto na fase de licitação quanto na de execu-
ção do contrato. (BRASIL, 1993)
O consórcio referido é realizadonas hipóteses disciplinadas no ar-
tigo 278 da Lei n. 6.404/1976, o qual afirma que “o consórcio não tem 
70 Planejamento e gestão de obras públicas
personalidade jurídica e as consorciadas somente se obrigam nas con-
dições previstas no respectivo contrato” (BRASIL, 1976). Isso se dá na 
medida em que cada uma responde por sua própria obrigação, sem 
que haja solidariedade.
No que diz respeito à documentação necessária, portanto, é neces-
sário observar o que dispõe a Lei de Licitações para cada uma das for-
mas de contratação pela Administração Pública.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Neste capítulo, analisamos as disposições estabelecidas acerca da 
fiscalização dos contratos administrativos e estudamos as deliberações 
acerca das principais atribuições da referida fiscalização.
Concluímos que é necessário fiscalizar a formulação e a execução dos 
contratos administrativos, sempre tendo em vista a utilização do erário 
público. Dessa forma, a legislação estabelece diversos mecanismos para 
o devido controle.
Diferenciamos os tipos de controle, sendo o interno realizado no pró-
prio órgão licitante, o externo realizado por órgão distinto e o judicial 
realizado pelo Poder Judiciário. Assim, efetiva-se de modo adequado o 
contrato administrativo para obras ou serviços públicos.
Além disso, uma das formas estabelecidas em lei para que o contra-
to seja realizado corretamente é a observância da documentação. Desse 
modo, a Lei de Licitações estabelece diversos requisitos essenciais para 
cada momento e espécie de contrato administrativo.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição Federal (1988). Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 5 
out. 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.
htm. Acesso em: 10 mar. 2020.
BRASIL. Lei n. 6.404, de 15 de dezembro de 1976. Diário Oficial da Nação, Poder 
Executivo, Brasília, DF, 17 dez. 1976. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
leis/l6404compilada.htm#:~:text=LEI%20No%206.404%2C%20DE%2015%20DE%20
DEZEMBRO%20DE%201976.&text=Disp%C3%B5e%20sobre%20as%20Sociedades%20
por%20A%C3%A7%C3%B5es.&text=Art.,das%20a%C3%A7%C3%B5es%20subscritas%20
ou%20adquiridas. Acesso em: 10 mar. 2020.
BRASIL. Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993. Diário Oficial da Nação, Poder Legislativo, 
Brasília, DF, 22 jun. 1993. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/
L8666compilado.htm. Acesso em: 10 mar. 2020.
BRASIL. Resolução n. 1.107, de 28 de novembro de 2018. Brasília: Presidência da República, 
2018. Disponível em: https://sindusfarma.org.br/arquivos/trab/RESOLUCAO-1107-DE-28-
DE-NOVEMBRO-DE-2018.pdf. Acesso em: 10 mar. 2020.
Fiscalização de contratos 71
GUERRA, E. M. Os controles externo e interno da administração pública. 2. ed. Belo Horizonte: 
Fórum, 2011.
JUSTEN FILHO, M. Comentários à lei das licitações e contratos administrativos. 15. ed. São 
Paulo: Dialética, 2012.
JUSTEN FILHO, M. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 16. ed. São 
Paulo: RT, 2014.
MEIRELLES, H. L. Licitação e contrato administrativo. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2007.
GABARITO
1. É poder-dever do Estado fiscalizar os contratos administrativos, levando em conside-
ração a contratação com o Poder Público e a utilização do orçamento público.
2. As formas de controle dos contratos administrativo são: o controle interno, realizado 
no próprio órgão licitante; o controle externo, realizado por órgão distinto; e o contro-
le judicial, realizado pelo Poder Judiciário.
3. O momento de habilitação é importante porque é quando os licitantes comprovam 
que podem participar da licitação, pois confirmam que todos os requisitos estabeleci-
dos na lei são atendidos.
https://jus.com.br/tudo/contratos-administrativos
72 Planejamento e gestão de obras públicas
5
Garantias contratuais
Neste capítulo, analisaremos as garantias contratuais e os seus 
respectivos impactos. Em um primeiro momento, as garantias se-
rão observadas individualmente, conforme previsto em lei. Assim, 
também verificaremos os requisitos necessários para cada uma das 
hipóteses. Na sequência, estudaremos a avaliação dos resultados 
das obras públicas, além de seus impactos sociais e ambientais. 
Por fim, serão elencadas e avaliadas as principais irregularidades 
apresentadas nas obras.
5.1 As garantias nos contratos administrativos
Vídeo Para que os contratos administrativos, firmados entre a Administra-
ção Pública e o ente privado, sejam assinados, é necessário que o con-
tratado apresente, quando exigidas, garantias contratuais que visam 
assegurar a execução do contrato. Ainda, é necessário que estas levem 
em conta a segurança do investimento na obra, o qual é feito com ver-
ba pública. Logo, de acordo com a Lei de Licitações (BRASIL, 1993), as 
garantias são cláusulas essenciais nos contratos administrativos.
Durante o processo de licitação, portanto, o licitante deve garan-
tir que, ao vencer o pleito, manterá sua proposta, firmando, assim, o 
contrato administrativo. Ao ser chamado dentro do prazo de validade 
da sua oferta, então, assinará efetivamente a documentação para dar 
início aos trabalhos. Essa prática é denominada qualificação econômi-
co-financeira, conforme dispõe o artigo 31, inciso III, da Lei de Licita-
ções: “a documentação relativa à qualificação econômico-financeira 
limitar-se-á a: [...] garantia, nas mesmas modalidades e critérios previs-
tos no ‘caput’ e § 1º do art. 56 desta Lei, limitada a 1% (um por cento) do 
valor estimado do objeto da contratação” (BRASIL, 1993).
Garantias contratuais 73
Convém ressaltar, ainda, que a autoridade competente poderá exi-
gir, no seu documento convocatório, a prestação de garantia para a 
contratação de obras, serviços e compras no processo licitatório. As-
sim, definirá os casos em que é necessária a garantia concedida pela 
contratada para assegurar que a obra será efetivamente concluída.
Existem três formas de garantias que poderão ser exigidas pela au-
toridade competente no processo de licitação, desde que previstas no 
instrumento convocatório. Sobre isso, o artigo 56 da Lei de Licitações 
(BRASIL, 1993) define:
§ 1º Caberá ao contratado optar por uma das seguintes modali-
dades de garantia: [...]
I - caução em dinheiro ou em títulos da dívida pública, devendo 
estes ter sido emitidos sob a forma escritural, mediante registro 
em sistema centralizado de liquidação e de custódia autorizado 
pelo Banco Central do Brasil e avaliados pelos seus valores eco-
nômicos, conforme definido pelo Ministério da Fazenda; [...]
II - seguro-garantia; [...]
III - fiança bancária.
No caso de o vencedor se recusar a assinar o contrato de obras ou 
serviços, a garantia apresentada durante o processo de licitação será 
executada. A seguir, são apresentadas as modalidades de garantia que 
podem ser utilizadas.
Na modalidade pregão, 
ressalta-se, é vedada a exigência 
da garantia de proposta, como 
dispõe o artigo 5º, inciso I, da Lei 
n. 10.520/2002 (BRASIL, 2002).
Curiosidade
Caução em dinheiro ou em títulos da dívida pública
Na hipótese de caução em dinheiro ou cheque, o depósito só 
poderá ser realizado no setor financeiro do órgão licitante ou em 
conta remunerada. Como é condição essencial para a participa-
ção da licitação, o depósito fará parte do envelope número 1 e 
será emitido recibo do valor como documento comprobatório de 
execução de garantia. Se a garantia for oferecida em cheque, ten-
do em vista as suas características, deverá ser administrativa.
A apresentação das garantias pelo licitante não poderão ser 
exigidas antes do prazo legal estabelecido para a licitação. Des-
ta forma, caso haja a exigência referida, será caracterizada como 
restrição de caráter competitivo.
restrição de caráter compe-
titivo: nas hipóteses em que há 
restrição em algum dos parti-
cipantes no processo licitatório, 
impedindo que sejam tratados 
em condições de igualdade.
Glossário
74 Planejamento e gestão de obras públicas
Para que seja prestada a garantia em títulosda dívida pública, 
deverá ser obrigatório o acompanhamento dos documentos que: 
comprovem a origem/aquisição, utilizando-se do respectivo docu-
mento e lançamento contábil em registro no balanço patrimonial 
do licitante; e demonstrem a correção do título cujo valor não seja 
inferior a 1% do valor máximo do objeto a ser contratado.
Só serão aceitos pela comissão de licitação os títulos com ven-
cimento até a data correspondente ao prazo de validade da pro-
posta de preços passíveis de resgate, incontestável sob nenhum 
aspecto. Se não for realizado dessa forma, perderá sua função de 
garantia (BONATTO, 2018).
Apesar de sua presunção, a autenticidade dos títulos oferecidos 
pelo licitante deverá ser averiguada. Se houver indício de fraude, o 
Ministério Público tem a obrigação de oferecer denúncia. Ainda, as 
validades da proposta de preços e do seguro-garantia deverão ter 
prazo igual, visto que, assim, o proponente deve manter a garantia 
da sua proposta. Após a assinatura do contrato ou o término da 
validade, haverá devolução das garantias (BONATTO, 2018).
Seguro-garantia
Não se aplica o disposto nas exigências acerca da apresenta-
ção de documentos. Posto isso, a Lei de Licitações conceitua que 
o seguro-garantia é “o seguro que garante o fiel cumprimento das 
obrigações assumidas por empresas em licitações e contratos” 
(BRASIL, 1993).
Fiança bancária
É a modalidade em que o banco assume a fiança apresentada 
como garantia de contratação. Não poderão ser caucionados títu-
los de crédito ou promovida garantia pessoal de outra natureza. 
Acrescenta-se a necessidade de comprovação da idoneidade do 
prestador da garantia fidejussória (JUSTEN FILHO, 2014).
Quais são as formas de garantias 
elencadas na Lei n. 8.666/1993? 
Exemplifique.
Atividade 1
garantia fidejussória: é a 
garantia que alguém concede a 
outrem a fim de garantir o cum-
primento de obrigação alheia. 
Portanto, temos a chamada ga-
rantia pessoal. Alguns exemplos 
utilizados na legislação brasileira 
são: aval e fiança.
Glossário
Ainda, segundo a Lei de Licitações, essas garantias não poderão ex-
ceder o valor de 5% do objeto do contrato e a atualização será realizada 
nas condições nele descritas. Já para
Garantias contratuais 75
obras, serviços e fornecimentos de grande vulto envolvendo 
alta complexidade técnica e riscos financeiros consideráveis, de-
monstrados através de parecer tecnicamente aprovado pela au-
toridade competente, o limite de garantia previsto no parágrafo 
anterior poderá ser elevado para até dez por cento do valor do 
contrato. (BRASIL, 1993, art. 56)
Em situações especiais em que há grandes riscos financeiros, o limi-
te da garantia pode ser elevado até 10% do valor contratado. Também 
deverá constar no texto do edital a exigência da garantia mais elevada, 
a qual deve ter necessidade comprovada por meio de parecer técnico 
aprovado por autoridade competente.
Após o fim da execução do contrato, será liberada ou restituída a ga-
rantia prestada pelo contratado. Se a garantia for paga em dinheiro, deve-
rá ser atualizada monetariamente, como estabelece o referido dispositivo 
legal (BRASIL, 1993, art. 56, § 4º). Caso a Administração Pública necessite 
entregar os bens de que o contratado ficará como depositário, será acres-
cido o valor deles na garantia, como estabelece o parágrafo 5º.
O esquema a seguir resume os limites estabelecidos para as garan-
tias contratuais, conforme a Lei de Licitações (BRASIL, 1993).
Figura 1
Limites das garantias contratuais nas licitações
Limite das garantias
Regra geral 5% do valor contratado
Obras de grande vulto, com 
alta complexidade e riscos 
financeiros consideráveis
10% do valor contratado
Se o contratado ficar como 
depositário de bens da 
Administração Pública
Acrescenta-se o valor dos 
bens à garantia
Fonte: Elaborada pela autora com base em Brasil, 1993.
76 Planejamento e gestão de obras públicas
Havendo necessidade, para a rescisão dos contratos administrati-
vos firmados entre a Administração Pública e o ente privado, alguns 
motivos são aceitáveis, sem que haja culpa do contratado:
XII - razões de interesse público, de alta relevância e amplo conhe-
cimento, justificadas e determinadas pela máxima autoridade da 
esfera administrativa a que está subordinado o contratante e 
exaradas no processo administrativo a que se refere o contrato;
XVII - a ocorrência de caso fortuito ou de força maior, regular-
mente comprovada, impeditiva da execução do contrato. (BRA-
SIL, 1993, art. 78)
Nessas hipóteses, o contratado será ressarcido dos prejuízos regular-
mente comprovados e terá direito à devolução da garantia apresentada.
Pode-se concluir que, se a rescisão não for executada por força do 
contratado, ou seja, sob o fundamento do seu inadimplemento, o parti-
cular deverá ser indenizado de forma ampla. Nessa situação, a indeniza-
ção ocorrerá independentemente da vontade da Administração Pública, 
que não poderá definir se o particular será ou não indenizado. Se a Ad-
ministração se recusar a indenizar após decretar a rescisão de forma 
unilateral, o Poder Judiciário deverá ser acionado (JUSTEN FILHO, 2014).
A indenização não é restrita aos danos emergentes, podendo ser 
indenizados ainda os lucros cessantes. Nesse contexto, o particular 
receberá o valor dos pagamentos devidos até a data da rescisão pela 
execução do contrato (JUSTEN FILHO, 2014).
Convém considerar, também, a possibilidade de que venha a se tor-
nar necessária a alteração dos contratos para que sejam cumpridos. 
Não é o caso de rescindi-los, mas de ajustá-los a necessidades que por-
ventura surgirem.
De acordo com a Lei de Licitações (BRASIL, 1993, art. 65), o contrato 
administrativo poderá ser alterado por acordo entre as partes, ou seja, 
entre o Poder Público e o particular, desde que se apresentem as devidas 
justificativas e seja conveniente a substituição da garantia de execução.
É necessário verificar que as alterações contratuais necessitam de 
cuidados específicos. Portanto, deve-se observar a forma que é realiza-
da a alteração, como podemos visualizar no esquema a seguir:
Recomenda-se a videoaula 
Saber Direito - Licitações e 
Contratos Administrativos, 
do professor Daniel Barral, 
publicado no canal TV 
Justiça Oficial, sobre o con-
trato administrativo após 
o procedimento licitatório. 
É interessante verificar os 
elementos necessários 
para realizar a contratação 
das obras públicas.
Disponível em: https://www.you-
tube.com/watch?v=ZZxbBLxz9ew. 
Acesso em: 30 mar. 2020.
Vídeo
Garantias contratuais 77
Figura 2
Observações acerca das alterações contratuais
Observações:
Alteração da modalidade de garantia: 
acordo entre as partes (BRASIL, 1993, 
art. 65, inc. II, alínea a).
Após a execução do contrato, a garantia 
é devolvida; se prestada em dinheiro, 
será atualizada monetariamente.
Não confundir com a garantia de 
propostas. Esta é limitada a 1% do valor 
estimado da contratação (BRASIL, 1993, 
art. 31, inc. III).
Fonte: Elaborada pela autora com base em Brasil, 1993.
Verifica-se, então, que, na hipótese de alteração contratual, é ne-
cessário observar diversas questões. Importante conferir a forma de 
alteração da modalidade de garantia e o mecanismo utilizado após a 
execução do contrato. Ainda, não se pode confundir com a garantia de 
proposta, cujo objetivo é garantir que seja executável.
5.2 Avaliação dos resultados e seu impacto social
Vídeo Para que a avaliação dos resultados seja eficaz, durante a execução 
do contrato, um representante da Administração Pública (designado 
especialmente para a tarefa) deverá acompanhar e fiscalizar o contra-
to, como estabelece a Lei de Licitações: “a execução do contrato deverá 
ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração 
especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para 
assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição” 
(BRASIL, 1993, art. 67).
Com base nesse artigo, verifica-se que, para a função de assistência, 
é possívelcontratar terceiros a fim de assistir e subsidiar informações 
pertinentes à atribuição de fiscalização. Inclusive, durante a execução 
78 Planejamento e gestão de obras públicas
do contrato, pode-se subcontratar partes da obra, do serviço ou do 
fornecimento (BRASIL, 1993, art. 72). Deve ser observado, na hipótese 
mencionada, o limite admitido pela Administração em cada caso.
Após a execução do contrato, ainda segundo a Lei de Licitações (BRA-
SIL, 1993, art. 73), o seu objeto será recebido da seguinte forma:
I - em se tratando de obras e serviços:
a) provisoriamente, pelo responsável por seu acompanhamen-
to e fiscalização, mediante termo circunstanciado, assinado 
pelas partes em até 15 (quinze) dias da comunicação escrita do 
contratado;
b) definitivamente, por servidor ou comissão designada pela au-
toridade competente, mediante termo circunstanciado, assinado 
pelas partes, após o decurso do prazo de observação, ou vistoria 
que comprove a adequação do objeto aos termos contratuais, 
observado o disposto no art. 69 desta Lei;
II - em se tratando de compras ou de locação de equipamentos:
a) provisoriamente, para efeito de posterior verificação da con-
formidade do material com a especificação;
b) definitivamente, após a verificação da qualidade e quantidade 
do material e consequente aceitação.
O recebimento provisório, conforme se pode notar no artigo men-
cionado, consiste na transferência simples da posse do bem ou dos 
resultados do serviço para a Administração. Ressalta-se que não sig-
nifica que a Administração reconheça que o objeto é bom ou que foi 
executada corretamente a prestação (JUSTEN FILHO, 2014).
É durante o período de recebimento provisório que a Administração 
examinará o objeto para verificar se está de acordo com as exigências 
da lei, do contrato e da técnica. O efeito da entrega provisório será 
realizado com a liberação dos riscos da transferência da posse (JUSTEN 
FILHO, 2014).
Quando se tratar de obra ou serviço, existindo a possibilidade de 
algum defeito, a Administração Pública deverá designar serviço ou co-
missão de obras e serviço, com o objetivo de realizar a vistoria. Conside-
rando a natureza do objeto, se houver necessidade, poderá ser exigida 
qualificação profissional ou técnica dos servidores – no caso de compras, 
e, assim, serão examinadas as especificações técnicas e necessárias (JUS-
TEN FILHO, 2014). Após os testes, os exames e as verificações necessá-
rios, na hipótese de a coisa ou serviço apresentar algum defeito, deverão 
ser rejeitados e devolvidos exatamente na forma como se encontram. 
Quem deverá acompanhar a 
execução da obra pública?
Atividade 2
Garantias contratuais 79
Tendo em vista o princípio do contraditório, o particular deverá 
acompanhar exames e verificações tendo, portanto, acesso aos laudos 
e aos documentos. Se concluído que há defeituosidade no objeto, 
também será aplicado o princípio da transparência. A empresa contra-
tada poderá requisitar que sejam realizadas as provas outra vez; além 
disso, novas provas, caso não concorde com o laudo da avaliação técni-
ca (JUSTEN FILHO, 2014).
Nas hipóteses de aquisição de equipamentos de grande vulto, este 
será recebido mediante termo circunstanciado. Nos demais casos, se 
utilizará recibo, como determina a Lei de Licitações (BRASIL, 1993, art. 
73, § 1º). Ressalta-se que, conforme o referido dispositivo legal, “o rece-
bimento provisório ou definitivo não exclui a responsabilidade civil pela 
solidez e segurança da obra ou do serviço, nem ético-profissional pela 
perfeita execução do contrato, dentro dos limites estabelecidos pela lei 
ou pelo contrato” (BRASIL, 1993, art. 73, § 2º).
Nesse sentido, mesmo no caso de o vício se revelar após o recebi-
mento da coisa, quando é impossível a sua detecção prévia, o particular 
será o responsável pela integridade dela (BRASIL, 1993). O recebimento 
do produto não exclui as regras sobre evicção e vícios ocultos, e devem 
ser também observadas as regras específicas disciplinadoras de casos 
especiais (JUSTEN FILHO, 2014).
Sugere-se a leitura do artigo O desenvolvimento pelo licitante de programa de 
integridade como critério de desempate no projeto de lei Nº 1.292/95, da profes-
sora Mirela Ziliotto, para aprofundar o estudo.
Acesso em: 30 mar. 2020.
http://www.novaleilicitacao.com.br/2020/02/12/o-desenvolvimento-pelo-licitante-de-programa-
-de-integridade-como-criterio-de-desempate-no-projeto-de-lei-no-1-292-95/
Artigo
O prazo para a entrega definitiva de obras e de serviços não poderá 
ultrapassar 90 dias, a não ser na ocorrência de hipóteses excepcionais, 
desde que sejam justificadas e previstas no edital, como disciplina a Lei 
de Licitações (BRASIL, 1993, art. 73, § 3º). A Administração terá 15 dias 
para praticar os atos, termo circunstanciado ou vistoria, após a notifi-
cação, mediante sua comunicação, sob pena de presumir-se definitiva 
a aceitação, nos termos que estabelece a lei:
princípio do contraditório: 
todo acusado tem direito à 
defesa, ou seja, devem ser 
aceitos todos os tipos de 
defesa admitidos em Direito, 
assegurando, portanto, o direito 
à resposta.
defeituosidade: na hipótese 
de defeito do objeto, é necessária 
a avaliação por responsáveis 
técnicos que será relatada por 
meio de laudos e documentos.
Glossário
vício: qualquer defeito ou 
imperfeição na coisa.
evicção: perda parcial ou 
total de um bem, por decisão 
judicial ou ato administrativo, 
relacionada à causa preexistente 
ao contrato.
Glossário
http://www.novaleilicitacao.com.br/2020/02/12/o-desenvolvimento-pelo-licitante-de-programa-de-integridade-como-criterio-de-desempate-no-projeto-de-lei-no-1-292-95/
http://www.novaleilicitacao.com.br/2020/02/12/o-desenvolvimento-pelo-licitante-de-programa-de-integridade-como-criterio-de-desempate-no-projeto-de-lei-no-1-292-95/
80 Planejamento e gestão de obras públicas
§ 4º Na hipótese de o termo circunstanciado ou a verificação a 
que se refere este artigo não serem, respectivamente, lavrado ou 
procedida dentro dos prazos fixados, reputar-se-ão como realiza-
dos, desde que comunicados à Administração nos 15 (quinze) dias 
anteriores à exaustão dos mesmos. (BRASIL, 1993, art. 73)
Em algumas situações, não há como diferenciar o recebimento pro-
visório do recebimento definitivo. Isso ocorre nas circunstâncias defini-
das no artigo 74 da Lei de Licitações:
I - gêneros perecíveis e alimentação preparada;
II - serviços profissionais;
III - obras e serviços de valor até o previsto no art. 23, inciso II, 
alínea “a”, desta Lei, desde que não se componham de aparelhos, 
equipamentos e instalações sujeitos à verificação de funciona-
mento e produtividade. (BRASIL, 1993)
No atendimento a essas hipóteses, será realizado o recebimento 
dos bens mediante recibo, como estabelece o parágrafo único do refe-
rido artigo (BRASIL, 1993, art. 74).
Será de responsabilidade do contratado a boa execução do objeto 
do contrato, ou seja, os custos do controle de qualidade cabem ao exe-
cutor particular. Entretanto, ressalta-se que a Administração poderá 
dispor em contrário, nos editais, nos convites ou nos atos normativos, 
os ensaios, testes e demais provas exigidas por normas técnicas ofi-
ciais, como estabelece o artigo 75 da Lei n. 8.666 (BRASIL, 1993).
Se a execução ocorrer em desacordo com o contrato, mesmo que 
em parte, a Administração rejeitará obra, serviço ou fornecimento, con-
forme disposto no artigo 76 da referida lei.
5.3 O impacto ambiental e as 
principais irregularidadesVídeo
Nos estudos de viabilidade, será avaliado o impacto ambiental do 
empreendimento licitatório, como dispõe a Lei n. 8.666 (BRASIL, 1993, 
art. 12, inc. VII). Para a elaboração do projeto básico, deve-se verificar, 
portanto, a necessidade de licenciamento ambiental.
As Resoluções, do Conselho Nacional do Meio Ambiente, n. 001/1986 
e n. 237/1997, em conjunto com a Lei n. 6.938/1981, dispõem sobre 
a necessidade de licenciamento ambiental. A primeira afirma, no seu 
O que é necessário observar para 
a elaboraçãodo projeto básico?
Atividade 3
Garantias contratuais 81
artigo 2º, que dependerão de estudo e elaboração de relatório de im-
pacto ambiental as seguintes atividades:
 • Estradas de rodagem com duas ou mais faixas de rolamento;
 • Ferrovias; Portos e terminais de minério, petróleo e produtos quí-
micos; [...]
 • Extração de combustível fóssil (petróleo, xisto, carvão);
 • Aterros sanitários, processamento e destino final de resíduos 
tóxicos ou perigosos;
 • Usinas de geração de eletricidade, qualquer que seja a fonte de 
energia primária, acima de 10MW; [...]
 • Qualquer atividade que utilizar carvão vegetal, derivados ou produ-
tos similares, em quantidade superior a dez toneladas por dia. [...]
 • Empreendimentos potencialmente lesivos ao patrimônio espe-
leológico nacional. (BRASIL, 1986, art. 2º)
Nessas situações, entre outras que podem ser encontradas no refe-
rido artigo, em que há a exigência do licenciamento ambiental, é neces-
sário que se elaborem um relatório e um estudo de impacto ambiental. 
Este documento deverá ser submetido à aprovação do órgão estatual 
e, de modo complementar, será encaminhado para a Secretaria Espe-
cial do Meio Ambiente. É importante salientar que esse procedimento 
será realizado para se conceder o licenciamento de atividades modifi-
cadoras do meio ambiente.
As atividades e os empreendimentos para os quais é obrigatório o 
licenciamento ambiental estão descritas no anexo 1 da Resolução n. 
237 do CONAMA (BRASIL, 1997), tais como:
Extração e tratamento de minerais
Indústria de produtos minerais não metálicos
Indústria metalúrgica
Indústria mecânica
Indústria de material elétrico, eletrônico e 
comunicações
Indústria de material de transporte
Indústria de madeira
Indústria de papel e celulose
Indústria de borracha
Indústria de couros e peles
Indústria química
Indústria de produtos de matéria plástica
Resolução n. 237 
do CONAMA 
 (BRASIL, 1997)
Indústria têxtil, de vestuário, de calçados e de 
artefatos de tecidos
Indústria de produtos alimentares e de bebidas
Indústria de fumo
Indústrias diversas
Obras civis
Serviços de utilidade
Transporte, terminais e depósitos
Turismo
Atividades diversas
Atividades agropecuárias
Uso de recursos naturais
82 Planejamento e gestão de obras públicas
Nas situações elencadas, será eleito para o desenvolvimento do em-
preendimento contratado, portanto, o que melhor responda aos aspec-
tos técnico, ambiental e socioeconômico (BRASIL, 2014). Para isso, antes 
da implantação do projeto, as alternativas adequadas serão avaliadas 
em seus quesitos técnicos e socioeconômicos, incluindo o exame das 
melhorias e dos malefícios advindos da implantação da obra.
Na análise das alternativas, deve ser observado também seu cus-
to. Uma das formas de avaliá-lo é multiplicar o custo por metro qua-
drado pela estimativa da área equivalente de construção, de acordo 
com a NBR 12.721/1993 da Associação Brasileira de Normas Técnicas 
(ABNT) (BRASIL, 2014). No que tange às irregularidades, é importante 
considerar que podem ocorrer no procedimento licitatório, nos con-
tratos, na tributação, na execução orçamentária, nas medições, nos 
pagamentos e no recebimento da obra.
O quadro a seguir apresenta o que se pode considerar irregular no 
procedimento licitatório, segundo o Tribunal de Contas da União:
Quadro 1
 Irregularidades concernentes ao procedimento licitatório
Exigências desnecessárias de caráter restritivo no edital, especialmente no que diz respeito à capacitação 
técnica dos responsáveis técnicos e técnico-operacional da empresa.
Ausência de critério de aceitabilidade de preços global e unitário no edital de licitação.
Projeto básico inadequado ou incompleto, sem os elementos necessários e suficientes para caracterizar a 
obra, não aprovado pela autoridade competente, e/ou elaborado posteriormente à licitação.
Modalidade de licitação incompatível.
Obra não dividida em parcelas com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado 
e à ampliação da competitividade.
Obra dividida em parcelas, porém não respeitando a modalidade de licitação pertinente para a execução 
total do empreendimento.
Tipo inadequado de licitação.
Dispensa de licitação sem justificativa ou com justificativa incompatível.
Inexigibilidade de licitação sem justificativa ou com justificativa incompatível.
Ausência da devida publicidade de todas as etapas da licitação.
Ausência de exame e aprovação preliminar por assessoria jurídica da administração das minutas de editais 
de licitação, contratos, acordos, convênios e ajustes.
Não conformidade da proposta vencedora com os requisitos do edital e, conforme o caso, com os preços 
máximos fixados pelo órgão contratante.
(Continua)
Garantias contratuais 83
Inadequação do cronograma físico-financeiro proposto pelo vencedor da licitação, indicando manipulação 
dos preços unitários de forma que os serviços iniciais do contrato ficam muito caros e os finais muito bara-
tos, podendo gerar um crescente desinteresse do contratado ao longo das etapas finais da obra por conta 
do baixo preço dos serviços remanescentes.
Inadequação do critério de reajuste previsto no edital, sem retratar a variação efetiva do custo de produção.
Não adoção de índices específicos ou setoriais de reajuste, desde a data prevista para a apresentação da 
proposta, ou do orçamento a que essa proposta se referir, até a data do adimplemento de cada parcela.
Participação na licitação, direta ou indiretamente, do autor do projeto básico ou executivo, pessoa física 
ou jurídica, pois a ele só é permitida a participação como consultor ou técnico, nas funções de fiscalização, 
supervisão ou gerenciamento, exclusivamente a serviço da administração interessada.
Fonte: Adaptado de Brasil, 2014, p. 48-49.
Pode-se verificar, nas hipóteses previstas no Quadro 1, que as princi-
pais irregularidades em relação ao processo licitatório são as que estão 
em desacordo com o princípio da isonomia ou não estão atentas à es-
colha da proposta mais vantajosa para a Administração (BRASIL, 2014).
As irregularidades concernentes aos contratos apresentam-se em 
relação à sua celebração e à sua administração (BRASIL, 2014). Pode-se 
vê-las no quadro a seguir:
Quadro 2
 Irregularidades concernentes ao contrato
Divergência entre a descrição do objeto no contrato e a constante do edital de licitação.
Divergências relevantes entre os projetos básico e executivo.
Não vinculação do contrato ao edital de licitação (ou ao termo que a dispensou ou a inexigiu) e à proposta do 
licitante vencedor.
Ausência de aditivos contratuais para contemplar eventuais alterações de projeto ou cronograma físico-financeiro.
Não justificativa de acréscimos ou de supressões de serviços.
Extrapolação, quanto aos acréscimos ou às supressões de serviços, dos limites definidos na Lei n. 8.666/1993.
Alterações, sem justificativas coerentes e consistentes, de quantitativos, reduzindo quantidades de serviços co-
tados a preços muito baixos e/ou aumentando quantidades de serviços cotados a preços muito altos, podendo 
gerar sobrepreço e superfaturamento (jogo de planilha).
Acréscimo de serviços contratados por preços unitários diferentes da planilha orçamentária apresentada na licitação.
Acréscimo de serviços cujos preços unitários são contemplados na planilha original, porém acima dos pratica-
dos no mercado.
Execução de serviços não previstos no contrato original e em seus termos aditivos.
Subcontratação não admitida no edital e no contrato.
Contrato encerrado com objeto inconcluso.
Prorrogação de prazo sem justificativa.
Fonte: Adaptado de Brasil, 2014, p. 49.
84 Planejamento e gestão de obras públicas
Das irregularidades na execução orçamentária, as hipóteses referem-
-se à não existência de previsão de recursos orçamentários para o paga-
mento da obra ou ao fato de que não houve a inclusão da obra no plano 
plurianual ou em lei. Pode-se conferir detalhes no quadro a seguir:
Quadro 3
Irregularidades concernentesà execução orçamentária
Não inclusão da obra no plano plurianual ou em lei que autorize sua inclusão, no caso de sua execução ser 
superior a um exercício financeiro.
Ausência de previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das etapas a serem execu-
tadas no exercício financeiro em curso.
Fonte: Adaptado de Brasil, 2014, p. 50.
Nas hipóteses relativas às medições e pagamentos, verifica-se o 
pagamento de serviços que não estão regulares, o superfaturamento, 
dentre outros. O quadro, na sequência, descreve mais claramente es-
sas irregularidades:
Quadro 4
Irregularidades concernentes às medições e aos pagamentos
Pagamento de serviços não efetivamente executados.
Pagamento de serviços executados, porém não aprovados pela fiscalização.
Falta de comprovação e de conferência pela fiscalização dos serviços executados.
Divergências entre as medições atestadas e os valores efetivamente pagos.
Medições e pagamentos executados com critérios divergentes dos estipulados no edital de licitação e contrato.
Inconsistências e incoerências nos relatórios de fiscalização.
Superfaturamento.
Fonte: Adaptado de Brasil, 2014, p. 50.
No que diz respeito ao recebimento da obra, pode-se encontrar 
diversas irregularidades, principalmente nas hipóteses em que não 
são observados os elementos essenciais para o seu recebimento. Veja 
o quadro a seguir:
Quadro 5
Irregularidades concernentes ao recebimento da obra
Ausência de recebimento provisório da obra pelo responsável por seu acompanhamento e fiscalização, 
mediante termo circunstanciado assinado pelas partes.
Ausência de recebimento definitivo da obra, por servidor ou comissão designada por autoridade compe-
tente, mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes, após prazo de observação ou vistoria que 
comprove a adequação do objeto aos termos contratuais.
Descumprimento de condições descritas no edital de licitação e no contrato para o recebimento da obra.
(Continua)
Garantias contratuais 85
Descumprimento dos prazos de conclusão, de entrega, de observação e de recebimento definitivo, confor-
me o caso, previsto no contrato e em seus termos aditivos.
Recebimento da obra com falhas visíveis de execução.
Omissão da Administração, na hipótese de terem surgido defeitos construtivos durante o período de res-
ponsabilidade legal desta.
Não realização de vistorias dos órgãos públicos competentes para a emissão do “Habite-se”.
Fonte: Adaptado de Brasil, 2014, p. 50-51.
É possível compreender que, diante das diversas irregularidades 
que a obra pública pode apresentar, a Lei n. 8.666 (BRASIL, 1993) prevê, 
a partir do seu artigo 81, as sanções administrativas e a tutela judicial 
para as hipóteses de atos em desacordo. Isso ocorre, por exemplo, nos 
casos de recusa injustificada para assinar o contrato administrativo, 
nas hipóteses de o agente administrativo praticar atos em desacordo 
com a Lei de Licitações, dentre outros.
Não se pode deixar de observar, inclusive, que algumas situações 
elencadas entre os artigos 89 e 99 são imputadas como crime com pe-
nas estabelecidas legalmente. As situações em que se aplicam as san-
ções penais são inexigir a licitação fora das hipóteses previstas em lei, 
fraudar o caráter competitivo do procedimento licitatório, afastar lici-
tante com violência, entre outras descritas na legislação.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Conhecemos, neste capítulo, as garantias contratuais apresentadas 
no contrato administrativo e analisamos as garantias aceitas por lei, as 
quais deverão estar elencadas no edital da licitação. Verificamos que são 
aceitas para o contrato administrativo apenas as garantias: caução em di-
nheiro ou em títulos da dívida pública, seguro-garantia e fiança bancária.
Na segunda seção, vimos as formas de avaliação dos resultados das 
obras públicas, o impacto gerado na sociedade e os mecanismos elen-
cados na Lei de Licitações.
Finalmente, analisamos o impacto ambiental decorrente das obras 
públicas e as principais irregularidades apresentadas. A inobservância 
do determinado na legislação pode, portanto, acarretar sanção admi-
nistrativa ou penal.
Desta forma, é necessário observar que a Lei n. 8666/1993 apresen-
ta as sanções referentes às irregularidades de obras e de serviços.
86 Planejamento e gestão de obras públicas
REFERÊNCIAS
BONATTO, H. Governança e gestão de obras públicas: do planejamento à pós-ocupação. 
Belo Horizonte: Fórum, 2018.
BRASIL. Conselho Nacional Do Meio Ambiente. Resolução n. 1, de 23 de janeiro de 1986. 
Disponível em: http://www2.mma.gov.br/port/conama/legislacao/CONAMA_RES_
CONS_1986_001.pdf. Acesso em: 19 mar. 2020.
BRASIL. Conselho Nacional Do Meio Ambiente. Resolução n. 237, de 19 de dezembro de 1997. 
Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/resolucao-conama-237-1997-
dispoe-sobre-a-revisao-e-complementacao-dos-procedimentos-e-criterios-utilizados-
para-o-licenciamento-ambiental.htm. Acesso em: 19 mar. 2020.
BRASIL. Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981. Diário Oficial da União, Poder Executivo, 
Brasília, DF, 2 set. 1981. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L6938.
htm. Acesso em: 25 mar. 2020.
BRASIL. Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, 
Brasília, DF, 22 jun. 1993. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/
L8666compilado.htm. Acesso em: 25 mar. 2020.
BRASIL. Lei n. 10.520, de 17 de julho de 2002. Diário Oficial da União, Poder Executivo, 
Brasília, DF, 18 jul. 2002. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/2002/
L10520.htm. Acesso em: 25 mar. 2020.
BRASIL. Tribunal De Contas Da União. Governança Pública: referencial básico de 
governança aplicável a órgãos e entidades da administração pública e ações indutoras 
de melhoria. Brasília, 2014. Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/
governanca-publica-referencial-basico-de-governanca-aplicavel-a-orgaos-e-entidades-da-
administracao-publica-e-acoes-indutoras-de-melhoria.htm. Acesso em: 19 mar. 2020.
JUSTEN FILHO, M. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 16. ed. São 
Paulo: RT, 2014.
GABARITO
1. São formas de garantia elencadas na Lei de Licitações: caução em dinheiro ou em 
títulos da dívida pública. São exemplos: por meio de um cheque administrativo; se-
guro-garantia, que é realizado por seguradoras visando garantir que a obra será exe-
cutada; ou fiança bancária, que é a garantia realizada pelo banco, que figura como 
fiador da obra.
2. O acompanhamento da execução do contrato deverá ser fiscalizado por um repre-
sentante da Administração Pública, designado especialmente para o ato. Se houver 
necessidade, será permitida a contratação de terceiros para garantir que a sua atri-
buição seja desenvolvida adequadamente, garantindo a assistência de informações 
pertinentes como estabelece o art. 67 da Lei n. 8.666/1993.
3. Durante a elaboração do projeto básico é necessário verificar o impacto ambiental 
do empreendimento que será desenvolvido, como disposto no art. 12, inc. VII, da Lei 
n. 8.666/1993. Para tanto, em empreendimentos com atividade modificadora do meio 
ambiente, será obrigatório que se execute o estudo prévio de impacto ambiental a fim 
de garantir que não haja um impacto negativo.
PLANEJAMENTO E GESTÃO DE OBRAS PÚBLICAS
ANELIZE PANTALEÃO PUCCINI CAMINHAFundação Biblioteca Nacional
ISBN 978-85-387-6626-1
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