Gestão de Inteligência no Setor Público

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ÍNDICE 
 
I – INTRODUÇÃO......................................................................................................................................................... 
II – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL ........................................................................................................... 
2.1) AUTARQUIAS ......................................................................................................................................................... 
2.2) EMPRESAS PÚBLICAS.............................................................................................................................................. 
2.3) SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA ......................................................................................................................... 
2.4) FUNDAÇÕES PÚBLICAS ........................................................................................................................................... 
2.5) SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS ............................................................................................................................. 
2.6) FUNDOS ESPECIAIS ................................................................................................................................................. 
2.7) AGÊNCIAS AUTÔNOMAS – ATUAIS AGÊNCIAS EXECUTIVAS...................................................................................... 
2.8) ORGANIZAÇÕES SOCIAIS (LEI 9.637, DE 15.5.98) ..................................................................................................... 
2.9) AGÊNCIAS REGULADORAS ...................................................................................................................................... 
III – ORÇAMENTO PÚBLICO .................................................................................................................................... 
3.1) TIPOS DE ORÇAMENTO .................................................................................................................................... 
3.2) PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS........................................................................................................................ 
IV – CONCEITOS BÁSICOS ........................................................................................................................................ 
4.1) UNIDADE ORÇAMENTÁRIA - UO ..................................................................................................................... 
4.2) UNIDADE ADMINISTRATIVA - UA .................................................................................................................. 
4.3) UNIDADE GESTORA - UG .................................................................................................................................. 
V – ESTRUTURA E COMPETÊNCIAS DO SISTEMA DE ORÇAMENTO FEDERAL........................................... 
VI – EVOLUÇÃO DO ORÇAMENTO BRASILEIRO ................................................................................................ 
6.1) ORÇAMENTO CLÁSSICO OU TRADICIONAL .................................................................................................. 
6.2) ORÇAMENTO DE DESEMPENHO...................................................................................................................... 
6.3) ORÇAMENTO - PROGRAMA ............................................................................................................................. 
6.4) ORÇAMENTO TRADICIONAL X ORÇAMENTO-PROGRAMA ........................................................................ 
VII – ASPECTOS LEGAIS DO ORÇAMENTO .......................................................................................................... 
7.1) CONTEMPLADOS PELA LEI N.º 4.320/64: ......................................................................................................... 
7.2) CONTEMPLADOS PELO DECRETO-LEI Nº 200/67: .......................................................................................... 
7.3) CONTEMPLADOS PELA CONSTITUIÇÃO DE 1988: ......................................................................................... 
7.4) CONTEMPLADOS PELA LEI COMPLEMENTAR N.º 101, DE 04/05/2000: ........................................................ 
VIII – CLASSIFICAÇÃO ORÇAMENTÁRIA DA RECEITA .................................................................................... 
8.1) CLASSIFICAÇÃO POR CATEGORIA ECONÔMICA ......................................................................................... 
8.2) CLASSIFICAÇÃO DA RECEITA POR FONTES .................................................................................................. 
8.3) CLASSIFICAÇÃO PELA ORIGEM DOS RECURSOS ......................................................................................... 
8.4) CLASSIFICAÇÃO SEGUNDO A VINCULAÇÃO DA RECEITA ......................................................................... 
8.5) QUADRO RESUMO DA CODIFICAÇÃO DA RECEITA ..................................................................................... 
8.6) ESTÁGIOS DA RECEITA .................................................................................................................................... 
IX – CLASSIFICAÇÃO ORÇAMENTÁRIA DA DESPESA ....................................................................................... 
9.1) CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL .................................................................................................................. 
9.2) CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL ......................................................................................................................... 
9.3) ESTRUTURA PROGRAMÁTICA ........................................................................................................................ 
9.4) LOCALIZAÇÃO ESPACIAL - REGIONALIZAÇÃO ........................................................................................... 
9.5) EXEMPLO DE APLICAÇÃO DAS CLASSIFICAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS ........................................................................... 
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9.6) CLASSIFICAÇÃO QUANTO À NATUREZA DA DESPESA ............................................................................... 
X – PROCESSO DE ELABORAÇÃO DOS ORÇAMENTOS DA UNIÃO .................................................................. 
10.1) CICLO DA GESTÃO, SOB O PONTO DE VISTA DO ÓRGÃO/ ENTIDADE ..................................................... 
10.2) CICLO DA GESTÃO, SOB O PONTO DE VISTA DO ENTE DA FEDERAÇÃO................................................ 
10.3) PREMISSAS DO PROCESSO ORÇAMENTÁRIO ATUAL ................................................................................ 
10.4) ETAPAS BÁSICAS DO PROCESSO DE ELABORAÇÃO DOS ORÇAMENTOS ............................................... 
10.5) ELABORAÇÃO DA PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA ........................................................................................ 
XI – MECANISMOS RETIFICADORES DO ORÇAMENTO .................................................................................... 
11.1) ABERTURA DOS CRÉDITOS ADICIONAIS ..................................................................................................... 
11.2) VIGÊNCIA DOS CRÉDITOS ADICIONAIS .......................................................................................................11.3) FONTES DE FINANCIAMENTO PARA OS CRÉDITOS ADICIONAIS............................................................. 
XII – EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA ........................................................................................... 
12.1) DESCENTRALIZAÇÃO DE CRÉDITO .............................................................................................................. 
12.2) EMPENHO ......................................................................................................................................................... 
12.3) LIQUIDAÇÃO .................................................................................................................................................... 
12.4) PAGAMENTO .................................................................................................................................................... 
XIII – EXERCÍCIO FINANCEIRO .............................................................................................................................. 
XIV – CONTA ÚNICA .................................................................................................................................................. 
XV – RESTOS A PAGAR .............................................................................................................................................. 
XVI) BIBLIOGRAFIA................................................................................................................................................... 
 
 
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I – INTRODUÇÃO 
 
Sob o ponto de vista conceitual, a denominação Administração Orçamentária e Financeira 
- AOF, de modo tradicional em qualquer organização, seja ela pública ou privada, diz respeito às 
operações voltadas para a obtenção, distribuição e utilização de recursos financeiros indispensáveis à 
satisfação de objetivos específicos. 
A diferença essencial entre esses objetivos nas Organizações Privadas e nas Organizações 
Públicas é que, nas primeiras, busca-se, primordialmente, a obtenção de lucros - excesso de receitas sobre 
as despesas – o que pressupostamente leva a um crescimento/desenvolvimento econômico da instituição. 
Nas Organizações Públicas esses objetivos devem satisfazer às necessidades públicas que, 
segundo Aliomar Baleeiro1, são aquelas “de interesse geral, satisfeita pelo processo de serviço público”, 
obtidas mediante a administração de arrecadação de receitas que poderão cobrir as despesas (situação de 
equilíbrio) ou não (déficit). As Organizações Públicas visam atender satisfatoriamente aos interesses 
coletivos. 
A Administração Financeira e Orçamentária no Setor Público, enquanto instrumento de 
implementação da atividade financeira do Estado, está contida tanto no objeto de estudo das Ciências das 
Finanças como no do Direito Financeiro, todavia com enfoques distintos. Segundo Celso Ribeiro Bastos2, 
“Há, sem dúvida, uma diferença de enfoques entre a Ciência das Finanças e o Direito 
Financeiro. O Direito Financeiro tem por objeto o estudo das normas que compõem a organização e a 
estrutura financeira do Estado. É necessariamente referido a um país sobre cujo ordenamento jurídico se 
erige. É sempre individualizado. A Ciência das Finanças tem por objeto os fenômenos financeiros, e a sua 
metodologia é fundamentalmente descritiva e especulativa. Visa também a formular leis, mas não ao 
modo das leis jurídicas”. 
Quando estudada em caráter gerencial, tendo por objeto fenômenos financeiros baseados 
em metodologia fundamentalmente descritiva e especulativa, pertence à Ciência das Finanças, cabendo 
diferenciar Finanças Privadas de Finanças Públicas. Segundo Miranda Gomes3, 
“Nas Finanças Privadas, o comando está sempre vinculado ao binômio receita-despesa. 
Nas Finanças Públicas é o inverso, o comando é o da despesa, porque esta representa a gama de 
dispêndios utilizados pelo Estado para o atendimento das necessidades públicas, ou seja, para a 
realização de seus próprios fins. Por isso, a despesa é que determina a receita que será necessária ao 
cumprimento de suas metas”. 
Segundo o mesmo autor, os campos de atuação entre as Finanças Públicas e Privadas são 
bastante distintos. 
“Nas Finanças Privadas, preside os interesses de valorização, de especulação. Nas 
Finanças Públicas, preside a racionalidade em direção ao bem estar . 
Quando especificamente estudada como ordenamento jurídico pertence ao Direito 
Financeiro que, segundo Giuliani Fonrouge4, 
“é o conjunto de normas jurídicas que regula a atividade financeira do Estado em 
seus diferentes aspectos: Órgãos que a exercem, meios em que se exterioriza e conteúdo das 
relações que originam”, 
 
1 BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças, 14ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 1987, p.2. 
2 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Financeiro e de Direito Tributário, 6ª ed. São Paulo: Saraiva, p17. 
3 GOMES, Carlos R. de Miranda. Manual de Direito Financeiro e Finanças. 2ª ed. Brasília: Brasília Jurídica, 2000,p40. 
4 FONROUGE, Giuliani. Derecho Financiero, 2ª.ed. Buenos Aires: Depalma,1970, p.3-4 
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A Constituição Federal dedica um capítulo específico tanto às Finanças Públicas (Título VI 
- Capítulo II), abrangendo as Normas Gerais e os Orçamentos, como evidencia no art. 24 a competência 
concorrente à União, aos Estados e ao Distrito Federal para legislar sobre Direito Financeiro (Inciso I) e 
Orçamento (Inciso II). Ainda, nos artigos 70 a 74, constata-se uma relação entre matérias orçamentárias e 
financeiras com os Sistemas de Controles Interno e o Controle Externo da Administração Pública. 
Destaca-se, neste contexto, que essa relação não deixa de considerar o embasamento teórico das funções 
clássicas da administração enunciadas por Fayol, quais sejam: Planejar, Organizar, Comandar, Coordenar 
e Controlar. 
A interação, na Administração Pública Federal, era evidente desde a Constituição de 1988. 
Segundo Giacomoni5 , “A constituição de 1988 reforçou a concepção que associa planejamento e 
Orçamento como elos de um mesmo sistema, ao tornar obrigatória a elaboração de planos plurianuais 
abrangendo as despesas de capital e demais programas de duração continuada. Substituindo os 
Orçamentos plurianuais de investimentos previstos na legislação anterior, os Planos Plurianuais 
orientarão a elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual, bem como a 
apresentação de emendas por parte dos legisladores.” 
 
II – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL 
 
Segundo Hely Lopes (1997)6, a Administração Pública, 
 
“Em sentido formal é o conjunto de Órgãos instituídos para consecução dos objetivos do 
Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em 
acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços públicos próprios 
do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. Numa visão global, a Administração Pública 
é, pois, todo o aparelhamento do Estado pré-ordenado à realização de serviços, visando à satisfação das 
necessidades coletivas. A administração não pratica atos de governo; pratica, tão somente, atos de execução 
com maior ou menor autonomia funcional, segundo a competência do Órgão e de seus agentes”. 
 
O Decreto-lei nº 200, de 25-2-67, dispõe sobre a reforma administrativa federal, o qual 
com a redação dada pela Lei nº 7.596, de 10-4-87, determina que 
 
“A administraçãofederal compreende: 
I – a administração direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da 
Presidência da República e dos Ministérios; 
II – a administração indireta, que compreende as entidades dotadas de personalidade jurídica própria, nas 
seguintes categorias: 
 a)autarquias; 
 b)empresas públicas; 
 c)sociedades de economia mista; 
 d)fundações públicas” 
 
Já na administração direta, na esfera do Poder Executivo Federal, constitui-se dos serviços 
integrados na estrutura administrativa da Presidência e Vice-Presidência República , dos Ministérios e 
seus respectivos Órgãos e entidades e ainda pelo Ministério Público Federal. Os Órgãos que compõem a 
administração direta agem em nome da União (ente de Personalidade Jurídica de Direito Público Interno), 
embora sejam caracterizados como entes despersonalizados. 
 
5 GIACOMONI, James. Orçamento Público.6ª. ed. São Paulo: Atlas, 1996.p.58. 
6 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 22ª ed. São Paulo: Malheiros, 1997, p.59 
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As entidades compreendidas na administração indireta consideram-se vinculadas ao 
Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade, possuindo 
características específicas elencadas a seguir: 
2.1) Autarquias 
 
É a entidade, criada por lei, com personalidade jurídica de direito público, patrimônio e 
receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram para seu 
melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada. 
 
Características: 
 
 personalidade jurídica de direito público; 
 não sujeita à falência, nem pode ter seus bens penhorados; 
 sujeita ao Regime Jurídico Único (Lei nº 8.112/90) e Lei das Licitações (Lei nº 
8.666/93); 
 recursos oriundos do Orçamento-Geral da União (fiscal e seguridade social); 
 legislação contábil Lei nº 4.320/64; e 
 busca do interesse público 
 
2.2) Empresas Públicas 
 
É a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e 
capital exclusivo da União, autorizada a sua instituição por lei específica (EC nº 19/98), para a 
exploração de atividade econômica que o governo seja levado a exercer por força de contingência ou de 
conveniência administrativa, podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito. 
 
 
Características: 
 
 pessoa jurídica de direito privado; 
 não goza de privilégios tributários; 
 regime trabalhista: CLT; 
 sujeitam-se à Lei 8.666/93 (licitações e contratos); 
 não pode ter sua falência requerida, mas pode ter seus bens penhorados; 
 legislação contábil: Lei 6.404/76 e Lei 4.320/64 em caráter suplementar no tocante ao 
registro contábil de recebimento de dotações do Orçamento Fiscal e da Seguridade; 
 pode-se revestir em qualquer tipo de sociedade prevista em Lei; 
 capital social formado somente por uma única esfera de Estado: União, DF, Estados ou 
Municípios; 
 recursos oriundos do Orçamento-Geral da União (fiscal, seguridade ou de investimento 
das estatais) e parte de custeio de seus próprios Orçamentos (geração de receitas próprias); 
e 
 objetiva o lucro - interesses econômicos 
 
2.3) Sociedades de Economia Mista 
 
É a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, cuja instituição deverá ser 
autorizada por lei específica (EC nº 19/98), para a exploração de atividade econômica, sob forma de 
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sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam, em sua maioria, à União ou à entidade da 
administração indireta. 
 
Características: 
 pessoa jurídica de direito privado (administração indireta); 
 não goza de privilégios tributários; 
 regime trabalhista: CLT; 
 sujeitam-se `a Lei 8.666/93 (licitações e contratos); 
 não pode ter sua falência requerida, mas pode ter seus bens penhorados; e 
 legislação contábil: Lei 6.404/76 (c/ alterações) e Lei 4.320/64 em caráter suplementar 
no tocante ao registro contábil de recebimento de dotações do Orçamento Fiscal e da 
Seguridade; 
 
2.4) Fundações Públicas 
 
É a entidade dotada de personalidade jurídica de direito público ou privado, atribuída por 
lei, sem fins lucrativos, cuja instituição depende de autorização por lei específica (EC nº 19/98), com 
autonomia administrativa, patrimônio próprio geridos pelos respectivos Órgãos de direção e 
funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes. 
 
 
 
 
Características: 
 personalidade jurídica de direito público ou privado, atribuída por lei; 
 não sujeita à falência, nem pode ter seus bens penhorados; 
 a com personalidade jurídica de direito público sujeita-se integralmente ao RJU e as 
de direito privado ao regime trabalhista CLT; 
 sujeitam-se à Lei das Licitações (8.666/93); 
 recursos oriundos dos Orçamentos geral da União (fiscal e seguridade social); 
 legislação contábil Lei 4.320/64; 
 Objetiva o interesse público; e 
 Área de atuação definida por lei complementar (EC nº 19/98) 
 
Além das categorias discriminadas no Decreto-lei n.º 200/67, existem outras entidades de 
administração indireta, como os Serviços Sociais Autônomos, considerados como entidades paraestatais 
de cooperação, os Fundos Especiais as recém categorias introduzidas (baseadas do modelo norte-
americano) pelo Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, elaborado pelo extinto Ministério da 
Administração Federal e da Reforma do Estado e aprovado pelo Presidente da República em 
Novembro/95, que veio introduzir novas formas de Administração Pública.. Têm-se como exemplo 
dessas as Agências Autônomas ou Agências Executivas, Organizações Sociais e as Agências 
Reguladoras, conforme detalhadas a seguir: 
 
2.5) Serviços Sociais Autônomos 
 
São os destinados às atividades de pesquisa, ensino, indústria, comércio ou agrícola, com 
peculiaridades de organização e funcionamento, autonomia administrativa e financeira, em grau 
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conveniente. Segundo Hely Lopes Meirelles7, “é aquele instituído por lei, com personalidade de direito 
privado, para ministrar assistência ou ensino a certas categorias sociais ou grupos profissionais, sem 
fins lucrativos, sendo mantidos por dotações orçamentárias ou contribuições parafiscais. São entes 
paraestatais8, de cooperação com o poder público, com administração e patrimônio próprio, revestindo a 
forma de instituições particulares convencionais (fundações, sociedades civis ou associações) ou 
peculiares ao desempenho de suas incumbências estatutárias. São exemplos desses entes: os diversos 
serviços sociais da indústria e do comércio, tais como os dos SENAI, SESC, SENAC, SESI, com estrutura 
e organização especial, genuinamente brasileiro”9. 
 
2.6) Fundos Especiais 
 
São constituídos por receitas específicas, vinculadas a determinados objetivos ou serviços 
com normas peculiares de aplicação. Exemplos: FUNDAF, FNS, FUNTRED, etc. 
 
2.7) Agências Autônomas – atuais Agências Executivas 
 
São entidades que visam a modernização de autarquias e fundações que contemplem 
atividades exclusivas do Estado, como fiscalização, arrecadação, normatização, possibilitando a 
responsabilização por resultados e a autonomia de gestão. Neste caso, as autarquias e fundações celebram 
contrato de gestão (acordo operacional) como Ministério supervisor, não deixando de pertencer à 
categoria de entidade que já estavam. 
 
2.8) Organizações Sociais (Lei 9.637, de 15.5.98) 
 
São entidades privadas (pessoas jurídicas de direito privado), sem fins lucrativos, 
destinadas ao exercício de atividades dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento 
tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde. Não fazem parte da 
Administração Pública. O poder público e a comunidade deverão estar representados nessas entidades, 
cujos membros serão de notória capacidade profissional e idoneidade moral. Suas atividades são 
desenvolvidas de acordo com o contrato de gestão assinado com o ministério supervisor e o Conselho de 
Administração da respectiva organização social – recebem dotações orçamentárias públicas. Não estão 
sujeitas ao regime jurídico único dos servidores, nem à lei de licitações, porém não devem se afastar dos 
princípios gerais dessas leis. São declaradas de interesse social e de utilidade pública. Essas 
organizações estão passíveis do controle interno e do controle externo pelo TCU. Em outras palavras, 
significa dizer que, deverão apresentar prestações de contas aos respectivos Órgãos de controle. 
 
2.9) Agências Reguladoras 
 
São autarquias de natureza especial sustentadas pelo governo, quando o objeto da 
concessão (permissão ou autorização) é um serviço público, como nas hipótese previstas na CF/88, e 
quando o objeto da concessão é a exploração de atividade econômica monopolizada, porém com 
autonomia administrativa e financeira. Estão alocadas na esfera descentralizada do governo federal, ou 
 
7 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 24ª ed. São Paulo: Malheiros, 1997, p.336 
8 A etimologia da palavra paraestatal indica tratar-se de ente disposto paralelamente ao Estado para executar, em parceria com 
este, atividades de interesse do Estado, mas não privativo deste. 
9 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 22ª ed. São Paulo: Malheiros, 1997, p.329. 
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seja, na administração indireta. Devem, contudo, obediência aos princípios constitucionais da 
Administração Pública: licitação, moralidade, impessoalidade, legalidade, publicidade e eficiência. Ex.: 
Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL, Agência Nacional do Petróleo – ANP, Agência 
Nacional de Telecomunicações – ANATEL, Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANSS. 
 
 
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III – Orçamento Público 
 
Segundo Giacomoni (1996:59), 
 
“o orçamento público é caracterizado por possuir uma multiplicidade de aspectos: político, 
jurídico, contábil, econômico, financeiro, administrativo. Seu conceito tem sofrido significativas mudanças 
ao longo do tempo, em decorrência da evolução de suas funções, hoje marcadamente diversas daquelas que 
o distinguiam no passado.” 
 
Ainda o mesmo autor, citando Allan D. Manvel: 
“O orçamento é um plano que expressa em termos de dinheiro, para um período de tempo 
definido, o programa de operações do governo e os meios de financiamentos desse programa.” 
 
É interessante conceituar a definição de orçamento público, expressa no Glossário de 
Termos Orçamentários e Afins da Edição Especial da Revista ABOP do 3ªquadrimestre de 1992. 
“Orçamento Público: lei de iniciativa do Poder Executivo que estima a receita e fixa 
despesa da administração pública. É elaborada em um exercício para depois de aprovada pelo Poder 
Legislativo, vigorar no exercício seguinte” 
 
Segundo Mota (2002:23), sob o aspecto econômico social, o orçamento público 
“tem a intenção de revelar os gastos governamentais que contribuem para a geração de 
bens de capital ou não, os quais resultam em produtos, rendas e serviços, bem como identificar as áreas de 
atuação do setor público com vistas a atender as necessidades coletivas”. 
 
A Lei Orçamentária Anual - LOA, também chamada de “Lei de Meios”, é uma lei que 
contém a discriminação da receita e despesa pública, de forma a evidenciar a política econômico - 
financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios orçamentários expressos na 
Constituição e na Lei nº 4.320/64. A LOA possibilita os meios necessários para o desempenho da função 
pública. 
 
O Decreto nº 2.829, de 29 de outubro de 1998, e as Portarias nº 51, de 16 de novembro de 
1998 e nº 42, de 14 de abril de 1999, ambas do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão 
introduziram modificações substanciais no processo de Planejamento e Orçamento do Setor Público a 
vigorar a partir do ano 2000. Segundo o Manual Técnico de Orçamento - MTO - 02 10, "Essas 
modificações representam um importante passo no sentido da modernização dos processos de 
planejamento e orçamento, com aplicabilidade à União, Estados e Municípios, tendo como escopo 
principal a busca para o Setor Público de uma administração menos burocrática e mais gerencial , com 
efetiva orientação para resultados". 
 
3.1) TIPOS DE ORÇAMENTO 
 
O parágrafo 5º do art. 165 da Constituição Federal define que a lei orçamentária anual 
compreenderá um conjunto formado por três orçamentos: 
 
 
10 BRASIL. Ministério do Orçamento e Gestão. Secretaria de Orçamento federal. Instruções para elaboração da proposta 
orçamentária da União para 2000; Manual Técnico de Orçamento (MTO-02). Brasília, Impresa Nacional, 1999. P. 11. 
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Orçamento Fiscal – referente aos Poderes da União, seus fundos, Órgãos e entidades da 
Administração Direta e Indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; 
 
Orçamento de Investimento – referente às empresas em que a União, direta ou 
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; e 
 
Orçamento da Seguridade Social – abrangendo todas as entidades e Órgãos a ela 
vinculados, da administração direta e indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos 
pelo Poder Público. 
 
3.2) PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS 
 
 
Anualidade - De conformidade com o princípio da anualidade, também denominado 
princípio da periodicidade, a previsão da receita e a fixação da despesa devem referir-se sempre a um 
período limitado de tempo. Ao período de vigência do Orçamento denomina-se exercício financeiro. No 
Brasil, de acordo com o Art. nº 34 da Lei nº 4.320/64, o exercício financeiro coincide com o ano civil: 1º 
de janeiro a 31 de dezembro. 
 
Exclusividade - Consoante o princípio da exclusividade, o orçamento deve conter apenas 
matéria orçamentária e não cuidar de assuntos estranhos, o que, aliás, está previsto no Art. 165 da 
Constituição. O princípio da exclusividade foi introduzido no direito brasileiro pela reforma 
constitucional de 1926. Sua adoção, como norma constitucional, pôs fim às distorções das famosas 
“caudas orçamentárias”11. Exceção feita à autorização para abertura de Créditos Suplementares e 
contratação de operações de créditos. “Esse princípio surgiu com o objetivo de impedir que a Lei de 
Orçamento, em função da natural celeridade de tramitação no legislativo, fosse utilizada como meio de 
aprovação de matérias outras que nada tivessem a ver com questões financeiras.”12 
 
Especificação13 - De acordo com esse princípio, as receitas e as despesas devem aparecer 
no orçamentode maneira discriminada, de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, a origem 
dos recursos e sua aplicação. 
 
Unidade – Segundo esse princípio, o orçamento deve ser uno, isto é, deve existir apenas 
um orçamento e não mais que um para cada exercício financeiro. Visa-se com esse princípio eliminar a 
existência de orçamentos paralelos. 
 
Publicidade - Define esse princípio que o conteúdo orçamentário deve ser divulgado 
(publicado) por meio dos veículos oficiais de comunicação/divulgação para conhecimento público e para 
a eficácia de sua validade, que é o princípio exigido para todos os atos oficiais do governo. 
 
Universalidade - Por esse princípio o orçamento deve conter todas as receitas e todas as 
despesas referentes aos Poderes da União, seus fundos, Órgãos e Entidades da Administração Direta e 
Indireta. (Art. 165, § 5º - CF). 
 
 Equilíbrio - Pelo princípio do equilíbrio entende-se que, em cada exercício financeiro, o 
montante da despesa não deve ultrapassar a receita prevista para o período. Uma razão fundamental para 
 
11 Inclusão de matéria não pertinente à matéria orçamentária. 
12 GIACOMONI, James. Orçamento Público. 6ª. Ed. São Paulo: Atlas, 1996,p. 78. 
13 Este princípio é também conhecido como da discriminação ou especialização. 
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defender esse princípio é a convicção de que ele constitui o único meio de limitar o crescimento dos 
gastos governamentais.. 
 
IV – CONCEITOS BÁSICOS 
 
4.1) UNIDADE ORÇAMENTÁRIA - UO 
 
A Lei nº 4.320/64, no seu artigo 14, e seu parágrafo único, define Unidade Orçamentária 
como 
 
“o agrupamento de serviços subordinados ao mesmo Órgão ou repartição a que serão 
consignadas dotações próprias. Portanto, é o agrupamento de serviços sob a responsabilidade de 
determinado Órgão contemplado na lei orçamentária.” 
 
 4.2) UNIDADE ADMINISTRATIVA - UA 
 
A alínea “D”, item 103 da IN/SECIN/MF nº 004, de 30 de agosto de 1982, define Unidade 
Administrativa como sendo: 
 
“A repartição pública da administração direta não contemplada nominalmente no 
Orçamento da União e que depende de destaques ou provisões para executar o seu programa de trabalho. 
Em casos excepcionais serão consignadas dotações a unidades administrativas subordinadas ao mesmo 
Órgão.” 
 
 É o exemplo da Coordenação-Geral de Planejamento e Orçamento/DGI – UG 170940 – da 
CGU/PR, não sendo consignada na LOA dotação orçamentária própria. 
 
4.3) UNIDADE GESTORA - UG 
 
É a unidade que administra e/ou executa os créditos orçamentários de determinada 
Unidade Orçamentária, realizando atos de gestão orçamentária, financeira ou patrimonial, cujo titular, em 
conseqüência, está sujeito à tomada de contas anual, na conformidade dos artigos 81 e 82 do Decreto-Lei 
200 de 20.2.1967. 
 
 Unidade Gestora Responsável – UGR - É a Unidade que responde pela realização da 
parcela do programa de trabalho contida num crédito orçamentário do Órgão. 
 
 Unidade Gestora Executora – UGE - É a Unidade que realiza atos de gestão 
orçamentária, financeira e/ou patrimonial, cujo titular, em conseqüência, está sujeito à 
tomada ou prestação de contas anual. Possui Ordenador de Despesas e Gestor Financeiro. 
 
 Unidade Gestora “Off – line” - Quanto à forma de acesso, a UG “Off-line” é a 
Unidade que não possui condições técnicas de acesso ao SIAFI. Para entrada de dados e 
obtenção de informações, esta UG se utiliza de sua Unidade Polo de Digitação. 
 
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 Unidade Gestora “On – line” - Quanto à forma de acesso, a UG “On-line” é a 
Unidade que tem acesso direto, por seus próprios operadores, às informações do SIAFI, 
seja para consultas ou para entrada de dados. 
 
V – ESTRUTURA E COMPETÊNCIAS DO SISTEMA DE ORÇAMENTO 
FEDERAL 
 
Órgão Central – Secretaria de Orçamento Federal no Ministério do Planejamento, 
Orçamento e Gestão – MP. 
 
Competências: 
 
 formular as Diretrizes Orçamentárias e consolidar os orçamentos anuais; 
 gerenciar o processo de orçamento federal; 
 preparar o projeto de Lei de Diretrizes e os manuais técnicos orçamentários para 
elaboração das propostas orçamentárias; 
 orientar e coordenar as ações dos Órgãos Setoriais; 
 analisar e consolidar as propostas orçamentárias dos Órgãos Setoriais, elaborando a 
proposta da União; 
 elaborar o programa de trabalho da União; 
 acompanhar o cumprimento do programa de trabalho e realizar a avaliação físico-
financeira dos projetos e atividades; e 
 disciplinar os critérios da execução orçamentária. 
 
Órgãos Setoriais - Secretarias Executivas (SPOA/COF) dos Ministérios Civis e Órgãos 
Equivalentes dos Ministérios da Defesa e das Relações Exteriores. 
 
Competências: 
 
 preparar instruções para elaboração das propostas orçamentárias setoriais, como 
unidade orçamentária do Órgão Superior; 
 orientar e coordenar as ações dos Órgãos seccionais; 
 analisar e consolidar as propostas orçamentárias dos Órgãos seccionais, elaborando a 
proposta do Ministério; 
 acompanhar o cumprimento do programa de trabalho e realizar a avaliação físico-
financeira dos projetos e atividades do Ministério; 
 elaborar e controlar a programação de desembolso; e 
 disciplinar os critérios da execução orçamentária, observadas as normas do Órgão 
central. 
 
Órgãos Seccionais - Unidades que, em cada entidade da Administração Federal Indireta, 
centralizem funções de planejamento e Orçamento. 
 
VI – EVOLUÇÃO DO ORÇAMENTO BRASILEIRO 
 
6.1) ORÇAMENTO CLÁSSICO OU TRADICIONAL 
 
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O orçamento clássico foi utilizado no Brasil até o advento da Lei 4.320/64. Segundo 
Giacomoni (1996): 
"O Orçamento clássico adotava classificações suficientes apenas para instrumentalizar o 
controle de despesas. Duas eram as classificações clássicas: 
- por unidades administrativas (isto é, os Órgãos responsáveis pelos gastos); e 
- por objeto ou item de despesa (pessoal, material etc.). 
O Orçamento assim classificado é, antes de qualquer coisa, um inventário dos ‘meios’; com 
os quais o Estado conta para levar a cabo suas tarefas . É, pois, bastante apropriado o rótulo de ‘Lei de 
Meios’ ao Orçamento tradicional." 14 
O Orçamento tradicional mostrou-se ineficaz, principalmente, por não contemplar um 
programa de trabalho e um conjunto de objetivos a atingir. A base para a orçamentação era de acordo com 
o que gastavam no exercício anterior, e não, em função do que se pretendia realizar. 
6.2) ORÇAMENTO DE DESEMPENHO 
 
O Orçamento de desempenho evoluiu do Orçamento clássico, passando a ser visto não 
mais como um mero documento de previsão de receita e autorização de despesas, pois já contemplava os 
objetivos a atingir, mas as ações previstas ainda eram desvinculadas do planejamento. 
O Orçamento desempenho ou de realizações buscava saber o que o governo fez e não o 
que o governo comprou, ou seja, a ênfase passou a ser nos resultados e não apenas na execução legal do 
Orçamento. 
 
6.3) ORÇAMENTO - PROGRAMA 
 
Orçamento-Programa pode ser definido como a combinação de atividades que produzem 
resultados característicos com a disponibilidade orçamentária do Governo, ou seja, é um Orçamento 
integrado ao planejamento. 
 
“As atividades desenvolvidas pelo Setor Público da economia devem estar sujeitas a algum 
teste de eficiência. Os recursos sacados da atividade privada nãopodem ser desperdiçados pela duplicação 
de esforços e programas de ação desnecessários. 
A maior parte dos Órgãos governamentais não opera sob leis de mercado. Os conceitos de 
preço e lucro não se aplicam ao seu produto. O próprio conceito de produto é, muitas vezes, abstrato: como 
definir o produto do Gabinete de uma Secretaria de um Ministério? 
Algumas técnicas foram desenvolvidas com vistas a aumentar a eficiência do Setor Público: 
Uma delas - a do Orçamento-Programa - foi desenvolvida para auxiliar os produtores estatais na tarefa de 
planejar os gastos e avaliar o avanço do produto.”15 
 
O Planejamento no Orçamento-Programa pode ser entendido, segundo Filelline: 
 
"Esse sistema de planejamento, obrigatório para a União, Estados e Municípios brasileiros, 
representa uma tentativa de introduzir um instrumental consistente de análise para todos os níveis de 
dispêndios. A característica básica do Orçamento-Programa é seu enfoque no produto de uma agência16. 
 
14 GIACOMONI, James. Orçamento Público, 6ª. Ed. São Paulo: Atlas, 1996. p.61 
15 FILELLINE, Alfredo. Economia do Setor Público, p.163 
16 Agência, entendida como uma Unidade Gestora. 
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Para tanto, criou a figura do programa,17 que pode ser definido como a combinação de atividades que 
produzem resultados característicos".18 
 
O planejamento no Orçamento-Programa é descrito em cinco passos: 
 
a) estabelecimento das prioridades; 
b) identificação das metas; 
c) computação dos custos de programas alternativos, no tempo; 
d) mensuração dos benefícios de programas alternativos, no tempo; e 
e) escolha da melhor alternativa (que converte em um programa). 
 
De forma a facilitar a implantação do planejamento no Orçamento-Programa, atividades 
governamentais são reclassificadas, para refletirem os tipos de ações empreendidas pelo Governo. Essa 
classificação é diferente da classificação tradicional por Ministério ou Secretaria de Estado (do tipo 
Ministério da Saúde, Ministério do Exército etc.) e passa a contemplar determinada atividade, como a do 
combate às endemias, sendo que as verbas alocadas poderão estar parcialmente nos Ministérios 
mencionados, que terão de aplicá-las em ações produtoras de reflexos sobre as endemias nacionais. 
 
O planejamento nas etapas descritas permite a revisão anual da totalidade das solicitações 
de verbas. Com isso, evita-se a tendência existente no processo de revisão orçamentária de enfocar apenas 
as variações de verbas propostas para itens orçamentários singulares, ao invés de examinar o mérito da 
aplicação da totalidade dos recursos. O enfoque nos aumentos ou reduções - que origina o chamado 
“Orçamento incremental”- contribui para a manutenção dos gastos existentes, limitando a discussão aos 
percentuais de recursos que devem ser destinados a cada Órgão. 
 
O planejamento, no Orçamento-Programa, avalia os resultados do desenvolvimento de 
cada programa em seus reflexos sociais, a partir do que, é decidida a conveniência de sua manutenção, 
supressão, ampliação ou redução. 
 
A Reforma Orçamentária que começou a vigorar a partir do exercício de 2000, conforme 
Decreto 2.829, de 29/10/98, representa um importante passo no sentido da modernização dos processos de 
Planejamento e Orçamento, visando uma Administração Gerencial voltada para o resultado. Nesse 
sentido, identifica-se no esforço de modernização a observância de dois pressupostos: 
a) Cobrança de Resultados deve ser entendida como uma avaliação junto à sociedade das 
ações desenvolvidas pelos governos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), aferidas em termos 
de benefícios efetivamente oferecidos ao cidadão. 
 
b) Realidade Problematizada traduz o esforço de modernização do planejamento, 
fazendo com que este passe a ser centrado em "problema". 
6.4) ORÇAMENTO TRADICIONAL X ORÇAMENTO-PROGRAMA 
 
ORÇAMENTO TRADICIONAL ORÇAMENTO-PROGRAMA 
O processo orçamentário é dissociado dos processos de 
planejamento e programação. 
A alocação de recursos visa à aquisição de meios. 
As decisões orçamentárias são tomadas tendo em vista 
as necessidades das unidades organizacionais. 
Na elaboração do Orçamento são consideradas as 
O Orçamento é o elo de ligação entre o 
planejamento e as funções executivas da 
organização. 
A alocação de recursos visa à consecução de 
objetivos e metas. 
As decisões orçamentárias são tomadas com base 
 
17 Programa: Instrumento de organização da atuação Governamental visando a concretização dos objetivos pretendidos, sendo 
mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual (Portaria no 42, de 14 de abril de 1999). 
18 FILELLINE, Alfredo. Economia do Setor Público, p. 164. 
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necessidades financeiras das unidades organizacionais. 
A estrutura do Orçamento dá ênfase aos aspectos 
contábeis de gestão. 
Principais critérios de classificação: unidades 
administrativas e elementos de despesa. 
Inexistem sistemas de acompanhamento e medição do 
trabalho, assim como, dos resultados. 
O controle visa avaliar a honestidade dos agentes 
governamentais e a legalidade no cumprimento do 
Orçamento. 
em avaliações e análises técnicas das alternativas 
possíveis. 
Na elaboração do Orçamento são considerados 
todos os custos dos programas. 
A estrutura do Orçamento está voltada para os 
aspectos administrativos e de planejamento. 
Principal critério de classificação: funcional-
programática.19 
Utilização sistemática de indicadores e padrões de 
medição do trabalho e dos resultados. 
O controle visa avaliar a eficiência, a eficácia e a 
efetividade das ações governamentais. 
Fonte: GIACOMONI, James. Orçamento do Setor Público, p.149. 
 
19 A partir do Orçamento de 2000 foi substituída pela classificação Funcional. 
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VII – ASPECTOS LEGAIS DO ORÇAMENTO 
7.1) CONTEMPLADOS PELA LEI N.º 4.320/64: 
 
 discriminação da receita e despesa evidenciando a política financeira e o programa de 
trabalho do governo; 
 introdução da idéia de metas visadas, custos das obras a realizar e dos serviços a 
prestar; 
 obediência aos princípios da unidade, universalidade e anuidade; 
 abrange todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei; 
 não são consideradas como receitas as operações de crédito por antecipação de receita, 
as emissões de papel-moeda e outras entradas compensatórias no ativo e passivo 
financeiros; 
 a lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos Órgãos do governo e 
da administração centralizada; 
 a lei de orçamento poderá conter autorização ao executivo para: 
a) abrir Créditos Suplementares até determinada importância; 
b) realizar em qualquer mês do exercício financeiro operações de crédito por 
antecipação, ao da receita, para atender insuficiências de caixa. 
 
 em casos de déficit a lei de Orçamento indicará as fontes de recursos que o Poder 
Executivo fica autorizado a utilizar para atender a sua cobertura. 
 produto estimado de operações de crédito e de alienação de bens imóveis somente se 
incluirão na receita quando forem especificamente autorizadas pelo Poder Legislativo 
de forma que juridicamente possibilite ao Poder Executivo realizá-las no exercício. 
 a autorização legislativa,a que se refere o parágrafo anterior, no tocante a operações de 
credito, poderá constar da própria lei de orçamento. 
 não serão admitidas emendas ao projeto de Lei do Orçamento que visem a: 
 
a) alterar a dotação solicitada para a despesa de custeio, salvo quando provada, 
nesse, a inexatidão da proposta; 
b) conceder dotação para o início de obra cujo projeto não esteja aprovado pelos 
Órgãos competentes. 
c) conceder dotação para instalação ou funcionamento de serviço que não esteja 
anteriormente criado. 
d) conceder dotação superior aos quantitativos previamente fixados em resolução 
do Poder Legislativo para concessão de auxílios e subvenções. 
 
7.2) CONTEMPLADOS PELO DECRETO-LEI Nº 200/67: 
 
 obrigatoriedade de um orçamento-programa anual; 
 atividade orçamentária organizada sob a forma sistêmica; 
 supervisão ministerial por meio da aprovação do orçamento-programa das entidades da 
administração indireta; 
 atualização das descentralizações normativas constantes da Lei nº 4.320/64. 
 
7.3) CONTEMPLADOS PELA CONSTITUIÇÃO DE 1988: 
 
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 ênfase na integração planejamento-orçamento; 
 existência de três documentos de Planejamento/Orçamento: 
 
a) plano plurianual 
b) lei de diretrizes orçamentárias 
c) lei orçamentária anual 
 
 plano estabelecendo diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública federal para 
as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de 
duração continuada; 
 plano regionalizado; 
 diretrizes orçamentárias compreendendo as metas e prioridades da Administração 
Pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro 
subseqüente, orientando a elaboração da lei orçamentária anual, dispondo sobre as 
alterações na legislação tributária e estabelecendo a política de aplicação das agências 
financeiras oficiais de fomento; 
 lei orçamentária, compreendendo: 
 
a) Orçamento Fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, Órgãos e 
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e 
mantidas pelo Poder Público; 
b) Orçamento de Investimento das empresas em que a União, direta ou 
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; e 
c) Orçamento da Seguridade Social, abrangendo todas as entidades e Órgãos a ela 
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e 
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. 
 
 lei complementar disporá sobre: 
 
a) o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do 
plano plurianual, da lei orçamentária anual; 
b) as normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, 
bem como condições para instituição e funcionamento de fundos. 
 
 emendas ao projeto de Lei do Orçamento somente poderão ser aprovadas caso: 
 
a) sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes 
orçamentárias; 
b) indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de 
anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre dotações para pessoal e 
seus encargos, serviço da dívida e transferências tributárias constitucionais para 
Estados, Municípios e Distrito Federal; e 
c) ou sejam relacionadas com a correção de erros ou omissões ou com os 
dispositivos do texto do projeto de lei. 
 
 omissão quanto a procedimentos no caso da Proposta Orçamentária do Executivo não 
ser devolvida para sanção antes do início do exercício; 
 
7.4) CONTEMPLADOS PELA LEI COMPLEMENTAR N.º 101, DE 04/05/2000: 
 
 A LDO disporá também sobre: 
 
a) equilíbrio entre receitas e despesas; 
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b) critérios e forma de limitação de empenho; 
c) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos 
programas financiados com recursos dos orçamentos; 
d) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades 
públicas e privadas; 
 
 Cria o Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores 
correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e 
montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes. 
 Cria o Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros 
riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem 
tomadas, caso se concretizem. 
 Dispõe que o projeto de lei orçamentária anual será elaborado de forma compatível 
com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta 
Lei Complementar. 
 Determina que todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e 
as receitas que as atenderão, constarão da lei orçamentária anual. 
 Determina que o refinanciamento da dívida pública constará separadamente na lei 
orçamentária e nas de crédito adicional. 
 Determina que a atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada 
não poderá superar a variação do índice de preços previsto na lei de diretrizes 
orçamentárias, ou em legislação específica. 
 Veda a consignação na lei orçamentária de crédito com finalidade imprecisa ou com 
dotação ilimitada. 
 Veda a consignação de dotação para investimento com duração superior a um exercício 
financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua 
inclusão, conforme disposto no § 1o do art. 167 da Constituição. 
 
VIII – Classificação Orçamentária da Receita 
 
8.1) CLASSIFICAÇÃO POR CATEGORIA ECONÔMICA 
 
A receita classificar-se-á nas seguintes categorias econômicas: Receitas Correntes e 
Receitas de Capital20 Essas mesmas categorias são adotadas na classificação da despesa: Despesas 
Correntes e Despesas de Capital. Com essa dualidade classificatória, fica possibilitada a organização de 
um quadro-resumo, que destaca o Orçamento Corrente formado pelas Receitas e Despesas Correntes e o 
Orçamento de Capital, constituído pelas Receitas e Despesas de Capital, de especial utilidade nas análises 
macroeconômicas. 
Quando da descrição do critério econômico de classificação da despesa, viu-se que as 
contas: Despesas Correntes e Despesas de Capital correspondem, no âmbito do setor governamental, às 
variáveis macroeconômicas consumo e investimento. Juntar Receitas e Despesas Correntes e Receitas e 
Despesas de Capital possibilita mostrar de onde saem os recursos para financiar o consumo e os 
investimentos públicos, inclusive os valores que, apurados como superávit do Orçamento Corrente, irão 
engrossar a poupança governamental e viabilizar os investimentos.21 
Para J. Teixeira Machado Jr (1993), 
 
20 Lei 4.320. Comentada por J. Teixeira Machado Jr. e Heraldo da Costa Reis.25ª.ed.ver.atual. Rio de Janeiro: IBAM, 1993. 
21 GIACOMONI, James. Orçamento Público.6ª.ed. São Paulo: Atlas, 1996. 
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“receita é um conjunto de ingressos financeiros com fonte e fatos geradores próprios e 
permanentes, oriundos da ação e de atributos inerentes à instituição e que, integrando o patrimônio na 
qualidade de elemento novo, lhe produz acréscimos sem contudo gerar obrigações, reservas ou 
reivindicações de terceiros”. 
Considera-se, ainda, receita pública, todo recurso obtido pelo Estado para atender às 
despesas públicas. Quanto à origem da receita, a mesma pode ser definida como derivada e originária.Esta é decorrente da exploração do patrimônio próprio (exemplo: receitas provenientes de aluguel de 
imóveis da entidade) e aquela é proveniente do poder de império, ou seja, a fonte principal de arrecadação 
é o patrimônio do contribuinte (exemplo: receitas tributárias). 
 
8.2) CLASSIFICAÇÃO DA RECEITA POR FONTES 
 
A Classificação da receita por fonte leva em consideração a classificação dos diversos 
tributos arrecadados no país, enfocando, portanto, a ótica da arrecadação das receitas, a saber: 
 
 Receita Tributária 
 Receita de Contribuições 
 Receita Patrimonial 
 Receita Agropecuária 
 Receita Industrial 
 Receita de Serviços 
 Transferências Correntes 
 Operações de Créditos 
 Alienação de Bens 
 Amortização de Empréstimos 
 Transferência de Capital 
 Outras Receitas de Capital 
 
Receita Tributária – envolve apenas os tributos, considerada a conceituação da legislação 
tributária: Impostos, Taxas e Contribuição de Melhoria. É por conseguinte, uma receita privativa das 
entidades investidas com o poder de tributar: União, Estados, Distrito Federal e Municípios. 
 
Receita de Contribuições – engloba as do tipo social (contribuições previdenciárias, 
salário-educação), e do econômico (cotas de contribuições sobre exportação). 
 
Receita Patrimonial – oriunda da exploração econômica do patrimônio das instituições, 
especialmente juros, aluguéis e dividendos. 
 
Receita Agropecuária – decorre da exploração econômica de atividades agropecuárias, 
tais como: agricultura, pecuária, além do beneficiamento de produtos agropecuários em níveis não 
considerados industriais. 
 
Receita Industrial - derivada de atividades industriais: extrativa mineral, de 
transformação. 
 
Receita de Serviços - decorre de atividades como comércio, transporte, comunicações. 
 
Transferências Correntes – são os recursos financeiros recebidos de pessoas jurídicas ou 
físicas e que serão aplicados no atendimento de Despesas Correntes. Como por exemplo, a transferência 
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de recursos de origem tributária (cota parte do ICMS) que um nível de governo (município) recebe de 
outro (Estado). 
 
Outras Receitas Correntes – envolvem diversas outras receitas não enquadradas nas 
classificações anteriores (multas, indenizações) 
 
Operações de Crédito – envolvem a captação de recursos para atender desequilíbrios 
orçamentários ou ainda, financiar empreendimentos públicos. É por meio dessa conta de receita que são 
cobertos os déficits orçamentários que ensejam a formação da Dívida Pública. Quanto à origem dos 
recursos, as Operações de Crédito podem ser Internas e Externas. 
 
Alienação de Bens – Envolve o resultado obtido com a alienação de bens patrimoniais: 
ações, títulos, bens móveis, imóveis etc. 
 
Amortização de Empréstimos – Nos casos em que a entidade concede empréstimos, o 
ingresso proveniente da amortização dos mesmos caracteriza receita de capital. O critério aqui busca a 
coerência: se a obtenção de empréstimos é uma Receita de Capital e o pagamento, uma Despesa de 
Capital, a receita oriunda da amortização do mesmo é, conseqüentemente, de capital. 
 
Outras Receitas de Capital – Envolvem as Receitas de Capital não classificáveis nas 
outras fontes, como por exemplo, a indenização que a Petrobrás paga aos Estados e Municípios pela 
extração de petróleo, xisto e gás natural, e abrangem ainda o resultado do Banco Central, a remuneração 
das disponibilidades do Tesouro Nacional e o saldo do superávit corrente. 
 
8.3) CLASSIFICAÇÃO PELA ORIGEM DOS RECURSOS 
 
Esta classificação é realizada sob a ótica da destinação dos recursos, ou seja, qualquer 
despesa para que seja executada necessita indicar a fonte de seus recursos. Baseado neste aspecto surgiu a 
classificação pela origem para demonstrar a origem dos recursos, que pode ser: 
 
1 – Recursos do Tesouro – o Tesouro é a principal fonte de recursos para os gastos 
públicos. Compreendem os impostos, as taxas, as contribuições de melhoria, os recursos de operações de 
crédito, a receita de alienação patrimonial . Exemplo: fonte 1.1.3. – Contribuição do Salário Educação 
 
2 – Recursos de Outras Fontes - envolvem os vários tipos de receitas próprias dos fundos 
e das entidades federais dotadas de autonomia financeira: autarquias, fundações, e empresas públicas. 
Exemplo: fonte 2.1.3. – Receita Financeira 
 
8.4) CLASSIFICAÇÃO SEGUNDO A VINCULAÇÃO DA RECEITA 
 
Classificar a receita segundo a existência ou não de vinculação com a despesa decorre da 
necessidade prática de se demonstrar as parcelas de recursos que já estão comprometidas com o 
atendimento de determinadas finalidades e aquelas que podem ser livremente alocadas a cada elaboração 
orçamentária. 
 
Ao mesmo tempo que se busca limitar o máximo possível a vinculação de receita à 
determinada despesa, a própria Constituição consagra alguns vínculos importantes: os Fundos de 
Participação dos Estados – FPE e dos Municípios – FPM, e o Fundo de Financiamento do Setor Produtivo 
das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste. 
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A União entregará 47% do produto da arrecadação dos impostos sobre a renda e proventos 
de qualquer natureza e sobre produtos industrializados (IPI), sendo: 21,5% ao Fundo de Participação dos 
Estados e do Distrito Federal, 22,5% ao Fundo de Participação dos Municípios e 3% para aplicação em 
programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro - Oeste, por meio 
de suas instituições financeiras de caráter regional, de acordo com os planos regionais de 
desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-árido do Nordeste a metade dos recursos destinados à 
Região, na forma que a lei estabelecer.22 
 
A União entregará 10% do produto da arrecadação sobre produtos industrializados aos 
Estados e ao Distrito Federal, em valor proporcional às respectivas exportações de produtos 
industrializados. 
 
Outra vinculação estabelecida é a decorrente da obrigatoriedade da aplicação de 18% pela 
União e 25% pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, da receita resultante de impostos, 
compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino (FUNDEF). 
 
Independentemente das vinculações constitucionais, inúmeras outras disposições legais 
estabelecem vínculos entre outros tipos de receitas, que não os impostos e despesas determinadas. É o 
caso, principalmente, das contribuições, tais como, PIS/PASEP. As receitas de Operações de Créditos, 
por sua própria natureza, precisam estar reservadas para determinadas aplicações. 
 
8.5) QUADRO RESUMO DA CODIFICAÇÃO DA RECEITA 
 
NÍVEL DISCRIMINAÇÃO 
CLASSIFICAÇÃO 
ORÇAMENTÁRIA 
ESPECIFICAÇÃO 
 
1º 
2º 
3º 
4º 
5º 
6º 
 
CATEGORIA ECONÔMICA 
FONTE 
SUBFONTE 
RUBRICA 
ALÍNEA 
SUBALÍNEA 
 
1.0.0.0.00.00 
1.1.0.0.00.00 
1.1.1.0.00.00 
1.1.1.2.00.00 
1.1.1.2.04.00 
1.1.1.2.04.01 
 
Receitas Correntes 
Receita Tributária 
Impostos 
Impostos./Patrim..e a Renda 
Impostos/Renda e Proventos 
Pessoas Físicas 
 
Fonte: Fortes, João. Contabilidade Pública, P.75. 
 
8.6) ESTÁGIOS DA RECEITA 
 
A receita orçamentária passa por quatro fases denominadas estágios, que são: 
 
1 - Previsão – é a estimativa do que se espera arrecadar, durante o exercício. 
 
2 - Lançamento – é a identificação do devedor ou da pessoa do contribuinte. A Lei 
4.320/64 e o Código Tributário Nacional definem lançamento como sendo o ato de pessoa competente 
que verifica a procedência do crédito fiscal, a pessoa que lhe é devedora e inscreve o débito desta. A 
partir dolançamento surge o crédito tributário. 
 
3 - Arrecadação – A arrecadação da receita é o momento em que o contribuinte recolhe ao 
agente financeiro (arrecadador), o débito devido à Fazenda Pública. 
 
22 CONSTITUÍÇÃO FEDERAL, art.159 
____________Gestão de Inteligência no Setor Publico__________ 
 
____________________________________________________________________________________________________________________________________________ 
 
4 - Recolhimento – O recolhimento da receita é o momento em que o agente financeiro 
(arrecadador) repassa o valor arrecadado ao Tesouro Nacional, Estadual, Distrital ou Municipal. 
 
IX – Classificação Orçamentária da Despesa 
 
No modelo orçamentário brasileiro são observados cinco critérios de classificação da 
despesa23 vigente a partir do exercício financeiro de 2000: 
 
a) Classificação institucional; 
b) Classificação funcional; 
c) Classificação programática; 
d) Classificação por regionalização; e 
e) Classificação quanto à natureza da despesa 
 
9.1) CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL 
 
Sua finalidade principal é evidenciar as unidades administrativas responsáveis pela 
execução da despesa, isto é, os Órgãos que gastam os recursos em conformidade com a programação 
orçamentária. É um critério indispensável para a fixação de responsabilidades e os conseqüentes controles 
de avaliações. 
 
Em decorrência do modelo federativo brasileiro, as unidades de governo são autônomas 
em cada nível, fazendo com que a União, cada Estado, o Distrito Federal e cada Município tenham o seu 
Orçamento próprio. Assim, no Orçamento da União, aparecem os Órgãos e repartições federais, 
classificados inicialmente pelos três Poderes: Legislativo, Judiciário e Executivo. O Poder Executivo, por 
exemplo, é primeiramente dividido em Órgãos, que por sua vez, são subdivididos em unidades 
orçamentárias - UO (exemplo: o Ministério da Educação compreende diversas unidades orçamentária: 
(UFRJ, UnB, etc.). 
 
De acordo com os professores Teixeira Machado e Heraldo Reis a Unidade Orçamentária 
se tornará o centro de: 
 
 planejamento; 
 elaboração orçamentária; 
 execução orçamentária; 
 controle interno; e 
 custos. 
 
A classificação institucional compreende os Órgãos Setoriais e suas respectivas Unidades 
Orçamentárias. 
 
Um Órgão ou uma unidade orçamentária da classificação institucional do Orçamento pode, 
eventualmente, não corresponder a uma estrutura administrativa como, por exemplo, "Transferências a 
Estados, Distrito Federal e Municípios", "Encargos Financeiros da União", “Operações Oficiais de 
Crédito”, “Refinanciamento da Dívida Pública Mobiliária Federal” e "Reserva de Contingência". 
 
 
23 Manual Técnico de Orçamento – MTO-02 2000 p. 37-40. 
____________Gestão de Inteligência no Setor Publico__________ 
 
____________________________________________________________________________________________________________________________________________ 
O código da Classificação Institucional compõe-se de 5 (cinco) algarismos, sendo os dois 
primeiros reservados à identificação do Órgão e os demais à Unidade Orçamentária. 
 
Exemplo de Classificação Institucional: 
 
 
 
 
9.2) CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL 
 
A classificação funcional, composta de um rol de funções e subfunções pré fixadas, servirá 
como agregador dos gastos públicos por área de ação governamental, nas três esferas. Trata-se de uma 
classificação independente dos programas. 
 
Por ser de aplicação comum e obrigatória no âmbito dos Municípios, dos Estados e da 
União, a classificação funcional permitirá a consolidação nacional dos gastos do Setor Público. 
 
Esta é a mais moderna das classificações orçamentárias. Sua finalidade básica é mostrar as 
realizações do governo, o resultado final de seu trabalho em prol da sociedade. Esse critério surgiu 
visando permitir o cumprimento das novas funções do Orçamento, em especial a representação do 
programa de trabalho. O programa de trabalho é composto por: 
 
 Função 
 Subfunção 
 Programa 
 Ações (Projeto, Atividade e Operação Especial) 
 
 
 
 
Estrutura do Programa de Trabalho 
 
 
 
 
Exemplo de funcional - programática e/ou programa de trabalho: 
 
____________Gestão de Inteligência no Setor Publico__________ 
 
____________________________________________________________________________________________________________________________________________ 
 
 
 
Função - “A função representa o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa 
que competem ao Setor Público. 
 
A função “Encargos Especiais” engloba as despesas em relação às quais não se possa 
associar um bem ou serviço a ser gerado no processo produtivo corrente, tais como: dívidas, 
ressarcimentos, indenizações e outras afins, representando, portanto, uma agregação neutra. 
 
No caso da função “Encargos Especiais” os programas corresponderão a um código vazio, 
do tipo “0000”. 
 
Subfunção - A subfunção representa uma partição da função, visando agregar determinado 
subconjunto de despesas do Setor Público. Na nova classificação a subfunção identifica a natureza básica 
das ações que se aglutinam em torno das funções. 
 
A classificação funcional será efetuada por intermédio da relação da ação (projeto, 
atividade ou operação especial) com a subfunção e a função. A partir da ação, classifica-se a despesa de 
acordo com a especificidade de seu conteúdo e produto, em uma subfunção, independente de sua relação 
institucional. Em seguida será feita a associação com a função, associação esta voltada à área de atuação 
característica do Órgão/ unidade em que as despesas estão sendo efetuadas. 
 
Exemplo 1: uma atividade de pesquisa na FIOCRUZ do Ministério da Saúde deve ser 
classificada – de acordo com sua característica – na subfunção n.° 571 “Desenvolvimento Científico” e na 
função n.° 10 “Saúde”. 
 
Exemplo 2: um projeto de treinamento de servidores no Ministério dos Transportes será 
classificado na subfunção n.° 128 “Formação de Recursos Humanos” e na função n.° 26 “Transportes”. 
 
Exemplo 3: uma operação especial de financiamento da produção que contribui para um 
determinado programa proposto para o Ministério da Agricultura será classificada na subfunção n.° 846 
“Outros Encargos Especiais” e na função n.° 20 “Agricultura”24. 
 
Tipos de funções e subfunções de governo 
 
FUNÇÕES SUBFUNÇÕES 
01 – Legislativa 031 – Ação Legislativa 
032 – Controle Externo 
02 – Judiciária 061 – Ação Judiciária 
062 – Defesa do Interesse Público no Processo Judiciário 
03 – Essencial à Justiça 091 – Defesa da Ordem Jurídica 
 
24 Manual Técnico de Orçamento – MTO-02/2000. P. 37/38 
____________Gestão de Inteligência no Setor Publico__________ 
 
____________________________________________________________________________________________________________________________________________ 
092 – Representação Judicial e Extrajudicial 
04 – Administração 121 – Planejamento e Orçamento 
122 – Administração Geral 
123 – Administração Financeira 
124 – Controle Interno 
125 – Normatização e Fiscalização 
126 – Tecnologia da Informação 
127 – Ordenamento Territorial 
128 – Formação de Recursos Humanos 
129 – Administração de Receitas 
130 – Administração de Concessões 
131 – Comunicação Social 
 
05 – Defesa Nacional 151 – Defesa Aérea 
152 – Defesa Naval 
153 – Defesa Terrestre 
06 – Segurança Pública 181 – Policiamento 
182 – Defesa Civil 
183 – Informação e Inteligência 
07 – Relações Exteriores 211 – Relações Diplomáticas 
212 – Cooperação Internacional 
08 – Assistência Social 241 – Assistência ao Idoso 
242 – Assistência ao Portador de Deficiência 
243 – Assistência à Criança e ao Adolescente 
244 – Assistência Comunitária 
09 – Previdência Social 271 – Previdência Básica 
272 – Previdênciade Regime Estatutário 
273 – Previdência Complementar 
274 – Previdência Especial 
10 – Saúde 301 – Atenção Básica 
302 – Assistência Hospitalar e Ambulatorial 
303 – Suporte Profilático e Terapêutico 
304 – Vigilância Sanitária 
305 – Vigilância Epidemiológica 
306 – Alimentação e Nutrição 
11 – Trabalho 331 – Proteção e Benefício ao Trabalhador 
332 – Relações de Trabalho 
333 – Empregabilidade 
334 – Fomento ao Trabalho 
12 – Educação 361 – Ensino Fundamental 
362 – Ensino Médio 
363 – Ensino Profissional 
364 – Ensino Superior 
365 – Educação Infantil 
366 – Educação de Jovens e Adultos 
367 – Educação Especial 
13 – Cultura 391 – Patrimônio Histórico, Artístico e Arqueológico 
392 – Difusão Cultural 
14 – Direitos da Cidadania 421 – Custódia e Reintegração Social 
422 – Direitos Individuais, Coletivos e Difusos 
423 – Assistências aos Povos Indígenas 
15 – Urbanismo 451 – Infra-Estrutura Urbana 
452 – Serviços Urbanos 
453 – Transportes Coletivos Urbanos 
16 – Habitação 481 – Habitação Rural 
482 – Habitação Urbana 
17 – Saneamento 511 – Saneamento Básico Rural 
512 – Saneamento Básico Urbano 
18 – Gestão Ambiental 541 – Preservação e Conservação Ambiental 
542 – Controle Ambiental 
____________Gestão de Inteligência no Setor Publico__________ 
 
____________________________________________________________________________________________________________________________________________ 
543 – Recuperação de Áreas Degradadas 
544 – Recursos Hídricos 
545 - Meteorologia 
19 – Ciência e Tecnologia 571 – Desenvolvimento Científico 
572 – Desenvolvimento Tecnológico 
573 – Difusão do Conhecimento Científico e Tecnológico 
20 – Agricultura 601 - Promoção da Produção Vegetal 
602 – Promoção da Produção Animal 
603 – Defesa Sanitária Vegetal 
604 – Defesa Sanitária Animal 
605 – Abastecimento 
606 – Extensão Rural 
607 - Irrigação 
21 – Organização Agrária 631 – Reforma Agrária 
632 - Colonização 
22 – Indústria 661 – Promoção Industrial 
662 – Produção Industrial 
663 – Mineração 
664 – Propriedade Industrial 
665 – Normatização e Qualidade 
23 – Comércio e Serviços 691 – Promoção Comercial 
692 – Comercialização 
693 – Comércio Exterior 
694 – Serviços Financeiros 
695 - Turismo 
24 – Comunicações 721 – Comunicações Postais 
722 - Telecomunicações 
25 – Energia 751 – Conservação de Energia 
752 – Energia Elétrica 
753 – Petróleo 
754 - Álcool 
26 – Transporte 781 – Transporte Aéreo 
782 – Transporte Rodoviário 
783 – Transporte Ferroviário 
784 – Transporte Hidroviário 
785 – Transportes Especiais 
27 – Desporto e Lazer 811 – Desporto de Rendimento 
812 – Desporto Comunitário 
813 - Lazer 
28 – Encargos Especiais 841 – Refinanciamento da Dívida Interna 
842 – Refinanciamento da Dívida Externa 
843 – Serviços da Dívida Interna 
844 – Serviços da Dívida Externa 
845 – Transferências 
846 – Outros Encargos Especiais 
 
 
9.3) ESTRUTURA PROGRAMÁTICA 
 
Os programas deixaram de ter o caráter classificador e cada nível de governo passou a ter a 
sua estrutura própria, adequada à solução dos seus problemas, e originada do processo de planejamento 
desenvolvido durante a formulação do Plano Plurianual – PPA. 
 
Há convergência entre as estruturas do plano plurianual e do Orçamento anual a partir do 
programa, “módulo” comum integrador do PPA com o orçamento. Em termos de estruturação, o plano 
termina no programa e o Orçamento começa no programa, o que confere a esses documentos uma 
integração desde a origem, sem a necessidade, portanto, de buscar-se uma compatibilização entre 
____________Gestão de Inteligência no Setor Publico__________ 
 
____________________________________________________________________________________________________________________________________________ 
módulos diversificados. O programa, como único módulo integrador, e os projetos e as atividades, como 
instrumento de realização dos programas. 
 
Cada programa deverá conter, no mínimo, objetivo, indicador que quantifique a situação 
que o programa tenha por fim modificar e os produtos (bens e serviços) necessários para atingir o 
objetivo. Os produtos dos programas darão origem aos projetos e atividades. A cada projeto ou atividade 
só poderá estar associado um produto, que, quantificado por sua unidade de medida, dará origem à meta. 
 
Os programas serão compostos por atividades, projetos e uma nova categoria de 
programação denominada operações especiais. Essas últimas poderão fazer parte dos programas quando 
entendido que efetivamente contribuem para a consecução de seus objetivos. Quando não, as operações 
especiais não se vincularão a programas. 
 
 
9.3.1) PROGRAMAS 
 
O programa é o instrumento de organização da atuação governamental. Articula um 
conjunto de ações que concorrem para um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores 
estabelecidos no plano plurianual, visando à solução de um problema ou o atendimento de uma 
necessidade ou demanda da sociedade. 
 
Toda a ação finalística do Governo Federal deverá ser estruturada em programas, 
orientados para consecução dos objetivos estratégicos definidos, para o período, no PPA. A ação 
finalística é a que proporciona bem ou serviço para atendimento direto às demandas da sociedade. 
 
Os programas de ações não finalísticas são programas constituídos predominantemente de 
ações continuadas, devendo conter metas de qualidade e produtividade a serem atingidas em prazo 
definido. 
 
São quatro os tipos de programas previstos: 
 
 Programas finalísticos; 
 Programas de gestão das políticas públicas; 
 Programas de serviços ao Estado; 
 Programa de apoio administrativo. 
 
Programas Finalísticos - São programas que resultam em bens e serviços ofertados 
diretamente à sociedade. Seus atributos básicos são: denominação, objetivo, público-alvo, indicador(es), 
fórmulas de cálculo do índice, Órgão(s), unidades orçamentárias e unidade responsável pelo programa 
O indicador quantifica a situação que o programa tenha por fim modificar, de modo a 
explicitar o impacto das ações sobre o público alvo. 
 
Programas de Gestão de Políticas Públicas - Os programas de gestão de políticas 
públicas assumirão denominação específica de acordo com a missão institucional de cada Órgão. 
Portanto, haverá apenas um programa dessa natureza por Órgão. Exemplo: “Gestão da Política de Saúde”. 
Seus atributos básicos são: denominação, objetivo, Órgão(s), unidades orçamentárias e 
unidade responsável pelo programa 
 
____________Gestão de Inteligência no Setor Publico__________ 
 
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Na Presidência da República e nos Ministérios que constituam Órgãos centrais de sistemas 
(Orçamento e Gestão, Fazenda), poderá haver mais de um programa desse tipo. 
Os Programas de Gestão de Políticas Públicas abrangem as ações de gestão de Governo e 
serão compostos de atividades de planejamento, Orçamento, controle interno, sistemas de informação e 
diagnóstico de suporte à formulação, coordenação, supervisão, avaliação e divulgação de políticas 
públicas. As atividades deverão assumir as peculiaridades de cada Órgão gestor setorial. 
 
 
Programas de Serviços ao Estado - Programas de Serviços ao Estado são os que resultam 
em bens e serviços ofertados diretamente ao Estado, por instituições criadas para esse fim específico. 
Seus atributos básicos são: denominação, objetivo, indicador(es), Órgão(s), unidades orçamentárias e 
unidade responsável pelo programa. 
 
 
Programas de Apoio Administrativo - Os programas de Apoio Administrativo 
correspondem ao conjunto de despesas de natureza tipicamente administrativa e outras que, embora 
colaborem para a consecução dos objetivos dos programas finalísticos e de gestão de políticas públicas, 
não são passíveis de apropriação a esses programas. Seus objetivos