Planejamento e Políticas Públicas de Educação

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Autores: Prof. Rodnei Pereira
 Prof. Maria Aparecida Ventura Fernandes
 Prof. Wanderlei Sergio da Silva
Colaboradora: Profa. Tânia Sandroni
Planejamento e Políticas 
Públicas de Educação
Professores conteudistas: Rodnei Pereira / Maria Aparecida Ventura Fernandes / 
Wanderlei Sergio da Silva
Rodnei Pereira
É licenciado em Pedagogia, Filosofia e Letras, doutor em Educação pelo Programa de Estudos Pós-Graduados em Educação: Psicologia da 
Educação da PUC-SP. Atualmente é professor permanente do Programa de Mestrado Profissional em Educação – Docência e Gestão Educacional, 
da Universidade Municipal de São Caetano do Sul (USCS), na linha 2 – Política e Gestão da Educação. Também é docente de cursos de graduação 
e especialização em Educação e Psicologia, na Universidade Paulista (UNIP), e consultor em Educação, assessorando a implementação de Políticas 
Públicas de Educação e Cultura. Possui experiência nas seguintes áreas: políticas de formação docente; gestão escolar; formação de formadores; 
iniciação à docência; coordenação pedagógica; metodologias e práticas de ensino; currículo; direitos humanos.
Maria Aparecida Ventura Fernandes
É licenciada em Pedagogia pela Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho (Unesp), com especialização em Metodologia e 
Didática, e licenciada em Matemática pela Unipaulistana, com especialização em Estatística pela Universidade de São Paulo (USP) e mestrado 
em Comunicação pela Universidade Paulista (UNIP). Trabalhou durante 27 anos na área da educação, na Prefeitura Municipal de São Paulo, 
como: professora do Ensino Fundamental e Médio, coordenadora pedagógica, diretora de escola, supervisora de ensino e assessora técnica e de 
planejamento na Secretaria Municipal de Educação. Atuou também como professora da rede estadual e particular de ensino. Na Universidade 
Paulista (UNIP), ministrou aulas de estatística e de disciplinas didático-pedagógicas nos cursos de: Pedagogia, Educação Física e Ciências 
Biológicas (licenciatura). Foi também coordenadora auxiliar do curso de Pedagogia, nos anos de 2000 e 2001. É coautora do livro: Manual do 
secretário de escola e legislação anexa, distribuído para todas as escolas da rede municipal de ensino de São Paulo.
Wanderlei Sergio da Silva
É formado em Geografia pela Universidade de São Paulo (USP), mestre em Ciências (Geografia Humana) pela Universidade de São Paulo 
(USP) e doutor em Geociências e Meio Ambiente pela Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho (Unesp). Trabalhou durante 15 anos 
no Instituto de Pesquisas Tecnológicas do Estado de São Paulo (IPT), em pesquisas relacionadas com as geociências e o meio ambiente. Também 
atuou como consultor em trabalhos relacionados com meio ambiente durante seis anos. Na Universidade Paulista (UNIP), lecionou disciplinas 
relacionadas à geografia, ao meio ambiente e ao planejamento no curso de Turismo, bem como as disciplinas didático-pedagógicas no curso de 
Psicologia (licenciatura). Atualmente é professor titular da UNIP, atuando como membro da Coordenadoria de Estágios em Educação, e, como 
professor na UNIP Interativa, nos cursos de Letras e Matemática, responsável pelas disciplinas relacionadas à Prática de Ensino, Didática Geral, 
Estrutura e Funcionamento da Educação Básica e Planejamento e Políticas Públicas da Educação. É autor de cinco livros e de 13 trabalhos de 
congresso, e foi entrevistado em programas de rádio e TV sobre a temática ambiental.
© Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta obra pode ser reproduzida ou transmitida por qualquer forma e/ou 
quaisquer meios (eletrônico, incluindo fotocópia e gravação) ou arquivada em qualquer sistema ou banco de dados sem 
permissão escrita da Universidade Paulista.
U508.56 – 20
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
S363p Fernandes, Maria Aparecida Ventura
Planejamento e políticas públicas de educação / Maria Aparecida 
Ventura Fernandes; Wanderlei Sérgio da Silva. – São Paulo, 2020.
 108 p., il.
Nota: este volume está publicado nos Cadernos de Estudos e 
Pesquisas da UNIP, Série Didática, ISSN 1517-9230.
1. Planejamento. 2. Políticas públicas. 3. Gestão da educação 
I. Fernandes, Maria Aparecida Ventura. II. Silva, Wanderlei Sérgio da. 
III. Título.
CDU 37.01
Prof. Dr. João Carlos Di Genio
Reitor
Prof. Fábio Romeu de Carvalho
Vice-Reitor de Planejamento, Administração e Finanças
Profa. Melânia Dalla Torre
Vice-Reitora de Unidades Universitárias
Profa. Dra. Marília Ancona-Lopez
Vice-Reitor de Pós-Graduação e Pesquisa
Profa. Dra. Marília Ancona-Lopez
Vice-Reitora de Graduação
Unip Interativa – EaD
Profa. Elisabete Brihy 
Prof. Marcello Vannini
Prof. Dr. Luiz Felipe Scabar
Prof. Ivan Daliberto Frugoli
 Material Didático – EaD
 Comissão editorial: 
 Dra. Angélica L. Carlini (UNIP)
 Dr. Ivan Dias da Motta (CESUMAR)
 Dra. Kátia Mosorov Alonso (UFMT)
 Apoio:
 Profa. Cláudia Regina Baptista – EaD
 Profa. Deise Alcantara Carreiro – Comissão de Qualificação e Avaliação de Cursos
 Projeto gráfico:
 Prof. Alexandre Ponzetto
 Revisão:
 Vera Saad
 Ingrid Lourenço
Sumário
Planejamento e Políticas Públicas de Educação
APRESENTAÇÃO ......................................................................................................................................................7
INTRODUÇÃO ...........................................................................................................................................................7
1 CONTEXTO SOCIAL GERAL...............................................................................................................................9
2 ASPECTOS CONCEITUAIS – PLANEJAMENTO, POLÍTICA E PÚBLICA ............................................. 10
2.1 Planejamento ......................................................................................................................................... 10
2.2 Política ...................................................................................................................................................... 12
2.3 Público ...................................................................................................................................................... 14
2.4 Políticas públicas e a política nacional de educação ............................................................. 16
3 ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DA EDUCAÇÃO NACIONAL ..................................................... 18
3.1 Entes federados e sistemas de ensino ......................................................................................... 18
3.1.1 Sistema Federal de Ensino ................................................................................................................... 19
3.1.2 Sistema de Ensino Estadual e do Distrito Federal ..................................................................... 20
3.1.3 Sistema Municipal de Ensino ............................................................................................................. 21
3.2 A organização dos conselhos de educação ............................................................................... 22
3.2.1 Conselho Nacional de Educação (CNE) .......................................................................................... 22
3.2.2 Conselho Estadual de Educação (CEE) ........................................................................................... 23
3.2.3 Conselho Municipal de Educação (CME) ....................................................................................... 24
4 PLANO NACIONAL DE EDUCAÇÃO ........................................................................................................... 25
4.1 Plano Nacional de Educação – PNE (2001-2010) ................................................................... 26
4.2 O novo Plano Nacional de Educação (2014-2024) ................................................................. 28
4.3 O Sistema Nacional de Educação ..................................................................................................32
5 A GESTÃO DA EDUCAÇÃO ............................................................................................................................ 34
5.1 Concepção de gestão .......................................................................................................................... 34
5.2 Diferentes modalidades de gestão da educação ..................................................................... 35
5.2.1 Características principais das diferentes concepções de gestão escolar ......................... 37
5.3 Estrutura organizacional de uma escola no processo de gestão participativa ........... 38
5.3.1 O papel do diretor/gestor da escola ................................................................................................ 41
5.4 A participação como fundamento da gestão democrática ................................................ 46
5.4.1 Os órgãos colegiados da escola ........................................................................................................ 48
6 O PROJETO POLÍTICO-PEDAGÓGICO E A GESTÃO DA ESCOLA ...................................................... 50
6.1 A gestão democrática como fator determinante da melhoria da qualidade 
da educação ................................................................................................................................................... 54
7 O SISTEMA NACIONAL DE AVALIAÇÃO E OS PADRÕES DE QUALIDADE ................................... 60
7.1 A avaliação nacional da educação básica .................................................................................. 61
7.2 Política nacional de avaliação articulada com o subsistema ............................................. 67
8 FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA ............................................................................................. 68
8.1 Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de 
Valorização do Magistério (Fundef) ..................................................................................................... 74
8.2 Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização 
dos Profissionais da Educação (Fundeb) ............................................................................................. 76
8.3 Os programas do Fundo Nacional de Desenvolvimento (FNDE) ....................................... 85
8.3.1 Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) ............................................................................... 86
8.3.2 Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) ................................................................ 87
8.3.3 Programas do Livro ................................................................................................................................ 87
8.3.4 Programa Nacional de Transporte Escolar (PNATE) .................................................................. 88
8.4 Financiamento e controle social: elementos fundamentais para a educação 
com qualidade ............................................................................................................................................... 88
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APRESENTAÇÃO
De modo geral, esta disciplina visa esclarecer conceitos e propiciar as condições para que você 
compreenda o embasamento institucional e legal para a sua atuação como professor e as políticas a ele 
associadas, reconheça o sistema escolar como um elemento de reflexão sobre a realidade educacional 
brasileira e se sinta estimulado a acompanhar as atualizações constantes que vêm sendo realizadas 
por intermédio dos membros do Conselho Nacional de Educação, do Ministério da Educação e dos 
parlamentares afeitos a esse assunto.
Visa, também, lhe propiciar o entendimento da política educacional no contexto das demais políticas 
públicas e as articulações existentes entre elas, identificando os principais aspectos legais referentes à 
organização, à gestão e ao financiamento da educação básica.
INTRODUÇÃO
Este livro-texto aborda questões fundamentais da política educacional, principalmente no que se 
refere à organização, gestão e financiamento da educação básica, buscando apresentar um novo olhar 
sobre a escola.
Apresentaremos inicialmente o contexto social geral no qual as políticas educacionais brasileiras 
foram formuladas. Em seguida, apontaremos aspectos conceituais necessários à compreensão dos 
termos aqui utilizados, com ênfase nos conceitos dos termos planejamento, política e pública.
Abordaremos também a organização da educação nacional, que contempla as esferas 
administrativas ou entes federados, ou seja, União, Estados, Distrito Federal e Municípios, os seus 
sistemas de ensino, bem como órgãos da administração como os Conselhos Nacional, Estadual e 
Municipal, com suas respectivas competências.
Estudaremos ainda o Plano Nacional de Educação (2001-2010) e o Novo Plano (2014-2024), com 
suas diretrizes, metas e estratégias. Depois, apresentaremos a Gestão da Educação, concepções, tipos de 
gestão, a nova concepção de estrutura organizacional de uma escola e a participação como fundamento 
da gestão democrática. A ênfase é dada à gestão participativa.
Posteriormente, veremos o projeto político-pedagógico e a gestão da escola especificamente e 
exporemos a gestão participativa e democrática como fator determinante da melhoria da qualidade 
da educação.
Trataremos, em seguida, do sistema nacional de avaliação e dos padrões de qualidade, bem como da 
base nacional comum curricular, com ênfase nos programas de avaliação da administração pública para 
a educação básica.
Por fim, o abordaremos o financiamento da educação, focando nos recursos financeiros aplicados à 
educação básica, com destaque para o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental 
e de Valorização do Magistério (Fundef) e o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação 
8
Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), além dos programas do Fundo Nacional 
de Desenvolvimento da Educação (FNDE).
Ao final, apresentaremos a conclusão da Conferência Nacional da Educação (Conae) para a construção 
de um sistema nacional de educação, focalizando especificamente o financiamento da educação e o 
controle social como elementos fundamentais para a construção de uma educação com qualidade social.
Vários desafios precisam ser superados por nossos sistemas de ensino, notadamente nos aspectos 
legais de sua estrutura, organização e funcionamento.
O sistema escolar não pode ignorar o contexto econômico e político, ao qual se vinculam os 
princípios educacionais contemplados na Constituição Federal e na Lei n. 9.394, de 20 de dezembro de 
1996 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional/LDBEN). O conteúdo deve ser tratado não somente 
como programa de governo, mas como programa de Estado, o que é bem diferente, pois possibilita 
a continuidade da política educacional para que se tenha uma escola de qualidade e universalizada, 
organizada democraticamente, com recursos suficientes, professores bem pagos e previamente 
preparados para exercerem com dignidade sua função.
Espera-se que este livro-texto contribua efetivamente para a sua formação e de seus colegas de 
curso, futuros educadores que, como se espera, tenham boa qualidade.
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PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS DE EDUCAÇÃO
1 CONTEXTO SOCIAL GERAL
Imagine que, assim que se formar neste curso e iniciar seus trabalhos como professor numa escola 
de educação básica, você seja convocado a participar da elaboração do projeto político-pedagógico do 
curso em que estiver trabalhando. O que fazer? Como começar? Em que documentos legais você deve se 
apoiar? Imagine ainda outra situação na qual você seja arguido e pressionado a dar a sua opinião sobre 
a política educacional que está sendo conduzida pelas três esferas de governo, seja na mídia, seja na sala 
dos professores, seja na sala de aula. O que responder? Com que base de apoio? O entendimento dessas 
e de outras questões possíveis tem tudo a ver com o que será estudadoneste livro-texto e é crucial para 
a sua atuação profissional no futuro.
Figura 1 – A construção do projeto político pedagógico requer, além de organização, conhecer 
a organização e o funcionamento das políticas educacionais brasileiras
O tema desta disciplina é de fundamental importância para você, pois complementa seu entendimento 
sobre a estrutura e o funcionamento da educação básica, “pano de fundo” de toda a sua atuação 
profissional no futuro. Há assuntos correlatos que permeiam o tema. Por isso, aqui e ali será necessário 
recorrermos a eles, com o intuito de esclarecer essa questão de tanta importância para a sua formação.
A disciplina está intimamente relacionada com as demais disciplinas da formação pedagógica do 
curso, oferecendo-lhe suporte para a compreensão do sistema escolar brasileiro de modo a proporcionar 
subsídios para o seu engajamento na luta por uma escola de qualidade.
Nos últimos anos, mudanças profundas ocorreram e estão ocorrendo em todos os setores da 
sociedade e, na medida em que transformações econômicas, sociais e políticas acontecem, a educação 
deve ser repensada, uma vez que essas mudanças têm reflexo direto em toda a dinâmica das organizações 
educacionais. Recorrentemente, as políticas educacionais existentes até então não mais atendem às 
necessidades do sistema educacional como um todo.
Atualmente, para acompanhar as transformações da sociedade, são requeridas mudanças não só na 
estrutura organizacional, mas, acima de tudo, nos paradigmas que fundamentam a construção de uma 
nova proposta educacional. É fundamental o desenvolvimento de uma gestão escolar mais dinâmica, 
diferente da hoje vivenciada, uma gestão participativa em que o poder não esteja centralizado em uma 
única pessoa, mas sim nas diferentes esferas de responsabilidade, possibilitando relações cooperativas, 
horizontais, com o poder de decisão construído coletivamente, por meio da participação dos vários 
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PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS DA EDUCAÇÃO
segmentos da comunidade escolar e local, nos órgãos colegiados existentes na escola. Você vai notar 
que este é o tipo de gestão que defendemos em nossa disciplina.
Cabe, então, ao gestor a responsabilidade de coordenar a construção, acompanhar e avaliar o projeto 
político-pedagógico da escola, que é um processo contínuo, coletivo e que traduz a autonomia e a 
identidade daquela escola individualmente.
São grandes, portanto, os desafios das escolas no sentido de colocar em prática as políticas de educação 
que norteiam os planos, e compete à gestão democrática implementar a proposta, com ações coerentes 
para nortear os objetivos estabelecidos, num processo de avaliação contínua e permanente. Para que essa 
ação se processe de forma eficiente e eficaz é fundamental a vinculação de recursos à manutenção e 
desenvolvimento do ensino, pois financiamento e gestão são indissociáveis. De nada adianta elaborar 
planos e programas “infalíveis” se não estiver associada a eles a origem dos recursos necessários.
A transparência da gestão de recursos financeiros e seu controle social impõem-se hoje não só como 
prioridade conferida à educação pública, mas também como condição para uma gestão mais eficaz. A 
gestão da educação, seja na escola, seja no sistema de ensino, provém de uma política de educação que 
traça as direções a serem trilhadas.
2 ASPECTOS CONCEITUAIS – PLANEJAMENTO, POLÍTICA E PÚBLICA
O entendimento do conteúdo desta disciplina passa necessariamente pela compreensão de alguns 
conceitos, que serão sucintamente apresentados neste tópico. São eles: planejamento, política e pública. 
Além disso, é necessário situar a política educacional no contexto geral das políticas públicas, uma vez que a 
educação não ocorre isoladamente na sociedade, mas de modo articulado com seus demais componentes.
2.1 Planejamento
Figura 2 
Do ponto de vista conceitual, o planejamento é visto como um processo mental que supõe análise, 
reflexão e previsão. Previsão significa que ele visa sempre ao futuro e busca estabelecer um conjunto 
coordenado de ações visando à consecução de determinados objetivos nele estabelecidos.
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PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS DE EDUCAÇÃO
Um planejamento não precisa necessariamente se consubstanciar num documento, mas, quando isso 
acontece, ele resulta num plano, programa ou projeto. Nesse sentido, diferenciam-se os conceitos de 
planejamento e de plano, que é um dos possíveis resultados do planejamento. Os demais resultados possíveis 
são os programas e os projetos. O planejamento é um processo. Plano, programa ou projeto são resultados 
possíveis desse processo.
Há diferentes tipos de planejamento, que podem ser classificados, entre outros, sob os seguintes 
pontos de vista:
• do tempo (longo, médio e curto prazo);
• do espaço (local, municipal, regional, estadual, nacional, continental ou mundial);
• administrativo (público, privado ou misto);
• econômico (macroeconômico ou microeconômico);
• setorial (setorial, intersetorial, global);
• de abrangência (estratégico, tático ou operacional).
Nesse nível, o planejamento engloba os aspectos do tempo, espaço, objetivos e diretrizes, cuja relação 
pode ser percebida no quadro a seguir.
Quadro 1 – Aspectos englobados no planejamento 
classificado segundo a abrangência
Variável
Tipo de Planejamento
Estratégico Tático Operacional
Tempo Longo prazo Médio prazo Curto prazo
Espaço Território todo Parte do território Ação a desenvolver em 
determinado espaço
Objetivos Define os gerais Define os específicos ...
Diretrizes Para o plano todo – 
indica a direção a seguir
Transforma-as em ações – 
dá suporte às decisões que 
indicam a direção a seguir
Operacionaliza o plano 
tático
De acordo com Ignarra (2003), adaptado pelos autores, planejar, grosso modo, significa responder a 
oito perguntas:
• o quê? – para definir o objeto do planejamento;
• por quê? – para construir as justificativas do planejamento;
• para quê? – para elaborar os objetivos do planejamento;
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PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS DA EDUCAÇÃO
• quem? – para definir os agentes e os destinatários do planejamento;
• como? – para construir os meios para se alcançarem os objetivos propostos;
• onde? – para definir espacialmente a localização daquilo que se quer implantar ou transformar;
• quando? – para estabelecer um cronograma de ações visando atingir os objetivos propostos;
• quanto? – para dimensionar os recursos humanos, materiais e financeiros necessários para 
implementar-se o objeto do planejamento.
Sucintamente, pode-se afirmar que a resposta a essas perguntas compõe o conteúdo de um plano, 
programa ou projeto, que são os resultados possíveis do processo de planejamento, quando ele se 
consubstancia em um documento, como é de praxe ocorrer nos processos de planejamento educacional.
2.2 Política
Política é um termo que pode ser entendido de diversos modos, porém, o que mais se aplica aos objetivos 
desta disciplina é o que entende o termo como a habilidade para tratar de temas referentes às relações humanas, 
com vistas à obtenção de resultados desejados em qualquer área pertinente ao convívio em sociedade.
Podemos denominar política os modos pelos quais as pessoas são capazes de elaborar orientações, 
normas e regras para reger a convivência social, em diferentes esferas. Isso significa que o termo política 
não diz respeito somente aos modos de reger o Estado (essa é uma das formas de se fazer política) ou 
à administração pública, mas também às relações familiares, às relações no mundo do trabalho, no 
universo das amizades, das vizinhanças e da convivência social cotidiana como um todo. Trata-se, 
portanto, de um termo que tem vários usos e sentidos.
Em nossa disciplina teremos como foco a ideia de administração pública do Estado, com o objetivo 
de percorrer o bem de todos e para todos.
Como explica Chauí:
A palavra política é grega: ta politika, vinda de pólis. Pólis é a cidade, não 
como um conjunto de edifícios, ruas e praças, e sim como espaço cívico,ou 
seja, entendida como a comunidade organizada, formada pelos cidadãos 
(politikós), isto é, pelos homens livres e iguais, nascidos em seu território, 
portadores de direitos inquestionáveis, a isonomia (igualdade perante a lei), 
a isegoria (a igualdade no direito de expor e discutir em público opiniões 
sobre as ações que a cidade deve ou não realizar) (2003, p. 349).
Essa ideia de política como a conhecemos tem em Aristóteles a sua origem. Para o filósofo, política é uma 
ciência que tem como objetivo a felicidade de todas as pessoas. Desse modo, se divide em ética, que trata 
da felicidade individual dos seres humanos no espaço da pólis, e em política em sentido estrito, que trata da 
felicidade de todas as pessoas na pólis. Sendo assim, a noção de política tem a coletividade como princípio.
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PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS DE EDUCAÇÃO
Aristóteles dizia que cabe à política estudar as diferentes formas de governo e instituições que podem 
garantir a felicidade dos cidadãos. Para ele, então, a ciência política diz respeito ao mundo da prática, a um 
modo de fazer ciência que produz conhecimento como um caminho para as ações e atitudes da vida pública.
Nicola Abbagnano, em seu Dicionário de filosofia, define política da seguinte maneira:
Com esse nome foram designadas várias coisas, mais precisamente:
1 – A doutrina do direito e da moral; 2 – a teoria do Estado; 3 – a arte ou a 
ciência do governo; 4 – o estudo dos comportamentos intersubjetivos.
O primeiro conceito foi exposto em Ética, de Aristóteles. A investigação em 
torno do que deve ser o bem e o bem supremo, segundo Aristóteles, parece 
pertencer à ciência mais importante e mais arquitetônica: “Essa ciência parece 
ser a política. Com efeito, ela determina quais são as ciências necessárias nas 
cidades, quais as que cada cidadão deve aprender, e até que ponto” (Et. nic, L, 2, 
1094 a 26). Este conceito da Política teve vida longa na tradição filosófica.
Hobbes, por exemplo, dizia: “A Política e a ética, ou seja, a ciência do justo e 
do injusto, do equânime e do iníquo, podem ser demonstradas a priori, visto 
que nós mesmos fizemos os princípios pelos quais se pode julgar o que é 
justo e equânime, ou seus contrários, vale dizer, as causas da justiça, que são 
as leis ou as convenções” (Dehom., X, § 5).
[...]
O segundo significado do termo foi exposto em Política de Aristóteles: “Está 
claro que existe uma ciência à qual cabe indagar qual deve ser a melhor 
constituição: qual a mais apta a satisfazer nossos ideais sempre que não haja 
impedimentos externos; e qual a que se adapta às diversas condições em que 
possa ser posta em prática. Como é quase impossível que muitas pessoas 
possam realizar a melhor forma de governo, o bom legislador e o bom político 
devem saber qual é a melhor forma de governo em sentido absoluto e qual é 
a melhor forma de governo em determinadas condições” (Pol, IV, 1,1288 b 21). 
Nesse sentido, segundo Aristóteles, a Política tem duas funções: 1 – descrever 
a forma de Estado ideal; 2 – determinar a forma do melhor Estado possível 
em relação a determinadas circunstâncias. Efetivamente, a P. como teoria do 
Estado seguiu o caminho utópico da descrição do Estado perfeito (segundo o 
exemplo da República de Platão) ou o caminho mais realista dos modos e dos 
instrumentos para melhorar a forma do Estado, o que foi feito pelo próprio 
Aristóteles numa parte de seu tratado. As duas partes, todavia, nem sempre 
são facilmente distinguíveis e nem sempre foram distintas. Quando, a partir de 
Hegel, o Estado começou a ser considerado “o Deus real” (v. ESTADO) e o caráter 
da divindade do Estado foi aceito pela historiografia, a Política, enquanto teoria 
do Estado, pretendeu ter caráter descritivo e normativo ao mesmo tempo.
14
PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS DA EDUCAÇÃO
Para o ato de governar, uma característica fundamental é a capacidade de 
mediar conflitos entre as pessoas. Sendo assim, o político deve conduzir sua 
gestão de forma a mediar os conflitos existentes na sociedade de forma a 
encontrar uma saída que seja boa para todos (1998, p. 773-774).
 Saiba mais
Para saber mais sobre o termo, recomenda-se a leitura das seguintes obras:
ARISTÓTELES. Política. São Paulo: Martin Claret, 2007.
QUIRINO, C.; SOUZA, M. T. S. O pensamento político clássico: Maquiavel, 
Hobbes, Locke, Montesquieu, Rousseau. São Paulo: T. A. Queiroz, 1980.
Fazer política, então, significa planejar e implementar ações de interesse público, comum. No caso 
da educação, significa debater o tema com representantes de todos os elementos da sociedade que se 
interessam por ele, como os donos das escolas particulares, o setor público ligado ao tema, os alunos, os 
funcionários das escolas, os pais de alunos, os professores e qualquer outro interessado. Cada um defende 
seu ponto de vista, apresenta sua sugestão e participa do debate segundo os seus interesses. Ao final, o 
que se pretende é chegar a um resultado consensual, uma política a ser adotada e consubstanciada em 
diplomas legais, planos, programas e projetos.
Figura 3 
2.3 Público
Do ponto de vista conceitual, o termo “público” significa: do, relativo, pertencente ou destinado ao 
povo ou à coletividade. O interesse público sempre prevalece sobre o interesse particular e, num regime 
democrático, a sociedade designa alguns representantes para fazer valer a sua vontade, compondo o 
chamado setor público.
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PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS DE EDUCAÇÃO
 Lembrete
O setor público é composto pelos órgãos destinados a representar a 
comunidade, ou seja, o interesse público como um todo. Supostamente, 
cabe a tais órgãos agirem em nome da totalidade da população.
Por definição, o setor público não deve visar ao lucro, ao contrário, deve aplicar a renda obtida com 
impostos e taxas na implantação de políticas públicas em benefício de toda a população, ou seja, se 
existe uma necessidade social e dinheiro para supri-la, a função do setor público é aplicar os recursos na 
implementação de políticas públicas nesse sentido.
Há razões suficientes para se considerar adequado que o setor público desempenhe um papel de 
liderança no processo político educacional, pois, entre todos os agentes interessados na questão, ele é o 
único que apresenta as seguintes características:
• tem poder para representar toda a população;
• a princípio, é considerado imparcial;
• não necessariamente está limitado a objetivos financeiros de curto prazo, ou seja, é livre para 
adotar uma visão de longo prazo na implementação de suas políticas.
Assim, o que é público é do povo e a ele se destina, e esse povo designa alguns representantes para 
a defesa de seus interesses. As políticas resultantes dos debates são designadas “políticas públicas”, que 
têm por objetivo refletir o equilíbrio dessa balança de interesses em discussão. Ao setor público cabe 
implementar essas políticas, em consonância com os interesses da sociedade que o constituiu.
Figura 4 
16
PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS DA EDUCAÇÃO
2.4 Políticas públicas e a política nacional de educação
O sucesso de uma política pública depende da sua inserção no contexto geral das demais políticas 
adotadas, pois todas existem de modo integrado. Há uma hierarquia de importância entre elas, na qual 
a política educacional ocupa papel de destaque, embora esteja submetida à política econômica, como 
todas as demais políticas.
No Brasil, mesmo considerando-se o crescimento do número de escolas particulares nas últimas 
décadas, as escolas públicas ainda concentram a grande maioria das vagas oferecidas, principalmente 
na educação básica. Não é por acaso, portanto, que sobre elas se concentra a maior parte das políticas 
públicas de apoio à atividade.
Do mesmo modo, se considerarmos o território brasileiro como parte de uma rede, os nós dessa 
rede serão, invariavelmente, as cidades, e essas concentram cerca de 85% da população. Diante dessa 
realidade, é coerente pensar que a política educacional deve estar articulada demodo muito próximo 
com as políticas urbanas.
As políticas urbanas, bem como a educacional, sujeitam-se à política econômica, orbitando em seu 
redor. No entanto, tanto uma quanto outra só alcançarão sucesso dependendo da sua concatenação 
com várias outras políticas setoriais.
O quadro de deterioração qualitativa da educação básica pública, em que pesem as melhorias 
gradativas dos últimos anos, é fruto, também, da exiguidade de recursos diante das necessidades reais, 
bem como do emprego inadequado dos recursos a ela destinados e da ausência de concatenação com 
outras políticas setoriais.
Historicamente, a intervenção estatal sobre a educação pública no país sempre foi apoiada sobre 
fundamentações puramente técnicas, por vezes elitistas e subtraídas de conteúdo social:
A história mostra que a educação escolar no Brasil nunca foi considerada 
como prioridade nacional: ela serviu apenas a uma determinada camada 
social, em detrimento das outras camadas da sociedade que permaneceram 
iletradas e sem acesso à escola. Mesmo com a evolução histórico-econômica 
do país […]; mesmo tendo, ao longo de cinco séculos de história, passado de 
uma economia agrária-comercial-exportadora para uma economia baseada 
na industrialização e no desenvolvimento tecnológico; mesmo com as 
oscilações políticas e revoluções por que passou, o Brasil não priorizou a 
educação em seus investimentos político-sociais e a estrutura educacional 
permaneceu substancialmente inalterada até nossos dias, continuando a 
agir como transmissora da ideologia das elites e atendendo de forma mais 
ou menos satisfatória apenas a uma pequena parcela da sociedade (MARÇAL 
RIBEIRO, 1990, p. 15).
17
PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS DE EDUCAÇÃO
Em consequência, as políticas educacionais restringiram-se a intervenções setoriais parciais, 
privilegiando as camadas sociais mais abastadas e marginalizando os mais pobres, ao desqualificar sua 
formação inicial. A educação, principalmente nas grandes cidades, sofre há muitas décadas, por exemplo, 
com a descontinuidade político-administrativa.
A atual Constituição Federal transfere para os Estados e Municípios grande parte da responsabilidade 
da política educacional, pois é no nível local que as coisas acontecem, de modo que os administradores 
locais identifiquem as prioridades de ação. No entanto, nosso país esbarra em Estados e Municípios com 
poucos recursos e com baixo preparo técnico e administrativo, em muitos casos, para exercer a função 
que lhes é atribuída. Um melhor desempenho da educação pública no Brasil passa necessariamente por 
uma boa consonância com políticas urbanas e regionais.
Tradicionalmente, a maior preocupação da educação pública nas cidades e metrópoles tem sido 
administrar a pressão por vagas para muitos alunos que precisam ingressar no sistema a cada ano, 
especialmente na educação infantil. Esse acréscimo quantitativo, no entanto, geralmente, resulta num 
decréscimo qualitativo por vários motivos, entre os quais se destaca, para fins deste texto, a contratação 
de professores com formação precária, por vezes sem a qualificação necessária para o exercício de uma 
função social tão complexa.
Paralelamente às necessidades urbanas, e não menos importantes, observam-se necessidades 
também nas áreas rurais. Os cerca de 15% da população brasileira que vivem nessas áreas também 
merecem atendimento educacional com qualidade social.
Toda sociedade, por mais sofisticada e urbanizada que tenha se tornado, teve início como uma 
sociedade rural agrária. O ruralismo representa a gênese de todas as civilizações, e não é diferente 
no caso do Brasil. Nas últimas décadas, essas áreas têm sofrido muitas pressões que resultam na 
diminuição contínua da população, com destaque para o desenvolvimento constante das tecnologias 
agrícolas. Grandes máquinas são utilizadas para executar um trabalho que substitui, por vezes, 
centenas de trabalhadores rurais. O emprego escasseia e a população termina por se deslocar para as 
cidades, em busca de melhores condições para trabalhar e viver. Percebe-se, portanto, que as políticas 
educacionais no campo devem estar devidamente atreladas, também, às políticas educacionais nas 
áreas urbanas, procurando diminuir os problemas pelos quais a maior parte da população brasileira 
passa, seja nas áreas rurais, seja nas periferias das grandes cidades. A diminuição desses problemas 
depende, em grande parte, da melhoria da qualidade da educação básica pública, o que requer 
políticas adequadas em todos os sentidos.
É preciso, também, que as políticas educacionais estejam atentas às populações urbanas periféricas, 
visto que, nas regiões afastadas das regiões centrais dos municípios brasileiros, a desigualdade social 
também se manifesta nos resultados educacionais. Nesses locais, observa-se que há uma diversidade de 
escolas, com resultados distintos. E o poder público precisa estar atento a esse fenômeno, no sentido 
de implementar ações comprometidas com a diminuição dos índices de desigualdade escolar.
18
PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS DA EDUCAÇÃO
 Saiba mais
Aprofunde seus conhecimentos com a leitura de:
CRAHAY, M. Como a escola pode ser mais justa e mais eficaz?. Cadernos 
Cenpec Nova série, v. 3, n. 1, p. 9-40, dez. 2013. Disponível em: http://cadernos.
cenpec.org.br/cadernos/index.php/cadernos/article/viewFile/202/23. Acesso 
em: 1 jul. 2020.
3 ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DA EDUCAÇÃO NACIONAL
Neste tópico, será tratada a forma como a educação nacional se organiza administrativamente, 
particularmente as atribuições e inter-relações existentes entre as diversas esferas de governo.
3.1 Entes federados e sistemas de ensino
No âmbito da disciplina Estrutura e Funcionamento da Educação Básica, você tomou conhecimento 
sobre a organização da educação nacional, particularmente tratada no Título IV da Lei de Diretrizes 
e Bases da Educação Nacional (LDBEN). Alguns aspectos serão aqui retomados para uma melhor 
compreensão do conteúdo a ser desenvolvido em Planejamento e Políticas Públicas da Educação.
A organização da educação escolar nacional faz-se por meio de esferas administrativas, ou seja, pela 
União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, que mantêm seus respectivos sistemas de 
ensino, ou seja: Sistema Federal, Sistema Estadual ou Distrital e Sistema Municipal.
O artigo 8º da LDBEN vigente estabelece que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios 
organizem, em regime de colaboração, os respectivos sistemas de ensino, cabendo à União a coordenação 
da política nacional de educação, articulando os diferentes níveis e sistemas e exercendo função 
normativa, redistributiva e supletiva em relação às demais instâncias educacionais. Torna-se necessário, 
portanto, uma explicação mais detalhada sobre tais sistemas de educação.
Figura 5 
19
PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS DE EDUCAÇÃO
3.1.1 Sistema Federal de Ensino
Refere-se às instituições, aos órgãos, às leis e às normas que se concretizam nos Estados e Municípios, 
sob a responsabilidade do governo federal.
O Sistema Federal de Ensino, sob a responsabilidade da União, compreende as instituições de ensino 
mantidas pelo governo federal, as instituições de Ensino Superior, criadas e mantidas pela iniciativa 
privada e os órgãos federais de educação, segundo a LDBEN (art. 16).
 Observação
As instituições mantidas pela União e que compõem o Sistema Federal 
de Ensino são: universidades federais; instituições isoladas de ensino 
superior; centros federais de educação tecnológica; estabelecimentos de 
educação básica (colégios de aplicação); Colégio Pedro II; instituições 
de educação especial. Além dessas instituições, o governo federal, por 
meio do Ministério da Educação, supervisiona e inspeciona as diversas 
instituições privadas de educação superior.
As incumbências da União, de acordo com o artigo 9º da LDBEN, são:
I. elaborar o Plano Nacional de Educação, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e 
os Municípios;II. organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais do Sistema Federal de Ensino e 
dos territórios;
III. prestar assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para o 
desenvolvimento de seus sistemas de ensino e o atendimento prioritário à escolaridade obrigatória, 
exercendo sua função redistributiva e supletiva;
IV. estabelecer, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, competências 
e diretrizes para a Educação Infantil, o Ensino Fundamental e o Ensino Médio, que nortearão os 
currículos e seus conteúdos mínimos, de modo a assegurar a formação básica comum;
V. coletar, analisar e disseminar informações sobre educação;
VI. assegurar o processo nacional de avaliação do rendimento escolar, no Ensino Fundamental, Médio e 
superior, em colaboração com os sistemas de ensino, objetivando a definição de prioridades e a 
melhoria da qualidade do ensino;
VII. baixar normas gerais sobre cursos de graduação e pós-graduação;
20
PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS DA EDUCAÇÃO
VIII. assegurar o processo nacional de avaliação das instituições de educação superior, com a 
cooperação dos sistemas que tiverem responsabilidade sobre este nível de ensino;
IX. autorizar, reconhecer, credenciar, supervisionar e avaliar, respectivamente, os cursos das instituições 
de educação superior e os estabelecimentos do seu sistema de ensino. Essas atribuições poderão ser 
delegadas aos Estados e ao Distrito Federal, desde que mantenham instituições de educação superior.
Nota-se que a União tem um papel fundamental na manutenção das instituições e na organização 
e funcionamento dos demais sistemas.
3.1.2 Sistema de Ensino Estadual e do Distrito Federal
Existem no Brasil 26 Sistemas de Ensino Estaduais e um do Distrito Federal. Por definição legal, eles 
devem atuar prioritariamente no Ensino Fundamental e Médio, compreendendo:
• as instituições de ensino mantidas, respectivamente, pelo Poder Público Estadual e pelo Distrito Federal;
• as instituições de educação superior mantidas pelo Poder Público Municipal;
• as instituições de Ensino Fundamental e Médio criadas e mantidas pela iniciativa privada;
• os órgãos de educação estaduais e do Distrito Federal, respectivamente;
• no Distrito Federal, as instituições de educação infantil, criadas e mantidas pela iniciativa privada, 
integram seu sistema de ensino.
Para se ter uma ideia aproximada do gigantismo desses sistemas, de acordo com o Censo da Educação 
Básica de 2018, naquele ano foram registradas 48,5 milhões de matrículas nas 181,9 mil escolas de 
educação básica no Brasil.
Os Estados e o Distrito Federal, conforme previsto na Constituição Federal de 1988, no artigo 24, 
podem legislar sobre a educação, a cultura, o ensino e o desporto. A LDBEN, no seu artigo 10, estabelece 
as incumbências dos Estados. São elas:
I. organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas de ensino;
II. definir, com os Municípios, formas de colaboração na oferta do Ensino Fundamental, as quais 
devem assegurar a distribuição proporcional das responsabilidades, de acordo com a população a 
ser atendida e os recursos financeiros disponíveis em cada uma dessas esferas do Poder Público;
III. elaborar e executar políticas e planos educacionais, em consonância com as diretrizes e planos 
nacionais de educação, integrando e coordenando as suas ações e as dos seus Municípios;
21
PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS DE EDUCAÇÃO
IV. autorizar, reconhecer, credenciar, supervisionar e avaliar, respectivamente, os cursos das instituições 
de ensino superior e os estabelecimentos dos seus sistemas de ensino;
V. baixar normas complementares para o seu sistema de ensino;
VI. assegurar o Ensino Fundamental e oferecer, com prioridade, o Ensino Médio;
VII. assumir o transporte escolar dos alunos da rede estadual.
Ressalta-se que, ao Distrito Federal, aplicar-se-ão as competências referentes aos Estados e, também, 
aos Municípios.
3.1.3 Sistema Municipal de Ensino
O Município teve o reconhecimento como instância administrativa em termos educacionais na 
Constituição de 1988, que possibilitou a organização de seus sistemas de ensino em colaboração com a 
União e Estados. A Constituição prescreve que os Municípios devem manter, com a cooperação técnica 
e financeira da União e dos Estados, programas de educação pré-escolar, priorizando o atendimento às 
crianças de 0 a 5 anos, nas creches e pré-escolas e no Ensino Fundamental.
Os Sistemas Municipais de Ensino compreendem:
• as instituições de Ensino Fundamental, Médio e educação infantil mantidas pelo Poder Público municipal;
• as instituições de educação infantil criadas e mantidas pela iniciativa privada;
• os órgãos municipais de educação.
No contexto do sistema escolar brasileiro, os sistemas municipais são os que abrangem o maior 
número de instituições e de alunos. Em 2010, existiam no Brasil aproximadamente 5.650 Sistemas 
Municipais de Ensino. Segundo o Censo da educação básica 2009, eram 129.046 escolas, com pouco 
mais de 24 milhões de alunos, mantidas pelos poderes públicos municipais. As escolas de educação 
infantil, segundo o mesmo Censo, totalizavam 27.799 escolas com 1.774.115 alunos matriculados.
As competências do Sistema Municipal de Educação, de acordo com a LDBEN, são as seguintes:
I. organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas de ensino, 
integrando-os às políticas e planos educacionais da União e dos Estados;
II. exercer a ação redistributiva em relação às suas escolas;
III. baixar normas complementares para o seu sistema de ensino;
IV. autorizar, credenciar e supervisionar os estabelecimentos do seu sistema de ensino;
22
PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS DA EDUCAÇÃO
V. oferecer educação infantil em creches e pré-escolas, e, com prioridade, Ensino Fundamental, 
permitida a atuação em outros níveis de ensino somente quando estiverem atendidas plenamente 
as necessidades de sua área de competência e com recursos acima dos percentuais mínimos 
vinculados pela Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento do ensino;
VI. assumir o transporte escolar dos alunos da rede municipal.
Os Municípios poderão optar, ainda, por se integrar ao Sistema Estadual de Ensino ou compor com 
ele um sistema único de educação básica.
Figura 6 
3.2 A organização dos conselhos de educação
O que vem a ser um conselho? O termo conselho vem do latim consilium, que significa ouvir alguém, 
submeter algo a uma deliberação de alguém, após uma ponderação refletida, prudente e de bom senso, 
parecer, juízo, opinião.
Da estrutura educacional, fazem parte alguns órgãos de administração que exercem funções 
normativas, deliberativas, fiscalizadoras e de planejamento e que são denominados de conselhos 
de educação. São eles: Conselho Nacional, Conselho Estadual e Conselho Municipal, segundo sua 
dependência político-administrativa.
3.2.1 Conselho Nacional de Educação (CNE)
A LDBEN, no seu parágrafo 1º do artigo 9º, define que, na estrutura educacional, haverá um 
Conselho Nacional de Educação, com funções normativas e de supervisão, e atividade permanente. O 
CNE foi instituído pela Lei 9.131, de 24 de novembro de 1995, que alterou os dispositivos da Lei 4024, 
de 20 de dezembro de 1961 (1ª LDBEN) e veio substituir o Conselho Federal de Educação, que existiu 
entre 1962 e 1994.
23
PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS DE EDUCAÇÃO
O Conselho Nacional de Educação foi criado inicialmente como medida provisória e depois definido de 
forma permanente e tem atribuições normativas, deliberativas e de assessoramento ao Ministro de Estado 
da Educação, a fim de assegurar a participação da sociedade no aperfeiçoamento da educação nacional. É 
composto por duas câmaras autônomas, a Câmara de Educação Básica (CEB) e a Câmara de Educação Superior 
(CES). Esse conselho se reúne ordinariamente a cada dois meses, e suas Câmaras reúnem-se mensalmente.
Criado pela Lei n. 9.131, de 24 denovembro de 1995, foi confirmado no artigo 9º, parágrafo 1º, da 
LDBEN, o qual estabelece que, na estrutura educacional, haverá um Conselho Nacional de Educação, 
com funções normativas e de supervisão e atividade permanente, criado por lei.
Compete ao Conselho Nacional de Educação, segundo o parágrafo 1º do art. 7º da lei 9.131/95:
• subsidiar a elaboração e acompanhar a execução do Plano Nacional de Educação;
• manifestar-se sobre questões que abranjam mais de um nível ou modalidade de ensino;
• assessorar o Ministério da Educação no diagnóstico de problemas e deliberar sobre medidas 
para aperfeiçoar os sistemas de ensino, especialmente no que diz respeito à integração dos seus 
diferentes níveis e modalidades;
• emitir parecer sobre assuntos da área educacional, por iniciativa dos seus conselheiros ou quando 
solicitado pelo Ministro da Educação;
• manter intercâmbio com os sistemas de ensino dos Estados e do Distrito Federal;
• emitir parecer sobre questões relativas à aplicação da legislação educacional, no que diz respeito 
à integração entre os diferentes níveis e modalidades de ensino;
• elaborar o seu regimento, a ser aprovado pelo Ministro da Educação.
3.2.2 Conselho Estadual de Educação (CEE)
É um órgão da estrutura da Secretaria da Educação do Estado, exercendo as funções normativas, 
deliberativas, fiscalizadoras, consultivas e de controle de qualidade dos serviços educacionais.
Entre as competências dos Conselhos Estaduais, destacam-se:
• Manter intercâmbio com o Conselho Nacional de Educação e com os demais conselhos estaduais 
e municipais, visando à consecução dos seus objetivos.
• Formular políticas educacionais e baixar normas complementares para o Sistema Estadual de Ensino.
• Articular-se com órgãos e entidades federais, estaduais e municipais, para assegurar a coordenação, 
a divulgação e a execução de planos e programas educacionais.
24
PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS DA EDUCAÇÃO
• Deliberar e emitir parecer sobre assuntos da área educacional que lhes forem submetidos 
pelo Governador do Estado, pelo Secretário da Educação, pela Assembleia Legislativa e pelas 
Unidades Escolares.
• Subsidiar a elaboração e acompanhar a execução do Plano Estadual de Educação.
Também são suas atribuições credenciar instituições, autorizar o funcionamento de cursos, reconhecer 
cursos superiores ministrados pelas universidades estaduais, viabilizar a regularização da vida escolar, 
apurar denúncias envolvendo estabelecimentos de ensino, fornecer orientação, entre outras.
Figura 7 
3.2.3 Conselho Municipal de Educação (CME)
É um órgão com funções consultiva, deliberativa, normativa, fiscalizadora e de planejamento. Um 
colegiado que reúne representantes da comunidade escolar e da sociedade civil para decidir os rumos 
da educação do município.
Ao ser instituído, o CME pode decidir sobre diversas matérias, desde autorizar o funcionamento de 
escolas e de cursos até propor normas pedagógicas e administrativas. Cabe, também, aos conselhos 
municipais de educação regulamentar as questões ligadas à rede de ensino municipal e à rede particular 
que tenha apenas educação infantil.
Uma das atribuições dos conselhos municipais de educação é participar da elaboração do Plano 
Municipal de Educação, acompanhar e avaliar a política educacional, fiscalizar as ações implementadas 
e mobilizar a sociedade.
Fazem parte de qualquer CME representantes da própria Secretaria da Educação, dos professores, 
diretores, funcionários da rede municipal, da rede estadual e da particular, e do ensino superior, se 
houver, ou seja, representantes dos diversos segmentos da sociedade.
25
PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS DE EDUCAÇÃO
O CME tem como finalidades estimular a participação da sociedade civil no processo de definição 
das políticas educacionais do município e consolidar planos municipais de educação, acompanhando, 
fiscalizando e avaliando sua aplicação.
Pode-se considerar, portanto, que os Conselhos são órgãos colegiados de caráter normativo, 
deliberativo e consultivo, que interpretam e resolvem, segundo suas competências e atribuições, a 
aplicação da legislação educacional. Conta com recursos favoráveis à cobrança do direito à escola de 
qualidade, ou seja, à vinculação constitucional de recursos para a manutenção e desenvolvimento do 
ensino, a gratuidade do Ensino Fundamental nos estabelecimentos oficiais, o Ensino Fundamental como 
direito público e subjetivo de todos, além da chamada à participação da comunidade na escola.
Aos conselhos de educação, seja nacional, seja estadual, seja distrital, seja municipal, dentro de suas 
atribuições, cabe a busca incessante do diálogo entre o Estado e todos os setores implicados, interessados 
e compromissados com a qualidade da educação escolar em nosso país, ou seja, cabe a elaboração prática 
do desenvolvimento de políticas públicas relacionadas com a educação, de modo participativo.
 Saiba mais
Para saber mais sobre conselhos escolares, valem as seguintes leituras:
TODOS PELA EDUCAÇÃO. O que são e como funcionam os conselhos 
escolares? Entenda como são constituídos e quais são as atribuições desse 
órgão fundamental. fev. 2018. Disponível em: https://www.todospelaeducacao.
org.br/conteudo/perguntas-e-respostas-o-que-sao-e-como-funcionam-os-
conselhos-municipais-de-educacao. Acesso em: 1 jul. 2020.
BRASIL. Ministério da Educação. Conselhos escolares. Brasília. 
[s.d.]. Disponível em: http://portal.mec.gov.br/programa-nacional-de-
fortalecimento-dos-conselhos-escolares. Acesso em: 1 jul. 2020. Para saber 
mais sobre conselhos escolares, valem as seguintes leituras:
4 PLANO NACIONAL DE EDUCAÇÃO
A Constituição Federal de 1988 e a LDBEN de 1996 definem a abrangência e a responsabilidade 
de cada um dos sistemas de ensino quanto à autorização, credenciamento e supervisão de todas as 
instituições de ensino sob sua jurisdição, assim como a organização, manutenção e desenvolvimento dos 
órgãos e instituições dos seus sistemas de ensino, o que implica o envolvimento de todas as instituições 
públicas e privadas de ensino no contexto do Sistema Nacional de Educação.
De acordo com a LDBEN (art. 9º, I), é incumbência da União elaborar o Plano Nacional de Educação, 
em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
26
PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS DA EDUCAÇÃO
Segundo Libâneo (2008), várias foram as tentativas de elaboração e implementação de um plano 
de educação para o país, desde 1932, com o Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova, quando houve 
a tomada de consciência da educação como problema nacional, com a reivindicação dos diferentes 
movimentos sociais pela ampliação do atendimento escolar. O manifesto defendia uma escola pública 
obrigatória, laica e gratuita, aberta a todas as classes sociais.
A Constituição Federal de 1934, por sua vez, definiu como principal função do Conselho Nacional de 
Educação a elaboração do Plano Nacional de Educação, que não foi implementado em virtude do golpe 
de 1937, que manteve Vargas no poder até 1945.
A Lei 4024/61 (1ª LDBEN) estabeleceu as coordenadas para a elaboração do primeiro Plano Nacional 
de Educação. Em 1962, por iniciativa do Ministério da Educação, foi elaborado um plano, aprovado pelo 
Conselho Federal de Educação (CFE), constituído de metas a serem alcançadas em oito anos, além de 
estabelecer os critérios para a aplicação dos recursos destinados à educação. Esse plano, porém, não 
constituiu uma lei que determinasse os objetivos e metas da educação no país.
 Observação
Além do Plano Nacional de Educação, outros planos foram elaborados 
após 1962, mas, devido à descontinuidade administrativa e à falta de 
integração entre os ministérios, estes não foram efetivados.
Com a promulgação da Constituição de 1988, foi instituído por lei o Plano Nacional de Educação, 
caracterizado como autônomo em relação ao que estabelece a nova LDBEN.
No governo Collor, em 1993, outro plano foi editado – o Plano Decenal de Educação para Todos –, 
abandonado, contudo,com a posse de Fernando Henrique Cardoso, em 1995. Como tinha como projeto 
reformular toda a educação brasileira, o governo apresentou o seu Plano Nacional de Educação como 
continuidade do Plano Decenal de 1993 (art. 87, § 1º, da LDBEN). O projeto de lei do governo 
e o construído pela sociedade civil – por meio de entidades científicas, acadêmicas, sindicais e 
estudantis – deram entrada na Câmara dos Deputados em fevereiro de 1998, contribuindo para 
o avanço na participação democrática na construção de leis no país. Devido à realização das 
eleições de 1998, houve um atraso na discussão das propostas, e somente depois de alguns anos 
foi aprovado pelo Congresso Nacional o Plano Nacional de Educação, por meio da Lei 10.172, de 
9 de janeiro de 2001.
4.1 Plano Nacional de Educação – PNE (2001-2010)
O primeiro Plano Nacional de Educação foi elaborado para um período de 10 anos e vigorou de 2001 
a 2010. Esse plano se referia a todos os níveis e modalidades de ensino. Foi o primeiro a ser submetido à 
aprovação pelo Congresso Nacional, por ser exigência tanto da Constituição Federal de 1988 (art. 214) 
como da LDBEN de 1996 (art. 87).
27
PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS DE EDUCAÇÃO
Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, de acordo com as características e especificidades 
locais, tinham a incumbência de fazer as adequações necessárias e elaborar os seus respectivos 
planos decenais.
O fato de esse plano ter sido elaborado para vigorar por 10 anos, independentemente do governo 
que estivesse no poder, possibilitou a continuidade das políticas educacionais, uma vez que ficou 
caracterizado como um plano de Estado mais do que governamental.
Os principais objetivos do plano foram:
I. elevação global do nível de escolaridade da população;
II. melhoria da qualidade do ensino em todos os níveis;
III. redução das desigualdades sociais e regionais no tocante ao acesso à escola pública e à permanência 
nesta, com sucesso.
IV. democratização da gestão do ensino público nos estabelecimentos oficiais, obedecendo aos 
princípios da participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico 
da escola e da participação da comunidade escolar e local em conselhos escolares e equivalentes.
Várias metas foram estabelecidas para esse plano, entre as mais importantes referentes à educação 
básica, pode-se destacar:
• alcançar a taxa de 80% de crianças de quatro a seis anos matriculadas em escolas;
• universalizar o Ensino Fundamental;
• colocar 50% das crianças de até três anos em creches;
• erradicar o analfabetismo;
• diminuir a evasão no Ensino Médio em 5% ao ano.
Essas metas foram cumpridas?
Segundo estudo elaborado por pesquisadores (PINHO; GUIMARÃES, 2010):
• em 2008, apenas 18% das crianças de até três anos recebiam atendimento em creches;
• entre 2000 e 2008 o analfabetismo caiu de 13,6% para 10%;
• entre 2006 e 2008, a evasão no Ensino Médio subiu de 10% para 13,2%.
28
PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS DA EDUCAÇÃO
Pode-se afirmar, portanto, que as metas estabelecidas não foram totalmente alcançadas, em que 
pese o fato das duas primeiras metas terem sido praticamente alcançadas.
Figura 8 
4.2 O novo Plano Nacional de Educação (2014-2024)
Em 2010 foi apresentada pelo Conselho Nacional de Educação a proposta de um novo Plano 
Nacional de Educação para o período 2011-2020. Essa proposta foi discutida na Conae, que é 
um espaço de discussão sobre os rumos que o país deve tomar em todos os níveis de ensino. 
Foram discutidas e indicadas diretrizes e estratégias de ação para a configuração deste novo Plano 
Nacional de Educação.
A participação dos movimentos sociais e da sociedade civil, bem como da sociedade política, sob a 
coordenação de uma comissão nacional, instituída pelo Ministério da Educação, propiciou as condições 
necessárias para que o novo PNE se consolidasse como política de Estado, e não apenas de governo, 
com o propósito de conceber a educação de forma sistêmica, sem hierarquias ou fragmentações entre 
os níveis, etapas e modalidades de ensino.
Em 2011, entrou em discussão o novo Plano Nacional de Educação (PNE). O exame das diretrizes, 
metas e estratégias nele contidas começou a ser feito na Comissão de Educação e Cultura da Câmara 
dos Deputados, na qual os parlamentares apresentaram emendas ao Projeto de Lei n. 8.035, de 2010, 
enviado ao Congresso Nacional em 15 de dezembro de 2010. Pelas regras do Parlamento, depois de 
examinado na Comissão da Câmara, o projeto seguiu para a análise da Comissão de Constituição e 
Justiça. Foi aprovado nas duas instâncias legislativas, e enviado às comissões correspondentes do Senado 
Federal. Em 25 de junho de 2014, foi aprovada e sancionada a Lei n. 13.005, que aprovou o plano, pelo 
prazo de dez anos, a contar da data de sua publicação.
O novo Plano Nacional de Educação (2014-2024) apresenta dez diretrizes, que preveem:
I. erradicação do analfabetismo;
29
PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS DE EDUCAÇÃO
II. universalização do atendimento escolar;
III. superação das desigualdades educacionais, com ênfase na promoção da cidadania e na erradicação 
de todas as formas de discriminação;
IV. melhoria da qualidade da educação;
V. formação para o trabalho e para a cidadania, com ênfase nos valores morais e éticos em que se 
fundamenta a sociedade;
VI. promoção do princípio da gestão democrática da educação pública;
VII. promoção humanística, científica, cultural e tecnológica do País;
VIII. estabelecimento de meta de aplicação de recursos públicos em educação como proporção do 
Produto Interno Bruto (PIB), que assegure atendimento às necessidades de expansão, com padrão 
de qualidade e equidade;
IX. valorização dos profissionais da educação;
X. promoção dos princípios do respeito aos direitos humanos, à diversidade e à sustentabilidade 
socioambiental.
O plano define metas e prazos para que elas sejam alcançadas, sendo que a consecução das metas 
e a implementação das estratégias deverão ser realizadas em regime de colaboração entre a União, os 
Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Entre as metas e prazos, destacam-se:
• Meta 1 – Universalizar, até 2016, a educação infantil na pré-escola para as crianças de 4 a 5 anos 
de idade e ampliar a oferta de educação infantil em creches de forma a atender, no mínimo, 50% 
das crianças de até 3 anos até o final da vigência do PNE.
• Meta 2 – Universalizar o Ensino Fundamental de nove anos para toda a população de 6 a 14 anos 
e garantir que pelo menos 95% dos alunos concluam essa etapa na idade recomendada, até o 
último ano de vigência do PNE.
• Meta 3 – Universalizar, até 2016, o atendimento escolar para toda a população de 15 a 17 anos 
e elevar, até o final do período de vigência do PNE, a taxa líquida de matrículas no Ensino Médio 
para 85%.
• Meta 4 – Universalizar, para a população de 4 a 17 anos com deficiência, transtornos globais 
do desenvolvimento e altas habilidades ou superdotação, o acesso à educação básica e ao 
atendimento educacional especializado, preferencialmente na rede regular de ensino, com a 
garantia de sistema educacional inclusivo, de salas de recursos multifuncionais, classes, escolas 
ou serviços especializados, públicos ou conveniados.
30
PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS DA EDUCAÇÃO
• Meta 5 – Alfabetizar todas as crianças, no máximo, até o final do 3º ano do Ensino Fundamental.
• Meta 6 – Oferecer educação em tempo integral em, no mínimo, 50% das escolas públicas, de 
forma a atender, pelo menos, 25% dos alunos da educação básica.
• Meta 7 – Fomentar a qualidade da educação básica em todas as etapas e modalidades, com 
melhoria do fluxo escolar e da aprendizagem de modo a atingir as seguintes médias nacionais 
para o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb):
Quadro 2
Ideb 2015 2017 2019 2021
Anos iniciais do Ensino Fundamental 5,2 5,5 5,7 6,0
Anos finais do Ensino Fundamental 4,7 5,0 5,2 5,5
Ensino Médio 4,3 4,7 5,0 5,2
• Meta 8 – Elevar a escolaridade média da população de 18a 29 anos, de modo a alcançar, 
no mínimo, 12 anos de estudo no último ano de vigência desse plano, para as populações 
do campo, da região de menor escolaridade no País e dos 25% mais pobres, e igualar a 
escolaridade média entre negros e não negros declarados à Fundação Instituto Brasileiro de 
Geografia e Estatística (IBGE).
• Meta 9 – Elevar a taxa de alfabetização da população com 15 ou mais para 93,5% até 2015 e, 
até o final da vigência do PNE, erradicar o analfabetismo absoluto e reduzir em 50% a taxa de 
analfabetismo funcional.
Figura 9 
• Meta 10 – Oferecer, no mínimo, 25% das matrículas de educação de jovens e adultos, nos ensinos 
Fundamental e Médio, na forma integrada à educação profissional.
31
PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS DE EDUCAÇÃO
• Meta 11 – Triplicar as matrículas da educação profissional técnica de nível médio, assegurando a 
qualidade da oferta e pelo menos 50% da expansão no segmento público.
• Meta 12 – Elevar a taxa bruta de matrícula na educação superior para 50% e a taxa líquida para 
33% da população de 18 a 24 anos, assegurada a qualidade da oferta e expansão para, pelo 
menos, 40% das novas matrículas, no segmento público.
• Meta 13 – Elevar a qualidade da educação superior e ampliar a proporção de mestres e doutores 
do corpo docente em efetivo exercício no conjunto do sistema de educação superior para 75%, 
sendo, do total, no mínimo, 35% doutores.
• Meta 14 – Elevar gradualmente o número de matrículas na pós-graduação de modo a atingir a 
titulação anual de 60.000 mestres e 25.000 doutores.
• Meta 15 – Garantir, em regime de colaboração entre a União, os Estados, o Distrito Federal 
e os Municípios, no prazo de um ano de vigência do PNE, política nacional de formação dos 
profissionais da educação de que tratam os incisos I, II e III do caput do artigo 61 da Lei n. 9.394, 
de 20 de dezembro de 1996, assegurado que todos os professores e professoras da educação 
básica possuam formação específica de nível superior, obtida em curso de licenciatura na área de 
conhecimento em que atuam.
• Meta 16 – Formar, em nível de pós-graduação, 50% dos professores da educação básica, até o 
último ano de vigência do PNE, e garantir a todos os profissionais da educação básica formação 
continuada em sua área de atuação, considerando as necessidades, demandas e contextualizações 
dos sistemas de ensino.
• Meta 17 – Valorizar os profissionais do magistério das redes públicas de educação básica de forma 
a equiparar seu rendimento médio ao dos demais profissionais com escolaridade equivalente, até 
o final do sexto ano de vigência do PNE.
• Meta 18 – Assegurar, no prazo de dois anos, a existência de planos de carreira para os 
profissionais da educação básica e superior pública de todos os sistemas de ensino e, para o 
plano de carreira dos profissionais da educação básica pública, tomar como referência o piso 
salarial nacional profissional, definido em lei federal, nos termos do inciso VIII do artigo 206 da 
Constituição Federal.
• Meta 19 – Assegurar condições, no prazo de dois anos, para a efetivação da gestão democrática 
da educação, associada a critérios técnicos de mérito e desempenho e à consulta pública à 
comunidade escolar, no âmbito das escolas públicas, prevendo recursos e apoio técnico da União 
para tanto.
• Meta 20 – Ampliar o investimento público em educação pública de forma a atingir, no mínimo, o 
patamar de 7% do Produto Interno Bruto (PIB) do País no quinto ano de vigência dessa Lei e, no 
mínimo, o equivalente a 10% do PIB ao final do decênio.
32
PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS DA EDUCAÇÃO
Para cada meta existem várias estratégias, com o objetivo de operacionalizar e atingir as metas 
propostas, dentro do prazo da vigência do PNE (2014/2024), desde que não haja prazo inferior definido 
para as metas específicas.
 Lembrete
As metas previstas deverão ter como referência os censos nacionais da 
educação básica e superior mais atualizados.
Esse novo Plano Nacional de Educação, por estabelecer uma política de Estado, deve ser tratado 
como principal prioridade pelo Estado nacional e pela sociedade brasileira. Deve, também, propiciar 
a correção das deficiências e lacunas do plano anterior, bem como contribuir para o aprimoramento 
e avanço das políticas educacionais em curso no país, e tem papel decisivo na superação da visão 
fragmentada que tem marcado a organização e a gestão da educação nacional.
Diante desse cenário, a construção de um Sistema Nacional de Educação se faz urgente, 
objetivando garantir uma visão articulada da educação, dentro do regime de colaboração dos entes 
federados, com a devida responsabilidade quanto à garantia de padrões de qualidade social e de 
gestão democrática da educação.
4.3 O Sistema Nacional de Educação
O Brasil ainda não apresenta um Sistema Nacional de Educação formalmente articulado. Na LDBEN, 
o Sistema Nacional de Educação foi substituído pela organização da educação nacional. A educação 
é direito do cidadão e cabe ao Estado a sua oferta, assim, cabe ao Estado organizar-se para garantir 
o cumprimento desse direito, da mesma forma como ocorreu em quase todos os países do mundo, 
universalizando o ensino básico público como direito de todos, garantido por meio de um Sistema 
Nacional de Educação.
No entanto, o Poder Público no Brasil ainda não garantiu esse direito para todos dessa forma, uma 
vez que não se tem institucionalizado um sistema nacional de educação como instrumento para a 
concretização dos seus deveres. Isso se revela pela não universalização da educação básica, pelo alto 
índice de analfabetismo, pela pouca escolaridade dos brasileiros, pelo desempenho fraco dos estudantes 
e pela não democratização do acesso à educação superior.
O Estado brasileiro não construiu uma forma de organização que possibilite o alcance dos fins da 
educação e o regime de colaboração entre os sistemas de ensino federal, estadual, distrital e municipal, 
o que tornaria viável a garantia de acesso à cultura, à educação e à ciência, em todas as esferas do Poder 
Público. Apesar de o Brasil ter uma Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, um órgão legislativo, 
que é o Congresso Nacional, um órgão que normatiza todos os sistemas, que é o Conselho Nacional de 
Educação, e um órgão que estabelece e executa as políticas de governo, que é o Ministério da Educação, 
o acesso à cultura, à educação e à ciência ainda é precário.
33
PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS DE EDUCAÇÃO
As metas do Plano Nacional de Educação devem ser levadas em consideração na construção de 
um Sistema Nacional de Educação, articulando os sistemas municipais, estaduais, distrital e federal de 
ensino, bem como os princípios explícitos no artigo 206 da Constituição Federal, que estabelece:
Art. 206 – O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:
I – igualdade de condições para o acesso e permanência na escola; II – 
liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte 
e o saber;
III – pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas, e coexistência de 
instituições públicas e privadas de ensino;
IV – gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais;
V – valorização dos profissionais da educação escolar, garantidos, na forma 
da lei, planos e carreira, com ingresso exclusivamente por concurso público 
de provas e títulos, aos das redes públicas;
VI – gestão democrática do ensino público, na forma da lei;
VII – garantia de padrão de qualidade;
VIII – piso salarial profissional nacional para os profissionais da educação 
escolar pública, nos termos da lei federal (BRASIL, 1988).
A construção de um Sistema Nacional de Educação de modo formal ainda se constitui um desafio 
para a educação brasileira. O regime de colaboração entre os entes federados deve respeitar as 
realidades verificadas nos Estados e nos Municípios. Esse regime de colaboração deve existir para 
assegurar a elaboração e a implementação de planos estaduais e municipais de educação, articular 
a construçãode projetos político-pedagógicos e planos de desenvolvimento institucional, promover 
autonomia pedagógica, administrativa e financeira às instituições de ensino, apoiar a criação e a 
consolidação de conselhos estaduais e municipais e estabelecer mecanismos democráticos que 
assegurem a participação de estudantes, funcionários, professores, pais e comunidade nas instituições 
e nas políticas adotadas (Conae, 2010).
As instituições particulares fazem parte do Sistema Nacional de Educação, estão subordinadas ao 
conjunto de normas gerais de educação e devem se harmonizar com as políticas públicas. Portanto, 
o Estado deve normatizar, controlar e fiscalizar todas as instituições, sob os mesmos parâmetros e 
exigências aplicados às instituições do setor público.
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PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS DA EDUCAÇÃO
 Saiba mais
Para saber mais sobre participação social, recomendamos a leitura de:
PAIVA, T. Participação social é condição para uma educação de qualidade. 
16 maio 2017. Disponível em: https://educacaointegral.org.br/reportagens/
participacao-social-e-condicao-para-uma-educacao-de-qualidade/. 
Acesso em: 1 jul. 2020.
5 A GESTÃO DA EDUCAÇÃO
5.1 Concepção de gestão
O termo gestão, dicionarizado, significa o ato de gerir, gerência, administração. Podemos observar 
que “gestão” e “administração” são palavras apresentadas como sinônimos. Porém, conceitualmente, 
faremos uma diferenciação entre esses termos.
Gestão é, em outras palavras, tomada de decisão, organização, direção. A gestão pode ocorrer 
de vários modos, entre eles o da chamada “gestão democrática”, que representa um novo modo de 
administrar uma realidade, e se traduz pela comunicação, pelo envolvimento coletivo e principalmente 
pelo diálogo.
Especificamente a gestão da escola é realizada com base nas políticas educacionais definidas pelo 
Poder Público, e o seu conhecimento e compreensão são fundamentais, pois a gestão concretiza aquilo 
que foi definido e projetado nos documentos oficiais.
Até recentemente falava-se apenas em administração escolar, e não em gestão escolar. De acordo 
com as concepções atuais, a gestão engloba a administração. Vejamos, sinteticamente, o que diferencia 
uma da outra:
O termo administração corresponde ao processo que compreende as atividades de planejamento, 
organização, direção, coordenação e controle. Gestão envolve necessariamente essas atividades, mas 
incorpora também a filosofia e a política, que vêm antes e acima da administração, ou seja, é um 
termo mais abrangente. A gestão democrática caracteriza-se, também, pela participação das pessoas na 
tomada de decisão, fortalecendo a ideia de democratização do processo pedagógico, por meio de uma 
ação coletiva e do espírito de equipe.
Há algum tempo, tem-se observado uma crise na teoria da administração tradicional. Os teóricos 
apontam como motivo o fato de terem tomado consciência de que ninguém gosta de obedecer a 
ordens. Como consequência, cai por terra o conceito de autoridade, sobre o qual repousam as teorias 
da administração.
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PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS DE EDUCAÇÃO
 Observação
Uma das principais diferenças conceituais entre administração e gestão 
diz respeito ao fato de, em administração, o líder ser o principal responsável 
pelo êxito das ações do grupo sob seu comando. Já em gestão, sua figura 
tende a ser enfraquecida ou, até mesmo, eliminada. O destaque vai para as 
decisões grupais e o consenso. Pode-se afirmar, portanto, que gestão é uma 
expressão mais ampla do que administração, que é uma das suas formas.
5.2 Diferentes modalidades de gestão da educação
Gerir é conduzir os destinos de um empreendimento, levando-o a alcançar os seus objetivos. Isso se 
faz de diferentes modos, entre os quais os mais conhecidos são:
• administração;
• cogestão;
• autogestão.
Em administração há uma preocupação com a eficiência, ou seja, com a obtenção do máximo 
de resultados. Com o tempo foi se impondo o conceito de eficácia, ou seja, o alcance dos objetivos 
propostos com o menor dispêndio de energia. A diferença entre os conceitos, segundo Simon, pode ser 
sucintamente explicada pela seguinte comparação: “a metralhadora é uma arma bastante eficiente – é 
capaz de disparar muitos tiros por segundo. No entanto, ela somente será eficaz se atingir o alvo” (apud 
DIAS, 1998, p. 269).
A cogestão apresenta de modo mais marcante o princípio da participação, ou seja, permanece a 
figura do administrador, mas com autoridade mais limitada. As decisões só são consideradas legítimas 
quando tomadas com a colaboração dos demais elementos sob o seu comando.
Na autogestão, observa-se ausência de autoridade, sem que isso signifique ausência de ordem. As 
pessoas ou grupos agem com autonomia, não por obediência, mas por convicção. Não se conhece, 
ainda, uma experiência bem-sucedida e duradoura de autogestão. Ela jamais conseguiu sair do 
discurso ideológico para firmar-se na prática. Por isso, a escola ainda precisa de um diretor ou de 
administrador escolar.
De modo mais detalhado, pode-se afirmar que existem diferentes modalidades de gestão, conforme 
a concepção que se tenha das finalidades sociais e políticas da educação em relação à sociedade e à 
formação dos alunos, que vão desde o modelo mais burocrático até o mais democrático. Isso está 
atrelado às influências socioeconômicas, políticas e culturais, em cada momento histórico e em cada 
lugar no espaço. As modalidades e suas características principais são apresentadas a seguir:
36
PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS DA EDUCAÇÃO
• Gestão baseada no modelo burocrático: o modelo burocrático de gestão tem suas origens nas 
teorias organizacionais clássicas e científicas, oriundas da cultura positivista, voltada para a 
produtividade. A concepção técnico-científica aí se situa, prevalecendo uma visão burocrática 
e tecnicista da escola, na qual a direção é centralizada em uma pessoa e as decisões seguem 
uma hierarquia, vêm de cima para baixo, portanto, são verticalizadas. O dirigente tem o perfil 
definido pelos princípios da autoridade e competência técnica, comprometido apenas com a 
eficiência da organização, perfil este coerente com os paradigmas da gestão técnico-burocrática. 
Na escola burocrática há apenas o seguimento de uma rotina. Observa-se uma ausência de 
desafios e vitórias. O conhecimento é fragmentado tanto nas funções técnicas quanto nas 
funções docentes. Esse processo de gestão, que grande parte das escolas costuma utilizar, 
baseia-se na concepção de educação derivada do paradigma racional positivista, segundo o 
qual a relação sujeito versus objeto é vista de forma fragmentada, verticalizada. Daí a postura 
de dominação presente nas relações de poder que se estabelece no interior dessas instituições. 
A verticalidade das relações se assenta no princípio da autoridade do chefe, propiciando a 
formação de indivíduos como sujeitos passivos na relação social, e não como sujeitos ativos e 
participantes de seu tempo.
• Gestão baseada no modelo democrático: a concepção de educação contemporânea exige 
a mudança de paradigmas e, com isso, visa a garantir responsabilidades nas diferentes 
esferas da organização, na qual as relações de poder se deslocam da verticalidade para a 
horizontalidade, considerando os espaços de decisão como coletivos e acontecendo por 
meio do diálogo e da negociação. Os conflitos são mediados e não eliminados, pois têm a visão do 
todo. Para Libâneo (2008), essa concepção de organização é denominada de concepção 
sociocrítica, na qual o processo de tomada de decisões dá-se coletivamente, com a discussão e 
deliberação de forma colaborativa. Para o autor, a abordagem sociocrítica desdobra-se em 
diferentes concepções de gestão:
— Concepção autogestionária: baseia-se na responsabilidade coletiva, na ausência de direção 
centralizada e na participação de todos os membros da instituição nessa tarefa. Valoriza a 
capacidade do grupo de criar e instituir suas próprias normas e procedimentos.
— Concepção interpretativa: sua característica