Ação civil pública

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Ação civil pública
Prof.ª Carla Teresa Bonfadini de Sá
Descrição
Abordagem conceitual e prática das características e requisitos mais
importantes da ação civil pública.
Propósito
O aprendizado da ação civil pública é importante para compreender o
modo de utilização de uma das mais importantes técnicas de tutela de
direitos coletivos em sentido lato (amplo).
Preparação
Antes de iniciar o estudo, tenha em mãos a Lei nº 7347, de 24 de julho
de 1985, e o Código de Defesa do Consumidor (Lei nº 8.078, de 11 de
setembro de 1990), pois você precisará consultá-los para compreender
como é a disciplina jurídica da matéria.
Objetivos
Módulo 1
Conceito e objeto da ação civil pública
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Analisar o conceito e o objeto da ação civil pública.
Módulo 2
Legitimidade
Identificar os legitimados ao ingresso da ação civil pública.
Módulo 3
Litisconsórcio, procedimento, coisa julgada e
liquidação
Reconhecer os conceitos básicos do litisconsórcio, procedimento,
coisa julgada e liquidação na ação civil pública.
O processo civil tradicional foi elaborado para solucionar uma
demanda bilateral entre A e B acerca de direitos de propriedade,
contratos, direitos de vizinhança, dentro de uma estruturação mais
simples. Nesse ponto, indaga-se: como solucionar uma questão
envolvendo o direito de indenização e de reparação in natura
advinda de um desastre ambiental? Teriam as pessoas lesadas
condições de ajuizar demandas para obterem a reparação do dano
ambiental em prol da comunidade?
Como se pode concluir, à primeira vista, dificilmente teriam os
membros da comunidade condições de ajuizar uma ação para a
obtenção da reparação dos globais causados à comunidade, seja
pela falta de recursos para tanto, seja pela falta de interesse, pois o
dano causado não seria passível de divisão entre os membros da
sociedade, e o benefício a ser obtido com a ação não compensaria
os gastos judiciais, incluindo a necessidade de contratação de
advogado.
Dessa forma, a solução encontrada para assegurar o acesso à
justiça, a tutela desse tipo de direito, que transcende a esfera
individual (metaindividual), foi a previsão de uma regra diferente
quanto à legitimidade ativa. Portanto, houve a previsão de um
Introdução
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1 - Conceito e objeto da ação civil pública
Ao �nal deste módulo, você será capaz de analisar o conceito e o objeto da ação civil pública.
Vamos começar!
O que são os direitos coletivos?
Neste vídeo, o professor diferencia as espécies de direitos coletivos.
legitimado extraordinário (Ministério Público, Defensoria Pública,
Associações, entes públicos) para defender esses interesses, em
nome dos titulares dos direitos coletivos em sentido lato. Em
alguns casos, direitos individuais de muitas pessoas com uma
causa comum (litígios de massa) merecem tratamento coletivo
mediante o emprego de uma técnica processual diferente daquela
prevista pelo Direito Processual tradicional, a fim de evitar a
prolação de decisões diferentes e o congestionamento do Poder
Judiciário com inúmeras demandas.

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Os direitos coletivos
As ações coletivas tutelam os direitos coletivos, em sentido lato (amplo)
que compreendem os direitos difusos, coletivos em sentido estrito e
individuais homogêneos, como veremos a seguir.
Direitos difusos
De acordo com o art. 81, parágrafo único, inc. I do Código de Defesa do
Consumidor, os direitos difusos são os transindividuais, de natureza
indivisível, titularizados por um grupo e composto por pessoas
indeterminadas ligadas entre si por circunstâncias de fato.
Exemplo
Todas as formas de poluição, os danos ao meio ambiente e aos bens de
valor artístico histórico e cultural atingem um número indeterminado de
pessoas, sendo impossível a precisa identificação dos lesados, bem
como a divisão do direito que cabe a cada um. Note-se que as pessoas
atingidas não se encontram ligadas entre si e nem com a parte contrária
por uma relação jurídica, mas sim por circunstâncias de fato.
A denominação “direitos difusos” traduz bem essa ideia de ser um
direito, interesse que se encontra difuso pela sociedade, sem que se
possa identificar seus titulares e tampouco dividir a parte do direito que
cabe a cada um.
Direitos coletivos em sentido estrito
De acordo com o art. 81, parágrafo único, inc. II do Código de Defesa do
Consumidor, os direitos coletivos em sentido estrito são direitos
transindividuais, de natureza indivisível, de que seja titular grupo,
categoria ou classe de pessoas indeterminadas, mas determináveis,
ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base.
Exemplo
Advogados inscritos na OAB podem ser titulares de direito quanto à
violação de alguma prerrogativa institucional, ensejando a propositura
de ação coletiva pela OAB. Nesse caso, será possível identificar as
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pessoas atingidas por meio da listagem dos inscritos no referido
conselho profissional.
No caso de direito coletivo, no qual existe relação jurídica com a parte
contrária, pode-se pensar em um sindicato que postula mudanças nas
regras de segurança do trabalho de uma determinada empresa. O
importante é que a relação jurídica base entre os membros do grupo ou
com a parte contrária seja estabelecida antes da lesão que gerou o dano
ao grupo.
Essa “determinabilidade” dos titulares do direito é o traço distintivo entre
os direitos difusos e o direito coletivo stricto sensu.
Direitos individuais homogêneos (art. 81, parágrafo único, inc.
III do Código de Defesa do Consumidor)
Requisitos: origem comum e prevalência da dimensão coletiva sobre a
individual
São os direitos decorrentes de origem comum, segundo a definição do
art. 81, parágrafo único, inc. III do Código de Defesa do Consumidor. No
entanto...
O que seria a “origem comum” dos direitos?
O direito em questão deve ter uma causa comum, não obstante a falta
de exigência de uma unidade de fatos e de tempo. Além da necessidade
da presença da mesma causa (fática ou jurídica), deve existir a
prevalência da dimensão coletiva sobre a individual sob dois aspectos:
Prevalência coletiva objetiva
É a similitude dos direitos (PINHO; PORTO, 2021, p. 151).
Prevalência coletiva subjetiva
Diz respeito ao número considerável de titulares de direitos
de origem comum a justificar o uso da ação coletiva (NEVES,
2021, p. 427).
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Por exemplo, consumidores que são lesados em razão do consumo de
um produto possuem direitos decorrentes de uma mesma causa.
Embora tais direitos possam ser perseguidos por meio de ações
individuais, a utilização da tutela coletiva atende a razões de isonomia e
de economia processual, ao resolver de modo unificado, molecular,
esses direitos. Caso fossem ajuizadas diversas ações, o risco de
decisões contraditórias seria elevado.
Teori Albino Zavascki (2009, p. 35) cita, como exemplo, o direito dos
adquirentes a abatimento proporcional do preço pago na aquisição da
mercadoria viciada (CDC, art. 18, § 1º, III).
Por isso, não seriam uma nova categoria de direito
individual, mas sim direitos que merecem tratamento
conjunto por meio de uma ação coletiva (ARENHART;
OSNA, 2021). É a tutela coletiva de interesses
individuais.
Ada Pellegrini Grinover mencionava, ainda, o critério da superioridade
da via coletiva para a tutela do direito, requisito previsto na regra 23 da
FederalRules of Civil Procedure das class actions norte-americanas,
para a definição dos direitos individuais homogêneos (GRINOVER, 2001,
p. 11-27). Esse critério da superioridade corresponderia a uma maior
eficácia da tutela coletiva sobre a individual, para resolver de modo geral
e coletivo e isonômico os problemas individuais de um grupo
considerável de pessoas.
Segundo José Carlos Barbosa Moreira, esses direitos são
acidentalmente coletivos, pois constituem direitos individuais, que, em
razão da mesma causa e elevado número de titulares, assumem uma
dimensão coletiva e, por isso, são tutelados coletivamente (MOREIRA,
1980, p. 9). Os direitos difusos e coletivos, em sentido estrito, seriam
essencialmente coletivos. Por serem direitos individuais na origem, os
direitos individuais homogêneos são divisíveis e seus titulares,
determináveis.
Observe-se que um mesmo fato, como um desastre ambiental causado
por uma empresa mineradora, poderá acarretar lesões a diversos
direitos coletivos em sentido lato.
No plano dos direitos difusos, a lesão ao direito da coletividade ao meio
ambiente saudável pode ser objeto de ação pelo Ministério Público para
a reparação do meio ambiente. Sob o prisma da tutela do direito
coletivo, em sentido estrito, o sindicato dos mineradores pode ajuizar
ação em prol dos direitos dos trabalhadores quanto à mudança das
regras de segurança do trabalho na referida empresa. Já no âmbito dos
direitos individuais homogêneos, os danos causados a um número
considerável de pessoas com uma mesma origem (desastre ambiental)
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podem ser perseguidos individualmente ou de modo coletivo por meio
de ação civil pública.
Desastre ambiental em Mariana - MG em outubro de 2016.
Classi�cação dos litígios coletivos
Atualmente, há uma nova classificação dos litígios coletivos elaborada
por Edilson Vitorelli, a partir da natureza da lesão causada ao direito, em
litígios coletivos de difusão global, local ou irradiada. O objetivo do
referido doutrinador é permitir a escolha do meio mais adequado para
tutelar o direito coletivo, com uma classificação efetuada com base nos
impactos da lesão. A crítica quanto à classificação tradicional reside na
consideração abstrata dos direitos sem levar em conta as
características do litígio. Vejamos a seguir as três classificações dos
litígios coletivos de forma mais detalhada:
São os litígios que não atingem diretamente os interesses de
qualquer pessoa. Por exemplo, o vazamento de óleo em pequena
quantidade, que causa um dano ambiental, sem prejudicar de
modo direto pessoa alguma. A tutela ao meio ambiente interessa
genericamente a todos os membros da sociedade.
Também abrange os danos insignificantes causados a
determinadas pessoas, que não justificariam a propositura de
ação individual, em razão do elevado gasto para o pouco proveito
individual (VITORELLI, 2020, p. 32-52).
São aqueles de natureza coletiva, mas cuja lesão atinge de modo
intenso pessoas determinadas, de modo a alterar aspectos
relevantes de suas vidas. Essas pessoas atingidas são ligadas
por um laço de solidariedade como membros de uma mesma
Litígios coletivos de difusão global 
Litígios coletivos de difusão local 
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comunidade, o que as leva a se interessarem pelas atividades
desenvolvidas no processo.
São os litígios em que a lesão atinge de modo qualitativo e
quantitativo e distinto à sociedade, formando diversos
subgrupos de pessoas atingidas.
Conceito de ação civil pública
Noções gerais
Ação civil pública e ação coletiva seriam expressões sinônimas? A ação
civil pública é uma espécie do gênero ações coletivas, pois é um
instrumento de tutela de direitos coletivos em sentido lato. Além da
ação civil pública, disciplinada pelas Leis nº 7347/85 e nº 8078/90, há
outras ações coletivas, como, por exemplo, a ação popular, mandado de
segurança coletivo, mandado de injunção coletivo e ação de
improbidade.
Há, contudo, quem entenda que a ação civil pública somente seria
destinada à defesa dos direitos difusos e coletivos em sentido estrito
(ZAVASCKI, 2009, p. 33), pois haveria uma ação coletiva própria para a
tutela dos interesses/direitos individuais homogêneos previstos no art.
81 da Lei nº 8078/90. Esse entendimento parte da premissa de que o
art. 81 do Código de Defesa do Consumidor, ao aludir à defesa de
direitos individuais homogêneos, teria utilizado a expressão ação
coletiva com o intuito de prever uma outra espécie de ação. Não vemos,
contudo, importância nessa distinção, razão pela qual consideraremos a
ação civil pública como instrumento para a tutela dos direitos coletivos
em sentido lato, incluindo os direitos individuais homogêneos.
E o que diferencia as ações coletivas das ações
individuais? Seria o objeto ou a forma de tutela do direito
por meio de um legitimado extraordinário?
Quanto ao conceito, Aluísio Gonçalves de Castro Mendes define ações
coletivas como:
Litígios coletivos de difusão irradiada 
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O direito apto a ser legitima e autonomamente
exercido por pessoas naturais, jurídicas e formais
conforme previsão legal de modo extraordinário a
fim de exigir a prestação jurisdicional, com o
objetivo de tutelar direitos coletivos, assim
entendidos os difusos, os coletivos em sentido
estrito e os individuais homogêneos.
(MENDES, 2012, p. 30)
Fredie Didier Júnior e Hermes Zaneti Junior focam a definição no objeto
da tutela das ações coletivas:
Ação coletiva é, pois, uma demanda que dá origem
a um processo coletivo, pelo qual se afirma a
existência de uma situação jurídica coletiva ativa
ou passiva exigida para a tutela de grupos de
pessoas.
(DIDIER JÚNIOR; ZANETI JUNIOR, 2021, p. 39)
Segundo os referidos autores, as situações jurídicas coletivas ativa e
passiva seriam os direitos coletivos em sentido lato (direitos difusos,
coletivos em sentido estrito e individuais homogêneos).
Entendemos, contudo, que, na conceituação da ação coletiva, devem ser
conjugados o elemento subjetivo (legitimação extraordinária) com o
objetivo (tutela de direitos coletivos em sentido lato, amplo, direitos e
interesses difusos, coletivos stricto sensu e individuais homogêneos),
aproximando-se do conceito exposto por Aluísio Gonçalves de Castro
Mendes.
Desse modo, a ação coletiva pode ser conceituada
como a ação proposta pelos legitimados
extraordinários previstos em lei para a tutela dos
direitos coletivos em sentido amplo.
Haveria diferença entre direito e interesse? Na doutrina, havia
controvérsia a esse respeito pelo fato de o legislador, no art. 81 do
Código de Defesa do Consumidor, ter feito menção a direitos e
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interesses e, nos incisos dos parágrafos, ter utilizado apenas a palavra
“interesse”. Prevaleceu o entendimento de Kazuo Watanabe (2019, p.
718) de que interesses e direitos podem ser utilizados como sinônimos,
pois quando amparados pelo direito, os interesses se transformariam
em direitos.
Note-se que a categoria dos interesses possuía um raio de extensão
significativamente maior que a do direito subjetivo, cuja concepção
tradicional era profundamente individualista. Com a expansão do direito
subjetivo para abarcar “os novos direitos”, como o direito, por exemplo, a
um meio ambiente saudável, foi aos poucos desaparecendo a distinção
entre um e outro.
Objeto da ação civil pública
Matérias
A ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio
ambiente, ao consumidor, a bens e a direitos de valor artístico, estético,
histórico, turístico e paisagístico, possui como objeto os direitos difusos,
coletivose individuais homogêneos relativamente às seguintes matérias
elencadas no art. 1º Lei nº 7347/85:
I.
Meio ambiente.
II.
Consumidor.
III.
O chamado “patrimônio cultural”.
IV.
Outros interesses difusos e coletivos. (Previstos na Lei nº 8078/90).
V.
Ordem econômica e economia popular. (Lei nº 8884/94).
VI.
Ordem urbanística. (Lei nº 10.257/01).
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Observe-se que o rol é meramente exemplificativo, pois o IV do art. 1º
da Lei nº 7347/85 alude a “outros interesses difusos e coletivos”.
Vedações
Há, contudo, a exclusão de certas matérias de serem veiculadas em
ação civil pública, conforme previsão do parágrafo único do art. 1º da
Lei nº 7347/85:
Ações sobre Fundo de Garantia por Tempo de Serviço,
tributos, contribuições previdenciárias e fundos sociais.
Quanto a essas vedações, contudo, observe-se que o STF e o STJ vêm
afastando tais limitações no que tange às pretensões versando sobre
matéria previdenciária e FGTS.
Relativamente ao FGTS, o Supremo Tribunal Federal firmou a tese do
tema 850, no sentido do reconhecimento da legitimidade do Ministério
Público para a propositura de ação civil pública veiculando pretensão
envolvendo o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (STF RE
643.978/SE, rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgado em
09/10/2019, DJe de 25/10/2019). Se o Supremo Tribunal Federal
reconheceu a legitimidade do Ministério Público para a propositura de
ação civil pública veiculando pretensão referente ao Fundo de Garantia
por Tempo de Serviço, implicitamente entendeu cabível ação civil
pública versando sobre tal matéria, a despeito da vedação do parágrafo
único do art 1º da Lei nº 7347/85.
Quanto à matéria previdenciária, o Supremo Tribunal Federal e o
Superior Tribunal de Justiça entendem cabível a ação civil pública sobre
matéria previdenciária, bem como a legitimidade do Ministério Público
para defender os direitos individuais de relevante valor social relativos a
essa matéria (STF RE 472.489 AgR/RS, rel. Min. Celso de Mello, Segunda
Turma, julgado em 29/04/2008, DJe de 29/08/2008; STF RE 1.171.152
RG/SC, rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgado em
03/10/2019, DJe de 10/10/2019; STJ AgRg no REsp 1.174.005/RS, rel.
Min. Maria Thereza de Assis Moura, Sexta Turma, julgado em
18/12/2012, DJe de 01/02/2013).
Falta pouco para atingir seus objetivos.
Vamos praticar alguns conceitos?
Questão 1
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Acerca dos direitos e litígios coletivos, marque a alternativa correta:
Parabéns! A alternativa E está correta.
Os litígios coletivos de difusão global são disputas que não afetam
diretamente os interesses de ninguém, como danos ambientais, por
exemplo.
Questão 2
Sobre a ação civil pública, assinale a alternativa correta:
A
Os direitos coletivos em sentido estrito são os
transindividuais, de natureza indivisível, titularizados
por um grupo, composto por pessoas
indeterminadas ligadas entre si por circunstâncias
de fato.
B
A denominação "direitos difusos" traduz a ideia de
ser um direito em que seus titulares podem ser
identificados e é possível dividir a parte do direito
que cabe a cada um.
C
Os direitos individuais homogêneos são direitos
transindividuais, de natureza indivisível, de que seja
titular grupo, categoria ou classe de pessoas
indeterminadas, mas determináveis, ligadas entre si
ou com a parte contrária por uma relação jurídica
base.
D
Os litígios coletivos de difusão irradiada são aqueles
de natureza coletiva, mas cuja lesão atinge de modo
intenso pessoas determinadas, de modo a alterar
aspectos relevantes de suas vidas.
E
Os litígios coletivos de difusão global são os litígios
que não atingem diretamente os interesses de
qualquer pessoa.
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Parabéns! A alternativa D está correta.
Segundo o art. 1º da Lei nº 7347/85, inciso III, o chamado
“patrimônio cultural” poderá ser objeto de ação civil pública.
2 - Legitimidade
Ao �nal deste módulo, você será capaz de identi�car os legitimados ao ingresso da ação civil
pública.
A Ações de danos ambientais não poderão ser
matéria de ação civil pública, segundo a Lei nº
7347/85.
B
Ações sobre FGTS poderão ser matéria de ação civil
pública, segundo a Lei nº 7347/85.
C
Ações sobre tributos poderão ser matéria de ação
civil pública, segundo a Lei nº 7347/85.
D
Ações sobre patrimônio cultural poderão ser
matéria de ação civil pública, segundo a Lei nº
7347/85.
E
Ações sobre fundo poderão ser matéria de ação civil
pública, segundo a Lei nº 7347/85.
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Legitimidade ativa
Legitimidade na ação civil pública
Neste vídeo, o professor discorre sobre a legitimidade na tutela coletiva.
Legitimidade ordinária e extraordinária
Antes de abordarmos o tema da legitimidade em ação civil pública,
devemos nos recordar dos conceitos de legitimidade ordinária e
extraordinária.
A legitimidade para agir é a aptidão para alguém figurar no polo ativo ou
passivo da demanda. Na legitimidade ordinária, há a coincidência entre
os sujeitos do processo e aqueles que integram a relação jurídica de
direito material deduzida em juízo.
No entanto, existe o fenômeno da legitimidade extraordinária, na qual o
ordenamento jurídico confere legitimidade a quem não é parte da
relação de direito material deduzida em juízo, para defender em nome
próprio interesse alheio (art. 18 do CPC). Quando o legitimado
extraordinário está em juízo atuando em nome do titular do direito,
ocorre o fenômeno da substituição processual.
Parte da doutrina entende que a substituição
processual e a legitimação extraordinária são
sinônimas, porém, a corrente de pensamento
capitaneada por José Carlos Barbosa Moreira
compreende a substituição processual como uma
espécie de legitimação extraordinária, quando o titular
do direito não é autorizado a vir a juízo defendê-lo
(legitimação extraordinária autônoma e exclusiva do
substituto processual).

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No caso da ação civil pública, predomina na doutrina o entendimento de
que a legitimação é extraordinária (autônoma e exclusiva, substituição
processual), uma vez que é conferida pelo ordenamento jurídico
autorização para um terceiro, que não é o titular do direito, defender em
nome próprio interesse alheio. Essa legitimidade é autônoma, por não
depender da presença dos titulares dos direitos.
Existia uma corrente de pensamento minoritária de que a legitimação
ativa seria ordinária, pois os entes legitimados estariam a defender
interesses próprios: as associações perseguiriam interesses ligados às
suas finalidades institucionais, segundo o pensamento de Watanabe
(2019, p. 85-97), e o Ministério Público, por sua vez, tutelaria o interesse
público lato sensu do qual é titular o órgão do Estado, segundo o
entendimento de Paulo Cezar Pinheiro Carneiro (1999).
Segundo uma outra corrente, também minoritária, a legitimação seria
autônoma, um terceiro gênero que não se confundiria com a
legitimidade extraordinária nem com a ordinária, como bem defende
Marcelo Abelha Rodrigues (2017, p. 564). Nelson Nery e Rosa Maria de
Andrade Nery entendem que nas:
Ações coletivas na tutela dos direitos difusos e
coletivos, haveria uma legitimação autônoma, e,
portanto, originária para a condução do processo.
(NERY JUNIOR; NERY, 2011, p. 255)
No entanto, a autonomia para a condução da ação em questão parece
descrever a legitimidade extraordinária autônoma e exclusiva (DIDIER
JÚNIOR; ZANETI JUNIOR, 2021, p. 228-229). Sob essa ótica, seria
desnecessária a criaçãode uma terceira categoria de legitimidade para
definir a legitimidade para as ações coletivas.
Poderia ser conferida a legitimidade extraordinária por
negócio jurídico processual?
A doutrina entende ser possível a atribuição dessa legitimidade em
convenção processual, diante dos termos do art. 18 do CPC que
menciona autorização do ordenamento jurídico e não mais da lei. No
entanto, no caso da tutela coletiva, é impossível a realização dessa
convenção processual, uma vez que não há como os titulares dos
direitos coletivos em sentido amplo procederem a essa autorização
(DIDIER JÚNIOR; ZANETI JUNIOR, 2021, p. 229).
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Legitimados essenciais à Justiça
O art. 5º da Lei nº 7347/85 e o art. 82 do Código de Defesa do
Consumidor elencam os legitimados extraordinários para a propositura
da ação civil pública: Ministério Público, Defensoria Pública (Lei nº
11.448/2007), União, estados, municípios e Distrito Federal, autarquias,
empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações, órgãos
públicos sem personalidade jurídica e associações civis.
Ministério Público
Não há a necessidade de o Ministério Público comprovar a pertinência
temática de sua atuação, ou seja, a relação entre o direito defendido e
as suas atribuições, considerando o papel a ele conferidos pela
Constituição da República, de instituição permanente essencial à função
jurisdicional (art. 127 da Constituição da República).
No entanto, a legitimidade do Ministério Público para defesa de direito
individual homogêneo não é absoluta, pois o entendimento dominante
em sede jurisprudencial é a necessidade da presença de interesses que
se qualifiquem como indisponíveis ou de relevante interesse social, o
que pode ser aferido pela natureza do dano, pelo número de lesados,
entre outros fatores.
Exemplo
O STJ compreendia que o Ministério Público não tinha legitimidade para
pleitear, em ação civil pública, a indenização decorrente do DPVAT, em
benefício do segurado (Súmula 470). No entanto, posteriormente, a
Corte modificou o seu entendimento, no julgamento de recurso
extraordinário representativo da controvérsia (STF RE 631.111/GO, rel.
Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, julgado em 07/08/2014, DJe de
30/10/2014), ao decidir que o Ministério Público detém legitimidade
para ajuizar ação coletiva em defesa dos direitos individuais
homogêneos dos beneficiários do seguro DPVAT, dado o interesse
social qualificado presente na tutela dos referidos direitos
subjetivos.Desse modo, restou superada a orientação da Súmula 470 do
STJ.
DPVAT
Seguro obrigatório, por força da Lei nº 6.194/74, voltado à proteção das
vítimas de acidentes de trânsito.
É reconhecida legitimidade do Ministério Público para impugnar reajuste
de mensalidades escolares (Súmula 643 do STF) e de planos de saúde,
conforme a tese firmada no tema 766 do STJ.
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Se o Ministério Público não intervier no processo como parte, atuará
obrigatoriamente como fiscal da lei.
Defensoria Pública
O art. 5º, II, da Lei nº 7347/85, com a redação concedida pela Lei nº
11.448/2007, prevê legitimidade da Defensoria Pública para a
propositura de ação civil pública.
No entanto, a grande questão reside em saber se a atuação da
Defensoria Pública é limitada aos interesses dos economicamente
hipossuficientes ou se é mais ampla.
Nesse sentido, convém mencionar que o Supremo Tribunal Federal
firmou a tese do tema 607 da sistemática da repercussão geral, no
sentido de que:
A Defensoria Pública tem legitimidade para a propositura
de ação civil pública que vise a promover a tutela judicial
de direitos difusos e coletivos de que sejam titulares, em
tese, pessoas necessitadas.
O problema, contudo, persiste em razão da dificuldade em definir no
caso concreto em que consistiria a presença de interesses dos
necessitados. A palavra “necessitado”, prevista no art. 134 da
Constituição da República, mencionada na tese do tema 607 do
Supremo Tribunal Federal, significaria apenas os necessitados
economicamente ou seria cabível uma ampliação desse conceito?
No julgamento da ADI 3.943, o Supremo julgou improcedente pedido de
declaração de inconstitucionalidade do art. 2º da Lei nº 11.448/2007
que conferiu legitimidade à Defensoria Pública para a propositura de
ações coletivas para a defesa dos necessitados, adotando um conceito
mais amplo de necessitado, dispensando por óbvio a prova prévia da
hipossuficiência econômica dos possíveis beneficiados pela prestação
jurisdicional:
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NA AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. REGÊNCIA: CÓDIGO DE PROCESSO
CIVIL/1973. LEGITIMIDADE ATIVA DA DEFENSORIA PÚBLICA
PARA AJUIZAR AÇÃO CIVIL PÚBLICA (INC. II DO ART. 5º DA LEI
N. 7.347/1985, ALTERADO PELO ART. 2º DA LEI N. 11.448/2007).
TUTELA DE INTERESSES TRANSINDIVIDUAIS (COLETIVOS
STRITO SENSU E DIFUSOS) E INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS.
Ementa 
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ACESSOÀ JUSTIÇA. NECESSITADO: DEFINIÇÃO SEGUNDO
PRINCÍPIOS DE INTERPRETAÇÃO QUE GARANTEM A
EFETIVIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS PREVISTAS NOS
INCS. XXXV, LXXIV E LXXVIII DO ART. 5º DA CONSTITUIÇÃO DA
REPÚBLICA. A LEGITIMIDADE DA DEFENSORIA PÚBLICA PARA
AJUIZAR AÇÃO CIVIL PÚBLICA NÃO ESTÁ CONDICIONADA À
COMPROVAÇÃO PRÉVIA DA HIPOSSUFICIÊNCIA DOS POSSÍVEIS
BENEFICIADOS PELA PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. AUSÊNCIA
DE CONTRADIÇÃO, OMISSÃO OU OBSCURIDADE. A QUESTÃO
SUSCITADA PELA EMBARGANTE FOI SOLUCIONADA NO
JULGAMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO N. 733.433/MG,
EM CUJA TESE DA REPERCUSSÃO GERAL SE DETERMINA:
“A DEFENSORIA PÚBLICA TEM LEGITIMIDADE PARA A
PROPOSITURA DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA EM ORDEM A
PROMOVER A TUTELA JUDICIAL DE DIREITOS DIFUSOS E
COLETIVOS DE QUE SEJAM TITULARES, EM TESE, PESSOAS
NECESSITADAS” (DJ 7.4.2016). EMBARGOS DE DECLARAÇÃO
REJEITADOS (STF ADI 3.943 ED/DF, rel. Min. Cármen Lúcia,
Tribunal Pleno, julgado em 18/05/2018, DJe de 01/08/2018).
Nesse ponto, a Corte Especial do STJ, no julgamento dos embargos de
divergência em recurso especial nº 1.192.577/RS, compreendeu que a
Defensoria Pública tinha legitimidade para propor ação civil pública em
defesa de direitos individuais homogêneos de consumidores idosos de
não terem o plano de saúde reajustado de modo abusivo, em razão da
faixa etária. Destacou-se que embora a atuação primordial da
Defensoria Pública seja na assistência jurídica e na defesa dos
necessitados econômicos, também exerceria suas atividades em auxílio
a necessitados jurídicos, não necessariamente carentes de recursos
econômicos, como é o caso, por exemplo, quando exerce a função do
curador especial, previsto no art. 9º, inciso II, do Código de Processo
Civil, e a tutela de direitos dos idosos, grupo considerado vulnerável.
No referido acórdão, constou que a expressão “necessitados” (art. 134,
caput, da Constituição), deveria ser entendida, no campo da ação civil
pública, em sentido amplo, para incluir além dos carentes de recursos
financeiros — os miseráveis e pobres —, os hipervulneráveis (isto é, os
socialmente estigmatizados ou excluídos, as crianças, os idosos, as
gerações futuras).
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Seguindo essa orientação, o STJ, em alguns julgados, tem conferido
uma interpretação ampla ao necessitado, não se restringindo aos
economicamente hipossuficientes, para abarcar os vulneráveis, como se
constata do entendimento adotado em relação à tutela de direitos do
consumidor:
A Defensoria Pública possui legitimidade ativa ad
causam para propor ação civil pública em nome próprio
com o objetivo de defender interesses difusos,
coletivos em sentido estrito e individuais homogêneos
de consumidoreslesados em razão de relações
firmadas com as instituições financeiras. Precedentes.
STJ e STF (STJ AgInt no AREsp 282.741/RS, rel. Min.
Luis Felipe Salomão, Quarta Turma, julgado em
17/12/2019, DJE de 12/03/2020; STJ AgRg no REsp
1.572.699/MT, rel. Min. Marco Buzzi, Quarta Turma,
julgado em 17/05/2016, DJe de 24/05/2016).
Outros legitimados ativos
Associações
As associações são legitimadas à propositura de ação civil pública (art.
5º, inc. XXI da Constituição da República, art. 5º da Lei nº 7347/85),
devendo, contudo, preencher dois requisitos:
Adequação entre o bem da vida perseguido na ação
e os seus objetivos institucionais (pertinência
temática)
Deve a associação incluir entre suas finalidades
institucionais a proteção ao patrimônio público e social, ao
meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre
concorrência, aos direitos de grupos raciais, étnicos ou
religiosos ou ao patrimônio artístico, estético, histórico,
turístico e paisagístico.
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Questão importante é aquela relativa à exigência de instrução da
petição inicial com a ata da assembleia associativa que autorizou a
propositura da demanda com a relação nominal dos associados ou
alguma autorização expressa dos associados (art. 2º A da Lei nº 9497/
97).
O Supremo Tribunal Federal, interpretando a Lei da Ação Civil Pública, à
luz do preceituado nos arts 5º, XXI e XXXVI, e 8º, III, da Constituição da
República, concluiu que a associação como representante dos
associados deveria instruir a petição inicial com a autorização dos
associados ou com a ata da assembleia que autorizou a propositura da
ação coletiva, evitando que os futuros filiados à associação se
beneficiassem da coisa julgada coletiva (STF RE 573.232/SC, rel. Min.
Ricardo Lewansdowski, rel. do acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal
Pleno, julgado em 14/04/2014, DJe de 19/09/2014).
O debate repousava em verificar, basicamente, o alcance da expressão
"quando expressamente autorizados", constante do inc. XXI do art. 5º da
Constituição da República, bem como as suas consequências
processuais. O referido artigo, contudo, trata da representação e não da
substituição processual, pois a associação pode agir em juízo por
substituição como nos casos da ação civil pública (art. 5º, inc. V da Lei
nº 7347/85 e art. 82, inc. IV da Lei nº 8078/90), e mandado de
segurança coletivo e por representação em outras ações para tutelar
direitos individuais.
Comentário
A decisão é passível de críticas, haja vista que, na ação civil pública, a
associação age como legitimado extraordinário, substituto processual
dos associados, sendo dispensada a expressa autorização. Isso porque
a autorização somente é exigida para a defesa dos interesses dos
associados quando houver atuação no processo por representação.
O STJ editou recentemente tese no tema 948 segundo o qual:
Constituição há pelo menos um ano da data da
propositura da ação
Esse último requisito pode ser flexibilizado pelo julgador nos
casos do art. 82, § 2º do Código de Defesa do Consumidor,
quando haja manifesto interesse social evidenciado pela
dimensão ou característica do dano, ou pela relevância do
bem jurídico a ser protegido.
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Na ação civil pública proposta por associação, na
condição de substituta processual de consumidores,
possuem legitimidade para a liquidação e execução da
sentença todos os beneficiados pela procedência do
pedido, independentemente de serem filiados à
associação promovente.
Note-se que o entendimento constante da tese de autorizar aquele que
se filiou em momento posterior a se beneficiar da coisa julgada em ação
civil pública proposta por associação é incompatível com a tese firmada
no RE 573.232/SC. Nesse caso, compreendeu-se que há a atuação por
substituição, o que autoriza o não filiado à época da propositura da ação
a se beneficiar da coisa julgada.
Os entes federativos e os órgãos públicos ainda que sem
personalidade jurídica
Prevê o art. 5º da Lei nº 7347/85 que a União, os estados, o Distrito
Federal, os municípios e os órgãos públicos ainda que sem
personalidade jurídica podem propor ação civil pública destinada à
defesa dos interesses e direitos coletivos protegidos pela lei. Em
princípio, a doutrina e a jurisprudência exigem a pertinência temática,
definida como o nexo entre o direito material tutelado e o ente público
que propõe a ação.
Não obstante, de modo geral, a jurisprudência situe a exigência da
pertinência temática na análise da legitimidade para a causa, parece que
o mais correto seria considerá-la como integrante do interesse de agir.
A�nal, por que um município X ajuizaria ação para tutela
de um direito coletivo restrito a um outro município sem
que haja interferência em seu território?
Destoando um pouco desse entendimento da exigência rígida de uma
pertinência temática, o STJ já decidiu que o município tem legitimidade
ad causam para ajuizar ação civil pública em defesa de direitos
consumeristas, questionando a cobrança de tarifas bancárias de
“renovação de cadastro” (STJ REsp 1509.586/SC, rel. Min. Nancy
Andrighi, Terceira Turma, julgado em 15/05/2018, DJE de 18/05/2018).
A autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de
economia mista
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Autarquia, empresa pública, fundação e sociedade de economia mista
possuem legitimidade para a propositura de ação civil pública, com
fundamento no interesse público que move a atuação desses entes da
Administração Pública direta e indireta.
Nessa hipótese, segundo a doutrina majoritária, exige-se a pertinência
temática, ou seja, o elo entre a atuação desses entes e o interesse a ser
tutelado por meio da ação civil pública.
Sindicatos
Embora não conste expressamente a legitimidade dos sindicatos para a
propositura da ação civil pública na Lei nº 7347/85, os sindicatos
ostentam legitimidade para a referida ação, conforme o previsto no art.
8º, inciso III da Constituição da República e na autorização e no Código
de Defesa do Consumidor, art. 82, inciso IV. A atuação dos sindicatos
para a defesa dos interesses coletivos, em sentido amplo da categoria,
ocorre sem a necessidade de autorização dos associados, porquanto
atua como substituto processual e não como representante.
Atenção!
O art. 232 da Constituição da República prevê que “Os índios, suas
comunidades e organizações são partes legítimas para ingressar em
juízo em defesa de seus direitos e interesses, intervindo o Ministério
Público em todos os atos do processo”.
Por isso, foi recepcionado pela CRFB o art. 37, da Lei nº 6.001/1973
(Estatuto do Índio), que atribui aos grupos tribais ou comunidades
indígenas legitimidade para a defesa dos seus direitos em juízo,
“cabendo-lhes, no caso, a assistência do Ministério Público Federal ou
do órgão de proteção ao índio”. Essa seria, na ótica de Fredie Didier
Júnior e Hermes Zanetti Junior, uma situação de legitimação coletiva
ordinária, de índole não representativa, pois a comunidade age em
defesa dos seus próprios direitos. É uma exceção à regra geral de
legitimidade extraordinária para a defesa dos interesses coletivos lato
sensu em juízo.
Falta pouco para atingir seus objetivos.
Vamos praticar alguns conceitos?
Questão 1
Sobre a legitimidade da ação civil pública, marque a opção correta:
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Parabéns! A alternativa D está correta.
No caso da ação civil pública, predomina na doutrina o
entendimento de que a legitimação é extraordinária, visto que a
legitimidade é transferida para um terceiro, que não o titular do
direito.
Questão 2
(CESPE MPE-PI - Concurso para provimentodo cargo de promotor
de justiça substituto - 2019) Determinada associação de proteção
ao meio ambiente, legalmente constituída havia seis meses, ajuizou
ação civil pública a fim de cessar obra que estava acontecendo em
área destinada à preservação ambiental em determinado município.
O juiz competente, considerando a relevância do bem jurídico
tutelado, dispensou requisito de pré-constituição e deu
prosseguimento ao processo. A associação autora, entretanto,
abandonou a ação sem prestar esclarecimentos ao juízo.
Considerando o disposto na lei que rege a ação civil pública,
assinale a opção correta a respeito da referida ação.
A
Na ação civil pública, predomina o entendimento de
que a legitimação é ordinária.
B
Na ação civil pública, predomina o entendimento de
que a legitimação é autônoma.
C
Segundo a doutrina, na tutela coletiva, é possível
conferir legitimidade extraordinária por meio de
negócio jurídico processual.
D
No caso da ação civil pública, predomina na
doutrina o entendimento de que a legitimação é
extraordinária.
E
Na legitimidade extraordinária, há a coincidência
entre os sujeitos do processo e aqueles que
integram a relação jurídica de direito material
deduzida em juízo.
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Parabéns! A alternativa A está correta.
Qualquer legitimado pode assumir a causa, em caso de abandono,
conforme o art. 5º, § 3º da Lei nº 7347/85. Se nenhum outro
legitimado se habilitar, o Ministério Público assumirá a ação civil
pública. Não haverá o abandono da ação, visto que o Ministério
Público a assumirá.
A
A titularidade ativa da ação poderá ser assumida
por qualquer outro legitimado.
B A ação deverá ser extinta sem julgamento de mérito.
C
A titularidade ativa da ação deverá ser assumida
exclusivamente pelo Ministério Público.
D
A ação deverá ser extinta com julgamento de mérito
e fará coisa julgada.
E
A ação deverá ser declarada prescrita quando
decorrerem cinco anos contados da data do
abandono da causa.
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3 - Litisconsórcio, procedimento, coisa julgada e liquidação
Ao �nal deste módulo, você será capaz reconhecer os conceitos básicos do litisconsórcio,
procedimento, coisa julgada e liquidação na ação civil pública.
Regras procedimentais
Litisconsórcio
Prevê a Lei da Ação Civil Pública, no art. 5º, § 2º, que atendidos os
requisitos legais, é facultado a qualquer legitimado se habilitar como
litisconsorte do autor.
Há também a possibilidade de litisconsórcio entre ministérios públicos
(art. 5º, § 5º, da Lei nº 7347/85) para a propositura da ação civil pública.
Trata-se de litisconsórcio facultativo que pode ser formado pelo
Ministério Público Estadual e Federal, por exemplo.
Exemplo
Essa atuação conjunta se justificaria para uma ação civil pública de
reparação de danos decorrentes de um desastre ambiental, como o de
Mariana e o de Brumadinho, em razão da extensão dos danos, com
impacto em diversas searas.
O Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justiça vêm
admitindo esse litisconsórcio entre Ministério Público Estadual e
Ministério Público Federal (STF ACO 1.020/SP, rel. Min. Cármen Lúcia,
Tribunal Pleno, julgada em 08/10/2008, DJe de 20/03/2009). Há
precedente do STJ admitindo também litisconsórcio entre Ministério
Público Estadual, Ministério Público Federal e do Trabalho (STJ REsp
1.444.484/RN, rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em
18/09/2014, DJe de 29/09/2014).
Quanto aos requisitos de admissão desse litisconsórcio, a
Terceira Turma do STJ, em um precedente, exigiu a
existência de razão especí�ca para essa atuação em
conjunto dos ministérios públicos.
No caso concreto, tratava-se de ação civil pública impugnando a
cobrança de taxa de instalação e mensalidade de ponto extra de TV a
cabo. Compreendeu-se que não havia naquele caso a conjugação de
interesses afetos a cada um, a serem tutelados por meio da ação civil
pública, pois a defesa dos interesses dos consumidores era atribuição
comum a ambos os órgãos ministeriais, o que tornava injustificável o
litisconsórcio ante a unicidade do Ministério Público (STJ REsp
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1.254.428/MG, rel. Min. João Otávio de Noronha, Terceira Turma, julgado
em 02/06/2016, DJe de 10/06/2016).
Desse modo, segundo esse julgado, deve haver a necessidade de
conjugação de interesses afetos a cada uma, uma complementariedade
na atuação.
Competência
A regra do art. 2º da Lei nº 7347/85 prevê como competente o foro do
local do dano para ação civil pública, indicando tratar-se de competência
funcional. Em verdade, não seria uma competência funcional, mas sim
territorial. A intenção do legislador teria sido a de afirmar ser a
competência “absoluta” ao aludir à suposta competência funcional.
Resumindo
Trata-se, portanto, de uma competência territorial absoluta, inderrogável
pela vontade das partes. Essa regra se justifica pela facilidade de
colheita da prova e proximidade com a comunidade atingida pelo dano.
Nessas hipóteses, deve-se recorrer à disciplina do art. 93 do Código de
Defesa do Consumidor, segundo o qual, ressalvada a competência da
Justiça Federal, é competente para a causa a Justiça local:
Procedimento
A ação civil pública segue basicamente o rito comum. Algumas
previsões que antes eram peculiaridades da ação civil pública,
I
No foro do lugar onde ocorreu ou deva ocorrer o dano,
quando de âmbito local.
II
No foro da capital do estado ou no do Distrito Federal, para
os danos de âmbito nacional ou regional, aplicando-se as
regras do Código de Processo Civil aos casos de
competência concorrente.
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atualmente são possíveis em todos os procedimentos. O CPC aplica-se
subsidiariamente ao rito das Leis nº 7347/85 e nº 8078/90.
A petição inicial deve conter os requisitos gerais dos arts. 319 e 320 do
CPC, e se houver necessidade de obter certidões e documentos
necessários à instrução da ação, poderá requerê-las, nos termos do art.
8º da Lei nº 7347/85, para que a autoridade as forneça no prazo de 15
dias. Com esse procedimento, a parte não precisa propor uma ação de
exibição de documentos, podendo, desde logo, ajuizar a ação civil
pública mediante a inserção do pedido de fornecimento da
documentação. Não haverá necessidade de recolhimento de
emolumentos e custas (art. 19 da Lei da Ação Civil Pública).
A ação civil pública poderá ter por objeto pedido de
condenação em dinheiro, a cumprir obrigação de fazer,
não fazer, inclusive tutelas preventivas, inibitórias.
Cabe a concessão de tutela provisória de urgência ou de evidência,
sendo a decisão impugnável por agravo de instrumento. Na decisão
concessiva da tutela provisória, o juiz poderá fixar multa diária
(astreintes, multa cominatória) como estímulo psicológico para o réu
cumprir a decisão, depois de encerrado o prazo previsto de
cumprimento, independentemente de pedido formulado pelo autor
nesse sentido (art. 11 da Lei da Ação Civil Pública).
Em seguida, deferida ou não a tutela provisória, determina-se a citação
do réu, designando-se a audiência do art. 334 do CPC, da qual o réu é
intimado (aplicação subsidiária do CPC/2015). Não tendo havido
acordo, o réu deverá apresentar sua resposta no prazo de 15 dias
contados da audiência.
Nesse ponto, indaga-se se, no bojo da contestação, além
das matérias de defesa, poderá o réu formular um pedido
reconvencional?
O problema reside na falta de previsão de uma normatização da ação
coletiva passiva. As ações coletivas passivas são aquelas em que a
demanda é formulada em face de uma coletividade. Há um primeiro
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entendimento no sentido de não ser cabível a ação coletiva passiva, por
falta de previsão legal e por incompatibilidade com o regramento da Lei
da Ação Civil Pública. Nessa linha de entendimento, a ação coletiva
passiva seria implicitamente vedada pela Lei da Ação Civil Pública,
como Marcelo Abelha Rodrigues (RODRIGUES, 2019, p. 568) e Edilson
Vitorelli (VITORELLI, 2019, p. 307).
Outra parcela da doutrina entende ser cabível a ação coletiva passiva.
Sérgio Cruz Arenhart e Gustavo Osna (2021, p. 474) observam que a
previsão do Estatuto do Torcedor (Lei nº 10.671/02) de ação em face de
torcidas parece amoldar-se àquilo que se compreende por ação coletiva
passiva.
Fredie Didier Júnior e Hermes Zaneti Junior (2021, p. 438) também
entendem ser possível a reconvenção com base no art. 343, § 5º do
CPC, desde que o réu reconvinte veicule pretensão contra o grupo
representado, e não contra o legitimado extraordinário. O referido autor
parte da premissa de serem cabíveis ações coletivas passivas, em que
se deduz pretensão contra a coletividade.
Exemplo
Uma ação coletiva proposta por um sindicato de servidores públicos
para assegurar o direito à greve em face do empregador, na qual o réu
apresenta reconvenção para determinar o retorno ao trabalho e
desconto dos dias de falta ao trabalho.
Somente não é possível quando autor reconvindo não tiver
representatividade adequada para defender os interesses da
coletividade no pedido deduzido na reconvenção.
Em seguida, há a réplica, a especificação de provas e a decisão de
saneamento do processo.
Poderá haver deferimento de prova pericial. Após a produção da prova
pericial, haverá a realização de audiência de instrução e julgamento, se
houver a necessidade de produção de prova oral. Ao final, os autos do
processo serão remetidos ao juiz para a prolação de sentença.
A sentença é impugnável por recurso de apelação.
Não há condenação ao pagamento de honorários advocatícios em caso
de improcedência, salvo em caso de litigância de má-fé (art. 17 e 18 da
Lei nº 7347/85).
No caso de desistência infundada e abandono da ação civil pública pela
associação legitimada, não haverá extinção do processo sem resolução
do mérito, pois o art. 5º, § 3º da Lei nº 7347/1985 prevê que haverá a
sucessão processual pelo Ministério Público ou por associação
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legitimada, portanto, o Ministério Público ou outro legitimado assumirá a
titularidade.
Coisa julgada e litispendência
No âmbito das ações civis públicas, as regras referentes à coisa julgada
e litispendência divergem daquelas dos litígios individuais, como modo
de facilitar a tutela em juízo dos direitos coletivos em sentido lato.
Litispendência
Segundo o art. 104 do Código de Defesa do Consumidor, as ações
coletivas previstas nos incisos I e II do parágrafo único do art. 81 não
induzem litispendência para as ações individuais, mas os efeitos da
coisa julgada erga omnes ou ultra partes a que aludem os incisos II e III
do artigo anterior não beneficiarão os autores das ações individuais, se
não for requerida sua suspensão no prazo de 30 dias, a contar da
ciência nos autos do ajuizamento da ação coletiva.
Inexiste litispendência entre ação individual e coletiva,
porque essa última almeja tutelar direitos coletivos,
sendo mais ampla, ao passo que a primeira persegue a
defesa de direito individual.
Entre ações coletivas, poderia haver o reconhecimento de litispendência,
porém a sua verificação é um pouco diversa. Isso porque se deve
analisar o pedido e a causa de pedir, bem como os titulares do direito
material substituídos, e não o autor legitimado extraordinário.
A solução prevista na lei processual para as demandas individuais (CPC)
em razão do reconhecimento da litispendência é a extinção da segunda
ação, mais recente. No entanto, parcela da doutrina (ARENHART, 2021;
DIDIER, 2021) entende que deve haver adoção de solução diversa no
processo coletivo: a reunião das ações, e não a extinção de uma delas,
com o escopo de conferir maior efetividade à tutela coletiva. Nessa
perspectiva, apenas quando as ações fossem idênticas, com o mesmo
autor, deveria haver a extinção do processo sem resolução do mérito.
Os aspectos da coisa julgada na tutela coletiva

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Coisa julgada
Neste vídeo, o professor explica os limites subjetivos da coisa julgada e
seu modo de produção na tutela coletiva.
A coisa julgada é a imutabilidade de que se reveste o conteúdo da
sentença da qual não cabe mais recurso. No âmbito das ações civis
públicas, as regras referentes à coisa julgada divergem daquelas dos
litígios individuais, como modo de maximizar a defesa dos direitos
coletivos em sentido lato (art. 103 da Lei nº 8078/90). Se nos litígios
individuais, a coisa julgada é inter partes (entre as partes) e pro et contra
(vinculando qualquer que seja o resultado), na ação civil pública os
efeitos são diversos.
O regime da coisa julgada na ação civil pública é disciplinado pelo art.
16 da Lei nº 7347/85, e especialmente pelo art. 103 do Código de
Defesa do Consumidor que divide os efeitos em conformidade com o
tipo de direito tutelado (direitos difusos, coletivos em sentido estrito e
individuais homogêneos).
Coisa julgada nas ações para tutela de direitos difusos e coletivos em
sentido estrito
Segundo o art. 103 do Código de Defesa do Consumidor, a coisa julgada
será erga omnes (para todos) quando versar a ação sobre direitos
difusos, como regra geral. No entanto, há uma exceção:
Se o pedido for julgado improcedente por insuficiência
de provas, não haverá a coisa julgada erga omnes, pois
qualquer legitimado poderá intentar outra ação, com
idêntico fundamento, valendo-se de nova prova.
No caso dos direitos coletivos em sentido estrito, prevê o art. 103 do
Código de Defesa do Consumidor, a coisa julgada será ultra partes (para
além das partes), mas limitadamente ao grupo, categoria ou classe,
salvo improcedência por insuficiência de provas.
Desse modo, com o propósito de conceder máxima efetividade à tutela
dos direitos difusos, houve o estabelecimento pelo legislador de um
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regime de coisa julgada secundum eventum probationis (segundo a
prova produzida) nas ações civis públicas de tutela de direitos difusos e
coletivos, pois em caso de improcedência por falta de provas, qualquer
legitimado poderá propor nova ação com idêntico fundamento baseada
em nova prova.
Comentário
Assim, se em uma ação ajuizada por uma associação de defesa do
meio ambiente para promover a defesa de área afetada por uma
indústria o pedido é julgado improcedente por falta de provas e, alguns
meses depois, é obtida prova apta a comprovar o dano, poderá a
associação ou outro legitimado ajuizar outra ação civil pública com o
mesmo objeto.
E o que se compreenderia por prova nova? Deve ser necessariamente
prova produzida depois do julgamento da pretensão da ação civil
pública? A prova nova, segundo a doutrina, é aquela superveniente ou
contemporânea à ação, mas que era desconhecida pelo autor da ação
civil pública.
Coisa julgada nas ações para tutela de direitos individuais homogêneos
Quanto aos direitos individuais homogêneos, os efeitos da coisa julgada
serão erga omnes, apenas no caso de procedência do pedido, para
beneficiar todas as vítimas e seus sucessores (art. 103, III do Código de
Defesa do Consumidor), daí a adjetivação de ser a coisa julgada
secundum eventus litis in utilibus.
Em caso de improcedência do pedido, os interessados que
não tiverem intervindo no processo como litisconsortes
poderão propor ação individual.
No art. 103, § 3° do Código Defesa do Consumidor, é previsto que a
coisa julgada coletiva beneficiaráas vítimas e seus sucessores, que
poderão proceder à liquidação e à execução, nos termos dos arts. 96 a
99. Essa possibilidade de utilização da coisa julgada coletiva para a
liquidação (apuração do valor dos prejuízos) e execução denomina-se
transporte in utilibus, ou seja, o transporte da coisa julgada favorável,
benéfica para a esfera individual.
No entanto, se não for requerida a suspensão das ações individuais no
prazo de 30 dias da comunicação, os indivíduos não poderão se valer da
sentença coletiva proferida na ação civil pública.
Exemplo
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Se Tício ajuíza uma ação em face da empresa Z visando ao
ressarcimento de danos por força de um acidente de consumo pelo uso
de um produto A e comunicado de uma ação coletiva proposta pelo
Ministério Público com o intuito de promover a condenação da empresa
Z ao ressarcimento de todos os consumidores lesados pelo uso do
mesmo produto A, não postula a suspensão, não se beneficiará com
eventual sentença de procedência proferida na ação coletiva.
Limitação territorial da coisa julgada
O art.16 da Lei nº 7347/85 foi modificado pela Medida Provisória que
resultou na promulgação da Lei nº 9.494 de 1997, passando a prever
um limite aos efeitos da coisa julgada nas ações coletivas. De acordo
com o referido dispositivo legal, “a sentença civil fará coisa julgada erga
omnes, nos limites da competência territorial do órgão prolator”.
Tal norma sempre foi objeto de críticas por limitar os
efeitos da sentença à área territorial da jurisdição,
confundindo indevidamente competência com efeitos da
coisa julgada.
Admitir essa limitação contraria a realidade, quando os efeitos de um
dano transcendem os limites da competência territorial do órgão
prolator da decisão. Desse modo, uma sentença que condena um ente
público ou uma empresa à reparação dos danos ocorridos em diversos
municípios e estados, decorrentes de um desastre ambiental, poderia ter
seus efeitos indevidamente limitados à competência do órgão prolator
da decisão. Tal previsão legal violava o princípio da efetividade da tutela
jurisdicional e da isonomia.
Felizmente, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) no
julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 1.101.937, com repercussão
geral reconhecida (Tema 1075) declarou:
A inconstitucionalidade do artigo 16 da Lei da Ação
Civil Pública (Lei 7.347/1985), relativamente à
limitação da eficácia das sentenças proferidas nesse
tipo de ação à competência territorial do órgão prolator
da decisão.
Considerou-se inconstitucional o dispositivo por restringir
indevidamente o rol dos beneficiários da decisão por meio de um critério
territorial de competência, acarretando grave prejuízo ao necessário
tratamento isonômico de todos perante a Justiça, bem como à total
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incidência do princípio da eficiência na prestação da atividade
jurisdicional.
Liquidação e execução do julgado
Execução coletiva e individual
O modo de execução dependerá do tipo de direito coletivo (difuso,
coletivo ou individual homogêneo).
A execução da pretensão coletiva (direitos difusos e coletivos em
sentido estrito), como as obrigações de fazer, não fazer, e o pagamento
de indenização ao Fundo de Defesa de Direitos Difusos, é realizada
pelos legitimados extraordinários (execução coletiva). No caso de
inércia das associações pelo prazo de 60 dias do trânsito em julgado,
prevê a Lei da Ação Civil Pública que caberá ao Ministério Público
promover a execução.
No caso dos direitos individuais homogêneos, a liquidação e execução
da sentença condenatória genérica poderá ser realizada tanto pelos
legitimados extraordinários (execução coletiva), quanto pelos indivíduos
beneficiados (execução individual), segundo a disciplina contida nos
arts. 97 a 100 do Código de Defesa do Consumidor.
A execução coletiva de danos causados a interesses individuais
homogêneos prevista no art. 100 do CDC (fluid recovery) pelos
legitimados extraordinários ocorrerá quando não houver habilitação por
parte dos beneficiários. Nesse caso, o produto da indenização devida
reverterá para o Fundo de Defesa de Direitos Difusos.
Comentário
Considerando a condenação genérica na ação civil pública, os
indivíduos beneficiados poderão requerer a liquidação do julgado, se
presente a necessidade de apuração do valor devido para ingressar com
a ação de execução.
A liquidação poderá ser comum, quando houver a necessidade de provar
algum fato novo (antiga liquidação por artigos) para a apuração do valor
devido para o cumprimento da sentença individual, e liquidação por
arbitramento, quando for necessária a realização de perícia.
Se o valor devido puder ser apurado por meio de meros
cálculos aritméticos, será requerido o cumprimento de
sentença, conforme o previsto § 2º do art. 509 do CPC.
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A jurisprudência do STJ tem reconhecido a possibilidade da realização
da execução individual de título judicial formado em ação coletiva,
quando for possível a individualização do crédito e a definição do
quantum debeatur por meros cálculos aritméticos. Precedentes: AgInt
no REsp 1.852.013/RJ, rel. Min. Regina Helena Costa, Primeira Turma,
julgado em 23/02/2021, DJe de 01/03/2021 e AgInt no REsp
1.885.603/RJ, rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma,
julgado em 24/02/2021, DJe de 26/02/2021.
Competência
A competência para a liquidação e execução, conforme o previsto no
art. 98, § 2º do Código de Defesa do Consumidor, será no juízo
sentenciante. Não obstante, admite-se a propositura da liquidação e
execução individual de sentença genérica proferida em ação civil
pública no foro do domicílio do beneficiário, segundo decisão da Corte
Especial do Superior Tribunal de Justiça em sede de rito dos recursos
repetitivos (REsp 1.243.887/PR, rel. Min. Luis Felipe Salomão, Corte
Especial, julgado em 19/10/2011, DJe de 12/12/2011).
O STJ entendeu inaplicável a exigência de impor ao beneficiário do título
judicial a promoção da execução perante o mesmo juízo que examinou
o mérito da ação coletiva, com o propósito de facilitar o acesso do
indivíduo ao benefício da ação coletiva. Frise-se que essa execução
jamais poderá ocorrer em juizado especial.
Falta pouco para atingir seus objetivos.
Vamos praticar alguns conceitos?
Questão 1
(CESPE MP/PI - 2018 - adaptada) Pedro teve ciência de que o
Ministério Público ajuizou uma ação coletiva com a finalidade de
proteger os mesmos interesses e direitos coletivos que ele buscou
proteger com uma ação individual anteriormente ajuizada. Nesse
caso, a referida ação coletiva
A
induz litispendência para a ação individual, podendo
Pedro ser beneficiado pelos efeitos da coisa julgada
ultra partes.
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Parabéns! A alternativa C está correta.
A ação coletiva não induz litispendência para a ação individual, nos
termos do art. 104 do Código de Defesa do Consumidor. Os efeitos
da coisa julgada beneficiarão Pedro se, após a comunicação da
existência da ação coletiva, postular a suspensão da ação individual
(art. 104 do Código de Defesa do Consumidor).
Questão 2
Uma associação de defesa dos consumidores (Consumidores
Unidos) ajuíza ação coletiva em face do Banco Poupe Bem, na 1ª
Vara Cível de São Paulo (Capital), para o pagamento dos expurgos
inflacionários de poupança do Plano Verão devidos aos clientes que
tinham depósito na conta poupança do banco em 1989 com
aniversário na primeira metade do mês. O pedido é julgado
procedente, em primeira instância, e confirmado em segunda
instância. O banco não recorre da decisão proferida pelo TJ/SP, e o
acórdão transitaem julgado.
Maria, cliente do Banco Poupe Bem há muitos anos, residente no
Distrito Federal, ajuíza execução da referida decisão coletiva no
Foro central do Distrito Federal, com cópias dos extratos da conta
B induz litispendência para a ação individual, podendo
Pedro ser beneficiado pelos efeitos da coisa julgada
erga omnes.
C
não induz litispendência para a ação individual, mas
os efeitos da coisa julgada ultra partes da ação
coletiva não beneficiarão Pedro caso ele não
requeira a suspensão da sua ação individual.
D
não induz litispendência para a ação individual, mas
os efeitos da coisa julgada erga omnes beneficiarão
Pedro, ainda que ele não requeira a suspensão da
sua ação individual.
E
induz litispendência para a ação individual, mas os
efeitos da coisa julgada ultra partes somente
beneficiarão Pedro se ele requerer a suspensão da
sua ação individual.
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poupança mantida no Banco Poupe Bem durante todo o ano de
1989 com os cálculos do valor devido.
Com base nesse caso descrito, assinale a opção correta:
Parabéns! A alternativa C está correta.
A decisão genérica proferida na ação coletiva em questão para
tutela de direitos individuais homogêneos possui efeitos erga
A
Maria não pode ser beneficiada pela decisão
proferida na ação coletiva proposta pela Associação
Consumidores Unidos porque a decisão tem os
seus efeitos limitados à competência territorial da
1ª Vara Cível de São Paulo, nos termos do art. 16 da
Lei nº 7347/85.
B
Maria não poderia valer-se da decisão coletiva
genérica para promover a execução individual, pois
não se encontra dentro dos limites da coisa julgada
inter partes formada na ação em questão.
C
Maria pode valer-se da decisão erga omnes
proferida pela 1ª Vara Cível de São Paulo e
promover a execução individual em foro diverso
daquele da prolação da decisão, no DF, sem a
necessidade de prévia liquidação quando a
apuração da condenação genérica depender apenas
de cálculos aritméticos.
D
Maria poderia ser beneficiada pela decisão proferida
na ação coletiva proposta pela Associação
Consumidores Unidos, porém não poderia ajuizar
em foro diverso daquele no qual tramitou a ação.
E
Maria poderia ser beneficiada pela decisão proferida
na ação coletiva proposta pela Associação
Consumidores Unidos, mediante ajuizamento de
execução no foro do seu domicílio, mas deveria ter
requerido a liquidação da decisão coletiva antes de
iniciar a execução, eis que a liquidação prévia é
exigida em todos os casos.
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omnes e validade em todo o território nacional, respeitados os
limites objetivos e subjetivos do que foi decidido. O STF
recentemente declarou inconstitucional o art. 16 da Lei nº 7347/85.
Desse modo, os indivíduos que tinham conta poupança e extratos
da época em questão (janeiro/1989) podem requerer o
cumprimento da decisão no juízo de seus domicílios, ainda que fora
dos limites territoriais de competência do órgão judicial prolator da
decisão. Quanto à liquidação da decisão genérica, esta é
dispensada quando for possível apurar o valor devido por meio de
meros cálculos aritméticos. Portanto, Maria poderia desde já
postular a execução da decisão da ação coletiva transitada em
julgado.
Considerações �nais
No presente conteúdo, estudamos aspectos fundamentais da tutela
coletiva, assim como a ação civil pública, um dos instrumentos mais
efetivos para a tutela dos direitos coletivos, por contar com uma
legitimação extraordinária para ingresso em juízo e um regime de coisa
julgada que busca sempre beneficiar os substituídos, protegendo os
seus interesses.
Podcast
Neste podcast, o professor tratará do papel da tutela coletiva e da ação
civil pública no processo civil brasileiro.
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Acerca das class actions norte-americanas, para gerar importantes
reflexões sobre o modo de se tutelar direitos coletivos no Brasil,
recomendamos três filmes:
A qualquer preço (1998), com direção de Steven Zaillian, estrelado
com precisão por John Travolta.
Erin Brockovich - Uma mulher de talento (2000), dirigido por Steven
Sodenbergh, com atuação impecável de Julia Roberts.
O preço da verdade (2019), com direção de Todd Haynes e o
excelente ator Mark Ruffallo no papel principal.
Referências
ARENHART, S. C.; OSNA, G. Curso de processo civil coletivo. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2021.
CARNEIRO, P. C. P. Acesso à Justiça: juizados especiais cíveis e ação
civil pública: uma nova sistematização da teoria geral do processo. Rio
de Janeiro: Forense, 1999.
DIDIER JÚNIOR, F.; ZANETI JUNIOR, H. Curso de Direito Processual Civil:
processo coletivo. 15. ed. Salvador: Juspodivm, 2021. v. 5.
GRINOVER, A. P. Da class action for damages à ação de classe
brasileira. Revista de Processo, v. 26, n. 101, p. 11–27, jan./mar., 2001
MENDES, A. G. de C. Ações coletivas e meios de resolução coletiva de
conflitos no direito comparado e nacional. 3. ed. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2012.
MOREIRA, J. C. B. A proteção jurídica dos interesses coletivos. Revista
de Direito Administrativo, v. 139, p. 1–10, 1980. Consultado na Internet
em: 11 mar. 2022.
NERY JÚNIOR, N.; NERY, R. M. de A. Comentários ao Código de
Processo Civil. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011.
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https://stecine.azureedge.net/repositorio/00212hu/04023/index.html#imprimir 39/39
NEVES, D. A. A. Manual de Direito Processual Civil. 8. ed. Salvador:
Juspodivm, 2021.
PINHO. H. D. B. de; MELLO PORTO, J. R. S. de. Colaboração premiada:
um negócio jurídico processual? Revista Magister de Direito Penal e
Processual Penal, n. 73, ago./set., 2021.
RODRIGUES, M. A. Fundamentos da tutela coletiva. Brasília, DF: Gazeta
jurídica, 2019.
VITORELLI, E. Processo civil estrutural. Salvador: Juspodivm, 2019.
WATANABE, K. Relação entre demandas coletivas e demandas
individuais. In: GRINOVER, A. P. et al. Direito processual coletivo e
anteprojeto de Código Brasileiro de Processos Coletivos. São Paulo:
Revistas dos Tribunais, 2019.
ZAVASCKI, T. A. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela
coletiva de direitos. 6. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2009.
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