04 gestao_de_contratos_2018 - 162 - CONCLUIDO 07092021 NOTA 8

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Código Logístico
57331
Fundação Biblioteca Nacional
ISBN 978-85-387-6431-1
9 788538 764311
Gestão de Contratos é uma obra que vai ajudá-lo a 
se tornar mais crítico em relação aos procedimentos 
utilizados pelos governantes e pelos agentes públicos 
durante o processo de gerenciamento dos recursos 
públicos. Tais recursos são aplicados na sociedade e, 
para obter melhores resultados, a Administração Pú-
blica acaba delegando atividades e responsabilidades 
a terceiros por meio de contratos, de convênios ou de 
termos de parceria.
Com essa obra você vai conhecer quais são seus di-
reitos como cidadão no processo de fiscalização de 
obras e de serviços públicos e vai entender como os 
recursos arrecadados com os mais diversos tributos 
são aplicados na sociedade.
Gestão de Contratos
IESDE BRASIL S/A
2018
Michael Dias Correa
Todos os direitos reservados.
IESDE BRASIL S/A. 
Al. Dr. Carlos de Carvalho, 1.482. CEP: 80730-200 
Batel – Curitiba – PR 
0800 708 88 88 – www.iesde.com.br
CIP-BRASIL. CATALOGAÇÃO NA PUBLICAÇÃO 
SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ
C844g Corrêa, Michael Dias
Gestão de contratos / Michael Dias Correa. - [2. ed.]. - 
Curitiba [PR] : IESDE Brasil, 2018.
158 p. : il. 
Inclui bibliografia
ISBN 978-85-387-6431-1
1. Contratos administrativos. 2. Arbitragem e sentença. 3. 
Administração pública. I. Título.
18-48493 CDU: 342.951:351.712
© 2017-2018 – IESDE BRASIL S/A. 
É proibida a reprodução, mesmo parcial, por qualquer processo, sem auto-
rização por escrito do autor e do detentor dos direitos autorais.
Projeto de capa: IESDE BRASIL S/A. Imagem da capa: andrei_r/iStockphoto
Michael Dias Correa
Doutorando e mestre em Contabilidade e Finanças pela 
Universidade Federal do Paraná. Bacharel em Ciências 
Contábeis pela Universidade Federal do Paraná. Ministra aulas 
de contabilidade para cursos de graduação em Administração 
e Ciências Contábeis. Possui diversas publicações sobre con-
tabilidade e finanças.
Sumário
Apresentação 7
1. Conceito e principais características dos contratos 
administrativos e de Direito Privado 9
1.1 Contratos administrativos e contratos de Direito Privado 9
1.2 Características, requisitos e formalização dos 
contratos 12
1.3 Cláusulas exorbitantes e equação 
econômico-financeira 19
2. Execução, fiscalização, penalidades e extinção dos 
contratos administrativos 25
2.1 Execução e fiscalização 26
2.2 Penalidades 30
2.3 Extinção dos contratos administrativos 38
3. Figuras afins nos contratos: convênios e termos de 
parceria 45
3.1 Convênios 45
3.2 Termos de parceria 51
3.3 Contratos de gestão versus termos de parceria 53
4. As espécies de controle nos contratos 59
4.1 Conceito e abrangência de controle 59
4.2 Espécies de controle 65
4.3 Controle financeiro 68
5. O controle dos contratos pelos Tribunais de Contas 75
5.1 O exercício do controle pelos Tribunais de Contas 75
5.2 Características e Controle pelos Tribunais de Contas 80
5.3 Organização e competências do TCU e do TCE 83
6. Atos normativos e ações constitucionais 91
6.1 Principais atos normativos 91
6.2 Controle judicial 95
6.3 Ações constitucionais 100
7. Atuação do Ministério Público e improbidade 
administrativa 109
7.1 Áreas de atuação do Ministério Público 109
7.2 Limitações da atuação do Ministério Público 118
7.3 Improbidade administrativa 121
8. A Lei 8.666/93 – Lei das licitações 131
8.1 O que é a Lei 8.666/93 131
8.2 Funcionamento da Lei 8.666/93 136
8.3 Crimes na Lei 8.666/93 142
Gabarito 151
7
Apresentação
Você está prestes a iniciar a leitura de um conteúdo que preten-
de torná-lo mais crítico em relação aos procedimentos utilizados 
pelos governantes e pelos agentes públicos durante o processo de 
gerenciamento dos recursos públicos. Tais recursos são aplicados 
na sociedade e, para obter melhores resultados, a Administração 
Pública acaba delegando atividades e responsabilidades a terceiros 
por meio de contratos, de convênios ou de termos de parceria.
A obra Gestão de Contratos é importante para que você 
possa saber quais direitos possui como cidadão no processo de 
fiscalização de obras e de serviços públicos. Também como os 
recursos arrecadados com os mais diversos tributos são aplica-
dos na sociedade.
Todos os tipos de contratos públicos, chamados contratos 
administrativos, e os preceitos legais que regulamentam essa 
matéria são vistos nesta obra, proporcionando-lhe acesso à le-
gislação atualizada e facilitando a sua compreensão.
Em termos de cidadania, esta obra visa a proporcionar mais 
conhecimento não somente para os estudantes, mas para to-
dos que se interessam pelo tema, pois ao externar uma opinião 
fundamentada em atributos legais, é possível influenciar pes-
soas próximas, beneficiando assim a sociedade como um todo.
1
Conceito e principais características 
dos contratos administrativos 
e de Direito Privado
No Brasil, os contratos administrativos são regidos pelo Direito 
Administrativo e os contratos de Direito Privado são bem mais an-
tigos. Os primeiros são provenientes de decisões do Conselho de 
Estado francês, datados de antes do ano de 1800. Já os segundos, 
por serem bem mais antigos, possuem mais ligação com o Direito 
Romano. Pode-se dizer, então, que o Direito Privado tem origens 
anteriores se comparadas com o Direito Administrativo.
No entanto, esse é um erro para a boa compreensão do Direito 
Administrativo, o que acaba por gerar problemas na metodologia 
do ensino decorrentes das premissas teóricas, pois estas estão mais 
ligadas ao Direito Privado, notadamente mais antigo.
Conceitualmente, os contratos administrativos estão ligados à 
Administração Pública e partem do princípio de que a coisa pú-
blica se sobrepõe às coisas particulares. Já os contratos de Direito 
Privado envolvem entes privados, mas isso não é uma exclusividade. 
No entanto, ambos estão classificados no Direito comum e é isso que 
veremos a partir daqui.
1.1 Contratos administrativos e 
contratos de Direito Privado
Em termos práticos, os contratos, de uma maneira mais ampla, 
vêm sendo muito estudados desde a Antiguidade e têm suas origens 
no Direito romano. É a situação em que duas partes cerram uma 
10 Gestão de Contratos
negociação com equivalentes obrigações e vantagens, de caracterís-
tica comutativa e também com prestações mútuas.
Quando dizemos que o contrato administrativo é uma vertente 
do contrato privado, isso é algo correto. Mas os conceitos que nor-
teiam e definem as características de ambos são distintos, fazendo 
com que os contratos administrativos não sejam equivalentes aos 
contratos de Direito Privado.
Pensando no que ocorre não somente no Brasil, mas em outros 
países, os contratos celebrados pelos organismos públicos podem ser 
feitos com terceiros de fora da gestão pública ou com outros órgãos 
da própria Administração Pública. Nestes casos, serão respectiva-
mente regidos pelo Direito Administrativo e pelo Direito Privado.
Sabe-se que, no âmbito do Direito Privado, a liberdade é dada 
como ampla e irrestrita, sendo apenas cerceada quando alguma 
regulamentação assim o estabelecer, desde que não extrapole os 
princípios da boa-fé objetiva, da função social e da equivalência. 
Já para os contratos administrativos, ou seja, dentro do Direito 
Público, esta liberdade se baseia apenas nas normas, no que está 
escrito, embora seja tácito o conhecimento de que, em decorrência 
da própria coisa administrada, haja a supremacia do interesse pú-
blico sobre o particular. Por isso, pode-se afirmar que, no Direito 
Administrativo, existem poderes para que contratos sejam altera-
dos, extintos ou validados.
Em se tratando de bases para sustentação legal de ambas as 
modalidades, não há diferença entre elas. Os princípios basila-
res dos contratos administrativos são os mesmos que regem os 
contratos privados, que são o princípio da lei entre as partes e 
o princípio da observância da coisapactuada, além de manti-
da a função social do contrato e os princípios do Direito Civil. 
Também, não pode ser deixado de lado o princípio do interesse 
público. Podemos verificar que há muito que ser explorado nos 
contratos públicos, ou seja, os administrativos.
Conceito e principais características dos contratos administrativos 
e de Direito Privado
11
Mudando a vertente um pouco para o contrato de Direito 
Privado, o qual é regrado fundamentalmente pelo Código Civil, a 
permuta ou a troca podem ser entendidas como o instrumento con-
tratual que obriga um dos contratantes a transferir à outra parte a 
propriedade de algo. Isso é feito com o concomitante recebimento da 
propriedade de outra coisa que, normalmente, não é dinheiro. Aqui, 
fica claro que este contrato é a troca de duas coisas, que podem ser 
tangíveis ou intangíveis, mas não necessariamente serão dinheiro.
O aparecimento do dinheiro nestes contratos não é algo manda-
tório e, sim, algo quase eventual em sua origem. O contrato também 
serve para igualar os valores das partes, quando necessário e iden-
tificado que as coisas a serem trocadas não possuam exatamente o 
mesmo valor. Obviamente, o valor do dinheiro deverá ser apenas 
esta diferença para que o contrato seja válido.
É em um contrato em que duas partes equivalentes criam a 
obrigação entre si de entregar uma coisa qualquer para a outra e 
essa coisa não é dinheiro. O próprio Código Comercial não define 
de forma mais objetiva o que é o contrato, apenas especificando 
que é um instrumento de troca ou escambo mercantil que opera 
simultaneamente duas vendas, fazendo as coisas trocadas às vezes 
de pagamento recíproco às partes interessadas. Em tese, tudo o que 
pode ser vendido pode ser trocado.
Em se tratando de gestão pública, toda vez que ela celebra um 
contrato com terceiros e gera compromissos recíprocos, isto é cha-
mado de contrato de administração.
A palavra administração pode ser entendida no seu sentido am-
plo, ou seja, como a administração pública tanto direta quanto in-
direta. Dessa maneira, qualquer ente administrativo que faça parte 
da esfera governamental estará sujeito a essa normatização. Para 
isso, podem ser enquadradas as autarquias, as empresas públicas e 
as fundações públicas e, também, as sociedades de economia mista. 
12 Gestão de Contratos
Também são englobadas outras entidades subordinadas a estes entes 
públicos diretos ou indiretos.
Mesmo as empresas públicas federais e as sociedades de econo-
mia mista possuindo estatutos jurídicos próprios, elas ainda assim 
devem responder aos ditames que valem para os órgãos governa-
mentais regulares.
1.2 Características, requisitos e 
formalização dos contratos
1.2.1 Contratos administrativos
O conceito formal de contratos administrativos é que eles são 
ajustes celebrados com pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou 
privadas, com o objetivo de se alcançar metas públicas, mas tudo 
dentro do regime de Direito Público em se tratando dos regramentos 
de Direito.
De acordo com a Lei 8.666 de 1993, um contrato administrativo 
é um ajuste formal entre órgãos e entidades da gestão pública e ter-
ceiros, entes particulares. Para isso, deve haver concordância entre as 
partes integrantes para que o vínculo e a estipulações das obrigações 
recíprocas, não importando a denominação que venha a possuir.
Nos contratos administrativos, além da natural presença da 
Administração Pública, há a presença das chamadas cláusulas 
exorbitantes, que estabelecem alguns tipos de prerrogativas para o 
Poder Público, fazendo com que ele tenha alguns privilégios como 
parte contratada.
Dentre estas prerrogativas, há a possibilidade de alterá-los de 
maneira unilateral, desde que os interesses públicos assim o de-
mandem. Devemos salientar que os direitos da pessoa contratada 
devem ser mantidos de maneira integral. Portanto, não poderá ser 
uma mudança prejudicial para nenhuma parte, mas que beneficie de 
Conceito e principais características dos contratos administrativos 
e de Direito Privado
13
maneira direta ou aumente a vantagem do público em geral que será 
assistido pelo resultado do contrato.
Além de modificá-los, é possível rescindi-los também de manei-
ra unilateral, mas também devem ser respeitados os preceitos da Lei 
8.666 de 1993, artigo 79, em seu inciso I.
A fiscalização das execuções, o que é muito comum mesmo em 
contratos que não tenham a Administração Pública como parte, 
pode ser normalmente realizada, além da aplicação de sanções defi-
nidas em contrato no caso de falta de execução ou execução parcial 
do que foi acordado.
No entanto, há alguns contratos que a Administração Pública 
celebra com algumas partes que são regidos, quase que em sua 
totalidade, pelas normas e regulamentações de Direito Privado. 
No caso de a Administração Pública ser locatária de um bem, por 
exemplo, as normas a serem seguidas serão de Direito Privado. Em 
financiamentos com instituições privadas, operações de seguros ou 
em situações mais específicas, em que o próprio Poder Público atua 
como usuário final de um serviço público qualquer. Nestas situações, 
a Lei 8.666 de 1993 apenas poderá ser aplicada a parcas situações em 
que não houver lei específica regendo a matéria.
Com relação à formalização dos contratos administrativos, há 
algumas situações que devem ser seguidas. Vamos ao texto legal que 
versa sobre a matéria:
Art. 60. Os contratos e seus aditamentos serão lavrados nas 
repartições interessadas, as quais manterão arquivo crono-
lógico dos seus autógrafos e registro sistemático do seu ex-
trato, salvo os relativos a direitos reais sobre imóveis, que se 
formalizam por instrumento lavrado em cartório de notas, 
de tudo juntando-se cópia no processo que lhe deu origem.
Parágrafo único. É nulo e de nenhum efeito o contrato ver-
bal com a Administração, salvo o de pequenas compras 
de pronto pagamento, assim entendidas aquelas de valor 
não superior a 5% (cinco por cento) do limite estabelecido 
no art. 23, inciso II, alínea a desta Lei, feitas em regime de 
adiantamento. (BRASIL, 1993)
14 Gestão de Contratos
A curiosidade deste procedimento é que a celebração de contra-
tos verbais não é proibida, desde que as compras sejam de pequena 
monta, ocasião em que a modalidade de compra deve ser a de convi-
te. O limite dos valores contratados não poderá ser superior ao que a 
modalidade de convite apresentar como limite. No caso de execução 
de compras, o valor a ser considerado é de R$ 4 mil e a operação 
deve ser realizada na forma de adiantamento.
Em qualquer outra situação, se um contrato for celebrado com 
a Administração Pública e esta for realizada de maneira verbal, o 
contrato será considerado nulo e não terá nenhum efeito jurídico. 
Há, inclusive, jurisprudência que trata sobre o tema, destacando que 
tal prática pode caracterizar indícios de má-fé e violação aos princí-
pios da Administração Pública.
Os contratos formais, que representam a maioria absoluta dos 
instrumentos celebrados pela Administração Pública, devem ser fir-
mados pelos representantes legais do organismo governamental e 
pela outra parte, para a qual foi designado o serviço público a ser 
realizado. Não é obrigatório, mas é recomendado que duas testemu-
nhas também assinem o contrato. Quando isso ocorrer, este contra-
to poderá ser considerado como um título executivo extrajudicial. 
Isso é especialmente importante caso haja a necessidade de execução 
do contrato firmado, seguindo-se os trâmites definidos pelo Código 
de Processo Civil.
Se houver, por qualquer razão, a recusa por parte da pessoa con-
vocada para firmar o contrato, além das sanções cabíveis que forem 
de direito e estabelecidas em edital, a Administração Pública deverá 
convocar as outras participantes do processo, de acordo com a classi-
ficação obtida por cada uma, para confirmá-lo no mesmo prazo e nas 
mesmas condições previstas inicialmente. Os preços também deverão 
ser mantidos, sendo apenas atualizados por índice oficial indicadono edital e, no caso de recusa das outras participantes, é facultada à 
Administração Pública a revogação do procedimento licitatório.
Conceito e principais características dos contratos administrativos 
e de Direito Privado
15
O prazo legal para a liberação sem restrições de todas as partici-
pantes do procedimento licitatório é de sessenta dias corridos após a 
entrega das propostas, desde que não tenha ocorrido neste intervalo 
de tempo qualquer convocação por parte da Administração Pública.
Desde que se efetuem os pagamentos previstos, quando for o 
caso, qualquer participante do processo licitatório tem acesso aos 
termos do contrato e de todo o procedimento da licitação realizada 
por meio de cópia autenticada ou simples de maneira irrestrita.
Todo contrato, para ser formalizado, deve apresentar algumas 
cláusulas que são consideradas essenciais. Vamos verificar agora 
quais são essas cláusulas e o que deve ser contido em cada uma delas.
Os contratos administrativos devem ser iniciados com o objeto 
licitado e com os elementos que o caracterizam. Na sequência, deve-
rá ser apresentado o regime de execução do serviço ou do produto 
a ser oferecido e, alternativamente, a maneira que será fornecido à 
Administração Pública.
Os preços, assim como as modalidades de pagamento, também 
devem ser evidenciados e compor formalmente os contratos admi-
nistrativos, além dos critérios, a data-base e em que frequência os 
preços serão reajustados, se for o caso. Ainda neste ponto, os crité-
rios para ser realizada a atualização monetária a partir da data do 
fiel cumprimento das obrigações, quando é entregue efetivamente 
à Administração Pública e o pagamento pelo serviço prestado, tam-
bém devem ser claramente definidos no contrato administrativo.
Deve constar também todo o cronograma do objeto contratado, 
sendo evidenciados os prazos de início da execução, da entrega final 
e do recebimento definitivo pelos organismos públicos.
Como ocorrerá uma despesa efetiva para a administração públi-
ca, deverão ser evidenciados o crédito e a dotação específica, além 
da classificação funcional programática e a categoria econômica da 
despesa pública. Sempre que for o caso, devem ser apresentadas as 
garantias mínimas para assegurar que o serviço será prestado.
16 Gestão de Contratos
Assim como em qualquer contrato, estes também devem apre-
sentar tanto as responsabilidades quanto os direitos de cada parte, 
além das penalidades cabíveis em cada caso e os valores de cada mul-
ta estabelecida. Para os casos em que ocorrerem situações irretratá-
veis, devem ser estabelecidas as ocorrências de rescisão contratual.
A Administração Pública administra o interesse público, logo é 
assegurado a ela um conjunto de direitos, pois caso ocorra a rescisão 
administrativa decorrente de má execução total ou parcial da coisa 
contratada, o público terá suas compensações estabelecidas.
Por poderem ser as concorrências também internacionais, as 
eventuais condições de importação, além da data do procedimento 
de importação e da utilização da taxa de câmbio devem ser eviden-
ciadas. Isso garante o acesso a controles futuros, além de garantir 
transparência no uso do dinheiro público.
Se a coisa contratada tiver dispensado um procedimento formal 
de licitação, sendo, por exemplo, utilizada a modalidade de convite, 
deve ser explicitado o termo ou os termos que eliminaram tal pro-
cesso, sendo sempre formalmente apresentada a proposta da partici-
pante que tenha vencido o processo simplificado.
Como nem todos os contratos administrativos possuem legisla-
ção aplicável para as situações contratadas, os casos omissos devem 
apresentar os procedimentos a serem seguidos pelas partes.
Para projetos de duração mais elevada, devem ser apresentadas 
pela parte vencedora do procedimento licitatório, garantias de com-
patibilidade com as obrigações assumidas até o final do contrato, 
além de habilitações técnicas de todo o corpo profissional que será 
exigido durante os trabalhos.
Também, como em qualquer contrato ordinário, deve ser evi-
denciado o foro da localidade em que serão dirimidos quaisquer 
entraves contratuais, inclusive para aqueles contratados em países 
estrangeiros. O aconselhável é que se busque o foro da cidade onde 
Conceito e principais características dos contratos administrativos 
e de Direito Privado
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o serviço será prestado para oferecer mais garantias à Administração 
Pública que o interesse público não será danificado.
1.2.2 Contratos de Direito Privado
Passando agora para os contratos entre entes exclusivamente de 
Direito Privado, há diversas modalidades que podem ser utilizadas 
pelas partes. Vamos ver algumas delas a partir de agora.
Inicialmente, vamos descrever os contratos de empréstimo, 
muito comuns de serem celebrados por todo o país. Este contrato é 
aquele em que uma parte entrega certa coisa à outra parte. A partir 
deste ponto, a outra parte tem a obrigação gerada de devolução de 
coisa equivalente como forma de restituição.
Um empréstimo é, formalmente, um contrato em que uma 
parte entrega um objeto à outra e a contraprestação pode ser feita 
em dinheiro ou de qualquer outra forma acordada entre as partes. 
Os empréstimos, de maneira genérica, aplicam-se ao comodato e ao 
mútuo. No primeiro caso, o contrato é chamado de empréstimo para 
uso. Já no segundo caso, é mais conhecido como empréstimo para 
consumo. Ambas as partes possuem praticamente a mesma configu-
ração legal estabelecida.
No caso do comodato, quem empresta é denominado comodante 
e no mútuo é denominado mutuante. Já quem toma emprestado é cha-
mado de comodatário para o comodato e mutuário para os mútuos.
Pode-se concluir, a partir desta análise, que no empréstimo há 
a entrega de algo que sirva à outra parte, mas havendo a obrigação 
de restituição integral futura. Fica clara a utilização de um bem de 
terceiro e posterior devolução.
Outro contrato muito comum de ocorrer no Brasil é o contrato 
estimatório, também chamado de venda em consignação, o qual 
possui natureza mercantil e regulamentação legal específica em 
nosso Direito Privado. Pelas suas próprias características, este con-
trato possui semelhanças com a compra e venda, com a permuta, 
18 Gestão de Contratos
tendo relação também com o depósito e com o contrato de mandato 
sem representação para venda. Dadas estas características, faz-se 
de grande importância que aprendamos suas características. Toda 
a regulação é estabelecida pelo Código Civil, ficando nos artigos de 
534 a 537 os ditames legais respectivos.
Obviamente ligado a operações de compra e venda, o contrato 
de consignação é algo muito comum de ocorrer, por exemplo, 
em remessas de produtos e mercadorias por um fabricante ou 
comerciante para um terceiro comerciante, que obterá a posse e a 
obrigação de pagamento futuro ou devolução da mercadoria à época 
em que chegar o fim do contrato entre as partes. Dá-se o nome de 
remessa de mercadorias à própria consignação, que também é o 
próprio negócio realizado entre a parte que fabrica ou repassa para 
venda futura.
No contrato estimatório é realizado um negócio entre consigna-
tário e consignante. O primeiro entrega ao segundo bens móveis, 
estando autorizada a venda e estimando-se uma contrapartida de 
maneira prévia, desde que não haja restituição da coisa entregue até 
o limite do prazo ajustado entre as partes.
Este contrato é algo real, pois a propriedade da coisa entregue 
não muda de mãos, apenas a posse até que o consignante efetue a 
venda a um terceiro, se for o caso. Neste tipo de contrato, o próprio 
consignante pode realizar a aquisição sem problemas, momento este 
em que a propriedade da coisa cedida também será transferida.
Nesta modalidade de contrato privado, o consignatário tem fa-
cultada uma obrigação, pois ao final da vigência do contrato estima-
tório, ele pode devolver, ficar com o bem ou vendê-lo, repassando ao 
proprietário legal os valores previamente acordados.
Presume-se que os bens consignadosnão poderão ser objeto de 
penhora ou de sequestro por eventuais credores do consignatário 
enquanto o valor integral não for repassado ao consignante. Nós 
não podemos confundir este contrato com um contrato regular de 
Conceito e principais características dos contratos administrativos 
e de Direito Privado
19
compra e venda, pois a transmissão das coisas para o consignatário 
não transfere a propriedade e, sim, apenas a posse delas, ficando 
impossibilitado o consignante de utilizar as coisas consignadas antes 
da restituição por parte do consignatário.
1.3 Cláusulas exorbitantes e 
equação econômico-financeira
Se formos analisar uma relação contratual embasada no Direito 
Privado, ambas as partes devem ter o mesmo nível de privilégio, ou 
seja, nenhuma delas pode ser beneficiada ou prejudicada para que a 
outra tenha seu status contratual alterado.
Na Administração Pública e nos contratos administrativos 
há algumas cláusulas que, se comparadas com o Direito Privado, 
poderiam ser consideradas ilícitas ou que colocam uma parte, neste 
caso a Administração Pública, em vantagem em relação ao terceiro. 
Essas são as cláusulas exorbitantes, decorrentes da supremacia da 
Administração Pública, pois esta administra a coisa comum, o 
interesse coletivo.
Estas cláusulas estão completamente amparadas juridicamen-
te pelo Princípio da Supremacia do Interesse Público e, em conse-
quência disso, contêm as mais diferentes prerrogativas favorecendo 
a Administração Pública. Há a possibilidade de alterar ou rescindir 
unilateralmente um contrato, além de desapropriar particulares, 
sempre que as consequências destas ações beneficiarem a coletivi-
dade e não apenas um particular.
Vamos ver algumas situações e exemplos de cláusulas exorbitantes 
em contratos administrativos. A primeira que veremos é a de 
exigência de garantia, que pode ser oferecida de diversas maneiras 
distintas pelos agentes contratados pela Administração Pública, 
a saber: na forma de caução em espécie ou em títulos ativos da dívida 
pública brasileira, um seguro-garantia ou fiança bancária.
20 Gestão de Contratos
Depois de ter sido completamente executado o contrato, a garan-
tia é devolvida ao prestador e quando o contrato for rescindido por 
decisão da empresa contratada, será utilizada no ressarcimento à 
Administração Pública por eventuais prejuízos incorridos ou, ainda, 
para o pagamento de multa contratual, mesmo sem ter a ação do 
Poder Judiciário na lide. Essa garantia não poderá exceder a 5% do 
valor do contrato e, eventualmente, poderá chegar a 10% do valor, 
sendo estes valores atestados por pareceres técnicos com a chancela 
da autoridade competente.
Outro exemplo de cláusula exorbitante é a possibilidade de mu-
dança contratual de maneira unilateral por parte da Administração 
Pública. A Lei 8.666 de 1993 autoriza as alterações unilaterais, desde 
que atendam aos interesses públicos. Estas alterações podem ser 
consideradas quantitativas ou qualitativas.
Quantitativas estão ligadas a valores, sendo alterações de 
acréscimo ou redução autorizadas. As qualitativas estão ligadas às 
especificações do projeto para deixá-lo mais adequado ao interesse 
público, quando puder ser justificada e mantiver o equilíbrio 
econômico-financeiro entre as partes.
Este item, que é a equação econômico-financeira em relação ao 
que foi alterado e, consequentemente, terá que ser tacitamente acei-
to pelo particular é um dos pontos mais críticos, pois pode afetar a 
estrutura financeira das empresas contratadas e prejudicar o anda-
mento dos serviços a serem prestados para a Administração Pública.
Dessa forma, as cláusulas exorbitantes existem e estão previstas 
em legislação específica, entretanto, quando elas forem aplicadas 
e resultarem em desequilíbrio econômico-financeiro em qualquer 
contrato firmado, é um indicativo de que ele precisa ser revisado.
Conceitualmente, a equação econômico-financeira de um 
contrato firmado com a Administração Pública é a relação de 
Conceito e principais características dos contratos administrativos 
e de Direito Privado
21
adequação entre o objeto contratado e o preço ora firmado, vigente 
no momento em que se firma o ajuste entre ambas as partes.
Na ocasião de celebração de qualquer contrato, inclusive 
os administrativos, presume-se uma situação de equilíbrio e 
normalidade entre as partes signatárias, uma sendo responsável pela 
prestação de um serviço e, no caso dos contratos administrativos, a 
Administração Pública sendo responsável pelos abonos financeiros 
representados pelos pagamentos.
Os contratos devem ser justos e equilibrados durante toda a sua 
vigência, pois no momento em que se perde tal equilíbrio, presu-
me-se que a outra parte sequer assinaria o contrato, apresentando 
declaradamente um viés prejudicial para a empresa a ser contratada 
pela Administração Pública.
Analogamente, é como se apresenta na Contabilidade a demons-
tração chamada Balanço Patrimonial que, graficamente, é represen-
tada por duas balanças. De um lado, estão os bens e os direitos que 
representam os Ativos; do outro, estão as obrigações da entidade 
representadas pelos Passivos e pelo Patrimônio Líquido. Para haver 
equilíbrio patrimonial, o total de Ativos deve ser igual ao total de 
Passivos e Patrimônio Líquido.
Na relação contratual entre um órgão público e outra entidade 
particular, esse equilíbrio deve ser sempre mantido para a consecução 
da coisa contratada dentro da normalidade e do que supostamente 
era previsto ser realizado.
A revisão contratual, que também pode ser denominada 
recomposição, é decorrente exatamente desta quebra do equilíbrio 
econômico-financeiro normalmente por causa de razão de força 
maior ou de caso fortuito ligado ao contrato em questão.
22 Gestão de Contratos
Embora existam as cláusulas exorbitantes, a própria Lei 8.666 
de 1993 estabelece que, se em decorrência delas, o equilíbrio for 
desfeito, poderá ser realizada a recomposição contratual buscando a 
recuperação do equilíbrio.
Mesmo que não esteja estabelecido em contrato, o direi-
to à revisão é estabelecido para o particular, que o solicita com 
a utilização de um termo aditivo ao contrato firmado com a 
Administração Pública.
Considerações finais
Os contratos de direito público são essenciais para o bom fun-
cionamento da sociedade. Eles garantem a satisfação do interesse 
público e buscam sempre a economia para todos.
Comparativamente aos contratos de Direito Privado, a diferença 
é que não há a figura da Administração Pública nem os interesses 
coletivos em jogo. Interesses esses, que estão nos contratos 
administrativos, assim como as cláusulas exorbitantes, que garantem 
segurança adicional para os recursos da sociedade.
Neste caso, as cláusulas podem ser utilizadas sempre que se julgar 
necessário, como solicitação e apresentação de garantias por parte 
da entidade contratada, mas nunca fazendo com que o equilíbrio 
econômico-financeiro do contrato seja quebrado.
Presume-se que, mesmo buscando o interesse coletivo, esse 
equilíbrio nunca seja desfeito. Quando isso ocorrer, é facultado ao 
contratado exigir uma revisão contratual, isso sendo realizado por 
meio de um termo aditivo ao contrato vigente.
Conceito e principais características dos contratos administrativos 
e de Direito Privado
23
Atividades
1. Em se tratando de obrigações e direitos, os contratos admi-
nistrativos se diferem dos contratos de Direito Privado. 
Qual é a principal diferença entre eles?
2. Com base em que instrumento jurídico a Administração 
Pública pode rescindir ou alterar de maneira unilateral um 
contrato celebrado com um particular?
3. Qual a consequência da perda do equilíbrio econômico-financeiro 
em um contrato celebrado com a Administração Pública?
2
Execução, fiscalização, penalidades 
e extinção dos contratos 
administrativos
A sociedade, ao arrecadar tributos e repassá-los para os órgãos 
governamentais, espera que os serviços públicos, essenciais ou não, 
sejam prestados damelhor maneira e que os recursos arrecadados 
na forma de impostos, taxas e contribuições de melhoria sejam utili-
zados da maneira mais coerente possível pelo governo.
Durante o período em que as empresas são contratadas por 
qualquer órgão público, é importante que os contratos vigentes 
sofram fiscalização constante, desde que amparada por lei e que siga 
procedimentos legítimos e legais.
No entanto, mesmo com todos os procedimentos legais para 
fiscalização, não é garantido que os contratos administrativos 
firmados com entidades governamentais e que, em sua maioria, 
são de prestação de serviço para a população, sejam integralmente 
honrados pelas entidades contratadas.
Para isso, há de se utilizar recursos administrativos e penais 
cabíveis com o objetivo de garantir a execução de tais contratos. 
Também as penalidades não possuem, por si só, o poder de garantir 
a prestação de serviço ou a compensação por perdas sociais dos 
brasileiros. Para isso, é facultada à Administração Pública, sempre 
amparada legalmente, a extinção de ditos contratos administrativos.
São estes assuntos que serão tratados nesta aula: execução, 
fiscalização, infrações, penalidades e extinção dos contratos 
administrativos, tudo sendo realizado para garantir o bom uso 
dos recursos públicos.
26 Execução, fiscalização, penalidades e extinção 
 dos contratos administrativos
Gestão de Contratos
2.1 Execução e fiscalização
2.1.1 Execução
Não somente nos contratos administrativos, mas em qualquer 
tipo de contrato celebrado, a execução é o cumprimento formal e in-
tegral das cláusulas que compõem um contrato administrativo. E isso 
não se resume a apenas a entidade contratada, pois a Administração 
Pública também possui obrigações de execução do contrato, nor-
malmente sendo ligadas ao adimplemento aos contratados.
Quando se diz que um contrato deve ser executado, diz-se que as 
cláusulas devem ser cumpridas de acordo com a obrigação de todas 
as partes, tendo como referência o momento em que o mesmo foi 
formalizado. Cumprir um contrato é cumprir o seu objeto, manten-
do intactas as condições e prazos.
A Lei 8.666 de 1993 estabelece no seu artigo 66 que um contrato 
deverá ser fielmente executado pelas partes, seguindo o especificado 
em suas cláusulas e normas legais, respondendo cada parte pelas 
consequências da inexecução total ou parcial.
Não é apenas a preocupação com o que foi celebrado em um 
contrato administrativo em direitos e deveres que deve ser preo-
cupação das partes. Há, também, a necessidade de que a execução 
destes contratos sofra acompanhamento e fiscalização do membro 
do Poder Público, representando os interesses da coletividade.
Esta fiscalização durante a execução garantirá o objeto do 
contrato, fazendo com que a Administração Pública assegure as 
condições contratadas para o serviço a ser prestado, mantendo o 
equilíbrio econômico-financeiro do contrato e fazendo com que 
todas as cláusulas sejam integralmente cumpridas de ambos os lados.
Execução é, de maneira concomitante, a realização do objeto 
de um contrato, mas também a perfeição dos trabalhos em termos 
técnicos, o cumprimento de todos os prazos contratuais, a nor-
malidade do cumprimento das condições de pagamento e toda e 
Execução, fiscalização, penalidades e extinção 
 dos contratos administrativos
27
qualquer outra especificidade contratual estabelecida entre as partes 
e que tenha sido apropriadamente cumprida.
Quando ocorre a execução plena decorrente da fiscalização por 
parte do Poder Público, são automaticamente gerados direitos e 
obrigações para todas as partes envolvidas. Mas não é porque possui a 
prerrogativa das cláusulas exorbitantes que a Administração Pública 
poderá deixar de cumprir alguma cláusula contratual. Ela não tem 
plenos poderes para alterar sem justificativa qualquer cláusula que 
prejudique a relação econômico-financeira dos contratos.
Complementarmente, a Administração Pública possui o 
direito da autoexecução, ou seja, ela não necessita de auxílio 
ou autorização do Poder Judiciário para que suas prerrogativas 
contratuais sejam exercidas.
Do outro lado da relação contratual, o principal direito do 
contratado é o de receber o preço determinado nos contratos 
firmados com a Administração Pública e, caso ocorra qualquer 
alteração unilateral do contrato decorrente da vontade pública, que 
o equilíbrio econômico-financeiro seja mantido. Também é direito 
do contratado que o Poder Público cumpra com todas as obrigações 
e que não crie qualquer obstáculo para a execução plena do contrato.
Na prática, os direitos do contratado se reduzem ao recebimento 
do pagamento pelo serviço prestado e, no caso da Administração 
Pública, à obtenção do serviço de maneira integral. Quanto às obri-
gações, para o contratado está a execução fiel da obra de acordo com 
o contrato e para o Poder Público, o pagamento. O mais comum é 
que não ocorra qualquer tipo de intervenção unilateral no contrato 
por parte da Administração Pública, o que não afetará o equilíbrio 
econômico-financeiro contratual.
Se, após a execução de um contrato qualquer, ocorrer qual-
quer vício estrutural, defeito ou um reparo for necessário, será de 
responsabilidade da empresa contratada a readequação ao objeto 
28 Execução, fiscalização, penalidades e extinção 
 dos contratos administrativos
Gestão de Contratos
contratado, isso pode ocorrer em função de vício durante a constru-
ção ou baixa qualidade do material utilizado durante a obra.
Considerando a possibilidade de inexecução contratual, ela pode 
ocorrer de duas maneiras distintas: a primeira é considerada culpo-
sa, pois não há qualquer relação com ações ou omissões cometidas 
pela parte contratada. O que ocorre normalmente é a negligência, 
a imperícia ou a imprudência em relação ao que foi pactuado no 
contrato, tudo de acordo com o estabelecido pela Lei 8.666 de 1993. 
Como consequência da inexecução, há a responsabilização civil, pe-
nal e administrativa.
A segunda forma de inexecução contratual ocorre sem a culpabi-
lidade, em decorrência de atos ou fatos ocorridos sem relação com a 
conduta do contratado, atos ou fatos estes que ajudam a retardar ou 
impedir a execução completa de um contrato qualquer.
Essa inexecução pode gerar uma revisão contratual por parte da 
Administração Pública, por interesse próprio ou por causa de fatos 
que indiquem que os pontos acordados entre as partes não poderão 
ser honrados. Além da revisão contratual, pode ocorrer a rescisão 
contratual. Nesse caso, há as penalidades de ordem civil e admi-
nistrativa, sendo incluída a suspensão provisória e a declaração da 
idoneidade do contratado, prejudicando futuras contratações junto 
ao Poder Público.
Nós vemos que não compete ao administrador público a tarefa 
de dispensar ou de relevar qualquer obrigação do contratado, pois 
ele possui o dever funcional de iniciar os processos de apuração de 
irregularidades no primeiro momento em que tenha o conhecimen-
to da ocorrência delas.
2.1.2 Fiscalização
Vamos descrever agora mais especificamente sobre a fiscalização 
de contratos administrativos. Veremos também que a Administração 
Pública, enquanto desempenha suas funções, é suscetível a uma 
Execução, fiscalização, penalidades e extinção 
 dos contratos administrativos
29
série de controles e isso acontece com os seus próprios atos. 
Essa forma de fiscalização é denominada controle interno e possui 
a finalidade de assegurar que o Poder Público atue de acordo com 
todos os princípios estabelecidos na Constituição Federal. Dentre 
eles, podem ser citados o da economicidade e o da legalidade, mas 
há outros princípios.
Obviamente, é facultado à Administração Pública o poder de 
fiscalização de um contrato administrativo. A Lei das Licitações, 
como é conhecida a Lei 8.666/93, estabelece em seu artigo 67 
que um representante do Poder Público pode ser designado para 
realizar a fiscalização dos contratos administrativos celebrados. 
Alternativamente, é possível que seja contratadoum especialista de 
fora da Administração Pública para realizar esta tarefa.
Esta pessoa deverá efetuar o registro de todas as ocorrências con-
cernentes ao período de execução do contrato, identificando o que 
for considerado importante para a regularização das faltas, falhas e 
defeitos observados durante a execução. Podem acontecer situações 
em que os poderes e a autoridade deste representante não serão su-
ficientes para que as providências sejam completamente tomadas e, 
nestas situações, os superiores deverão ser requisitados.
É indispensável este controle para que a Administração 
Pública não prejudique ninguém, seja por erros de excesso na 
fiscalização ou, ainda, por uma fiscalização realizada de forma 
muito branda ou mesmo por omissão. A existência deles faz com 
que o Poder Público consiga garantir um bom trabalho, tudo 
dentro das normas jurídicas vigentes.
A fiscalização exercida pelo controle da Administração Pública é 
o conjunto de ações que garante a própria ação governamental, quer 
seja em procedimentos ordinários ou incentivados por um fator 
externo, como uma denúncia pública, por exemplo.
30 Execução, fiscalização, penalidades e extinção 
 dos contratos administrativos
Gestão de Contratos
Esse procedimento é denominado de autotutela e busca evitar 
inconvenientes e inoportunos sujeitos à revogação. A própria 
Administração Pública tem o poder de declarar seus atos como 
nulos, desde que sejam comprovadas situações de ilegalidade, 
mantendo todos os outros atos intactos.
Na Administração Pública há a separação dos Poderes, existindo 
um sistema exclusivo para cada Poder. No caso do Poder Legislativo, 
esse é exercido com o auxílio formal dos Tribunais de Contas, além 
do controle realizado com a atuação da própria sociedade.
O controle da administração é realizado em todos os Poderes, 
chegando aos órgãos governamentais e às suas unidades administra-
tivas. Esta atuação fiscalizadora é destinada tanto ao exame quanto 
ao reexame de relações administrativas, sempre buscando situações 
que não apresentem conformidade com o que fora previamente 
estabelecido.
2.2 Penalidades
Quando um contrato celebrado com a Administração Pública é 
executado de maneira ineficiente ou simplesmente não é executado, 
o Poder Público tem o poder de aplicar uma ou mais penalidades 
administrativas, estabelecidas na Lei das Licitações, no seu artigo 
87. Elas se dividem em advertência, multa, suspensão temporária e 
declaração de idoneidade.
Quando identificados desvios no cumprimento contratual por 
parte dos terceiros para com a Administração Pública, as pena-
lidades não poderão ser aplicadas de maneira automática ou de 
maneira unilateral por parte do governo. Para que seja aplicada 
qualquer penalidade, é necessário que haja um ato administrativo 
punitivo formalizado.
Não se trata de punição padronizada, como é o estabelecido pelo 
Código Penal Brasileiro. Não há uma tipicidade definida, ou seja, 
Execução, fiscalização, penalidades e extinção 
 dos contratos administrativos
31
não são elencadas as diversas formas de infrações passíveis de puni-
ção. O Poder Público tem certa liberdade para, com base no ocorri-
do e no desvio contratual identificado, definir a penalidade que mais 
se ajuste à infração cometida pelo contratado.
Podemos verificar que a Administração Pública, no momento da 
aplicação destas penalidades, deve manter a proporcionalidade e a 
razoabilidade no ato punitivo, deixando a pena proporcional ao ato 
infracional ocorrido e seguindo o que foi previamente estabelecido 
em contrato.
É possível fazermos uma analogia com o que ocorre no dia a dia: 
se houve um erro de procedimento no seu trabalho, como uma luz 
que deveria ser apagada e não foi, a consequência gerada será uma 
conta de energia elétrica com valor mais elevado. Dadas as conse-
quências insignificantes deste ato, o mesmo seria punido apenas 
com a sanção de advertência.
O mesmo acontece nos contratos administrativos: se uma in-
fração não causar qualquer dano à sociedade, cabe apenas a adver-
tência. No caso de reincidência de pequenas infrações, mesmo sem 
impactos significativos para a sociedade ou para o bom andamento 
do contrato, já cabe a pena de multa. Ela também pode ser aplicada 
nos casos em que a infração é maior e gere algum dano para a so-
ciedade, mas que não justifique a rescisão contratual unilateral por 
parte da Administração Pública.
Nos casos em que a infração praticada pelo contratado seja mais 
grave e chegue a justificar a rescisão do contrato, o ideal é que seja 
realizada a suspensão temporária do contrato de maneira preventi-
va e não a rescisão de imediato. Da mesma forma que no caso das 
sanções mais leves, se ocorrer reincidência futura, deve proceder a 
Administração Pública à rescisão contratual, sendo essa uma das 
sanções mais rigorosas para as empresas contratadas.
Há também as situações de fraude que podem ser praticadas 
pelos contratados, como podemos citar a inclusão de documentação 
32 Execução, fiscalização, penalidades e extinção 
 dos contratos administrativos
Gestão de Contratos
falsa atestando a realização completa de serviços quando os mesmos 
ainda não foram efetivamente finalizados. Para este caso, a pena 
aplicada deve ser a mais rigorosa existente, que é a declaração de 
inidoneidade. Nada impede de a Administração Pública aplicar, em 
conjunto com a declaração de inidoneidade e a suspensão temporá-
ria, a aplicação de multa de maneira simultânea.
Por mais grave que tenha sido a falha cometida pelo agente ter-
ceiro contratado, não é facultada à Administração Pública inovar 
em qualquer uma das modalidades punitivas, quer seja criando 
penalidades não previstas ou aplicando múltiplas penalidades de 
maneira desproporcional.
Como estamos tratando de Direito Público, apenas pode ser co-
locado em prática o que está estabelecido em lei. A Lei das Licitações 
(Lei 8.666/93) estabelece sanções de duas maneiras distintas, a sa-
ber: a primeira pelo atraso comprovado na execução do contrato 
firmado (art. 86) e a segunda pela inexecução do instrumento con-
tratual, no seu artigo 87:
Art. 87. Pela inexecução total ou parcial do contrato a 
Administração poderá, garantida a prévia defesa, aplicar ao 
contratado as seguintes sanções:
I. advertência;
II. multa, na forma prevista no instrumento convocatório 
ou no contrato;
III. suspensão temporária de participação em licitação e im-
pedimento de contratar com a Administração, por prazo 
não superior a 2 (dois) anos;
IV. declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com 
a Administração Pública enquanto perdurarem os motivos 
determinantes da punição ou até que seja promovida a rea-
bilitação perante a própria autoridade que aplicou a penali-
dade, que será concedida sempre que o contratado ressarcir 
a Administração pelos prejuízos resultantes e após decorri-
do o prazo da sanção aplicada com base no inciso anterior.
§1° Se a multa aplicada for superior ao valor da garantia 
prestada, além da perda desta, responderá o contratado 
pela sua diferença, que será descontada dos pagamentos 
Execução, fiscalização, penalidades e extinção 
 dos contratos administrativos
33
eventualmente devidos pela Administração ou cobrada 
judicialmente.
§2° As sanções previstas nos incisos I, III e IV deste artigo 
poderão ser aplicadas juntamente com a do inciso II, facul-
tada a defesa prévia do interessado, no respectivo processo, 
no prazo de 5 (cinco) dias úteis.
§3° A sanção estabelecida no inciso IV deste artigo é de 
competência exclusiva do Ministro de Estado, do Secretário 
Estadual ou Municipal, conforme o caso, facultada a defesa 
do interessado no respectivo processo, no prazo de 10 (dez) 
dias da abertura de vista, podendo a reabilitação ser requeri-
da após 2 (dois) anos de sua aplicação (Vide art 109 inciso III) 
(BRASIL, l993)
Vamos verificar com um pouco mais de profundidade cada si-
tuação especificada no texto legal acerca das penalidades previstas 
para os contratos administrativoscelebrados entre a Administração 
Pública e terceiros.
A advertência é a punição mais leve e é utilizada nas infrações 
que menos impactam os serviços contratados ou que até mesmo 
não os impactem diretamente, mas que precisem ser cortadas em 
qualquer ocorrência. Pela própria característica educativa deste tipo 
de penalidade, acaba por ser mais uma censura decorrente de falhas 
menores na execução dos trabalhos.
A advertência deve ser formal e do conhecimento da empresa 
advertida, sendo que as infrações para serem enquadradas como tal, 
não podem gerar prejuízos graves ao serviço prestado. O objetivo maior 
da advertência é evitar que falhas da mesma envergadura ocorram com 
frequência no futuro, podendo vir, então, a afetar o bom andamento do 
serviço contratado. Isso também ajuda a manter a qualidade esperada 
do serviço, além de evitar a rescisão dos contratos ora firmados.
É importante salientarmos que, embora a advertência por si só, 
não gere uma penalidade de rescisão contratual, uma sequência de 
advertências pode acabar por fazê-lo, sendo esta rescisão ocorrendo 
de maneira unilateral por parte da Administração Pública.
34 Execução, fiscalização, penalidades e extinção 
 dos contratos administrativos
Gestão de Contratos
Evoluindo nas características das penalidades, a segunda a ser 
vista com melhor detalhamento é a multa. Trata-se de uma penali-
dade pecuniária, mas com objetivo distinto e mais punitivo do que a 
advertência, pois atinge o patrimônio do contratado.
São estabelecidas geralmente em fatores percentuais do total do 
contrato firmado e devem estar expressamente evidenciadas tanto 
no edital quanto no instrumento firmado entre as partes. Caso con-
trário, não poderá ser aplicada qualquer penalidade de multa para a 
entidade contratada.
Essa situação é simples de ser compreendida, pois se não há 
tipicidade fechada para as infrações, se não há punição prevista 
para a empresa contratada, não poderá ser aplicado qualquer tipo 
de penalidade. Aqui, não haverá qualquer parâmetro punitivo a 
ser seguido, portanto, uma das partes obrigatórias de um edital e 
de um contrato administrativo é a que trata sobre a punibilidade 
de cada entidade contratada.
O penúltimo instrumento penalizador a ser utilizado pela 
Administração Pública para aplicar sanções nos contratos adminis-
trativos é denominado suspensão temporária. Esta suspensão pode 
ter seu período de eficácia prolongado até o máximo de 2 (dois) 
anos de proibição de participação da empresa contratada em licita-
ções públicas. Sua aplicação é confirmada quando for comprovada 
uma falta grave por parte da empresa contratada e que tenha a capa-
cidade de gerar pendências parciais ou totais no serviço contratado, 
gerando claro prejuízo ao interesse coletivo.
Não é uma regra, mas normalmente os contratos que possuem 
este tipo de ocorrência são rescindidos unilateralmente. Aqui fica 
claro que a rescisão contratual não isenta os contratados do paga-
mento de outras multas devidas.
Quando ocorre a rescisão contratual, por não haver previsão legal 
específica, há a dúvida em relação à suspensão temporária completa 
ou apenas com o ente público específico que efetuou a contratação. 
Execução, fiscalização, penalidades e extinção 
 dos contratos administrativos
35
Por exemplo, se a União contrata determinada empresa que sofre 
suspensão temporária, esta empresa estaria impedida apenas de ser 
contratada no futuro pelo Ministério do Trabalho ou por qualquer 
outro órgão federal. Nesta situação, ainda a título de exemplo, se um 
município resolve contratá-la, não é definido se estaria ou não este 
ente privado impedido de ser contratado.
Essa divergência ocorre entre o Superior Tribunal de Justiça 
(STJ) e o Tribunal de Contas da União (TCU). O primeiro identifica 
que a Administração Pública é única e a suspensão temporária deve 
ser automaticamente aplicada a todos os órgãos governamentais. Já 
para o Tribunal de Contas da União, os efeitos da suspensão tempo-
rária devem ser aplicados apenas para o órgão governamental que 
contratou o serviço específico.
Por este último entendimento, se a União aplicar uma sanção de 
suspensão temporária com duração de um ano, a empresa suspensa 
pela União poderá participar normalmente de processos licitatórios 
com qualquer estado ou município brasileiro. Já pelo entendimento 
do Superior Tribunal de Justiça, esta sanção aplicada pela União 
seria automaticamente aplicada também pelos estados e municípios, 
deixando a empresa inapta a participar pelo período de um ano de 
qualquer procedimento licitatório.
O último item relacionado à sanção de empresas é a declaração 
de inidoneidade, aplicada no caso de faltas mais graves, consi-
deradas gravíssimas, que ocasionaram não somente a inexecu-
ção total ou parcial do contrato, mas também prejuízos diretos 
ou indiretos para o Poder Público. Pelo nível elevadíssimo de 
gravidade, esta declaração impede que a empresa punida volte a 
contratar com qualquer ente da Administração Pública por prazo 
indeterminado, embora esse prazo possa ser alterado para um in-
tervalo determinado de tempo sempre que houver conveniência 
para a Administração Pública.
36 Execução, fiscalização, penalidades e extinção 
 dos contratos administrativos
Gestão de Contratos
Com relação à aplicação desta sanção em específico, ela só poderá 
ser aplicada pelos Chefes do Executivo de cada esfera governamental 
ou, alternativamente, pelos Ministros de Estado, representando a 
chefia do executivo de cada pasta ministerial.
Este tipo de penalidade, quando aplicada, gerará rescisão 
unilateral do contrato firmado sem prejuízo das multas cabíveis, 
quando for identificado pelo Poder Público que haja a necessidade 
de compensação financeira para os cofres públicos.
Quando paramos para analisar as consequências de aplicações 
de penalidades no âmbito dos contratos administrativos, é muito 
simples de verificar que o legislador deixou várias lacunas abertas 
quanto às hipóteses específicas de cada penalidade a ser aplicada. 
Pode-se dizer que não há um parâmetro claro para aplicações de pe-
nalidades, ficando sob responsabilidade de cada órgão contratante a 
definição das sanções a serem aplicadas em cada caso em específico. 
Diferentemente do Direito Penal, não há pena específica para as 
falhas cometidas, o que pode gerar imprecisões e erros de cálculos, 
sendo prejudicial para ambos os lados.
O que é ponto pacífico entre os diversos tribunais que já 
deliberaram sobre este tema é que houve a intenção de criar uma 
espécie de ranking para as penalidades, desde a mais branda até a 
mais pesada. Nestas situações, coube ao próprio Poder Público a 
autoridade de aplicar a sanção, estabelecer o direito do contraditório 
e ampla defesa, além de verificar a proporcionalidade da sanção a 
ser aplicada de acordo com a falta cometida, o contrato assinado e o 
tamanho da empresa contratada.
Quando ocorre a situação de arbitrariedade, deixando o 
princípio da proporcionalidade de lado, fica claro o abuso de 
poder da Administração Pública, podendo ferir direitos dos 
contratados, deixando a moralidade de lado e configurando como 
prática de atos ilegais. Quando identificada uma situação com 
Execução, fiscalização, penalidades e extinção 
 dos contratos administrativos
37
estas características, o Poder Judiciário deverá ser acionado para 
confirmar as impropriedades, se for o caso, cometidas pelo Poder 
Público na gestão dos contratos.
Verificando as duas penalidades mais graves, o raciocínio mais 
lógico seria que a suspensão temporária apenas afetaria o órgão con-
tratante e a declaração de inidoneidade afetaria toda a Administração 
Pública. Analisando com mais detalhe o termo “Administração”, te-
remos a seguinte redação da Lei das Licitações: “órgão, entidade ou 
unidade administrativa pela qual a Administração Pública opera 
e atua concretamente” (Lei 8.666/93, art. 6°, inciso XII), sendo a 
expressão “Administração Pública” com o poder de enquadrar a to-talidade dos órgãos da Administração Pública, direta ou indireta, da 
União, dos estados, dos municípios e do Distrito Federal.
Outra explicação a ser dada para essa contradição entre as duas 
penalidades mais graves está no fato de que, quando uma empre-
sa contratada recebe a sanção de suspensão temporária, ela não é 
declarada como inidônea, ou seja, não se declara que ela não tem 
condições para desempenhar determinado serviço (idoneidade). 
Sendo assim, se não é inidônea, poderia ser contratada por outros 
membros da Administração Pública que não aquele que sancionou 
a suspensão.
Já no caso da empresa considerada inidônea, ao ser declarada 
como tal, estaria automaticamente proibida de ser contratada por 
qualquer membro da Administração Pública, pois representa um 
risco potencial ao interesse coletivo, podendo gerar prejuízos aos 
cofres públicos, além de afetar a normalidade da prestação dos ser-
viços públicos à sociedade. De qualquer forma, não há um enten-
dimento elucidador e que possa ser aplicado para todos os casos. 
A consequência natural é que, ao receber as sanções mais graves, 
os contratos sejam extintos para evitar maiores danos ao erário 
público e à sociedade como um todo.
38 Execução, fiscalização, penalidades e extinção 
 dos contratos administrativos
Gestão de Contratos
2.3 Extinção dos contratos administrativos
Do ponto de vista legal, um contrato administrativo só pode ser 
extinto em decorrência de fatos ou de atos jurídicos que motive e 
justifique. Quer seja quando o contratado tem problemas com a 
Administração Pública ou por finalização do prazo para prestação 
do serviço, o Poder Público pode extinguir o contrato com o ter-
ceiro. Adicionalmente, se o objeto ou o contratado desaparecerem.
Para que não ocorra o estímulo para a extinção do contrato, a 
Administração Pública apenas precisa do cumprimento do objeto 
contratado, da conclusão dos trabalhos e do recebimento integral 
para que a avença seja acabada.
A extinção de um contrato administrativo independe da ação 
de qualquer uma das partes, desde que tais fatos jurídicos ocorram, 
como o não cumprimento de prazos, do cronograma de entregas ou 
do objeto contratado. Agora, vejamos a seguinte situação: houve um 
descumprimento contratual de natureza apenas eventual e o mesmo 
foi imediatamente avaliado pelo Poder Público competente. Não é 
obrigatório que o contrato seja extinto, desde que seja identificada 
a real possibilidade de cumprimento do que foi estabelecido inicial-
mente, depois de identificados os problemas e de tomadas todas as 
providências cabíveis para saná-las.
Se houver qualquer problema de ordem operacional, a 
Administração Pública não pode receber o objeto contratual nem 
proceder ao respectivo pagamento. No caso de ocorrências como 
estas, o Poder Público deve definir novo prazo para que as correções 
sejam feitas ou para que o serviço completo seja prestado por parte 
da contratada.
No caso de multa moratória, uma coisa não excluirá a outra, 
ou seja, a dilação do prazo não quer dizer que se for realizada 
a entrega integral do serviço em data futura, a mora será des-
considerada no contrato. Para isso, deve ser seguido o que está 
Execução, fiscalização, penalidades e extinção 
 dos contratos administrativos
39
estabelecido no artigo 86 da Lei das Licitações, o qual trata sobre 
a eventual multa moratória.
Os três atos jurídicos que podem levar à extinção de um contrato 
administrativo são a rescisão administrativa, a rescisão judicial e 
a rescisão consensual. Vamos ver com um pouco mais de detalhes 
cada uma destas formas de extinção contratual.
A rescisão administrativa, que resulta de um ato independente e 
unilateral do Poder Público, é uma categoria de cláusula exorbitante 
que pode ser acionada pela Administração Pública sempre que ela 
julgar que é a melhor decisão a ser tomada. Para que um contrato 
administrativo seja formalmente extinto de maneira unilateral, deve 
haver o total embasamento legal para que posteriormente o ato não 
venha a ser considerado ilegítimo.
Já a rescisão judicial, conforme o próprio nome indica, é decor-
rente de decisão impetrada do Poder Judiciário, decorrente de ação 
que tenha sido interpelada pela parte que tenha direito à respectiva 
rescisão contratual.
A rescisão consensual, ou amigável, é consequente de conve-
niência entre ambas as partes, o Poder Público e a parte contratada, 
mas apenas pode ser colocada em prática quando ficar comprovado 
que o interesse público sairá intacto da ocorrência.
Mas não é apenas quando os contratos administrativos não são 
cumpridos que eles poderão ser extintos. Nesta situação, a exceção 
do contrato não cumprido, prevista no Código Civil – artigo 476, 
define que uma parte do contrato não tem fundamentação legal para 
obrigar o cumprimento contratual sem que a outra parte esteja com-
pletamente adimplida com os próprios termos.
No entanto, uma cláusula exorbitante pode deixar essa prerro-
gativa favorável à Administração Pública, mas apenas em casos for-
tuitos, como é o caso da permissão de atraso de até 90 (noventa) 
dias nos pagamentos devidos pelo Poder Público quando houver 
40 Execução, fiscalização, penalidades e extinção 
 dos contratos administrativos
Gestão de Contratos
calamidade pública, perturbação grave da ordem ou situação de 
guerra, facultando ao contratado a opção de suspendê-lo até que tal 
situação fortuita seja extinta e a normalidade civil seja restabelecida. 
Em situações de normalidade, isso não pode ser uma atitude recor-
rente do Poder Público.
A forma mais natural de extinção de um contrato administra-
tivo é o término do prazo ou a entrega plena do objeto contratado. 
No caso de obras públicas, há a necessidade de execução de um 
serviço pré-determinado e cuja entrega efetiva esteja relacionada, 
na prática, com diversos objetos contratuais distintos. Vejamos 
um exemplo: a Administração Pública contrata uma empresa para 
realizar a construção de um hospital para atender à população. 
Como se trata de um objeto de valor elevado de confecção e de 
alto nível de complexidade, é comum que a obra seja dividida em 
várias etapas distintas. Estas etapas serão como contratos distintos, 
pois gerarão obrigações e direitos para ambas as partes de maneira 
periódica. A fundação, por exemplo, pode ser a primeira etapa da 
obra, fazendo com que a entrega seja monitorada e possua um pra-
zo específico. Essa situação tem o objetivo de garantir não somente 
a entrega total da parte da obra, mas de fazer com que o equilíbrio 
econômico-financeiro do contrato seja mantido, pois o contratado 
arcará com alto custo para a execução da obra completa.
Se este hospital for previsto ser construído no intervalo de 
um ano, podem ser separadas várias etapas distintas, com entre-
gas por parte da empresa contratada e o consequente pagamento 
da Administração Pública. Normalmente, as fundações constitui-
rão uma etapa da obra, assim como o primeiro andar do hospital. 
Se houver, o segundo andar também constituirá outra etapa e a quar-
ta e última etapa pode ser definida pela finalização da obra e a con-
sequente entrega final dela ao Poder Público para uso da sociedade.
Conforme o tempo passar e a obra for ganhando corpo, a 
empresa contratada irá recebendo as contraprestações devidas e 
Execução, fiscalização, penalidades e extinção 
 dos contratos administrativos
41
a Administração Pública não registrará o recebimento parcial do 
hospital como um todo, mas o recebimento integral de cada etapa 
da obra. Estas etapas, no entanto, precisam estar especificadas no 
contrato firmado entre o Poder Público e a entidade contratada.
Qualquer serviço a ser contratado apenas poderá ser 
formalmente firmado se for comprovada a respectiva dotação 
orçamentária e os recursos orçamentários para o futuro pagamento 
das contraprestações. Como o instrumento de orçamento no Brasil 
é anual, presume-se que o contrato firmado com uma entidade 
contratada terá, no máximo, o mesmo período devigência e, no caso 
de um hospital que demore mais de um ano para ser construído, 
deverá ter a dotação para toda a obra, em períodos consecutivos.
Para tanto, tal dotação orçamentária deverá estar prevista não 
somente na Lei Orçamentária Anual vigente, mas também no Plano 
Plurianual, que estabelece as prioridades de longo prazo para a 
Administração Pública. Fica vetada a contratação de serviço que 
vigore por mais de um Plano Plurianual, devendo sempre haver pre-
visão orçamentária tanto de curto quanto de longo prazo para os 
pagamentos devidos.
A ausência de possibilidade material ou jurídica também 
é um fator que pode desencadear a extinção de um contrato 
administrativo. No caso da primeira situação, a material, é quan-
do o próprio objeto, quando físico, deixa de existir. Vamos a um 
exemplo para ilustrar isso de forma mais objetiva: um governo 
de determinado Estado contrata uma empresa para realizar a re-
vitalização da estrutura de um edifício público abandonado por 
alguns anos e, logo que finaliza o processo licitatório, o edifício, 
que está em ruínas, entra em colapso e vai ao chão. Como não há 
mais objeto, ou seja, como não há mais edifício a ser restaurado, 
o procedimento licitatório é extinto por falta de possibilidade 
material para a realização do objeto contratual.
42 Execução, fiscalização, penalidades e extinção 
 dos contratos administrativos
Gestão de Contratos
Deve ficar claro neste caso que nenhuma das partes terá qual-
quer tipo de obrigação com a outra. Nem a Administração Pública 
deverá pagar nada à empresa contratada e nem esta terá que realizar 
qualquer reconstrução da estrutura colapsada.
Pensando na segunda possibilidade de extinção, a jurídica, há 
três situações distintas que podem ocasionar este tipo de extinção 
contratual: o falecimento ou a falência do contratado ou a dissolução 
da sociedade contratada.
Considerações finais
Quando se fala de contratos administrativos, é claro que a parte 
mais importante deles é a execução, pois gera o produto final que 
será utilizado pela sociedade, que é a obra ou o serviço à disposição 
do público.
Enquanto uma obra está em andamento é crucial que, dentro 
dos critérios legais estabelecidos, o Poder Público identifique as for-
mas mais efetivas de fiscalização dos trabalhos, mas também de suas 
próprias ações.
Exclusivamente para os contratados, as penalidades vão des-
de uma advertência, quando não gera maior prejuízo para o in-
teresse público, até a declaração de inidoneidade, a qual atesta 
que o contratado não tem condições de prestar serviços para a 
Administração Pública.
Também quando a fiscalização levar a este extremo, os contra-
tos firmados podem ser extintos de maneira unilateral por parte da 
Administração Pública, desde que não extrapolem o que está defi-
nido pela Lei das Licitações e pelas outras normatizações aplicáveis 
ao Direito Público.
Não importa a forma com que seja extinto um contrato, sempre 
deverá ser apresentada a razão ou as razões que estimularam o Poder 
Público a proceder desta maneira.
Execução, fiscalização, penalidades e extinção 
 dos contratos administrativos
43
Atividades
1. O que significa a expressão autotutela, muito utilizada em 
contratos administrativos?
2. Com relação à aplicação de penalidades por parte da 
Administração Pública, a mesma deve se basear em que 
parâmetros para a efetiva aplicação? Justifique sua resposta.
3. Uma prefeitura contrata uma empresa para realizar o serviço 
de pintura de um edifício público. A empresa contratada es-
pera, pelas especificações do órgão governamental, quando o 
edifício sofre um sinistro qualquer, impossibilitando a reali-
zação da obra, como um incêndio ou uma demolição parcial, 
por exemplo. Qual deve ser o procedimento a ser seguido por 
ambas as partes?
3
Figuras afins nos contratos: 
convênios e termos de parceria
Os contratos administrativos podem ser apresentados de várias 
formas. Algumas menos comuns, mas nem por isso menos frequen-
tes, são os denominados convênios, termos de parceria e contratos 
de gestão.
Veremos os detalhes dessas três modalidades distintas de contra-
tos administrativos, de maneira que as diferenças entre elas possam 
ser mais bem visualizadas enquanto são obtidos os conhecimentos 
sobre os conceitos e as características de cada uma as modalidades.
3.1 Convênios
Não existe nenhuma esfera na Administração Pública que consi-
ga produzir de maneira direta todos os bens necessários para que se-
jam supridas as necessidades da sociedade. Pensando no desenrolar 
da função de qualquer ente do Poder Público, há uma participação 
constante de terceiros, os quais são pessoas físicas e jurídicas que 
auxiliam a Administração Pública nos trabalhos.
Considerando que a sociedade brasileira possui como princípio 
a livre iniciativa, é comum que sejam estabelecidos acordos entre as 
partes para que os objetivos comuns sejam alcançados. Conforme o 
tipo de acordo firmado entre as partes, esse pode estar subordinado 
a regramentos jurídicos específicos.
Neste sentido, o Direito brasileiro inova quando o assunto 
é a contraprestação de serviços entre o Poder Público e agentes 
46 Execução, fiscalização, penalidades e extinção 
 dos contratos administrativos
Gestão de Contratos
terceiros, sendo os instrumentos mais conhecidos os contratos e os 
convênios. Na prática, estas duas espécies se diferenciam em relação 
aos objetivos de cada um dos signatários.
No contrato, cada parte possui um interesse específico, total-
mente distinto da outra, buscando com o uso da relação jurídica 
a satisfação individual. Há uma oposição normal em relação aos 
objetivos contratuais, pois o que é direito de uma parte é obrigação 
para a outra e vice-versa. Mesmo assim, ao fim da relação contratual, 
todos saem satisfeitos e com os objetivos alcançados.
O convênio também está subordinado ao Direito Público, man-
tendo a obrigação de se realizar algo que seja de interesse coletivo. 
Os atores do convênio, denominados partícipes, reúnem-se de ma-
neira organizada e direcionada para que se construa um resultado 
final que seja bom e buscado por todos, sendo esse um benefício 
direto para a sociedade. Há o conceito de cooperação ou de mútua 
colaboração agindo para que se consiga atingir as obrigações insti-
tucionais compartilhadas pelos envolvidos, não havendo vantagem 
notada para nenhum dos partícipes.
De maneira mais objetiva, em um contrato, as partes têm 
interesses opostos e diversos. Já no convênio, há a coincidên-
cia dos interesses dos partícipes, sendo esses interesses comuns. 
Complementando, no contrato, há sempre duas partes e, às vezes, 
mais de duas. Uma delas pretende que seja realizado um serviço, 
uma obra, etc. A outra (ou outras) se interessa apenas pela con-
traprestação, que é o preço ou qualquer outra vantagem acorda-
da previamente. O raciocínio no convênio é outro, pois não há 
partes, somente partícipes, os quais possuem genuinamente os 
mesmos objetivos gerais para a coletividade.
Vejamos o quadro a seguir que diferencia os contratos dos con-
vênios, para uma maior compreensão dos objetivos que cada um 
possui quando buscado pela Administração Pública
Execução, fiscalização, penalidades e extinção 
 dos contratos administrativos
47
Quadro 1 – Diferenças entre convênios e contratos
Convênios Contratos
Buscam o interesse comum desenvol-
vendo o objeto celebrado no contrato
Possuem interesses opostos de acor-
do com o que foi firmado
Possui apenas partícipes ou participantes Possui partes com lados distintos
O objetivo é o alcance do resultado final 
de acordo com os interesses institucio-
nais compartilhados entre os partícipes
Os objetivos são proveitos específicos 
e distintos entre si, chegando a ser 
opostos entre os lados signatários
Não há objetivo de lucro sob qual-
quer hipótese
São admitidos objetivos de lucro
Possui caráter de auxílio em relação 
aos recursos recebidos para a presta-
ção dos serviços à comunidade
Possui caráter remuneratórioem re-
lação aos recursos recebidos pelas 
atividades prestadas. Neste caso, es-
tes recursos passam a fazer parte do 
patrimônio das entidades
Os recursos são vinculados exclusi-
vamente à utilização para o alcance 
dos objetivos
Uso livre dos recursos para a realiza-
ção das atividades contratadas pela 
Administração Pública
Divisão de atribuições, deixando har-
monizadas as atividades de cada inte-
ressado, sempre em prol da sociedade, 
podendo as atribuições ser desiguais 
entre as partes
Obrigações equivalentes e proporcio-
nais às tarefas contratadas e aos va-
lores pagos
O acordo pode ser extinto por denún-
cia ou por desinteresse de qualquer 
um dos partícipes
Vínculo contratual obrigatório, nor-
malmente não deixando margem para 
desistências contratuais unilaterais
Fonte: Elaborado pelo autor.
Dando atenção exclusivamente para os convênios, estes são concei-
tualmente ajustes administrativos celebrados por pessoas jurídicas de 
Direito Público de qualquer espécie ou realizados por essas e outras de 
natureza privada, que tenham o objetivo de consecução dos objetivos de 
interesse comum dos convenentes (GASPARINI, 2006).
48 Execução, fiscalização, penalidades e extinção 
 dos contratos administrativos
Gestão de Contratos
É uma relação jurídica firmada por, no mínimo, uma entidade 
do Poder Público, que tenha o objetivo de engendrar ação conjunta 
e com objetivos muito bem definidos associados a qualquer área de 
atuação da Administração Pública. Dentre elas, podem ser citadas a 
saúde, a educação, a habitação, o turismo, entre outras.
Em um convênio, todos os partícipes devem juntar forças e es-
tabelecer de que forma as ações serão tomadas e por qual ente, para 
que a sociedade seja a única e principal beneficiada direta.
Na esfera administrativa federal, os convênios são utilizados 
como instrumentos para a descentralização do poder. Com isso, re-
cursos são passados para entes, que podem ser públicos ou privados, 
objetivando a consecução dos objetivos, os quais são compartilha-
dos entre todos.
Os convênios são muito utilizados entre a Administração Federal 
e as unidades federativas, ou seja, os Estados, que devem estar de-
vidamente aparelhados e preparados para assumirem a responsabi-
lidade que lhes couber como partícipes de um convênio qualquer.
Pensando no federalismo que é vigente no Brasil, quando ocorre 
a transferência de recursos entre os entes federativos, ocorre uma si-
tuação que viabiliza a plena atuação das duas entidades. Analisando 
pelo prisma de quem recebe os recursos, os Municípios e os Estados, 
por exemplo, que embora tenham receitas próprias estabelecidas 
pela própria Constituição Federal, poderão ter suas atividades incre-
mentadas com a injeção de recursos provenientes da União.
Ao analisar a situação de quem repassa esses recursos, neste caso, 
a União, fica a sensação de que com os recursos sendo destinados 
àquelas esferas mais intimamente ligadas com a população, que 
são os Estados e os Municípios, haverá uma aplicação mais bem 
realizada, com maior eficácia e gerando maior satisfação por parte 
da sociedade a ser beneficiada. Também é dada oportunidade à 
sociedade de participar mais ativamente na aplicação dos recursos 
Execução, fiscalização, penalidades e extinção 
 dos contratos administrativos
49
repassados via convênio aos Estados e aos Municípios, fazendo com 
que a descentralização seja algo muito praticado pela União.
Os governos utilizam como argumento mais forte, para que essa 
descentralização seja feita, o melhor gerenciamento do próprio setor 
público, pois o governo local possui mais condições de distribuir de 
maneira eficaz os recursos públicos para a população, apresentando 
maior flexibilidade e adaptação às preferências da sociedade.
Os governos municipais também podem atuar de maneira dire-
ta com a população, alcançando uma parcela maior de habitantes, 
garantindo mais efetividade das ações públicas. Isso faz com que a 
cidadania possa ser exercida de baixo para cima, isto é, a partir da 
sociedade no sentido amplo da palavra.
As transferências que ocorrerem entre a União e os Estados ou 
Municípios devem possuir dotação firmada no Orçamento Anual 
da União, fazendo com que os governos possam atuar de maneira 
organizada e sincronizada na prestação de serviços, na realização de 
projetos e de atividades de interesse coletivo.
O Orçamento Anual é elaborado seguindo uma hierarquia espe-
cífica: primeiramente, é elaborado o Plano Plurianual (PPA), o qual 
estabelece as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração 
Pública para o longo prazo, sendo vigente por quatro anos consecu-
tivos a partir da sua aprovação e publicação.
Na sequência, é elaborada a Lei de Diretrizes Orçamentárias 
(LDO), filtrando as diretrizes e metas para um ano específico, sem-
pre tendo como base o PPA. Na prática, tudo que consta na LDO 
deve estar especificado no PPA.
Na sequência, é elaborada anualmente a Lei Orçamentária Anual 
(LOA), trazendo à tona todas as necessidades identificadas e com base 
na LDO, o que quer dizer que o PPA é mais genérico, deixando um 
pouco mais específica a LDO e, por fim, os detalhes de todos os investi-
mentos a serem realizados nas cidades são discriminados na LOA.
50 Execução, fiscalização, penalidades e extinção 
 dos contratos administrativos
Gestão de Contratos
Como partícipes, podem figurar, de um lado, é claro, a 
Administração Pública Federal, tais como autarquias, fundações 
públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista e, do 
outro, entidades da Administração Pública Estadual, Municipal 
ou Distrital, direta ou indireta, além de entidades privadas sem 
fins lucrativos.
Como exemplo, poderíamos ter, de um lado, uma empresa como 
Correios e, do outro, a prefeitura de uma cidade qualquer. O objeti-
vo deste contrato seria a readequação dos serviços de correios pres-
tados para esta cidade em específico, com vistas a distribuir boletos 
de recolhimentos de impostos, tais como IPTU ou qualquer outro 
tributo que possua caráter municipal.
Os partícipes podem ser definidos como concedentes, conve-
nentes, contratantes e contratados, conforme vamos ver com mais 
detalhes a partir de agora.
O concedente, como o próprio nome indica, é representado pelo 
órgão da Administração Pública Federal direta ou indireta que terá o 
encargo de transferir os recursos ou de descentralizar a dotação orça-
mentária para que o convênio possa ser efetivamente concretizado.
O segundo partícipe, o convenente, pode ser caracterizado por 
qualquer órgão ou entidade da Administração Pública direta ou in-
direta, uma entidade privada sem fins lucrativos ou um consórcio 
público, mas que o governo federal, obrigatoriamente, tenha previa-
mente pactuado a execução de um projeto, de um programa ou de 
um evento por meio de um convênio.
O terceiro partícipe é o contratante, que é um órgão da 
Administração Pública direta ou indireta que fará parte da execução 
do projeto, do programa ou da atividade, mas por intermédio de 
uma instituição federal, que é a mandatária, mediante a assinatura 
de um contrato de repasse de recursos.
Execução, fiscalização, penalidades e extinção 
 dos contratos administrativos
51
O quarto e último partícipe de um convênio é o contratado, 
sendo caracterizado por qualquer esfera governamental, sendo 
administração pública direta ou indireta, com quem o Poder Público 
Federal irá pactuar a execução do contrato de repasse.
Portanto a essência de um convênio está assentada em um 
tripé, assim constituído: a) tem natureza de um acordo; 
b) é celebrado entre pessoas de direito público ou entre estas 
e particulares; c) cujos interesses são convergentes, o que 
afasta o intuito de lucro. (BRASIL/AGU, 2011, p. 5)
3.2 Termos de parceria
Há diversas formas de o governo fazer com que outros atores 
participem do processo de descentralização da gestão, como 
o Termo de Parceria, que é um instrumento legal e que pode ser 
firmado entre a Administração Pública e as