Conceitos, atores e fases da política pública (1)

Prévia do material em texto

Conceitos, atores e fases da política pública
Prof. Iago de Azevedo Rocha Maia
Descrição
Apresentação de políticas públicas, seu processo de formulação e
implementação, atores envolvidos, atuação do governo e análise crítica
da disputa de interesses em sua formulação.
Propósito
Compreender a formulação e a implementação das políticas públicas,
assim como as situações em que elas devem ser aplicadas a fim de
melhor contribuírem para a atuação no setor público.
Objetivos
Módulo 1
Políticas públicas, seus atores e processos
Identificar o que são políticas públicas, seus atores e processos.
Módulo 2
Importância do governo nas políticas
públicas
Identificar, nas diferentes esferas, a necessidade de atuação do
governo.
Introdução
Abordaremos aqui o campo das políticas públicas. Em primeiro
lugar, definiremos alguns conceitos básicos e discutiremos em
particular o orçamento público. Levantaremos, ainda,
questionamentos sobre a intervenção do governo na economia.
Em seguida, discutiremos algumas situações em que o mercado
não funciona da maneira como deveria, além de observar como
se dá a atuação do governo nesses casos.
Pretendemos discutir não apenas os conceitos básicos de
políticas públicas, mas também analisar como elas são
construídas e para que servem. Dessa maneira, será possível
construir uma visão crítica sobre as diferentes políticas públicas,
suas finalidades e os atores envolvidos.

1 - Políticas públicas, seus atores e processos
Ao �nal deste módulo, você será capaz de identi�car o que são políticas públicas, seus atores
e processos.
Noções iniciais sobre políticas
públicas
O conceito de políticas públicas pode ser definido como um conjunto de
ações implementadas, em um sentido amplo, pelas autoridades
governamentais. As ações podem tomar a forma de lei, regra, ou
programa, entre outras possibilidades.
Nas democracias modernas, essas políticas públicas são o meio
essencial para que os governos entrem em ação.
Além disso, também podem partir de iniciativas da sociedade civil e do
mercado.
As demandas são apresentadas pela sociedade em geral, ou mediante
sindicatos, entidades empresariais, movimentos sociais, associações de
moradores, organizações não governamentais (ONGs) e quaisquer
outras organizações.
Essas reivindicações podem ser feitas para representantes do poder
público, que estão no governo exercendo mandatos de vereadores,
deputados estaduais, deputados federais, senadores, prefeitos,
governadores e presidente.
Em geral, as propostas são:
De�nidas pelo Poder Legislativo
Vereadores, deputados e senadores.
Operadas pelo Poder Executivo
Presidente, governadores e prefeitos.
Nesse processo, o papel dos servidores públicos (burocracia) é fornecer
as informações necessárias ao processo de tomada de decisão dos
políticos e operacionalizar a execução das políticas.
A sociedade como um todo e os seus grupos sociais acompanham e
participam do processo de implementação. Chamamos todos aqueles
que interferem de alguma forma no processo da política pública
de atores.
Os atores estatais são os indivíduos que exercem funções públicas no
Estado, como servidores públicos e representantes eleitos. Já os atores
privados estão na sociedade civil, como sindicalistas, empresários e
membros de ONGs e outros setores que não têm vínculo direto com a
estrutura do Estado, mas que levam demandas a ele.
Burocracia
Refere-se, de maneira geral, à estrutura que os servidores públicos operam.
A formulação de políticas públicas
Seu ciclo e fases
A formulação de políticas públicas é um processo complexo e
multidimensional. Nesse sentido, observamos a importância de
distinguir cada fase do ciclo, visto que, por meio de um modelo de
análise sistemático, é possível perceber o encadeamento das fases e
realizar o exame isolado de cada uma delas, analisando-as
conjuntamente quando necessário.
O entendimento sobre a formulação de políticas públicas, também
chamado de ciclos das políticas públicas, é um processo não linear.
Com isso, suas fases podem se sobrepor e apresentar alteração em sua
ordem.
Os elementos comuns a todas as fases são os atores, as instituições
envolvidas e as ideias veiculadas. A utilização do modelo dividido em
fases torna mais fácil a identificação, em cada um desses momentos,
dos impactos dos atores, ideias envolvidas e estruturas organizacionais,
e a forma com que esses elementos se relacionam.
As cinco fases que compõem o ciclo são: definição de agenda,
formulação, tomada de decisão, implementação e avaliação. Veremos a
seguir em que consiste cada fase.
Formação da agenda (seleção de prioridades)
Nesta fase, os atores precisam definir quais problemas e assuntos
entrarão em uma lista para que sejam solucionados. Isso ocorre porque
o governo tem limitações de recursos e deve, portanto, definir
prioridades.
Por isso, o termo “agenda”, nesse caso, pode ser compreendida como
problema ou conjunto de problemas que ganham destaque em
determinado momento, como resultado da ação política dos atores.
Por causa da limitação de recursos, é necessário definir quais questões
serão tratadas pelo governo naquele momento. Para isso, existem vários
elementos que determinam o problema a ser inserido na agenda do
governo. Alguns desses elementos podem ser usados para verificar se
determinado setor precisa sofrer intervenção ou não. São eles:
Indicadores
Pode ser exemplificado
por uma alta taxa de
Eventos simbólicos
Pode ser exemplificado
por um evento que gere
grande comoção social,
mortalidade infantil em
certa localidade.
como um crime
violento.
A partir do retorno sobre as ações governamentais realizadas
anteriormente, obtido pela avaliação dos técnicos e da percepção dos
cidadãos, pode haver desdobramentos para construção de novas
políticas. A identificação de falhas e acertos em políticas vigentes ou
encerradas pode gerar demanda de sua continuidade, a necessidade da
realização de ajustes e até mesmo a finalização, no caso de políticas
em vigor.
Os processos institucionais também têm um papel na definição da
agenda. A rotina administrativa e as regras políticas determinam as
decisões.
Exemplo
Um exemplo disso é a mudança de governo em um processo eleitoral;
nesse caso, é comum observar alterações na agenda de política pública.
Além do mais, a presença de uma questão nessa agenda não significa
que uma política pública será desenvolvida, pois a sua materialização
implica, muitas vezes, em vontade política e pressão popular.
É preciso, ainda, tomar cuidado com a quantidade de assuntos
colocados na agenda. A superlotação é um problema comum para os
gestores de políticas públicas, ocasionado pela dificuldade dos políticos
em dizer “não” para a inclusão de novos assuntos. Políticos representam
diversos interesses e sofrem pressão de vários atores. Esse problema,
porém, pode resultar em falta de recursos, levando a políticas públicas
ineficazes.
Formulação das políticas
Nesta fase, são identificadas as estratégias e possíveis soluções
disponíveis. São elaborados os objetivos e as metas para sanar
determinados problemas de interesse público. Além de escutar os
diversos grupos sociais, o governo deverá estar em contato com os
técnicos, inclusive em relação à utilização dos recursos materiais,
econômicos, humanos, entre outros.
Para um bom processo de elaboração de políticas públicas, é
importante a coleta de dados e a elaboração de estatísticas, que devem
ser transformadas em informação relevante para lidar com o problema
em questão. Os responsáveis pela política deverão se reunir com todos
os atores envolvidos no processo. Com isso, será possível identificar o
desejo de diversos segmentos da sociedade e verificar se as ideias
apresentadas respeitam questões financeiras, legais, éticas e políticas.
Nesse estágio, temos as opções e os instrumentos de políticas
públicas. As opções podem ser:
Incrementais
A alternativa
incremental é aquela
que sugere mudançaspequenas − podemos,
por exemplo, alterar
algum protocolo de
atendimento em
hospitais públicos,
como encaminhar
pacientes com
sintomas respiratórios
para uma unidade
separada.
Fundamentais
A alternativa
fundamental é aquela
que sugere mudanças
significativas – como a
implementação do
Programa Saúde da
Família, que buscou
alterar o atendimento,
aproximando equipes
de saúde do governo às
famílias beneficiadas.
É comum que gestores de política pública optem pela mudança
incremental por duas razões: mudanças significativas envolvem maiores
riscos para a reputação dos políticos e necessitam de muita informação
sobre o possível impacto gerado, o que pode ser difícil de obter.
Os instrumentos de política pública também são divididos em duas
categorias:
Instrumentos privados
Têm pouco
envolvimento. As ações
são feitas mediante
mercado, famílias,
organizações religiosas,
instituições de caridade,
Instrumentos públicos
Têm mais envolvimento.
As ações são diretas do
governo, como aplicar
tributos e subsídios,
criar regulamentações,
multar, ou atuar por

empresas privadas,
entre outros tipos de
organizações sociais.
Os governos, de forma
indireta, podem atuar
garantindo o direito de
propriedade e o respeito
aos contratos.
meio de empresas
públicas.
Processo de tomada de decisão
Neste momento, são decididas as ações em resposta ao problema
definido. As decisões políticas se inserem na escolha dentre as opções
políticas à disposição, como identificado na fase de formulação da
política, e na análise de seus prováveis efeitos sobre o problema.
É nessa fase que são definidos os recursos e o prazo da ação política.
As escolhas são expressas por meio de leis, decretos, normas,
resoluções, dentre outros instrumentos administrativos existentes.
Define-se, ainda, de que forma se dará o processo de tomada de decisão
e qual procedimento será adotado para iniciá-lo. Por exemplo, cabe aos
atores públicos envolvidos delimitar se a tomada de decisão ocorrerá de
forma aberta a uma consulta ampla ou não, decidindo quem participará
do processo.
Dentre os modelos existentes para tomada de decisão, destacamos
três:
Tem como pressuposto que as consequências de todas as
opções de políticas são conhecidas pelos tomadores de decisão.
Ou seja, os custos e benefícios de cada opção seriam
comparados e, assim, seria calculada a probabilidade de
sucesso para cada uma delas. Podemos ilustrar novamente com
um exemplo sobre saúde pública: o modelo racional supõe que
os custos e benefícios de diferentes protocolos de atendimento
em hospitais públicos sejam conhecidos. O gestor sabe, por

Modelo racional 
exemplo, o que vai acontecer com as taxas de infecção por
doença respiratória caso os pacientes com esse quadro sejam
encaminhados para unidades separadas.
A partir disso, os tomadores de decisão têm de escolher a opção
que maximizaria os benefícios em relação aos custos,
alcançando os objetivos da maneira mais eficiente possível. É
importante deixar claro, porém, que o modelo racional é uma
aproximação – é evidentemente impossível ter informação
perfeita sobre todos os custos e benefícios de uma intervenção
de política pública. O modelo é útil quando essa aproximação é
razoável, mas há pelo menos três limites importantes: o modelo
desconsidera que algumas vezes é inviável obter grande
quantidade de informação em um período curto; ignora a disputa
política; e considera que há uniformidade de propósito entre os
tomadores de decisão, o que nem sempre ocorre.
É caracterizado por barganha e concessões mútuas e se
concentra nas decisões politicamente viáveis. Analisa a tomada
de decisão com restrição de tempo e informação e com conflitos
entre diferentes grupos por meio de um processo de sucessivas
comparações a resoluções anteriores. Isso faz com que as
definições sejam apenas marginalmente distintas das definições
vigentes.
Voltando ao nosso exemplo: a decisão sobre eventual mudança
no atendimento a pacientes com sintomas respiratórios é
resultado da escolha dos agentes com poder para tal (por
exemplo, gestores do hospital ou da secretaria de saúde do
estado). Essa resolução é tomada no tempo limitado de algumas
reuniões ou interações a partir das posições, frequentemente
distintas, dos diversos agentes envolvidos.
Esse modelo apresenta maior viabilidade política, já que as
mudanças apresentadas não serão grandes. Com isso, evita
conflitos exagerados e permite a viabilidade burocrática, pois as
mudanças marginais são mais factíveis de serem feitas pela
parte operacional. Em contrapartida, o modelo recebeu críticas
por ser pouco focado em resultados, por seu caráter conservador
e por desestimular a busca por novas alternativas.
Modelo incremental 
Modelo lata de lixo 
É aplicado quando existe desconhecimento dos objetivos, grande
incerteza sobre as causas dos problemas e sobre suas possíveis
soluções. Nesse modelo, é abandonada a ideia de maximização
do bem-estar e surge o princípio da satisfação, ou seja, a política
tem que simplesmente cumprir um mínimo necessário para ser
aprovada.
A busca por uma política acaba quando ela consegue produzir
resultados aceitáveis e outras políticas que podem ter resultados
melhores nunca são totalmente exploradas. Voltando ao
exemplo, uma eventual mudança no protocolo de atendimento a
pacientes com sintomas respiratórios só ocorre quando há uma
crise no protocolo em vigor. Um caso extremo ocorreu com a
pandemia de covid-19: se houvesse apenas uma entrada para
pacientes “regulares” e pacientes com sintomas respiratórios, a
doença se multiplicaria ainda mais rapidamente.
Levantaremos, a seguir, problemas que podem ser enfrentados no
processo de decisões de políticas públicas. Tais decisões podem ser
pressionadas por interesses imediatistas, o que faz com que a política
não seja pensada a longo prazo, ou ser dominadas por caráter
ideológico e se desviar da análise técnica. Por fim, na tomada de
decisão, é importante ficar atento às eleições e aos grupos de interesse
− esses últimos podem, em alguns momentos, desviar a política pública
do objetivo traçado.
Na parte mais técnica, existem quatro desafios frequentes, que são:
1. Horizonte de tempo: os tomadores de decisão podem se deparar
com a dificuldade de planejar e de verificar os impactos da política
pública no tempo determinado.
2. Falta de informação: por exemplo, pode haver pouca coleta de
dados.
3. Falta de experiência em análise de políticas públicas: os
funcionários do governo podem não possuir a capacitação
adequada para realizar uma análise criteriosa.
4. Medição de desempenho dentro da burocracia: o desempenho dos
órgãos governamentais, normalmente, é avaliado por medidas
unidimensionais (eficiência) sem adotar outros critérios, como
sustentabilidade, justiça ou equidade.
Implementação
Fase em que o planejamento é efetivado. Na implementação o corpo
administrativo é responsável pela execução da política, pela ação direta.
Ou seja, faz a aplicação, o controle e o monitoramento das ações.
Durante esse período, a política pode sofrer modificações, dependendo
do corpo administrativo.
Existem dois modelos de implementação de políticas públicas: de cima
para baixo (top-down) e de baixo para cima (bottom-up). Vejamos as
definições:
Modelo de cima para
baixo
Apresenta as decisões
de forma centralizada,
com um número
pequeno de
funcionários que
participa das decisões e
dá opiniões. Esse
modelo reflete a ideia
de hierarquia, quando a
decisão tomada pela
administração deve ser
respeitada e cumprida,
sem ser questionada
pelos demais atores.
Modelo de baixo para
cima
Apresenta as decisões
de forma
descentralizada. Existe
participação popular na
política, com mais
influência de burocratas
locais. Representa uma
perspectiva
participativa.
Na fase de implementação, algumas barreiras são comuns. Elas podem
ser classificadas em três categorias:
Barreira política
Pode sercausada por discordâncias entre atores envolvidos,
pouco apoio político, interesses conflitantes com a burocracia e
falta de articulação com os atores que farão a implementação da
política.
Barreira de competência analítica

Pode ser causada pela falta de objetivos claros, mudanças de
prioridades, falhas na concepção do programa e falta de conexão
entre os responsáveis pela implementação.
Barreira de capacidade operacional
Pode ser causada pela demora na liberação dos recursos
financeiros, desorganização da estrutura de gestão e falta de
clareza quanto aos papéis exercidos pelos membros da equipe.
Durante a implementação, alguns fatores podem afetar a eficácia das
políticas públicas, entre eles as disputas de poder e a preparação do
quadro administrativo. Quanto maior o número de órgãos envolvidos,
maior será o número de comandos e, com isso, mais tempo será
demandado para a execução. A extensão da cadeia de comando mede-
se pela quantidade de decisões que precisam ser adotadas para que o
programa funcione.
Outro fator interno importante para a implementação é o consenso entre
os envolvidos na estrutura burocrática. Quanto maiores as mudanças na
interação entre os atores, menor será o consenso. Isso pode afetar o
grau de cooperação e a lealdade da burocracia, podendo causar um mau
funcionamento da política.
Avaliação
A avaliação está presente não apenas quando a política pública se
encerra, mas ao longo de todo o seu ciclo. Ela pode fornecer
informações capazes de adequar a implementação e auxiliar o
planejamento de novas políticas.
Ela é essencial para que os recursos sejam gastos da
maneira mais eficiente possível.
Veja, a seguir, os benefícios da avaliação:
 Permite que a administração gere informações para
futuras políticas públicas, presta contas em relação
ao uso de recursos, justifica as ações tomadas,
elabora correções e ajustes das ações, identifica as
b i d
Espera-se um efeito de qualquer intervenção realizada pelo governo.
Alguns desses efeitos são diretos e tipicamente são esperados quando
barreiras para o sucesso do programa, promove o
diálogo entre os atores e fomenta a cooperação
entre eles.
 Torna possível que haja um processo mais efetivo
de regulação e fiscalização por parte de agências
fiscalizadoras, órgãos legislativos e cidadãos. A
avaliação é uma ferramenta para o controle social e
a gestão de políticas públicas, o que pode
aprimorar o processo democrático quando diversos
atores participam do processo.
 Amplia as possibilidades de informação, prestação
de contas e transparência da atuação pública. A
informação produzida pela avaliação da política
fornece suporte aos agentes responsáveis por
tomar decisões no setor público, aos seus grupos
de interesse e aos seus potenciais beneficiários.
Desse modo, possibilita a análise e escolha das
opções de intervenção e facilita decisões sobre a
expansão, continuidade ou interrupção de uma
política.
 Atende às necessidades de informação do Poder
Legislativo e do Poder Executivo, que podem avaliar
os efeitos e resultados de suas atividades. Ao
fornecer respostas aos responsáveis por conduzir a
política, permite que eles aprimorem a gestão e
contribui para que os atores afetados pela política
passem a ter ciência dos efeitos das intervenções
públicas.
a política pública é implementada. Eles podem desencadear uma série
de outros, às vezes difíceis de prever, chamados indiretos. A avaliação
de impacto busca identificar os efeitos de determinada política pública
em diferentes variáveis.
A avaliação pode ocorrer internamente − realizada pelos responsáveis
ou por uma equipe interna encarregada da gestão e execução da
política; ou externamente − quando feita por grupos externos à
organização responsável pela política, contratados pela administração.
Pode se dar também de forma mista, combinando as duas anteriores e,
de forma participativa, incorporando os beneficiários e a comunidade no
processo. Veja:
1. A avaliação externa conta com avaliador alheio aos quadros do
governo, com experiência nessa metodologia e conhecimento que
permite comparar resultados de diferentes avaliações. Como
desvantagem, temos a falta de domínio dos avaliadores sobre as
especificidades da área do projeto e, como vantagem, destaca-se
a maior objetividade.
2. A avaliação interna pode apresentar menor objetividade entre
avaliador e avaliado e choques de interesses. Apresenta, porém, a
vantagem de os avaliadores terem conhecimento substantivo do
projeto e dos beneficiários.
3. A avaliação participativa busca a adesão da comunidade afetada
ou beneficiada em todas as fases da formulação da política
pública. A participação da comunidade, diferentemente do que
ocorre nas outras formas de avaliação, assume o caráter ativo no
processo de avaliação.
Efeitos diretos e indiretos das
políticas públicas
Veja exemplos de efeitos diretos e indiretos que as políticas públicas
podem gerar.

Orçamento público
De�nição
Todo governo possui restrições para a implementação de políticas
públicas. Destacaremos aqui a restrição imposta pelo orçamento
público, que prevê um montante específico e limitado de recursos para
as políticas públicas.
Os governos podem participar de muitas formas na economia dos
países. Para atender às necessidades da sociedade, o governo precisa
prestar serviços e realizar obras que visem ao objetivo estatal do bem
comum. Essas ações, porém, costumam se dar por meio da sua
atividade orçamentária, já que sua execução exige gastos.
Para oferecer hospitais, escolas e saneamento à população, o governo
precisa arrecadar recursos e faz isso de diversas maneiras. O dinheiro
de que o governo dispõe para manter sua estrutura e executar as suas
políticas é o que chamamos de receita pública.
Boa parte das receitas do governo sai de forma direta ou indireta do
bolso dos membros de uma sociedade, chamados de contribuintes. Isso
ocorre por meio dos impostos pagos diretamente, como o imposto de
renda, e os pagos de maneira indireta, que são os embutidos nos preços
das mercadorias e nas tarifas de serviços públicos.
Mas como o governo planeja a utilização do dinheiro arrecadado com os
tributos para oferecer serviços públicos adequados?
Resposta
O instrumento que os governos usam para organizar seus recursos
financeiros é o orçamento público. Por meio dessa ferramenta,
estimam-se as receitas a serem arrecadadas e se fixam as despesas a
serem realizadas. Falamos em estimativa de receita porque os tributos
arrecadados podem sofrer variações ao longo do tempo.
Com o detalhamento das despesas no orçamento, torna-se possível
acompanhar as prioridades do governo. Por exemplo, podemos
identificar se naquele ano o investimento na construção de escolas
recebeu grandes aportes ou se outras áreas receberam mais atenção.
Esse acompanhamento contribui para fiscalizar a gestão pública. No
caso brasileiro, essas informações estão disponíveis para acesso no
endereço eletrônico do Portal da Transparência.
O ato de acompanhar e monitorar o orçamento é a maneira mais
tradicional de realizar o controle social sobre os atos do Poder Executivo
e pode ser utilizado tanto pela sociedade quanto pelos órgãos de
Controle Interno (órgãos de auditoria interna ou contabilidade) e
Controle Externo (Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de
Contas).
Portal da transparência
Lançado pelo Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União
em 2004, o Portal da Transparência do governo federal é um site de acesso
livre, no qual o cidadão pode encontrar informações sobre como o dinheiro
público é utilizado, além de se informar sobre assuntos relacionados à
gestão pública do Brasil.
Fonte: Controladoria-Geral da União (s.d.)
Orçamento público no Brasil
No Brasil, desde a Constituição Federal de 1988, o sistema integrado de
planejamento e orçamento se organiza a partir das seguintes leis
relacionadas:
Cada um desses documentos possui suas regras deelaboração e é
utilizado por todas as esferas: municipal, estadual e federal.
O seu início se dá pela elaboração do Plano Plurianual (PPA) e termina
com o julgamento que o Poder Legislativo faz da última prestação de
contas do Poder Executivo. Os projetos dessas leis (PPA, LDO e LOA) só
podem ser elaborados pelo Poder Executivo.
 Plano Plurianual (PPA)
É um instrumento básico em que constam as
diretrizes, os objetivos e as metas da administração
pública para as despesas de capital. Nele é
registrado o conjunto de políticas públicas do
governo para os próximos quatro anos.
 Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
Estabelece anualmente quais são as metas e
prioridades que devem orientar a elaboração da Lei
Orçamentária. Com isso, é fixado o montante de
recursos que o governo pretende economizar; são
traçadas regras, vedações e limites para as
despesas dos poderes; e são autorizados aumentos
de despesas específicas. Por meio da LDO, também
são regulamentadas as transferências a entes
públicos e privados.
 Lei de Orçamento Anual (LOA)
Deve seguir as diretrizes e prioridades
estabelecidas na LDO e no PPA. Ela estabelece as
metas (obras e serviços) para um prazo de um ano
e os recursos para atingi-las, além das previsões
para receitas e despesas. Nenhuma despesa pode
ser executada fora do orçamento.
Exemplo
No caso dos municípios, cabe à prefeitura (Poder Executivo) elaborar a
proposta de orçamento com a estimativa de arrecadação e das
despesas que pretende ter. Essa proposta, então, precisa ser discutida e
aprovada pelos vereadores da Câmara Municipal (Poder Legislativo),
assim como qualquer alteração posterior. Os vereadores não podem
apresentar tais projetos, mas podem alterá-los com emendas quando
são enviados para discussão e votação. Resumidamente, podemos
dizer que o orçamento é uma previsão dos gastos que a prefeitura fica
autorizada a fazer.
Por último, é importante saber que o Ministério Público é a instituição
chamada a intervir legal e penalmente quando alguma irregularidade é
constatada pelos órgãos de controle interno, externo ou social. Cabe
também à sociedade civil monitorar o orçamento público.
Despesas do governo federal no Brasil
Vejamos, a seguir, como foram distribuídas as despesas para áreas
finalísticas do governo federal no ano de 2019:
Áreas �nalísticas
Corresponde aos órgãos e às suas entidades vinculadas que geram
produtos diretamente à sociedade.
Fonte: Glossário de conceitos e termos para o planejamento e orçamento.
Governo do Rio de Janeiro, Secretaria de Fazenda e Planejamento (2017).
Glossário de conceitos e termos para o planejamento e orçamento. Governo do Rio de Janeiro,
Secretaria de Fazenda e Planejamento (2019).
Essas e outras despesas podem ser encontradas no Portal da
Transparência do Governo Federal.
As despesas para áreas finalísticas somaram aproximadamente 1.202
bilhões de reais no ano de 2019, sendo que 55,66% foram para
previdência social (667 bilhões de reais), 9,5% para a saúde (114 bilhões
de reais) e 7,86% para a educação (94 bilhões de reais).
Falta pouco para atingir seus objetivos.
Vamos praticar alguns conceitos?
Questão 1
No processo de tomada de decisão no ciclo das políticas públicas,
qual modelo implica que as consequências de todas as alternativas
de políticas sejam conhecidas pelos tomadores de decisão?
Parabéns! A alternativa C está correta.
O modelo racional tem como pressuposto que as consequências de
todas as opções de políticas são conhecidas pelos tomadores de
decisão. Ou seja, os custos e benefícios de cada opção seriam
comparados e, assim, seria calculada a probabilidade de sucesso
para cada uma delas.
Questão 2
Quando algum município brasileiro, como Belo Horizonte ou
Manaus, pretende criar uma política pública, a prefeitura precisa
apresentar as propostas dentro do orçamento. Que órgão é
responsável por avaliar e aprovar esses orçamentos?
A Modelo lata de lixo
B Modelo incremental
C Modelo racional
D Modelo dos efeitos diretos
E Modelo dos efeitos indiretos
Parabéns! A alternativa B está correta.
A Câmara dos Vereadores é o Poder Legislativo Municipal e, por
isso, é responsável por avaliar e aprovar os orçamentos elaborados
pelo Poder Executivo.
2 - Importância do governo nas políticas públicas
Ao �nal deste módulo, você será capaz de identi�car, nas diferentes esferas, a necessidade de
atuação do governo.
A Assembleia Legislativa
B Câmara dos Vereadores
C Prefeitura
D Câmara dos Deputados
E Senado Federal
Falhas de mercado
São diversas as controvérsias em relação ao papel do governo e de suas
políticas públicas na economia: que tipo de serviços ele deve prestar?
Por que o governo deveria gastar bilhões de reais para fornecer um
sistema de saúde público? Por que ele é o principal fornecedor de
alguns bens e serviços, como rodovias e educação, enquanto o
fornecimento de outros, como roupas e entretenimento, geralmente é
deixado para o setor privado?
O governo pode intervir por meio de alguns mecanismos, como:
Alguns economistas defendem intervenções do governo apenas quando
o mercado não é eficiente. Eficiência e ineficiência, no entanto, têm
 Alteração dos preços de bens e serviços mediante
impostos e subsídios. Exemplos: Imposto sobre
Produtos Industrializados (IPI) e o Imposto sobre
Operações Financeiras (IOF).
 Proibição/obrigação de compra ou venda de
determinado bem. Exemplo: Animais silvestres.
 Fornecimento direto de um bem ou serviço.
Exemplos: Hospitais e escolas.
 Financiamento em parceria com o setor privado.
Exemplo: Programa Universidade para Todos –
Prouni.
conceitos um pouco diferentes para a economia. Vejamos:
E�ciência
Para a ciência
econômica, significa
que é impossível
melhorar a situação de
uma parte sem impor
um custo à outra.
Ine�ciência
Para a ciência
econômica, significa
que é possível
beneficiar pelo menos
uma parte sem impor
custos a outras.
Vale dizer que há uma possibilidade de ganho que não está sendo
explorada, o que configura ineficiência também.
Exemplo
Pense que você tem um casaco que não pretende mais usar e outra
pessoa está passando frio: essa situação é claramente ineficiente, pois
é possível melhorar a situação de quem está com frio sem piorar a sua.
Os produtos de um mercado eficiente são sempre fornecidos pelo
menor preço possível, e produzidos na quantidade exata que a
sociedade precisa. Dizemos que são preços e quantidades ótimas, ou
ainda socialmente ótimas. Os mercados, porém, nem sempre alcançam
resultados eficientes. Eles podem falhar por diversos motivos, mas a
maioria dos argumentos econômicos para justificar a atuação do
governo baseia-se na ideia de que o mercado não pode fornecer bens
públicos nem lidar com externalidades – dizemos então que há
uma falha de mercado.
Externalidades
De�nição e propriedades
Externalidade é um termo bastante comum na literatura econômica. Ela
ocorre quando a ação de um indivíduo impacta diretamente o bem-estar
de outro, mas sem nenhum tipo de compensação. Observe suas
circunstâncias a seguir:

Quando o impacto é bom
Chamamos de
externalidade positiva.
Quando o impacto
prejudica o outro agente
econômico
Chamamos de
externalidade negativa.
Externalidades podem ser geradas por indivíduos ou empresas (ou
ainda por qualquer outro agente econômico).
Tipos de
Externalidade
Positiva Negativa
Produção Ciência Poluição
Consumo Educação Cigarro
Iago de Azevedo Rocha Maia.
A tabela mostra exemplos de externalidades positivas e negativas do
ponto de vista da produção e do consumo. A produção científica gera
ganhos para toda a sociedade, pois uma nova descoberta não beneficia
apenas o agente econômico que a desenvolveu, mas todos que têm
acesso a esse novo conhecimento. Por outro lado, a poluição gera
custos não apenas para o agente econômico que a produziu, mas para
toda a sociedade, que terá de lidar com a degradação ambiental.
Pelo lado do consumo, a educação é um exemplo de externalidadepositiva, uma vez que seus retornos sociais são superiores aos retornos
privados. Uma sociedade mais escolarizada não é apenas mais
produtiva, ela também é mais politizada, mais saudável e menos
violenta. Já o cigarro é prejudicial tanto para o indivíduo que o consome
quanto para o indivíduo que está exposto à fumaça, configurando dessa
forma uma externalidade negativa.
Solução privada para externalidades
Uma questão levantada por Ronald Coase − famoso economista
vencedor de um Prêmio Nobel − é se as externalidades não poderiam

ser solucionadas por meio de mecanismos de mercado.
Não existiria uma solução independente do governo?
Ronald Coase
Para melhor visualização, observe o suposto cenário:
Exemplo
Imagine uma situação em que os pescadores são proprietários do rio.
Afetados pela poluição, demandam que a fábrica deixe de descartar
resíduos no rio. Caso seja muito caro ou mesmo impossível acabar com
a poluição, a fábrica faz uma oferta financeira aos pescadores, para
compensar o prejuízo.
Isso só é possível, portanto, em um caso no qual os direitos de
propriedades são bem definidos, o que faz com que qualquer acordo
deva ser voluntário para todas as partes.
Note ainda duas coisas importantes:
1. É necessário que a transação entre a firma e os pescadores possa
ser realizada de forma simples. Se houver grandes custos para
realizá-la – por exemplo, honorários dos advogados que
escreverão o contrato −, talvez não seja possível implementar a
solução;
2. Teríamos o mesmo resultado se a firma fosse dona do rio – nesse
caso, os pescadores é que precisariam pagar à firma para evitar a
poluição.
É claro que diferentes alocações de direitos de propriedade têm impacto
sobre a distribuição de recursos na economia (quem é mais rico e quem
é mais pobre), mas não sobre a transação que deve ser realizada: se o
ideal for lançar uma pequena quantidade de dejetos no rio, poderemos
alcançar esse resultado com a definição de direitos de propriedade,
desde que não haja grandes custos para realizar essa transação. Não
importa se são os pescadores que pagam à firma para reduzir a
poluição ou se é a firma que paga aos pescadores para ter algum direito
de poluir.
Coase (apud GRUBER, 2010) sugere um papel muito particular e limitado
para o governo ao lidar com externalidades: basta estabelecer direitos
de propriedade. Todavia, essa não é uma tarefa simples de ser realizada.
Podemos citar quatro motivos que dificultam a implementação de uma
solução da forma proposta por Coase:
Pode não ser possível atribuir de forma exata quem ou o que é a
fonte de externalidade e quais são as partes afetadas. Imagine
que o rio seja muito grande e que não seja viável saber a fonte da
poluição. Também podemos pensar em um exemplo mais
comum, como o aquecimento global. Quem são os poluidores e
quem são os indivíduos que vão sofrer as consequências?
Um segundo problema surge quando existem muitos agentes
econômicos com direitos sobre uma mesma propriedade. Por
exemplo, os vários pescadores que têm direito ao rio não
chegam a um consenso, um deles expressando uma opinião
divergente a respeito da compensação da poluição causada pela
fábrica. Nesse caso, o direito de propriedade de apenas um
indivíduo (pescador divergente) exerce poder sobre todos os
outros agentes econômicos e isso pode impedir a negociação.
Outro problema surge quando muitos agentes são afetados pela
externalidade. Se apenas um deles resolver negociar, todos os
outros podem ser beneficiados, sem precisar lidar com os
custos. Vamos pensar em uma situação na qual a fábrica possui
o direito de propriedade do rio e, portanto, os pescadores devem
pagar para que ela deixe de poluir. Se apenas metade dos
pescadores pagassem à fábrica, ela reduziria a poluição de
forma proporcional, mas esse benefício seria dividido entre
todos os pescadores. Esses pescadores que são beneficiados
sem pagar são chamados de “caronas”.
1º motivo 
2º motivo 
3º motivo 
4º motivo 
Por último, o problema é que negociar pode ser muito difícil,
ainda mais na presença de diversos indivíduos de ambos os
lados da negociação. Na prática, os custos de transação
costumam ser relevantes.
Solução pública para as externalidades
Quando o mercado não consegue chegar por conta própria a uma
solução desejável, os governos possuem três mecanismos para fazê-lo:
Impostos
Se queremos reduzir a poluição de uma fábrica, colocamos um imposto
sobre a emissão de poluentes.
Subsídios
Se queremos incentivar a pesquisa médica, damos um subsídio aos
insumos necessários a essa pesquisa.
Regulação de quantidades
O governo também pode controlar as quantidades produzidas
diretamente, forçando as firmas a produzirem o nível socialmente ótimo.
O imposto é utilizado para corrigir externalidades negativas, enquanto o
subsídio é utilizado para corrigir externalidades positivas. Dizemos
então que são impostos ou subsídios “pigouvianos” em homenagem ao
economista Arthur Pigou, primeiro a propor essa solução. Note ainda
que em um mundo ideal, não haveria diferenças entre controlar preços
(através de impostos e subsídios) ou quantidades (através de regulação
direta), mas na prática existem complicações que fazem com que
subsídios e impostos sejam maneiras mais efetivas de lidar com
externalidades.
Bens públicos
Outra falha de mercado ocorre na presença de bens públicos. Existe
uma definição bastante específica a respeito deles, que nada tem a ver
com aqueles bens e serviços fornecidos pelo governo. Para chegarmos
a esse conceito, levaremos em conta, primeiro, um bem privado:
Exemplo
Uma pizzaria funciona muito bem, pois um indivíduo só tem acesso à
pizza mediante pagamento. Além disso, uma vez que ela é consumida,
ninguém pode consumi-la novamente.
Bens públicos, por sua vez, possuem duas características opostas aos
bens privados: Eles são não excludentes, ou seja, podem ser acessados
indiscriminadamente, pois não é possível impedir alguém de consumir o
bem; e o consumo desse bem por um indivíduo não inviabiliza o seu
consumo por outros, o que chamamos de não rivalidade.
Exemplo
A luz de um poste de iluminação pública em uma rua é um exemplo de
bem público, pois não se pode excluir ninguém de seu uso, e a utilização
do poste por um transeunte não reduz a disponibilidade do serviço para
outras pessoas. Bens públicos podem ser fornecidos tanto pelo governo
− como iluminação pública e segurança nacional − quanto pelo mercado
− como rádio e TV aberta.
A partir do conceito de rivalidade e excludência, podemos definir outros
tipos de bem:
Rival Não rival
Excludente Bem privado Bem de clube
Não excludente Recurso comum Bem público
Iago de Azevedo Rocha Maia.
Recursos comuns são rivais e não excludentes. Um exemplo é o peixe
em um lago: não se pode impedir que alguém o consuma, mas, uma vez
comido, ninguém mais poderá consumi-lo.
Bens de clube são excludentes e não rivais. Tomemos como exemplo a
internet: mais de uma pessoa pode usá-la simultaneamente, porém é
necessário pagar por ela.
Esse quadro, na verdade, retrata situações limite, já que tanto o custo de
exclusão quanto a rivalidade podem ter graus diferentes. Ou seja, nem
sempre um bem é inteiramente excludente ou inteiramente rival – há
níveis intermediários.
Vamos analisar um caso de rivalidade parcial, também chamada de
congestão:
Exemplo
Uma estrada de livre acesso e com pouca circulação de veículos, por
exemplo, pode ser considerada um bem público: Ao dirigir nela, não se
impede o tráfego de outros carros. À medida que o número de veículos
circulando aumenta, porém, um congestionamento é gerado. Cada carro
agora ocupa um espaço que impede a passagem de outros. Nesse caso,
o uso da estrada passa a ser rival, de forma que ela deixa de ser um
bem público e passa a ser caracterizada como um recurso comum.
Recursos comuns e a tragédia dos comuns
Como as águas do Caribe estão abertas a todos os pescadores e como
qualquer peixe capturado ficaobviamente indisponível para a pesca,
recursos comuns como os peixes tendem a ser superexplorados.
O problema da superexploração de recursos comuns é
conhecido como “tragédia dos comuns”. Os
economistas veem essa situação como um problema
de direitos de propriedade. Como ninguém é dono do
oceano ou do peixe que nada no mar, não existe
incentivo para proteger esse recurso e coletá-lo com
responsabilidade.
Para abordar a questão da superexploração de peixes, os economistas
geralmente defendem dispositivos simples como licenças para pesca,
limites de quantidades pescada e períodos mais curtos da atividade.
Quando a população de uma espécie cai para números criticamente
baixos, os governos podem chegar a banir a pescaria até que biólogos
determinem que a população retornou a níveis sustentáveis.

Provisão de bens públicos
Veja como se dá a provisão de bens públicos e o problema do carona.
Problema do crowd out
Considere um bem público que é oferecido de maneira insuficiente pelo
mercado. O governo, então, decide participar da produção, mas isso
pode fazer com que o setor privado reduza ainda mais sua oferta. Dessa
forma, a intervenção do governo amplia a oferta pública, mas reduz a
privada. Esse efeito chama-se crowd out. Em casos extremos, a redução
da oferta privada pode compensar totalmente o aumento da oferta
pública, fazendo com que a intervenção do governo tenha um impacto
nulo.
Um caso particularmente importante ocorre no mercado de crédito. O
governo pode oferecer crédito a empresas e pessoas por meio de
bancos públicos, como o Banco do Brasil ou a Caixa Econômica Federal.
Isso pode fazer, porém, com que a oferta de crédito por bancos privados
seja reduzida.
Falta pouco para atingir seus objetivos.
Vamos praticar alguns conceitos?
Questão 1
Uma praia com quantidade pequena de pessoas pode ser
considerada
A bem privado.
Parabéns! A alternativa B está correta.
Uma praia com quantidade pequena de pessoas é um bem público,
pois é não excludente e não rival. Se estivesse lotada, com falta de
espaço, ela seria um recurso comum, pois seria rival e não
excludente. Isso porque o consumo de um indivíduo em um local
lotado reduz a possibilidade de “consumo do espaço” por outra
pessoa.
Questão 2
Por qual motivo o bem público normalmente é ofertado pelo
governo?
B bem público.
C recurso comum.
D recurso incomum.
E modelo dos efeitos indiretos.
A Pela existência do consumidor carona.
B
Porque todos os bens públicos geram externalidade
negativa.
C
Porque os bens públicos obrigatoriamente são
fornecidos pelo governo.
D Porque os bens públicos têm de ser gratuitos.
Parabéns! A alternativa A está correta.
Os bens públicos normalmente são fornecidos pelo governo devido
à existência do consumidor carona − aquele que quer consumir o
produto sem pagar por ele. Com isso, o fornecimento do bem
público sem a intervenção do governo fica menor que a quantidade
ótima para a sociedade.
Considerações �nais
Introduzimos os principais conceitos de políticas públicas, elaborando
reflexões sobre as principais etapas do seu processo de formulação de
políticas públicas e o papel do governo na economia.
Tratamos também das chamadas falhas de mercado − que estão entre
as principais justificativas para a atuação de governos por meio de
políticas públicas − e nos aprofundamos em conceitos como
externalidades e bens públicos.
Com isso, você desenvolveu algumas das habilidades necessárias para
entender o ramo das políticas públicas e será capaz de analisar
criticamente políticas da sua cidade, estado ou até mesmo do país.
E Porque as empresas não possuem interesse em
realizar sua oferta.
Podcast
Para encerrar, ouça mais sobre conceitos, atores e fases da política
pública.

Explore +
Confira o que separamos especialmente para você!
Para entender mais sobre como a presença de externalidades afeta o
funcionamento de um mercado, clique no arquivo em PDF.
Referências
CAPELLA, A. C. N. Formulação de Políticas. Brasília: Enap, 2018.
BRASIL. Ministério da Educação. Prouni – Programa Universidade para
Todos. Consultado na internet em: 28 jul. 2020.
BRASIL. Ministério da Economia. Orçamento da União. Consultado na
internet em: 28 jul. 2020.
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO. Despesas da Defesa Nacional em
2019. Portal da Transparência (s.d.).
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO. Despesa Pública. Portal da
Transparência (s.d.).
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO. Portal da Transparência: o que é e
como funciona. Portal da Transparência. (s.d.)
https://stecine.azureedge.net/repositorio/00212ge/00416/docs/PDF.pdf
DUBNER, S. J. The Cobra Effect. Freakonomics, 11 out. 2012.
FISCHER, F.; MILLER, G. J.; SIDNEY, M. S. Handbook of Public Policy
Analysis: Theory, Politics and Methods. London: Routledge, 2006.
GRANDELLE, R. Oswaldo Cruz, o homem que venceu o ‘AEDES’. O Globo,
Rio de Janeiro, 5 dez. 2015.
GRUBER, J. Public Finance and Public Policy. 3.ed. New York: Worth
Publishers, 2010.
HOWLETT, M.; RAMESH, M. Studying public policy: Policy cycles and
subsystems. Oxford: Oxford University Press, 2003.
MANKIW, G. N. Princípios de Microeconomia. 3. ed. São Paulo: Cengage
Learning, 2009.
MARQUES, E.; FARIA, C.A.P. (Org.). A Política Pública como Campo
Multidisciplinar. São Paulo: Editora Unesp; Rio de Janeiro: Editora
Fiocruz, 2013.
SECRETARIA DE FAZENDA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. Glossário
de conceitos e termos para o planejamento e orçamento. 2017
WU, X. et al. Guia de Políticas Públicas: Gerenciando processos. Brasília:
Enap, 2014.
Material para download
Clique no botão abaixo para fazer o download do
conteúdo completo em formato PDF.
Download material
O que você achou do conteúdo?
Relatar problema
javascript:CriaPDF()