fundamentos da gestão publica

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Ç
A
LV
ES D
A
 SILVA
Código Logístico
58932
Fundação Biblioteca Nacional
ISBN 978-85-387-6537-0
9 7 8 8 5 3 8 7 6 5 3 7 0
Fundamentos da 
Gestão Pública
IESDE 
2019
Marcus Vinicius Gonçalves da Silva
© 2019 – IESDE BRASIL S/A. 
É proibida a reprodução, mesmo parcial, por qualquer processo, sem autorização por escrito do autor e do detentor dos 
direitos autorais.
Projeto de capa: IESDE BRASIL S/A. 
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CIP-BRASIL. CATALOGAÇÃO NA PUBLICAÇÃO 
SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ
S581f
Silva, Marcus Vinicius Gonçalves da
Fundamentos da gestão pública / Marcus Vinicius Gonçalves da Silva. - 1. ed. - 
Curitiba [PR] : IESDE Brasil, 2019.
146 p. : il.
Inclui bibliografia
ISBN 978-85-387-6537-0
1. Administração pública. I. Título.
19-60838 CDD: 351
CDU: 351
Marcus Vinicius Gonçalves da Silva
Doutorando em Administração pela Pontifícia Universidade Católica do Paraná (PUCPR). 
Mestre em Planejamento e Governança Pública pela Universidade Tecnológica Federal do Paraná 
(UTFPR). Especialista em Gestão Pública pela Universidade do Centro-Oeste (Unicentro). Bacharel 
em Administração pela Universidade Estadual do Paraná (Unespar). Subtenente de Infantaria do 
Exército Brasileiro, formado pela Escola de Sargentos das Armas (ESA/1994).
Sumário
Apresentação 7
1 Introdução à gestão pública 9
1.1 Estado, governo e gestão pública 9
1.2 Serviços públicos 16
1.3 O controle na administração pública 18
1.4 Ética na administração pública 23
2 Organização do Estado e da administração pública 31
2.1 Organização político-administrativa do Brasil 31
2.2 Órgãos da administração pública 40
3 Modelos de gestão pública 49
3.1 Modelo patrimonialista 49
3.2 Modelo burocrático 51
3.3 Modelo gerencial 55
3.4 Governança pública 57
4 Políticas públicas no Brasil 65
4.1 Conceitos de políticas públicas 65
4.2 Tipos de políticas públicas 67
4.3 Modelos de análises de políticas públicas 71
4.4 O ciclo das políticas públicas 76
5 Orçamento público 89
5.1 O que é orçamento público? 89
5.2 O papel do orçamento na gestão pública 90
5.3 O processo orçamentário 92
5.4 O Plano Plurianual 97
5.5 As Leis de Diretrizes Orçamentárias 97
5.6 A Lei do Orçamento Anual 98
6 Lei de Responsabilidade Fiscal 103
6.1 A Lei de Responsabilidade Fiscal 103
6.2 Limites de gastos na LRF 106
6.3 Crimes e penalidades contra as Finanças Públicas 109
7 Empreendedorismo e inovação no setor público 115
7.1 O empreendedorismo no setor público 115
7.2 O gestor público empreendedor 120
7.3 A inovação no setor público 121
8 Indicadores de desempenho da gestão pública 129
8.1 Conceituando indicadores 129
8.2 O uso de indicadores na gestão pública 131
8.3 Fonte de dados para a elaboração de indicadores na gestão pública 134
8.4 O uso dos indicadores nas políticas públicas 135
8.5 O uso dos indicadores na gestão pública municipal 137
8.6 Tecnologias disponíveis para a tomada de decisão dos gestores públicos e o 
acompanhamento do desempenho no controle social 138
Gabarito 143
Apresentação
O termo gestão pública, apesar de utilizado de modo bastante amplo, pode ser brevemente 
definido como o conjunto de atividades que envolvem a aplicação dos conhecimentos teóricos da 
administração, no setor público ou no processo de interação de outros atores com o setor público.
Sob a (multi)interdisciplinaridade da gestão pública, são colocados diferentes enfoques, que 
vão desde uma perspectiva mais ampla de entender a relação entre o Estado e a sociedade até os 
mecanismos mais instrumentais.
Por fatores como pressão social por transparência, pelo bom uso dos recursos públicos e 
demanda institucional por melhores resultados, observa-se uma crescente complexidade nas 
organizações públicas. Tal complexidade tem exigido o uso de conhecimentos e ferramentas de 
melhoria gerencial, visando ao alcance dos objetivos organizacionais.
Dentro da lógica política, a gestão pública deve mediar a expressão de vontades e encontrar 
valores para conduzir suas ações, traduzidas em políticas públicas. Nessa perspectiva, a análise 
da gestão pública é indissociável da análise do papel do Estado, historicamente assumido em 
diferentes contextos.
Desse modo, a gestão pública deve ser (re)pensada em relação à sua evolução histórica e às 
tendências ou possibilidades de seu desenvolvimento futuro, permitindo, assim, a reflexão sobre o 
papel que se espera que o Estado desempenhe no momento atual.
Nesse contexto, apresentamos, no capítulo 1, um breve panorama dos conceitos e elementos 
do Estado, tratando ainda sobre a teoria da tripartição dos poderes, os Sistemas de Governo, o 
Controle e a Ética na Administração Pública. 
No capítulo 2, discutimos a organização político-administrativa do Brasil, os órgãos da 
administração pública e a redefinição do papel do Estado brasileiro, ocorrida nas últimas décadas, 
marcada pela descentralização do poder.
O capítulo 3 trata da evolução dos modelos mais recentes da gestão pública brasileira, que 
são o burocrático, o gerencial e a governança pública, os quais buscaram ajustar o status quo nas 
organizações públicas.
Na sequência, no capítulo 4, abordamos as políticas públicas no Brasil, bem como o 
envolvimento e a participação dos diversos atores que têm a capacidade de influenciar as 
decisões e ações públicas, quer sejam agentes públicos ou políticos, empresários do setor 
privado ou do terceiro setor e, sobretudo, o principal beneficiário das políticas públicas, o 
cidadão-usuário-cliente-colaborador.
No capítulo 5, trataremos sobre o orçamento público, instrumento utilizado pelos governos 
para gerenciar as receitas e despesas públicas, a fim de auxiliar o processo decisório sobre o destino 
Fundamentos da Gestão Pública8
do dinheiro público, de acordo com as demandas de serviços e políticas públicas que foram 
definidas pela sociedade, por meio das escolhas de seus representantes eleitos. 
No capítulo 6, abordamos a Lei Complementar n. 101/2000 (BRASIL, 2000), conhecida 
como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), considerada um marco na gestão pública brasileira, a 
qual estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. 
No capítulo 7, discutimos sobre o empreendedorismo e a inovação no setor público, 
considerados fundamentais nos atuais modelos de gestão pública na era do conhecimento.
Por fim, no capítulo 8, estudamos os indicadores de desempenho na gestão pública e as 
ferramentas que devem ser utilizadas rotineiramente para avaliar o desempenho em relação aos 
investimentos e às políticas de um órgão público.
Ao término da disciplina, esperamos que você tenha alicerçadas as bases para a formação 
profissional, que, na medida de seu interesse e dedicação, será futuramente complementada por 
meio do bom exercício de sua atividade profissional, desempenhado com responsabilidade, moral 
e ética.
Estimamos sucesso em sua aprendizagem!
1
Introdução à gestão pública
As atividades desenvolvidas pelo setor público são de grande importância para o 
funcionamento eficiente da economia e, principalmente, para o atendimento das necessidades 
básicas de uma sociedade. Os termos gestão pública e administração pública têm sido utilizados 
como sinônimos, no entanto alguns autores optam pela primeira expressão, a fim de demarcar o 
rompimento com a administração pública tradicional, ao serem adotadas ferramentas da gestão do 
mundo dos negócios privado, ampliando, assim, seu significado.
Neste primeiro capítulo, em razão de utilizarmos a abordagem de autores renomados no 
estudo da res pública, serão utilizados ambos os termos. De modo amplo, a gestão pública pode ser 
definida como o conjunto de atividades quea União, os 
Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição” 
(BRASIL, 1988).
Ainda, conforme o artigo 1º da CF/88, “a República Federativa do Brasil, formada pela união 
indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático 
de Direito” (BRASIL, 1988).
A fragmentação do território brasileiro em estados e municípios decorreu da necessidade 
de dividir a administração e o controle do país e das regiões. Nesse contexto, abordaremos, neste 
capítulo, como o Brasil é organizado, além das competências inerentes a cada ente federativo. É 
importante salientar que, durante a leitura, serão feitas indicações de outros artigos da Constituição 
Federal, que caberá a você realizar a consulta como atividade complementar.
Na organização político-administrativa do Brasil, a União, os Estados, o Distrito Federal e 
os Municípios são caracterizados como entidades autônomas, ficando a União com a função de 
exercer a soberania do Estado brasileiro no contexto internacional.
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do 
Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, 
todos autônomos, nos termos desta Constituição.
§ 1º Brasília é a Capital Federal.
§ 2º Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação 
em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei 
complementar.
§ 3º Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se 
para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, 
mediante aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito, 
e do Congresso Nacional, por lei complementar.
§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-
-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
Organização do Estado e da administração pública 33
Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos 
Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, 
apresentados e publicados na forma da lei.
Art. 19. É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
I – estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencioná-los, embaraçar-lhes 
o funcionamento ou manter com eles ou seus representantes relações de 
dependência ou aliança, ressalvada, na forma da lei, a colaboração de interesse 
público;
II – recusar fé aos documentos públicos;
III – criar distinções entre brasileiros ou preferências entre si. (BRASIL, 1988, 
grifos nossos)
Por meio da CF/88, o município passou a adotar diversas estruturas, pois ora se organiza 
segundo suas próprias normas, ora é organizado pelo Estado-membro. No entanto, ainda assim, 
é o município que assume, sempre, “todas as responsabilidades na ordenação da cidade, na 
organização dos serviços públicos locais e na proteção ambiental de sua área” (MEIRELLES, 2007, 
p. 35). Desse modo, os municípios são os principais responsáveis pelos espaços urbanos; situam-se 
nos estados, mas são autônomos em relação a eles.
Cidade diferencia-se do termo município, pois considera-se cidade 
a sede do município, onde se estabelece seu governo (prefeitura e 
câmara municipal). (BRASIL, 1938)
Atualmente, o número de municípios brasileiros é de 5.564, distribuídos nos 26 estados 
componentes da Federação. O Quadro 1 apresenta o número de municípios por unidade federativa.
Quadro 1 – Número de municípios por unidade federativa
UF Nº de municípios
Minas Gerais 853
São Paulo 645
Rio Grande do Sul 496
Bahia 417
Paraná 399
Santa Catarina 293
Goiás 246
Piauí 224
Paraíba 223
Maranhão 217
Pernambuco 185
Ceará 184
(Continua)
Fundamentos da Gestão Pública34
UF Nº de municípios
Rio Grande do Norte 167
Pará 143
Mato Grosso 141
Tocantins 139
Alagoas 102
Rio de Janeiro 92
Mato Grosso do Sul 78
Espírito Santo 78
Sergipe 75
Amazonas 62
Rondônia 52
Acre 22
Amapá 16
Roraima 15
UF: 26 Municípios: 5.564
1. O site do IBGE inclui o Distrito Federal como município, embora seja um 
estado-membro anômalo, uma vez que a Constituição da República veda que o 
seu território seja dividido em municípios. Entretanto, o governo do DF exerce 
uma competência tributária dupla, pois arrecada impostos próprios dos estados 
(ICMS) e dos municípios (IPTU). (TRIGUEIRO, 2015, p. 9)
Fonte: IBGE, 2010 apud TRIGUEIRO, 2015, p. 9.
Os municípios, assim como a União e os Estados-membros, possuem competências. Algumas 
delas são comuns, outras específicas, mas ambas devem estar de acordo com a  Constituição 
Federal e com a Constituição Estadual. Abordaremos mais à frente tais competências.
2.1.1 Dos estados federados
No Brasil, há 26 estados, sendo que os mais novos foram criados na Constituição de 1988. 
São eles: o estado do Tocantins, desmembrado de Goiás, os antigos territórios federais, Amapá e 
Roraima, e, finalmente, o arquipélago de Fernando de Noronha, que foi incorporado ao estado de 
Pernambuco.
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que 
adotarem, observados os princípios desta Constituição.
§ 1º São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por 
esta Constituição.
§ 2º Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços 
locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória 
para a sua regulamentação.
§ 3º Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões 
metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por 
agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o 
planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum. (BRASIL, 
1988)
Cláusula pétrea
Dispositivo constitucional que não 
pode ser alterado nem mesmo por 
Proposta de Emenda à Constituição 
(PEC). As cláusulas pétreas inseridas 
na Constituição do Brasil de 1988 estão 
dispostas em seu artigo 60, § 4º. São 
elas: a forma federativa de Estado; 
o voto direto, secreto, universal e 
periódico; a separação dos Poderes; 
e os direitos e garantias individuais. 
(BRASIL, 2019)
Organização do Estado e da administração pública 35
UF Nº de municípios
Rio Grande do Norte 167
Pará 143
Mato Grosso 141
Tocantins 139
Alagoas 102
Rio de Janeiro 92
Mato Grosso do Sul 78
Espírito Santo 78
Sergipe 75
Amazonas 62
Rondônia 52
Acre 22
Amapá 16
Roraima 15
UF: 26 Municípios: 5.564
1. O site do IBGE inclui o Distrito Federal como município, embora seja um 
estado-membro anômalo, uma vez que a Constituição da República veda que o 
seu território seja dividido em municípios. Entretanto, o governo do DF exerce 
uma competência tributária dupla, pois arrecada impostos próprios dos estados 
(ICMS) e dos municípios (IPTU). (TRIGUEIRO, 2015, p. 9)
Fonte: IBGE, 2010 apud TRIGUEIRO, 2015, p. 9.
Os municípios, assim como a União e os Estados-membros, possuem competências. Algumas 
delas são comuns, outras específicas, mas ambas devem estar de acordo com a  Constituição 
Federal e com a Constituição Estadual. Abordaremos mais à frente tais competências.
2.1.1 Dos estados federados
No Brasil, há 26 estados, sendo que os mais novos foram criados na Constituição de 1988. 
São eles: o estado do Tocantins, desmembrado de Goiás, os antigos territórios federais, Amapá e 
Roraima, e, finalmente, o arquipélago de Fernando de Noronha, que foi incorporado ao estado de 
Pernambuco.
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que 
adotarem, observados os princípios desta Constituição.
§ 1º São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por 
esta Constituição.
§ 2º Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços 
locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória 
para a sua regulamentação.
§ 3º Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões 
metropolitanas,aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por 
agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o 
planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum. (BRASIL, 
1988)
Cláusula pétrea
Dispositivo constitucional que não 
pode ser alterado nem mesmo por 
Proposta de Emenda à Constituição 
(PEC). As cláusulas pétreas inseridas 
na Constituição do Brasil de 1988 estão 
dispostas em seu artigo 60, § 4º. São 
elas: a forma federativa de Estado; 
o voto direto, secreto, universal e 
periódico; a separação dos Poderes; 
e os direitos e garantias individuais. 
(BRASIL, 2019)
Nossa Carta Magna fixa, em seu § 4º, 
art. 60, “que  não será objeto de deliberação a 
proposta de emenda que tende a abolir a forma 
federativa de Estado, ou seja, é uma cláusula 
pétrea” (BRASIL, 1988). No entanto, cabe a 
reflexão se o federalismo tem contribuído para o 
desenvolvimento nacional, ou qual tem sido sua 
contribuição para mitigar as demandas sociais 
latentes que ainda possuímos, como nas áreas da 
educação, saúde e saneamento.
Por certo, podemos assegurar que o 
federalismo no Brasil é estável, mas sua eficiência 
para a sociedade ainda é um tema bastante 
discutível.
2.1.2 Dos municípios
O município reger-se-á por Lei Orgânica1, votada em dois turnos, com o interstício mínimo 
de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgarão, 
atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado 
(art. 29/CF-88) e os seguintes preceitos:
I – eleição do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores, para mandato de 
quatro anos, mediante pleito direto e simultâneo realizado em todo o País;
II – eleição do Prefeito e do Vice-Prefeito realizada no primeiro domingo 
de outubro do ano anterior ao término do mandato dos que devam suceder, 
aplicadas as regras do art. 77, no caso de Municípios com mais de duzentos mil 
eleitores;
III – posse do Prefeito e do Vice-Prefeito no dia 1º de janeiro do ano subsequente 
ao da eleição;
Constitui crime de responsabilidade do Prefeito Municipal (§ 2º, Art. 29-A):
I – efetuar repasse que supere os limites definidos neste artigo;
II – não enviar o repasse até o dia vinte de cada mês; ou
III – enviá-lo a menor em relação à proporção fixada na Lei Orçamentária.
Constitui crime de responsabilidade do Presidente da Câmara Municipal o 
desrespeito ao § 1o deste artigo (§3º). (BRASIL, 1988)
Art. 29-A. § 1o A Câmara Municipal não gastará mais de setenta por 
cento de sua receita com folha de pagamento, incluído o gasto com o 
subsídio de seus Vereadores. (BRASIL, 1988, grifos nossos)
1 Você conhece a Lei Orgânica do seu município? No site da Câmara Municipal, você irá encontrá-la.
Fundamentos da Gestão Pública36
2.1.2.1 Competências dos municípios
Os municípios brasileiros, de acordo com o artigo 23 da Constituição Federal de 1988, 
possuem competências comuns aos demais entes estatais, além das chamadas competências 
privativa e suplementar. Tais competências são expressas nos incisos I a IX do artigo 30 da CF/88, 
conforme se observa no Quadro 2.
Quadro 2 – Competências e funções dos municípios
Inciso Competência Conteúdo
I Legislar sobre assuntos de interesse local.
Poder Legislativo
II Suplementar a legislação federal e a estadual no que couber.
III
Instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como 
aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar 
contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei.
Poder Executivo/
Financeiro
IV Criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual. Poder Executivo/ Administrativo
V
Organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou 
permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de 
transporte coletivo, que tem caráter essencial.
Poder Executivo/ Administrativo
VI
Manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, 
programas de educação infantil e de ensino fundamental.
Poder Executivo/ Administrativo
VII
Prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, 
serviços de atendimento à saúde da população.
Poder Executivo/Administrativo
VIII
Promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, 
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da 
ocupação do solo urbano.
Poder Executivo/ Administrativo
IX
Promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, 
observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.
Poder Executivo/ Administrativo
Fonte: Silva, 2017, p. 34.
Depreende-se das competências e funções do município que a gestão pública requer 
modernização nas estruturas, nos métodos, processos flexíveis, descentralização, intersetorialidade, 
agilidade, além de visão e pensamento estratégicos. Essas demandas, por sua vez, sinalizam para 
governantes e gestores a necessidade de aperfeiçoar os meios de gerir e integrar ações de governo, 
lançando mão de métodos e estratégias diferenciadas e inovadoras (WOSNIAK; REZENDE, 2012; 
SILVA, 2017).
2.1.2.2 Autonomia municipal
A autonomia municipal é assegurada pelos arts. 18 e 29 e pela União no art. 34, VII, c, da 
Constituição. Para Silva (2000), a autonomia municipal se assenta em quatro capacidades:
(a)  capacidade de auto-organização, mediante a elaboração de lei orgânica 
própria;
(b) capacidade de autogoverno, pela eletividade do Prefeito e dos Vereadores às 
respectivas Câmaras Municipais;
Organização do Estado e da administração pública 37
(c) capacidade normativa própria, ou capacidade de autolegislação, mediante a 
competência de elaboração de leis municipais sobre áreas que são reservadas à 
sua competência exclusiva e suplementar;
(d) capacidade de autoadministração (administração própria, para manter e 
prestar os serviços de interesse local). (SILVA, 2000, p. 546)
Autogoverno do município
Conforme determinado na Constituição Federal de 1988, o autogoverno dos municípios 
é exercido pelo Prefeito, chefe do Poder Executivo Municipal, e pelos Vereadores, que compõem 
seu Poder Legislativo, todos eleitos diretamente. Nesse sentido, assim como ocorre com a União 
e com os Estados-membros, o autogoverno em âmbito municipal é exercido de modo totalmente 
independente.
Auto-organização do município
A auto-organização dos municípios, por força do contido no artigo 29 da Constituição 
Federal, ocorrerá por lei orgânica e pelas legislações que adotar, ante a capacidade de autolegislação. 
No entanto, a lei orgânica elaborada pelo município, principal instrumento de sua auto-organização, 
deverá observar, além da Constituição Federal, como ocorre com o Estado-membro, a Constituição 
Estadual. No que tange às leis comuns, estas se limitam à competência legislativa estabelecida 
constitucionalmente.
Disso decorre que, “hierarquicamente, a lei orgânica municipal se situa acima das leis 
municipais (ordinárias e complementares) e abaixo da Constituição da República e da Constituição 
do respectivo Estado-membro” (BRASIL, 1988). Portanto, a auto-organização dos municípios, 
mesmo subordinada à Constituição Estadual, encontra espaço próprio na Constituição Federal, o 
qual não pode ser invadido pela União nem pelos Estados-membros.
Autoadministração do município
Os municípios exercem sua autoadministração por meio das competências constitucionais 
não legislativas que lhes foram outorgadas constitucionalmente e que podem ser privativas, 
supletivas e comuns. Essa competência não legislativa, de execução material de atividades, 
delimita o campo de atuação político-administrativa do município e diz respeito, principalmente, 
à capacidade decisória, sem qualquer subordinação, quanto aos interesses locais, conforme decidiu 
o Supremo Tribunal Federal na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.842.
A competência privativa é aquela exercida sem concorrência com Estados-membros e União 
e está prevista no artigo 30, V, da Constituição Federal, que diz respeito à organização e prestação 
dos serviços públicos de interesselocal (ver Quadro 2).
A competência suplementar é aquela exercida em observância às competências da União 
e dos Estados-membros, estando previstas, principalmente, nos incisos IV, VI, VII, VIII e IX do 
artigo 30 da Constituição Federal (ver Quadro 2).
Fundamentos da Gestão Pública38
A competência comum, por sua vez, refere-se a atividades que visam à cooperação com a 
União e os Estados-membros, estando delimitadas, conforme mencionado outrora, no artigo 23 
da Constituição Federal.
Considerado o interesse local, isto é, aquele em que predomina o interesse do município em 
detrimento dos interesses dos Estados e da União, e as competências conferidas pela Constituição, 
os municípios poderão exercer, de modo autônomo, sua administração.
Autolegislação do município
A autolegislação é decorrência lógica da auto-organização, visto que o município também 
se organiza segundo as leis que adotar, as quais têm âmbito de incidência própria delineada 
constitucionalmente, podendo essa competência legislativa ser encarada sob os seguintes ângulos: 
expressa, de interesse local e suplementar (RAMALHO, 2017).
A competência legislativa  expressa  se encontra em diversos dispositivos constitucionais, 
destacando-se os artigos 156, 182 e 211 (CF/88), que preveem matérias que cabem aos municípios 
tratarem por suas próprias leis.
Art. 156 Compete aos Municípios instituir impostos sobre [...]
Art. 182
A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal 
[...]
Art. 211
A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime 
de colaboração seus sistemas de ensino. (BRASIL, 1988)
Em relação à competência legislativa sobre  interesse local, prevista no artigo 30, I, da 
Constituição Federal, trata-se – à semelhança daquilo informado sobre a competência administrativa 
dos municípios – do poder de legislar sobre assuntos cuja preponderância dos interesses seja do 
município.
Apesar de os municípios não estarem elencados ao lado da União e dos Estados-membros 
no artigo 24 da Constituição Federal, que se refere à competência concorrente, aqueles, ao lado 
destes, possuem competência legislativa suplementar, a qual diz respeito, mais uma vez, a assuntos 
de interesse local (art. 30, II, da Constituição Federal).
Dessa forma, Ramalho (2017) aponta que o critério adotado pela Constituição Federal de 
1988 para caracterizar um ente como federativo foi a existência de autonomia, a qual é existente na 
União, nos Estados-membros e nos Municípios, podendo-se afirmar, portanto, que os municípios, 
em decorrência disso, são considerados entes federativos na federação brasileira.
Todavia, isso não significa que a autonomia dos municípios é idêntica a dos demais entes 
federativos, tendo em vista que, no desenho constitucional, cada entidade federativa tem um 
campo específico de atuação e características próprias que a diferenciam das demais, sem, contudo, 
retirar-lhe a importância desempenhada na federação (RAMALHO, 2017).
Organização do Estado e da administração pública 39
2.1.2.3 Fiscalização dos municípios
Atuando sobre o município, os órgãos de controle desempenham importante papel nas 
relações entre Estado e sociedade, contribuindo para a garantia do regime democrático. O Art. 31 
da CF/88 descreve que
a fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, 
mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder 
Executivo Municipal, na forma da lei.
§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos 
Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou 
Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.
§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o 
Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois 
terços dos membros da Câmara Municipal.
§ 3º As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à 
disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá 
questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.
§ 4º É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais. 
(BRASIL, 1988)
Nota-se que o município, ao submeter seus atos aos sistemas de controle, resguarda tanto a 
atuação da própria administração pública quanto os direitos e as garantias coletivas.
2.1.3 Do Distrito Federal
No Distrito Federal, está situada Brasília, a capital federal. Ele não se divide em municípios, 
sendo considerado uno. Desse modo, os eleitores do Distrito Federal votam apenas para 
governador, pois não são realizadas eleições municipais. As cidades-satélites são administradas 
por autoridades nomeadas pelo governador do Distrito Federal, que exercem funções atribuídas a 
estados e municípios. Conforme o art. 32 da CF/88:
ao Distrito Federal é vedada sua divisão em Municípios, reger-se-á por lei 
orgânica, votada em dois turnos com interstício mínimo de dez dias, e aprovada 
por dois terços da Câmara Legislativa, que a promulgará, atendidos os princípios 
estabelecidos nesta Constituição.
§ 1º Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas 
aos Estados e Municípios.
§ 2º A eleição do Governador e do Vice-Governador, observadas as regras 
do art. 77, e dos Deputados Distritais coincidirá com a dos Governadores e 
Deputados Estaduais, para mandato de igual duração.
§ 3º Aos Deputados Distritais e à Câmara Legislativa aplica-se o disposto no 
art. 27.
§ 4º Lei federal disporá sobre a utilização, pelo Governo do Distrito Federal, das 
polícias civil e militar e do corpo de bombeiros militar.
Em síntese, conforme a Constituição Federal de 1988; i) o Distrito Federal 
rege-se por lei orgânica, e não por uma constituição estadual; ii) acumula as 
competências legislativas reservadas aos estados e municípios; iii) observa-se o 
caráter híbrido do Distrito Federal na sua Câmara Legislativa, pois há a mistura 
do Poder Legislativo Municipal e Poder Legislativo Estadual. (BRASIL, 1988)
Fundamentos da Gestão Pública40
2.1.4 Dos territórios
Territórios são considerados porções de terra pertencentes à União sem autonomia política. 
Portanto, não são considerados entes políticos e não são unidades federativas. Contudo, constituem 
a organização político-administrativa do Estado nacional. Conforme estudamos atualmente, não 
existem territórios brasileiros, pois os últimos foram extintos pela Constituição de 1988, nos casos 
de Roraima, Amapá e Fernando de Noronha.
Todavia, de acordo com a Constituição Federal de 1988, é possível a criação de novos 
territórios, desde que seja realizada por meio de plebiscito, e a criação mediante lei complementar, 
a partir da subdivisão ou desmembramento dos Estados já existentes.
Art. 33. A lei disporá sobre a organização administrativa e judiciária dos 
Territórios.
§ 1º Os Territórios poderão ser divididos em Municípios, aos quais se aplicará, 
no que couber, o disposto no Capítulo IV deste Título.
§ 2º As contas do Governo do Território serão submetidas ao Congresso 
Nacional, com parecer prévio do Tribunal de Contas da União.
§ 3º Nos Territórios Federais com mais de cem mil habitantes, além do 
Governador nomeado na forma desta Constituição, haverá órgãos judiciários 
de primeira e segunda instância, membros do Ministério Público e defensores 
públicos federais; a lei disporá sobre as eleições para a Câmara Territorial e sua 
competência deliberativa. (BRASIL, 1988)
Na atual conjuntura socioeconômica, é incerta a possibilidade de criação de novos 
territórios via plebiscito. No ano de 2011, o Estado do Pará viveu a experiência da tentativa de 
um desmembramento. A população foi às urnas para votar sobre a criação de mais dois Estados: 
Carajás e Tapajós. Houve uma rejeição das duas propostas com um pouco mais de 66% dos votos.
A tese dos separatistas é que, com a criação de novos Estados, haveria o fortalecimento da 
desigualdade regional, acentuaria a dependência da União em termos de recursos financeiros e 
permitiriaque o Estado ampliasse o número de cargos na máquina administrativa e criasse novas 
estruturas, ou seja, um discurso totalmente na contramão de um Estado mais enxuto e ao mesmo 
tempo mais eficiente.
2.2 Órgãos da administração pública
Pelo critério federativo enunciado pela Carta Federal, existem as 
Administrações Públicas Federal, Estadual e Municipal. As expressões 
Administração Direta e Indireta foram consolidadas pelo artigo 4º do Decreto n. 
200/1967.
Art. 4º A Administração Federal compreende:
I – A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na 
estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.
II – A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de 
entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:
a) Autarquias;
Vídeo
Organização do Estado e da administração pública 41
b) Empresas Públicas;
c) Sociedades de Economia Mista;
d) Fundações públicas (Incluído pela Lei n. 7.596, de 1987). (BRASIL, 1967, 
grifos nossos)
2.2.1 Administração Direta
Todos os entes que compõem a Administração Direta são considerados pessoas jurídicas de 
direito público, estando sujeitos ao regime jurídico-administrativo e sendo dotados de autonomia. 
O Quadro 3 apresenta os órgãos que compõem a Administração Direta por esferas de governo.
Quadro 3 – Organização da Administração Direta
Esfera Órgãos
Federal
Presidência da República e respectivos Ministérios, o Senado Federal, a Câmara dos Deputados, o Supremo 
Tribunal Federal, Ministério Público Federal, Tribunal de Contas da União, Tribunais Regionais Federais, e os 
Juizados Federais e seus respectivos órgãos.
Estadual
Governador e respectivas Secretarias Estaduais, a Assembleia Legislativa, o Tribunal de Justiça, Tribunais 
de Conta do Estado, o Ministério Público Estadual, os Juizados Estaduais as respectivas repartições.
Municipal
Prefeito e os respectivos Secretários Municipais, a Câmara Municipal e o Procurador do Município, se 
houver.
Fonte: Elaborado pelo autor.
No âmbito municipal, não há a presença de Poder Judiciário, sendo que as causas são 
processadas pelos órgãos estaduais.
2.2.2 Administração Indireta
A Administração Pública Indireta caracteriza-se pela descentralização dos serviços, por 
meio de lei (cria ou autoriza), para uma pessoa jurídica de direito público ou privado à qual se 
atribui a titularidade e a execução de determinado serviço público.
Nos termos do art. 4º, II, do Decreto Federal n. 200/1967, a Administração Indireta 
compreende: a) Autarquias; b) Empresas Públicas; c) Sociedades de Economia Mista; e d) 
Fundações Públicas.
As entidades compreendidas na Administração Indireta vinculam-se ao ministério em 
cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade. Todas agem por outorga do 
serviço ou pela delegação da execução. As pessoas jurídicas que integram a Administração Indireta 
possuem em comum as seguintes características: 
• criação por lei específica • personalidade jurídica • patrimônio próprio
As entidades da Administração Indireta exercem suas atividades de maneira descentralizada 
e encontram-se vinculadas aos órgãos da Administração Direta. Via de regra, os órgãos que 
prestam serviços públicos são denominados autarquias ou fundações, e os que exploram atividades 
econômicas são conhecidos como Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista.
Fundamentos da Gestão Pública42
Quadro 4 – Entidades da Administração Pública Indireta
F Fundação Pública
IV – entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, 
criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades 
que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia 
administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e 
funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes. (BRASIL, 1967)
Exemplo: Fundação Oswaldo Cruz (FIOCRUZ).
A Autarquia
I – serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita 
próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para 
seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada. (BRASIL, 
1967) Exemplos: INSS, Incra, Banco Central, CVM.
S
Sociedade de 
Economia Mista
III – entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a 
exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações 
com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou à entidade da Administração 
Indireta. (BRASIL, 1967) Exemplo: Petrobras.
E Empresa Pública
II – entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio 
e capital exclusivo da União, criado por lei para a exploração de atividade econômica 
que o Governo seja levado a exercer por força de contingência ou de conveniência 
administrativa, podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito. 
(BRASIL, 1967) Exemplos: Correios, Caixa Econômica Federal, EMBRAPA etc.
Fonte: Elaborado pelo autor com base em Brasil, 1967 (grifos nossos).
2.2.2.1 Consórcios públicos
A Lei n. 11.107/2005, que apresenta os delineamentos do instituto do consórcio público, 
nasce com a finalidade de ser o marco regulatório do art. 241 da Constituição de 1988.
A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por 
meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes 
federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a 
transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à 
continuidade dos serviços transferidos. (BRASIL, 1988, grifo nosso)
A Lei 11.107/05 é consentânea com os novos princípios que norteiam 
a Administração Pública, pautada principalmente pela eficiência e pela 
moralidade, e com o modelo estatal que prega e estimula parcerias entre 
o privado e o público. (BORSALI, 2010)
A Lei n. 11.107/2005 (BRASIL, 2005) dispôs sobre as normas gerais para a União, os Estados, 
o Distrito Federal e os Municípios contratarem consórcios públicos para a realização de objetivos 
de interesse comum.
Conforme nossas normas, os consórcios públicos são constituídos por associação pública ou 
pessoas jurídicas de direito privado, cujo contrato a ser celebrado dependerá da prévia subscrição 
de protocolo de intenções.
Organização do Estado e da administração pública 43
Modalidades de consórcios
Para o Decreto n. 6.017/2007, trata-se de pessoa jurídica formada exclusivamente por entes 
da Federação para estabelecer relações de cooperação federativa, inclusive a realização de objetivos 
de interesse comum, constituída como associação pública, com personalidade jurídica de Direito 
Público e natureza autárquica, ou como pessoa jurídica de Direito Privado sem fins econômicos. 
Portanto, conforme a Confederação Nacional dos Municípios (CNM), tem-se duas modalidades 
de consórcios (Quadro 5):
Quadro 5 – Modalidades de consórcios públicos
Consórcio 
Administrativo
Constituído antes da Lei 11.107/2005;
Pacto de mera colaboração (ausência de vínculo contratual);
Sem personalidade jurídica ou no formato de associação civil;
Inexistência de obrigações recíprocas e de sanções por inadimplência;
Ampla liberdade de participar e se retirar.
Consórcio Público
Constituído após a Lei 11.107/2005;
Formado exclusivamente por entes federativos;
Constitui direitos e deveres recíprocos entre os participantes;
Possui personalidade jurídica (pública ou privada);
Depende de autorização legislativa e celebração de vínculo contratual.
Fonte: CNM, 2016, p. 26 (grifos no original).
Dada a relevância do assunto, o IBGE pesquisou as articulações interinstitucionais pactuadas 
entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios e constatou que 4.175 municípios participavam 
de algum tipo de consórcio, o que corresponde a 75% de todos os municípios brasileiros. Desse 
contingente, 2.903 municípios declararam participar de consórcio público intermunicipale 679 
de consórcio administrativo intermunicipal (IBGE, 2012 apud CNM, 2016), tal qual se observa na 
Figura 1.
Figura 1 – Número de municípios participantes de consórcios2.
3.295
2.097
Total Intermunicipal
Consórcio público Consórcio administrativo
Estadual Federal
2.903
1.421
964
1.519
679
1.796
Fonte: IBGE, 2012 apud CNM, 2016, p. 27.
2 Saiba mais sobre Consórcios Públicos Intermunicipais em: http://www.cnm.org.br/biblioteca/download/2472
Fundamentos da Gestão Pública44
Mesmo após a edição da Lei n. 11.107/2005, ainda existem consórcios administrativos. 
Há quem defenda a inconveniência de se manter consórcios administrativos pela instabilidade 
e precariedade dos laços institucionais que influenciam na execução dos projetos e ações de 
médio a longo prazo, já que não há garantia de que as obrigações serão cumpridas ou que haja 
responsabilização pelo eventual descumprimento. As lacunas jurídicas também provocam conflitos 
com os órgãos de controle externo (Tribunais de Contas, Ministério Público etc.) na tratativa do 
recurso público destinado a essas associações.
Embora possam seguir existindo, o Decreto n. 6.017/2007 (BRASIL, 2007), no Art. 41, 
previu a possibilidade de que os consórcios constituídos na modalidade administrativa possam 
ser convertidos em consórcios públicos de direito público ou privado, desde que atendam aos 
requisitos de celebração de Protocolo de Intenções e de sua ratificação por lei de cada ente da 
federação consorciado.
Se a opção for converter em consórcio público de direito público, a eficácia da alteração 
estatutária não dependerá de sua inscrição no registro civil das pessoas jurídicas.
A transformação, além de garantir maior estabilidade e segurança jurídica às relações 
interfederativas, é essencial para angariar recursos federais, pois o art. 39 do Decreto n. 6.017/2007 
estabeleceu que “a partir de 1º de janeiro de 2008 a União somente celebrará convênios com 
consórcios públicos constituídos sob a forma de associação pública ou que para essa forma tenham 
se convertido” (BRASIL, 2007).
A previsão legislativa do art. 39 supracitado reforça ser mais vantajoso 
adotar a modalidade de consórcio público com personalidade jurídica 
de direito público, em vez de direito privado.
Outras vantagens se fazem presentes na conversão de consórcio administrativo para 
consórcios públicos, tais como:
• gozar de imunidade tributária (no caso de aditar personalidade jurídica de direito 
público);
• prazo em dobro para todas as suas manifestações processuais (art. 183 no novo Código 
de Processo Civil); e
• vantagens nos processos licitatórios (aumento de limites de valores para 
determinação das modalidades de licitação, dispensa de licitação na celebração do 
contrato de programa).
Embora existam vantagens na conversão do consórcio administrativo para o consórcio 
público, em algumas situações, o formato de consórcio administrativo pode se mostrar mais 
interessante. Por exemplo: nos projetos com uma finalidade específica e cuja execução seja de curto 
prazo, sem a necessidade de receber transferências voluntárias da União. Tal vantagem decorre da 
maior flexibilidade, agilidade e efetividade da ação do consórcio administrativo. Campanhas de 
prevenção e combate de epidemias são um bom exemplo dessa possibilidade.
Organização do Estado e da administração pública 45
Considerações finais
Neste capítulo, observarmos o protagonismo dado aos municípios, a partir da Constituição 
de 1988, que foi decorrente da organização política do Estado, principalmente em relação às 
funções gerenciais, que culminaram no rompimento das formas clássicas de ação governamental, 
importando na evolução do relacionamento entre os entes federativos.
Observamos, no entanto, que a gestão fiscal e financeira municipal não acompanhou a 
descentralização política, pelo contrário, manteve a centralização financeira nas mãos da União 
e dos Estados. Como consequência, a dependência desses entes ocasionou a fragilização da 
capacidade de formulação e implementação de políticas públicas para o desenvolvimento no 
âmbito local.
Em síntese, as obrigações do município ampliaram de maneira desigual a capacidade 
financeira e operacional da população, principalmente daqueles com menor capacidade de 
arrecadação.
Diante desses desafios, é fundamental que as organizações públicas passem a adotar uma 
postura empreendedora, a fim de aumentar o nível de desempenho da gestão no Brasil. Isso implica 
em que tanto instituição quanto servidor público disponham de comportamento mais criativo e 
inovador.
Ampliando seus conhecimentos
• MAZZUCATO, M. O Estado empreendedor: desmascarando o mito do setor público x 
setor privado. São Paulo: Portfolio-Penguin, 2014.
No livro O Estado empreendedor (2014), Mariana Mazzucato busca enfatizar o 
papel ativo do Estado na formação da economia do conhecimento, tanto em relação 
ao desenvolvimento das tecnologias quanto na formação de empresas e criação das 
oportunidades e condições de mercado.
A obra é constituída de significativos exemplos históricos sobre a importância do setor 
público no desenvolvimento de inovações tecnológicas.
Sumariamente, a autora pretende desmascarar o mito de que o Estado é um paquiderme 
burocrático, sem mobilidade e ineficiente como gestor de negócios.
• GETÚLIO. Direção de João Jardim. Brasil: Globo Filmes, 2014. 1 DVD. (100 min.).
Getúlio (2014) é um filme que relata as entranhas do poder nos últimos dias de vida de 
Getúlio Vargas, mostrando as conspirações e tramas nos bastidores para que o presidente 
fosse deposto ou renunciasse.
O filme revela muito sobre a velha política brasileira, assim como a nova, expondo o hábito 
das negociatas, do lobby e das alianças ilícitas. Também mostra o perfil das autoridades 
que visam seus interesses pessoais em detrimento do bem-estar do país e a razão pela qual 
desejam se perpetuar no sistema político, a fim de obter vantagens econômicas e políticas.
Fundamentos da Gestão Pública46
Atividades
1. Caso o governo de Estado brasileiro decida subdividi-lo, quais requisitos constitucionais 
deverão ser cumpridos?
2. Quais são as capacidades relacionadas à autonomia municipal, assegurada pelos arts. 18 e 
29 da CF/88?
3. Caso um prefeito municipal descumpra os requisitos definidos na CF/88, ele responderá por 
crime de responsabilidade. Conforme o texto e dispositivo constitucional, quais são esses 
requisitos?
Referências
BORSALI, A. F. Os consórcios públicos na Lei nº 11.107/2005. Aspectos jurídicos relevantes. Revista Jus 
Navigandi, Teresina, ano 15, n. 2541, 16 jun. 2010. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/15035. Acesso 
em: 24 out. 2019.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Presidência da República. Casa Civil. 
Brasília, DF, 5 out. 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.
htm. Acesso em: 24 out. 2019.
BRASIL. Decreto-Lei n. 311, de 02 de março de 1938. Dispõe sobre a divisão territorial do país e dá outras 
providências. Presidência da República. Casa Civil. Brasília, DF, 1967. Disponível em: http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/decreto-lei/1937-1946/Del0311.htm. Acesso em: 24 out. 2019.
BRASIL. Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a organização da Administração Federal, 
estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências. Presidência da República. 
Casa Civil. Brasília, DF, 1967. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0200.htm. 
Acesso em: 24 out. 2019.
BRASIL. Decreto n. 6.017, de 17 de janeiro de 2007. Regulamenta a Lei n. 11.107, de 6 de abril de 2005, que 
dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos. Presidência da República. Casa Civil. 
Brasília, DF, 2007. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Decreto/
D6017.htm. Acesso em: 24 out. 2019.
BRASIL. Lei n. 11.107, de 06 de abril de 2005. Dispõe sobre normas gerais de contratação de consórciospúblicos e dá outras providências. Presidência da República. Casa Civil. Brasília, DF, 2005. Disponível em: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Lei/L11107.htm. Acesso em: 24 out. 2019. 
BRASIL. Cláusula pétrea. Senado Federal. Brasília, DF, 2019. Disponível em: https://www12.senado.leg.br/
noticias/glossario-legislativo/clausula-petrea. Acesso em: 11 dez. 2019. 
CNM. Confederação Nacional de Municípios. Consórcios Públicos Intermunicipais: Uma Alternativa à Gestão 
Pública – Brasília, 2016. 108 p.
IBGE. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Censo 2010. Disponível em: https://cidades.ibge.gov.br/
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MEIRELLES, H. L. Direito Municipal Brasileiro. 15. ed. São Paulo: Malheiros, 2007.
PAULO, V.; ALEXANDRINO, M. Direito Constitucional Descomplicado. 4. ed. São Paulo: Método, 2009.
Organização do Estado e da administração pública 47
RAMALHO, H. D.  A caracterização do município como entidade federativa. Conteúdo Jurídico, Brasília, 
DF, 2017. Disponível em:  https://conteudojuridico.com.br/consulta/Artigos/50698/a-caracterizacao-do-
municipio-como-entidade-federativa. Acesso em: 24 out. 2019.
SILVA, J. A. Curso de Direito Constitucional Positivo. 18. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2000, 624 p.
SILVA, M. V. G. Intraempreendedorismo e governança pública: a relação entre o comportamento empreendedor 
e o desempenho da governança na gestão pública municipal. Dissertação (Mestrado em Planejamento e 
Governança Pública). UTFPR, Curitiba, 2017.
TRIGUEIRO, M. M. Organização do Estado. Belo Horizonte: Assembleia Legislativa do Estado de Minas 
Gerais, Escola do Legislativo, 2015. 24 p.
WOSNIAK, F. L.; REZENDE, D. A. Gestão de estratégias: uma proposta de modelo para os governos locais. 
Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 46, n. 3, p. 795-816, maio/jun. 2012. Disponível em: 
http://www.spell.org.br/documentos/ver/7581. Acesso em: 24 out. 2019.
3
Modelos de gestão pública
As discussões que cercam a administração pública nos últimos anos têm sido balizadas pela 
evolução de modelos que têm buscado o ajustamento ao status quo nas organizações públicas, 
conforme as mudanças nelas ocorridas.
Nesse sentido, este capítulo tem como objetivo oferecer uma base teórica para a compreensão 
dos modelos mais recentes da gestão pública brasileira, ou seja, os modelos burocrático, gerencial e 
governança pública.
3.1 Modelo patrimonialista
Capobiango et al. (2013) descrevem que, ainda que o aparelho estatal tenha 
evoluído, passando do modelo burocrático para o modelo gerencial, as práticas da 
administração patrimonialista, típicas dos períodos (Quadro 1) que antecederam o 
avanço do capitalismo industrial, ainda são comuns no cotidiano da administração 
pública brasileira, em todos os três níveis de governo e poderes.
Quadro 1 – Modelos de administração no Brasil
Período 1821-1930 1930-1994 A partir de 1995
Modelo Patrimonialista Burocrático Gerencial
Fonte: Elaborado pelo autor.
O modelo patrimonialista se fundamenta na não distinção entre a res publica (coisa pública) 
e a res principis (coisa do príncipe), sendo o papel do Estado o de mero complemento.
No entendimento de Bresser-Pereira (1996), o patrimonialismo trata da incapacidade ou 
resistência do príncipe (governante) em reconhecer e respeitar a diferença entre o patrimônio 
público e seus bens privados.
Cardoso e Teixeira (2018, p. 34) apontam que o patrimonialismo é caracterizado pela forte 
presença das seguintes características: “nepotismo, corrupção, ineficiência, improviso, falta de 
profissionalismo, ausência de métodos de trabalho, falhas de planejamento, entre outros”.
Acunha (2013, p. 26) descreve que:
No patrimonialismo, não é possível afirmar que existe coisa pública em 
sentido contemporâneo, uma vez que o próprio Estado se confunde com o 
patrimônio do soberano, sendo mera extensão daquilo que lhe pertence. O 
interesse perseguido é sempre o de quem detém o aparelho de Estado em suas 
mãos, não se podendo falar, nesse momento, de institutos básicos da moderna 
Administração Pública, como a ideia de supremacia e indisponibilidade do 
interesse público, separação do servidor de seu cargo, entre outros.
status quo: do latim, 
significa o estado 
atual das coisas.
Vídeo
Fundamentos da Gestão Pública50
As características que mais evidenciam o patrimonialismo são observadas no Quadro 2.
Quadro 2 – Características principais do modelo patrimonialista
Nepotismo
Agente público que usa de sua posição de poder para nomear, contratar ou favorecer um ou 
mais parentes. O nepotismo é vedado, primeiramente, pela própria Constituição Federal, pois 
contraria os princípios da impessoalidade, moralidade e igualdade. Algumas legislações, de 
maneira esparsa, como a Lei n. 8.112, de 1990 (BRASIL, 1990)  também tratam do assunto, 
assim como a Súmula Vinculante n. 13, do Supremo Tribunal Federal.
Corrupção
É o mau desempenho intencional ou a negligência de uma obrigação reconhecida, ou o exercício 
indevido do poder, com o objetivo de se obter alguma vantagem mais ou menos pessoal.
Clientelismo
Tipo de relação política em que uma pessoa (o patrão) dá proteção à outra (o cliente) em troca 
de apoio, estabelecendo-se um laço de submissão pessoal que, por um lado, não depende de 
relações de parentesco e, por outro, não tem conotação jurídica.
Fisiologismo
Trata-se da busca de ganhos ou vantagens pessoais, em lugar de ter em vista o interesse 
público.
Fonte: Elaborado pelo autor com base em Brooks, 1909; Paludo, 2013; e CGU, 2019.
Um período marcante do modelo patrimonialista foi a política do café com leite, no período 
da República Velha (1889-1930).
Na política do café com leite os políticos paulistas e mineiros 
alternavam-se na cadeira de Presidente da República, por isso o nome 
do acordo. As economias paulista e mineira eram o café e o leite, 
respectivamente, mantinha-se assim a ordem política e econômica 
favoráveis a esses Estados, mas principalmente aos oligarcas locais. 
(VELASCO, 2014)
No entanto, o Supremo Tribunal Federal tem buscado remediar os resquícios de 
patrimonialismo. A Súmula Vinculante n. 13, de 2008, assim dispõe, in verbis:
A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral 
ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou 
de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia 
ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança 
ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta 
em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a 
Constituição Federal. (STF, 2008)
A edição da Súmula Vinculante n. 13 decorreu do decidido pelo Plenário do STF no RE 
579.951, rel. Min. Ricardo Lewandowski, de 23 de outubro de 2008, quando se fixou o entendimento 
de que a vedação ao nepotismo1 é consequência lógica do caput do art. 37 da CF/88, em obediência, 
notadamente, aos princípios da moralidade e da impessoalidade. O acórdão do julgado foi assim 
ementado, in verbis:
1 O nepotismo, no âmbito do Poder Executivo Federal, foi regulamentado pelo Decreto n. 7.203, de junho de 2010.
Modelos de gestão pública 51
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. VEDAÇÃO NEPOTISMO. NECESSIDADE 
DE LEI FORMAL. INEXIGIBILIDADE. PROIBIÇÃO QUE DECORRE DO 
ART. 37, CAPUT, DA CF. RE PROVIDO EM PARTE. I – Embora restrita ao 
âmbito do Judiciário, a Resolução 7/2005 do Conselho Nacional da Justiça, a 
prática do nepotismo nos demais Poderes é ilícita. II – A vedação do nepotismo 
não exige a edição de lei formal para coibir a prática. III – Proibição que decorre 
diretamente dos princípios contidos no art. 37, caput, da Constituição Federal. IV 
– Precedentes. V – RE conhecido e parcialmente provido para anular a nomeação 
do servidor, aparentado com agente político, ocupante, de cargo em comissão. 
(STF. Súmula Vinculante n. 13. 2008)
3.2 Modelo burocráticoA administração pública burocrática teve o escopo de substituir a 
administração patrimonialista, a qual era caracterizada pelas monarquias absolutas, 
em que o patrimônio público e o privado eram confundidos. Foi necessário 
então desenvolver um tipo de administração que distinguisse entre o político e o 
administrador público (BRESSER-PEREIRA, 1996).
O modelo burocrático é atribuído a Max Weber, por ele ter analisado e sintetizado suas 
principais características e disseminado o modelo nas administrações públicas de todo o mundo 
durante o século XX (SECCHI, 2009).
“O modelo burocrático começou a ser adotado nos principais países europeus no final do 
século XIX, e nos Estados Unidos no começo do século XX”. No Brasil, teve início em 1936 por 
meio da primeira reforma administrativa no governo brasileiro, no Estado Novo da era Vargas 
(BRESSER-PEREIRA; SPINK, 2005, p. 241).
Matias-Pereira (2006) explica que o governo de Getúlio Vargas, visando suprimir a 
administração patrimonialista no Brasil e estruturar o aparelho do Estado, implanta uma burocracia 
nos moldes weberianos. Para isso, é criado, em 1936, o Departamento de Administração do Setor 
Público (DASP).
O DASP teve grande influência nas políticas governamentais de Vargas, incumbido, 
inclusive, da elaboração e do controle do orçamento federal, de definir e executar as políticas 
para o pessoal civil, de promover a racionalização de métodos no serviço público nas três esferas 
(federal, estadual e municipal), além de ter a função de qualificar o funcionalismo, incluindo a 
inédita prática da admissão mediante concurso público (WAHRLICH, 1974, p. 29).
No entanto, as práticas patrimonialistas resistiram, mesmo com a criação do DASP, conforme 
se observa no relato a seguir, extraído de uma análise da Câmara Federal de Reforma do Estado:
Nesse período, a Administração Pública já se encontrava em acelerado 
processo de profissionalização e burocratização, sob o impacto de uma 
racionalidade formal, implementada pelos esforços do Departamento 
Administrativo do Serviço Público – DASP, criado em 1936. Não obstante, 
o patrimonialismo, embora em processo de transformação, mantinha sua 
força no quadro político brasileiro. O coronelismo dava lugar ao clientelismo 
e ao fisiologismo. (BRASIL, 1995, p. 19)
Vídeo
Fundamentos da Gestão Pública52
Em 1904, no livro A Ética Protestante e o Espírito do Capitalismo, Max Weber 
(1930) fazia referências ao burocrata como profissional e à disseminação do 
modelo burocrático em países ocidentais, suas características de especialização, 
controle, e, sobretudo, o racionalismo. [...] Na sua descrição sobre os modelos 
ideais típicos de dominação, Weber identificou o exercício da autoridade 
racional-legal como fonte de poder dentro das organizações burocráticas. Nesse 
modelo, o poder emana das normas, das instituições formais, e não do perfil 
carismático ou da tradição. (SECCHI, 2009, p. 350, grifos nossos)
Secchi (2009, p. 351, grifos nossos) aponta que “a partir desse axioma fundamental 
derivam-se as três características principais do modelo burocrático: formalidade, impessoalidade 
e profissionalismo”.
Quadro 3 – Características principais do modelo burocrático
Formalidade
“Impõe deveres e responsabilidades aos membros da organização, a configuração 
e legitimidade de uma hierarquia administrativa, as documentações escritas dos 
procedimentos administrativos, a formalização dos processos decisórios e a formalização 
das comunicações internas e externas. As tarefas dos empregados são formalmente 
estabelecidas de maneira a garantir a continuidade do trabalho e a estandardização dos 
serviços prestados, para evitar ao máximo a discricionariedade individual na execução das 
rotinas.”
Impessoalidade
“Prescreve que a relação entre os membros da organização e entre a organização e o 
ambiente externo está baseada em funções e linhas de autoridade claras. O chefe ou 
diretor de um setor ou departamento tem a autoridade e responsabilidade para decidir 
e comunicar sua decisão. O chefe ou diretor é a pessoa que formalmente representa a 
organização. A impessoalidade implica que as posições hierárquicas pertencem à 
organização, e não às pessoas que a estão ocupando. Isso ajuda a evitar a apropriação 
individual do poder, prestígio, e outros tipos de benefícios, a partir do momento que o 
indivíduo deixa sua função ou a organização.”
Profissionalismo
“Intimamente ligado ao valor positivo atribuído ao mérito como critério de justiça e 
diferenciação. As funções são atribuídas a pessoas que chegam a um cargo por meio 
de competição justa na qual os postulantes devem mostrar suas melhores capacidades 
técnicas e conhecimento.”
Fonte: Adaptado de Secchi, 2009, p. 351.
Destaca-se que o profissionalismo visa atacar os efeitos negativos do nepotismo, que 
dominava o modelo pré-burocrático patrimonialista (MARCH, 1961; BRESSER-PEREIRA, 1996). 
Assim, a promoção do empregado depende da experiência na função, conforme o seu desempenho 
e competências com base na meritocracia (SECCHI, 2009).
O modelo burocrático preocupa-se com a eficiência organizacional, no tocante ao uso 
racional dos recursos e das pessoas dentro da estrutura organizacional. De outro modo, a eficiência 
administrativa leva a sujeição aos preceitos formais das tarefas, em outras palavras, preocupações 
com o “como as coisas são feitas” (SECCHI, 2009).
Muitos autores teceram críticas ao modelo organizacional burocrático. Dentre eles, Robert 
Merton (1949), que analisou os efeitos negativos do modelo sobre as organizações. Veja, a seguir, 
no Quadro 4.
Modelos de gestão pública 53
Quadro 4 – Efeitos negativos do modelo burocrático segundo Merton (1949)
Disfunções burocráticas
“O impacto da prescrição estrita de tarefas sobre a motivação dos 
empregados, resistência às mudanças, e o desvirtuamento de objetivos 
provocado pela obediência acrítica às normas.”
Abuso da senioridade
 “Segundo o pesquisador, pode frear a competição entre funcionários e 
fomentar um senso de integridade e corporativismo entre os funcionários, 
causando um destacamento dos interesses dos destinatários/clientes dos 
serviços da organização.”
Impessoalidade
“Pode levar a organização a não dar atenção a peculiaridades das 
necessidades individuais.”
Arrogância funcional em relação 
ao público destinatário (em 
especial no serviço público)
“Em muitos casos, o funcionalismo público goza de situação de monopólio 
na prestação de serviços. Tais disfunções podem ser ainda mais prejudiciais 
em organizações que dependem da criatividade e da inovação.”
Fonte: Elaborado pelo autor com base em Secchi, 2009.
Em relação às disfunções burocráticas, Paludo (2013) elenca as mais comuns, apresentadas 
no Quadro 5.
Quadro 5 – Disfunções burocráticas
Disfunções Características
Apego exagerado às regras 
e regulamentos internos
“O servidor burocrático era mais valorizado por conhecer as regras e 
procedimentos do que pelos conhecimentos técnico-profissionais. Fato 
decorrente é que se transformam essas regras em objetivos a perseguir, 
deixando em segundo plano os fins visados pela organização.”
Formalismo exagerado e 
excesso de papelório
“Todos os atos deveriam ser formais e escritos (documentados), o que 
gerava uma enorme quantidade de pastas contendo documentos, em grande 
parte desnecessários.”
Resistência a mudanças
“Uma vez aprendidas as regras que determinam como fazer, o servidor 
burocrata reage contrário a novas formas de se fazer, visto que lhe causam 
insegurança.”
Desconsideração à 
pessoa do servidor
“São observados os cargos existentes na estrutura hierárquica da 
organização, sem consideração ao pessoal que o ocupa: o relacionamento 
torna-se impessoal.”
Rigidez e falta de flexibilidade
“A necessidade de atuar sempre de acordo com as normas previamente 
estabelecidas não permite agilidade e flexibilidade, ou seja, a administração 
burocrática não permite criar e inovar.”
Desconsideração do cidadão
“A burocracia é insulada, gosta de guiar-sepor si mesma, e considera mais 
importante atender a seus interesses do que aos dos cidadãos.”
Decisões distantes da realidade
“As decisões são sempre tomadas pela alta administração (ainda que 
tecnicamente desconheça o assunto), e esta se encontra distante da realidade 
da execução, sendo que muitas delas são completamente inadequadas.”
Fonte: Paludo, 2013, p. 67-68.
Resumidamente, ao observar as disfunções burocráticas, em que pesem seus aspectos 
positivos, constata-se que a burocracia, na prática, ainda não atingiu os níveis de excelência 
conforme a sua proposta de ser eficiente e impessoal.
Fundamentos da Gestão Pública54
Em 1967, após o golpe de 1964, o governo militar tenta uma nova reforma por meio do 
Decreto-Lei n. 200 (BRASIL, 1967), com o objetivo de superar a rigidez burocrática.
Esse Decreto é considerado como um primeiro vislumbre da administração 
gerencial no Brasil, quando a ênfase foi dada à descentralização mediante a 
autonomia da administração indireta, a partir do pressuposto da rigidez da 
administração direta e da maior eficiência da administração descentralizada. 
(BRESSER-PEREIRA, 1996, p. 7)
A burocracia no Estado, com a consequente criação de novos órgãos, cargos e funções, 
transformou a máquina pública em uma estrutura bastante complexa. Em tese, “o que se ganhou em 
eficiência administrativa se perdeu em eficácia política, sobretudo com a tendência ao insulamento 
burocrático em alguns setores de decisão” (PAIVA, 2009, p. 792).
Assim, a partir da década de 1970, inicia-se a crise do modelo burocrático de administração 
do Estado, por conta das dificuldades do modelo em lidar com as novas ideias e tecnologias 
decorrentes da globalização.
Abrucio (1997) destaca ainda quatro fatores responsáveis pela derrocada dos modelos 
burocráticos de administração:
crise econômica, iniciada em 1973, na primeira crise do petróleo.
crise fiscal, entendida como a dificuldade dos governos em financiar seus 
déficits.
crise de governabilidade, entendida como a incapacidade do governo em 
atender às demandas dos cidadãos.
globalização, que transformou a lógica do setor produtivo e transferiu para as 
grandes empresas multinacionais o poder de ditar a política macroeconômica 
que antes cabia ao Estado. (ABRUCIO, 1997, p. 9-10)
No início dos anos 1980 ocorre uma nova tentativa de reformar a burocracia brasileira, 
buscando orientá-la na direção da administração pública gerencial, com a criação do Ministério da 
Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização (PrND) (BRASIL, 1995, p. 20).
Em princípio, as ações do PrND dedicaram-se ao combate à burocratização dos 
procedimentos e, em seguida, concentraram-se no desenvolvimento do Programa Nacional 
de Desestatização, em um esforço para conter os excessos da expansão da administração 
descentralizada, estimulada pelo Decreto-Lei n. 200/1967 (BRASIL, 1995, p. 20).
Conforme Bresser-Pereira (1996, p. 7), instituíram-se como princípios “a racionalidade 
administrativa, o planejamento e o orçamento, a descentralização e o controle dos resultados 
[...] possibilitando a transferência das atividades de produção de bens e serviços para autarquias, 
fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista”.
Com a adoção do modelo burocrático, buscou-se uma alternativa ao modelo patrimonialista 
de administração do Estado. Porém, o pressuposto da eficiência não foi cumprido a contento e 
surgiu a necessidade de novas reformas, como a adoção do modelo gerencial.
Modelos de gestão pública 55
3.3 Modelo gerencial
Conforme estudamos, a crise do Estado de 1970 serviu de ponto de partida 
para o desenvolvimento de um novo modelo de administração pública na década 
de 1980, que buscasse melhorar a eficiência da ação estatal por meio da aplicação de 
métodos empresariais ou empreendedores de gestão (MARINI, 2005).
Martins (1996) acredita que a administração pública gerencial surge como 
uma nova proposta, capaz de resolver os problemas decorrentes da burocracia por meio da adoção 
de métodos de gestão contemporâneos, que atribuem maior ênfase nos resultados e nos princípios 
de governança corporativa, ao passo que busca proporcionar ao Estado maior capacidade de 
gerenciar com efetividade e eficiência, visando oferecer melhores serviços ao cidadão e redução 
dos custos.
Outro diferencial decorre do fato de que a administração burocrática se preocupa em 
manter o controle dos procedimentos a priori (ex-ante) e a gerencial estipula indicadores 
de desempenho, inclusive para a avaliação dos contratos de gestão, aferindo os resultados a 
posteriori (ex-post) (BRASIL, 1995).
Figura 1 – Controle na administração burocrática e gerencial
Ex-ante é uma expressão em latim que significa algo 
com base em prognóstico e em suposição, sendo 
fundamentalmente subjetivo e estimativo.
Ex-post é algo com base em conhecimento, 
observação, análise e fundamentalmente 
objetivo e factual.
Fonte: Elaborada pelo autor.
O modelo gerencial foi pensado como um estágio superior da administração burocrática, 
tendo como principal objetivo aumentar a eficiência e a qualidade dos serviços públicos, 
orientando-os para o cidadão-cliente.
De Angelis (2015) ressalta que algumas funções públicas foram organizadas segundo 
critérios estabelecidos pela burocracia e aperfeiçoados pelo modelo gerencial ao criar as carreiras 
de Estado, as quais, depois, o próprio mentor do modelo, Bresser-Pereira (1996), admite que foram 
isoladas do processo decisório.
Foi criada a carreira dos gestores públicos (especialistas em políticas públicas 
e gestão governamental) – uma carreira de altos administradores públicos, 
que obviamente fazia falta no Brasil, mas que recebeu uma orientação 
rigorosamente burocrática, voltada para a crítica do passado patrimonialista, ao 
invés de voltar-se para o futuro e para a modernidade de um mundo em rápida 
mudança, que se globaliza e se torna mais competitivo a cada dia. (BRESSER-
PEREIRA, 1996, p. 13)
Vídeo
Fundamentos da Gestão Pública56
Essa assertiva é corroborada por Paes de Paula (2005), ao afirmar que a administração 
pública gerencial tem as seguintes características:
administração profissional, autônoma e organizada em carreiras; descentralização 
administrativa; maior competição entre as unidades administrativas; disciplina 
e parcimônia no uso dos recursos; indicadores de desempenho transparentes; 
maior ênfase nos resultados; e ênfase no uso de práticas originadas no mercado. 
(PAES DE PAULA, 2005, p. 131-132)
Um dos objetivos do modelo gerencial diz respeito à definição da forma de propriedade e 
gestão das instituições públicas. Consideram-se estatal:
• núcleo estratégico: que corresponde ao governo, em sentido lato;
• atividades exclusivas: serviços que só o estado pode realizar;
• serviços não exclusivos: setor em que o Estado atua simultaneamente com outras 
organizações públicas não estatais e privadas;
• produção de bens e serviços para o mercado: caracterizado pelas atividades econômicas 
voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado. (BRASIL, 1995)
3.3.1 O novo gerencialismo
Ao se analisar a estrutura do aparelho do Estado pós-reforma gerencial, constata-se uma 
clara concentração do poder no núcleo estratégico, não se vislumbrando canais que permitam a 
inserção das demandas populares, nem mecanismos para que ocorra o controle e a transparência 
esperados.
Esse movimento trouxe uma nova concepção – a administração gerencial chamada New 
Public Management (NPM) ou Nova Gestão Pública (NGP), em português.
Segundo Secchi (2009, p. 354), a NPM corresponde a um modelo “normativo pós-burocrático 
para a estruturação e a gestão da administração pública baseado em valores de eficiência, eficácia 
e competitividade”.
Paes de Paula (2005) propõe que a administração pública gerencial deve ter as seguintes 
características:
administração profissional, autônoma e organizada em carreiras; descentralização 
administrativa; maior competição entre as unidades administrativas; disciplinae parcimônia no uso dos recursos; indicadores de desempenho transparentes; 
maior ênfase nos resultados; e ênfase no uso de práticas originadas no mercado. 
(PAES DE PAULA, 2005, p. 131-132)
No entanto, a autora aponta as seguintes limitações da NGP:
• constituição de uma nova elite burocrática,
• centralização do poder nas instâncias executivas,
• inadequação da aplicação das técnicas e práticas advindas do setor privado no setor 
público,
Modelos de gestão pública 57
• dificuldade em lidar com a complexidade dos sistemas administrativos e a dimensão 
sociopolítica da gestão e,
• incompatibilidade entre a lógica gerencialista e o interesse público. (PAES DE PAULA, 
2005)
3.4 Governança pública
Conforme alguns teóricos, a governança trata de um conjunto de boas 
práticas de gestão que auxiliam os países democráticos a aperfeiçoar o seu 
desenvolvimento econômico e social. O Fundo Monetário Internacional (FMI) e o 
Banco Mundial exigem uma boa governança2 como requisito para países em via de 
desenvolvimento receberem recursos econômicos e apoio técnico.
As áreas de aplicação das boas práticas de governança são aquelas envolvidas na melhoria 
da eficiência administrativa, da accountability3, e de combate à corrupção, como exemplos de 
“elementos essenciais de um framework no qual economias conseguem prosperar” (IMF, 2003, p. 1 
apud SECCHI, 2009, p. 358).
Conforme Silva (2017), no que se refere ao setor público, a crise fiscal dos anos 80 exigiu um 
novo arranjo econômico e político internacional, com a intenção de tornar o Estado mais eficiente, 
propiciando a discussão da governança na esfera pública. Isso resultou no estabelecimento dos 
princípios básicos que norteiam as boas práticas de governança nas organizações públicas (IFAC, 
2001); são elas: transparência, integridade e prestação de contas.
Em linhas gerais, a governança no setor público representa a inserção de mecanismos para 
afinar as relações entre Estado e Sociedade.
Quadro 6 – Tendências da governança pública
Governança
pública
• Preconizar a ampliação de formas de relacionamento entre diferentes atores no âmbito 
da gestão pública, seja entre Estado e sociedade, agentes privados e governo ou entre 
sociedade e iniciativa privada.
• Incrementar o controle e a accountability na construção de políticas públicas por 
meio de mecanismos de participação democráticos e deliberativos, que impactam no 
aperfeiçoamento da gestão e da oferta de serviços públicos.
Fonte: Adaptado de Silva, 2017, p. 31.
Em uma visão reducionista, Araújo (2002, p. 6 apud SILVA, 2017) descreve que a governança 
no setor público pode ser definida como
a capacidade que um determinado governo tem para formular e implementar 
suas políticas. A fonte dessa governança são os agentes públicos ou servidores 
do Estado que possibilitam a formulação/implementação correta das políticas 
públicas e representam a face deste diante da sociedade civil e do mercado, no 
setor de prestação de serviços diretos ao público (grifos nossos).
2 Combinação de boas práticas de gestão pública.
3 Na gestão pública, accountability refere-se à responsabilização ou prestação de contas permanente dos gestores 
públicos pelos atos praticados em decorrência do uso do poder.
Vídeo
Fundamentos da Gestão Pública58
Em contrapartida, o Banco Mundial, com uma visão mais ampliada, descreve que governança 
é o conjunto das tradições e instituições por meio das quais a autoridade de um país é exercida. 
Conforme o World Bank (2013 apud SILVA, 2017, p. 63), essa autoridade inclui a “capacidade do 
governo de formular e implementar políticas sólidas de forma eficaz, e o respeito dos cidadãos e do 
Estado pelas instituições que governam as interações econômicas e sociais entre eles”.
Edwards et al. (2012) retratam que a governança pública pode ser dividida em subcategorias, 
conforme o quadro a seguir.
Quadro 7 – Subcategorias da governança pública
Subcategorias Descrição
Sociopolítica Governança das relações sociais.
Política pública Governança do processo de políticas públicas.
Administrativa Governança do negócio do governo.
De contratos ou terceirização Governança de contratos de prestação de serviços públicos.
Em rede
Governança de redes estatais e não estatais envolvidas na elaboração de 
políticas e na prestação de serviços públicos.
Fonte: Edwards et al., 2012 apud SILVA, 2017, p. 63.
3.4.1 Princípios da governança pública
Em 2001, a Federação Internacional de Contadores (IFAC) publicou o trabalho “Governança 
no Setor Público” (Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective), no qual 
redefiniu os princípios da governança para aplicabilidade nas organizações públicas. A partir dessa 
publicação, temos as seguintes definições:
• Transparência (Disclosure): necessidade de os altos dirigentes das organizações públicas 
exporem toda informação relevante aos interessados e se colocarem à disposição para 
esclarecimentos, de modo que os interessados confiem nos processos de tomada de 
decisão, na gestão e nos agentes públicos (BRASIL, 2014).
• Participação: a participação popular pode se dar de inúmeras formas. Uma delas é por 
meio da participação nas eleições para escolha dos representantes do povo, no âmbito dos 
entes federados. Outra possibilidade está na participação nas diversas modalidades de 
conselhos participativos, formadas por representantes do poder público e da sociedade 
civil (PISA, 2014).
• Integridade (Integrity): necessidade de os altos dirigentes serem honestos e objetivos, 
adotando voluntariamente altos padrões de comportamento que conduzam os interessados 
ao reconhecimento de que seu comportamento é probo e apropriado. O cumprimento 
desse princípio depende da efetividade do modelo de controle e do profissionalismo dos 
agentes públicos (BRASIL, 2014).
• Prestação de contas (Accountability): necessidade de que os altos dirigentes assumam 
integralmente a responsabilidade por decisões e ações de sua alçada e prestem contas 
por elas, inclusive pelos resultados alcançados. Para que esse princípio seja cumprido, é 
essencial haver uma clara definição de papéis e responsabilidades dos agentes públicos 
(BRASIL, 2014).
Modelos de gestão pública 59
• Legalidade (Compliance): seu princípio hermenêutico está na solidariedade entre meios 
e fins, em que a razoabilidade da atividade administrativa, submetida, então, a uma 
avaliação de sua eficiência, diz respeito ao cumprimento das leis e regulamentos prescritos 
para a administração pública (FERRAZ JUNIOR, 2009).
• Equidade (Fairness): preocupa-se com o abuso de poder, o desperdício de recursos e 
quaisquer outras questões que envolvam corrupção ou má gestão, ou seja, que impactem 
negativamente na adequada prestação de serviços aos cidadãos (IIA, 2012).
• Efetividade: entendida como o grau em que se atingiu o resultado esperado, ou seja, um 
conceito de avaliação qualitativa dos serviços públicos (OSBORNE et al., 1994; ABRUCIO, 
1997).
Apesar dessas especificidades, de acordo com o IFAC (2001), transparência, integridade 
e responsabilidade são princípios importantes e que devem ser evidenciados no setor público, 
incluindo: os governos locais, como as cidades; as entidades governamentais, como agências, 
diretorias e comissões; e as empresas do governo, independente de os grupos governantes serem 
eleitos ou apontados e de eles incluírem ou não um grupo de pessoas ou um indivíduo.
Em 2013, a IFAC, em conjunto com o CIPFA (The Chartered Institute of Public Finance and 
Accountancy), publicou o framework “Boa Governança no Setor Público” (Good Governance in 
the Public Sector: Consultation Draft for an International Framework), no qual definiu governança 
como as estruturas postas em prática para garantir que os resultados pretendidos pelas partes 
interessadas sejam definidos e alcançados (IFAC, 2013).
Nos termos da IFAC, a função fundamental da boa governança no setor público é garantir 
que as suas organizações alcancem os resultados pretendidos, agindo sempre emprol do interesse 
da sociedade.
A Figura 2 ilustra a relação entre os princípios-chave da boa governança.
Figura 2 – Relação entre os princípios da boa governança no setor público
Compromisso com a integridade, 
os valores éticos e respeito às leis.
Garantir transparência e o engajamento das 
partes interessadas
Definir resultados econômicos, 
sociais e ambientais sustentáveis
Boas práticas de transparência e 
prestação de contas eficaz
Resultados econômicos e 
sustentáveis
Gerenciar os riscos e desempenho 
e forte controle interno e de 
gestão financeira
Intervenção na otimização dos 
resultados pretendidos
Fonte: Silva, 2017, p. 68.
Fundamentos da Gestão Pública60
Segundo a OCDE (Organização para Cooperação Econômica e Desenvolvimento), 
a consolidação e a promoção da boa governança dependem de avaliações consistentes da 
implementação de políticas públicas, de modo a permitir que “a sociedade, os formuladores 
de políticas e os agentes públicos tenham condições de avaliar os efeitos das ações adotadas e 
identifiquem eventuais medidas corretivas a serem adotadas” (OCDE, 2011, p. 17).
Considerações finais
Desde os anos 1980, conforme Kettl (2005, p. 75), “praticamente todos os governos têm 
empreendido esforços para modernizar e agilizar a administração pública”, notadamente em dois 
eixos principais: reduzir o alcance do governo e instigá-lo a funcionar melhor.
Isso implicou na introdução de mudanças na orientação gerencial, por meio da observação 
de modelos, técnicas e ferramentas da gestão privada. A própria avaliação do desempenho na 
administração pública se altera, passando a ser balizada por critérios utilizados pela administração 
privada.
Conforme observamos, a NPM objetiva uma gestão com foco em resultados e a qualidade 
dos serviços prestados. Porém, verifica-se que, em termos de desempenho gerencial, a adesão ao 
reformismo da NPM não tem conduzido a mudanças significativas de eficiência e melhorias na 
qualidade dos serviços públicos, o que conduziria, por conseguinte, à promoção do bem-estar 
social.
Nesse contexto, propostas alternativas de reformas contemporâneas, como a governança 
pública, têm enfatizado a necessidade de se ampliar os instrumentos democráticos, tanto no sistema 
político, de modo amplo, quanto no âmbito dos processos decisórios na alocação dos recursos 
públicos, em conformidade com a demanda social. Isso revela a necessidade de se criar sinergias 
positivas entre Estado e sociedade como forma de enfrentar os desafios complexos da atualidade.
Ampliando seus conhecimentos
• GOVERNANÇA Pública - o que é? 1 vídeo (4:19’). Publicado pela canal Tribunal de Contas 
da União, 19 nov. 2013. Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=kGYdT1mJ-
0c&feature=youtu.be. Acesso em 26 dez. 2019.
Quer saber mais sobre governança pública? Assista ao vídeo produzido pelo Tribunal de 
Contas da União. Note que governança e gestão são funções complementares. Enquanto 
a gestão maneja os recursos colocados à disposição da organização e busca o alcance dos 
objetivos estabelecidos, a governança provê direcionamento, monitora e avalia a atuação 
da gestão, com vistas ao atendimento das necessidades dos cidadãos e demais partes 
interessadas.
Modelos de gestão pública 61
Atividades
1. Abrucio (1997) aponta quatro fatores que foram responsáveis pela derrocada dos modelos 
burocráticos de administração. Quais são eles?
2. O Supremo Tribunal Federal, por meio da Súmula Vinculante n. 13, tem buscado remediar 
os resquícios de patrimonialismo, principalmente uma das suas características. Qual é essa 
característica e o que descreve a Súmula?
3. Acesse o Decreto n. 9.203/2017, disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_
Ato2015-2018/2017/Decreto/D9203.htm, e descreva quais são os princípios da governança 
pública elencados pela Administração Pública Federal.
Referências
ABRUCIO, F. L. O impacto do modelo gerencial na administração pública. In: Brasil (Ministério do 
Planejamento) Escola Nacional de Administração Pública. Cadernos ENAP, Brasília, v. 10, 1997. Disponível 
em: http://antigo.enap.gov.br/downloads/ec43ea4fAbrciocad%2010.pdf. Acesso em: 4 nov. 2019.
ACUNHA, F. J. A administração Pública Brasileira no Contexto do Estado Democrático de Direito. Brasília: 
CEAD/UNB, 2013.
BRASIL. Decreto n. 9.203, de 22 de novembro de 2017. Dispõe sobre a política de governança da administração 
pública federal direta, autárquica e fundacional. Presidência da República. Casa Civil. Disponível em: http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2017/Decreto/D9203.htm. Acesso em: 31 ago. 2019. 
BRASIL. Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a organização da Administração 
Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências. Presidência da 
República. Casa Civil. Brasília, DF, 1967.
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dx.doi.org/10.12660/rda.v251.2009.7536.
IFAC. Internationalenvolvem a aplicação dos conhecimentos teóricos da 
Administração e das Ciências Gerenciais no setor público ou no processo de interação com essa área.
Garson e Overman (1983) observam que a administração pública é um campo de estudos 
interdisciplinar, que captura, de um lado, as tensões entre uma orientação racional instrumental 
– voltada para a ampliação da eficácia e da eficiência – e, de outro, uma orientação política – que 
considera as questões dos valores e visa promover interesse público.
Para Tostes (2004, p. 94, grifos nossos), a administração pública,
em sentido institucional, é o conjunto de órgãos responsáveis pela consecução 
dos objetivos do governo; em sentido funcional, é o conjunto das funções 
necessárias aos serviços públicos em geral; e, em sentido operacional, é o 
desempenho perene e sistemático, legal e técnico dos serviços próprios do 
Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade.
1.1 Estado, governo e gestão pública
É comum haver certa confusão entre as concepções de Estado, governo 
e gestão pública. Assim, nesta seção, buscaremos clarificar o entendimento 
desses conceitos. Por Estado,  entende-se o conjunto de instituições públicas que 
representa, organiza e busca atender aos anseios da população que habita o seu 
território. No rol dessas instituições, podemos mencionar as escolas públicas, os 
hospitais públicos, os órgãos de segurança pública, dentre outras.
O conceito de Estado moderno está estreitamente vinculado à noção de poder 
institucionalizado, isto é, “o Estado se forma quando o poder se assenta em uma instituição, e 
não em um indivíduo. Assim, podemos dizer que no Estado moderno, não há poder absoluto, 
pois mesmo os governantes devem se sujeitar ao que está estabelecido na Lei” (CÂMARA DOS 
DEPUTADOS, s.d.).
res pública: do 
latim, significa 
coisa pública.
Vídeo
Fundamentos da Gestão Pública10
1.1.1 Elementos fundamentais do Estado
Para existir, o Estado necessita de alguns elementos. Vejamos quais são eles:
• Governo: sistema político que dirige um Estado com poder soberano. Utiliza-se do 
exercício do poder como mecanismo de controle da população para o cumprimento das 
normas como condição para a convivência social.
• Povo: conjunto de habitantes de determinado local.
• Território: extensão de terra que está sob a direção de um governo.
Alguns autores ainda acrescentam um quarto elemento:
• Soberania: poder absoluto de organizar-se e de fazer cumprir as suas decisões, inclusive 
pela força, se necessário. O Estado, por intermédio de seu governo, executa ações, 
programas e projetos, com a prerrogativa de limitar a ação dos indivíduos em prol do bem 
comum e até mesmo de empregar a força física (coerção) para fazer valer suas decisões.
Compõem o Estado, ainda, a Constituição, os servidores públicos, os bens públicos, a 
máquina pública etc. A sociedade precisa dessas instituições, que são estáveis e impessoais, que não 
devem estar sujeitas às mudanças de governo no processo eleitoral, e que precisam ser republicanas, 
isto é, pertencentes ao conjunto da sociedade, e não aos interesses de quem está no poder.
Dessa forma, nota-se que o  governo  é apenas uma das instituições que compõem o 
Estado e tem como função administrá-lo. Diferentemente dos Estados, que são estáveis, ele 
possui as características de ser transitório, apresentar-se de diferentes formas e mudar de um 
lugar para outro.
1.1.2 Teoria dos Três Poderes
Montesquieu (1689-1755), no seu livro Espírito das leis (1748), defendeu que o Estado 
deveria dividir seu poderes em três: Legislativo, Executivo e Judiciário. Assim, a cada Poder 
caberiam funções e atribuições do Estado.
Bastos et al. (2009) assinalam que a teoria da 
tripartição dos poderes inspirou a elaboração da 
Constituição dos Estados Unidos da América e teve o 
objetivo de não permitir interferências recíprocas nem 
a transferência ou delegação de poderes. A Revolução 
Francesa teve seu grande momento na Declaração dos 
Direitos do Homem e do Cidadão (1789), que serviu 
de preâmbulo à Constituição de 1791, primeira Carta 
Constitucional da Europa continental.
A Democracia Moderna, fundada no Estado 
Democrático de Direito e no constitucionalismo, não se 
utiliza da separação de poderes apenas para a divisão 
de funções, mas tem nela, também, um mecanismo de 
Figura 1 – Montesquieu
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s
Introdução à gestão pública 11
autocontrole do Estado, permitindo a independência e a atribuição de fiscalização recíproca entre 
os poderes.
No Brasil, o art. 2º da Constituição Federal (BRASIL, 1988) assim estabelece: “São Poderes 
da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”. Veja, a 
seguir, uma breve descrição das funções de cada um deles.
• Poder Legislativo: tem o poder de legislar, isto é, de criar leis. Na maioria das repúblicas 
e monarquias, esse Poder é constituído por congressos, parlamentos, assembleias ou 
câmaras. Além disso, os legisladores têm a atribuição de fiscalizar as ações do Poder 
Executivo.
• Poder Executivo: tem como competência a gestão das ações e dos recursos públicos, 
visando ao bem comum.
• Poder Judiciário: tem o objetivo de julgar, dirimindo conflitos de interesses ou 
intervindo, se necessário, nos atos dos ocupantes do Legislativo ou do Executivo em 
relação ao cumprimento da legislação.
Conforme observamos, embora o poder do Estado seja uno, existe uma separação das 
funções entre os três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário). Assim, para atingir seus 
objetivos, o Estado se vale desses poderes, sendo que para dois deles os titulares são eleitos 
diretamente pela população: para o Poder Executivo, elegem-se o prefeito, o governador e o 
presidente da República; e, para o Poder Legislativo, nomeiam-se os vereadores, os deputados 
estaduais, os deputados federais e os senadores.
Quadro 1 – Poderes no Brasil
Níveis
Poder
Executivo Legislativo Judiciário
Federal
Presidente da República, 
vice-presidente e ministros de 
Estado
Congresso Nacional (Câmara 
dos Deputados e Senado 
Federal)
Supremo Tribunal Federal, 
Superior Tribunal de Justiça, 
Tribunais Regionais e Juízes 
Federais de 1ª instância
Estadual
Governadores, 
vice-governador e secretários
Assembleias legislativas
Tribunais e juízes estaduais 
de 1ª instância
Municipal
Prefeitos Câmaras municipais -
Fonte: Elaborado pelo autor.
A teoria da tripartição dos poderes busca assegurar a moderação em suas ações. Nesse 
sentido, um poder refrearia os abusos e as arbitrariedades de outro por meio dos chamados sistemas 
de freios e contrapesos (checks and balance systems).
O sistema de freios e contrapesos, ao mesmo tempo em que limita a atuação dos poderes, 
garante a total liberdade política dos indivíduos. Permite, do mesmo modo, a formação do Estado 
de Direito, na medida em que previne o abuso de governos e governados, submetendo-os às 
Fundamentos da Gestão Pública12
normas e aos processos legais, de acordo com os quais ninguém é obrigado a fazer ou deixar de 
fazer alguma coisa, senão em virtude de lei.
1.1.3 Governo
O governo pode ser entendido em três sentidos diferentes. Em sentido institucional, é o 
conjunto de poderes e órgãos constitucionais; em sentido funcional, é o complexo de funções 
estatais básicas; e, em sentido operacional, é a condução política dos negócios públicos.
Meirelles (1990, p. 61) faz uma distinção conceitual entre governo e administração:
governo é atividade política e discricionária; administração é atividade 
neutra, normalmente vinculada à lei ou à forma técnica. Governo é a conduta 
independente; administração é conduta hierarquizada. O governo comanda 
com responsabilidade constitucional e política, mas sem responsabilidade 
profissional pela execução; administração executa sem responsabilidade 
constitucional ou política, mas com responsabilidade técnica e legal pela 
execução. A administração é o conjunto instrumental de que dispõe o Estado 
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4
Políticas públicas no Brasil
O tema políticas públicas assume especial importância no contexto dos fundamentos da 
Gestão Pública, pois aborda o envolvimento e a participação dos diversos atores que influenciam 
as decisões e ações públicas, quer sejam agentes públicos ou políticos, empresários do setor privado 
ou do terceiro setor, além, principalmente, do principal beneficiário das políticas públicas: o 
cidadão-usuário-cliente-colaborador.
Dessa forma, pretende-se, neste capítulo, que você perceba as duas grandes faces da política 
pública: a resultante do planejamento racional, realizado pelo Estado (policy), e a referente às ações 
dos atores políticos, visando à defesa dos seus interesses e valores (politics).
4.1 Conceitos de políticas públicas
Diversos estudos sobre políticas públicas tentam apresentar um conceito 
próximo daquilo que poderia ser considerado um consenso universal. Entretanto, 
eles acabam por reafirmar que o tema é muito abrangente, englobando pesquisas 
no mundo todo, que buscam adequar a teoria à prática das políticas públicas.
A definição mais conhecida para política pública é dada por Thomas Dye 
(1984 apud Souza, 2006, p. 30), que a define como “tudo aquilo que os governos decidem fazer ou 
deixar de fazer”1. As políticas públicas definem o fornecimento de benefícios, as medidas regulatórias 
e a arrecadação de impostos, necessários frente aos problemas de determinada sociedade.
O foco de estudo da política, embora componha o termo, distingue-se do foco de estudo 
das políticas públicas. Enquanto a primeira tenta orientar o comportamento humano em direções 
aceitáveis, por meio das relações de poder, a segunda pode ser considerada a prática de promover 
o bem comum entre os cidadãos. Por isso, seus formuladores interferem nos valores sociais e seus 
conflitos, determinando intenções, metas, planos, programas e escolhas a serem feitos sobre a vida 
pública.
Além de Dye, outros autores merecem destaque quando tratamos de políticas públicas. 
Dentre eles estão: Harold Laswell, que introduziu no ambiente acadêmico a expressão análise 
política; Robert Simon, que estudou a racionalidade limitada dos decisores de políticas; Charles 
Lindbom, que incorporou outras variáveis às políticas públicas, como as relações de poder; e David 
Easton, que definiu políticas públicas como sistema de grupos de interesses (SOUZA, 2006). Laswell 
contribuiu também com alguns questionamentos bastante comuns para políticas públicas: para ele, 
trata-se de quem ganha o quê, por quê e que diferença isso faz.
1 O simples fato de o governo decidir não agir sobre determinado tema é considerado uma política pública. Por isso, do 
mesmo modo que um problemacuja solução não dispõe de alternativas por si só está resolvido, fazer ou deixar de fazer 
algo a respeito da vida pública resulta em adoção de uma política pública.
Vídeo
Fundamentos da Gestão Pública66
Conforme afirma Queiroz (2009), outra forma de se conceituar política pública é defini-la 
como o processo de escolha dos meios para a realização dos objetivos da sociedade, processos estes 
geridos pelo governo. Assim, o autor reafirma que as políticas públicas devem estar sujeitas aos 
preceitos da Constituição Federal.
Embora sofram críticas quanto à forma de cooperação que deva existir entre governos e 
outras instituições e grupos sociais, em última instância, as políticas públicas são decididas dentro 
do governo. No entanto, conforme estudaremos, “qualquer teoria da política pública precisa também 
explicar as inter-relações entre Estado, política, economia e sociedade” (SOUZA, 2006, p. 25).
Historicamente, houve um boom na análise de políticas públicas no Brasil nos anos 1980.
Isso ocorreu devido à transição democrática, aos obstáculos à consecução de políticas sociais e à 
ideia de reforma do aparelho do Estado, mas, principalmente, devido à necessidade de restrições 
de gastos durante o fim do Governo Militar.
Quando entramos em contato com a literatura nacional dessa área, percebemos o uso 
expressivo de conceitos em inglês, os quais possuem traduções próximas da nossa realidade. 
Termos como polity, que é usado para denominar instituições políticas; politics, que se refere aos 
processos políticos; e policy, cujo foco está no conteúdo da política, ou seja, nas configurações dos 
programas políticos, são utilizados nesse contexto.
Tais conceitos, normalmente, aglutinam-se no processo de policy analysis (análise política), 
mas, dado o campo de pesquisa vasto e inovador, o assunto não se limita à dedução teórica, sendo 
exigidos estudos empíricos sobre cada campo político (FREY, 2000).
Polity Politics Policy
Instituições políticas Processos políticos Conteúdo da política
Contudo, o pesquisador se obriga a considerar as dimensões polity e politics como 
independentes, otimizando um programa de ação com base em estruturas políticas e em relações 
de poder preexistentes. Dificilmente ele poderá separar completamente essas duas dimensões, 
uma vez que, ao buscar a gênese dos programas políticos, tem de lidar com os processos políticos 
administrativos.
As políticas públicas estão presentes em diversas áreas: nas instruções normativas da área 
econômica, na questão da livre concorrência, no caso de agências reguladoras e na área social, como 
no estabelecimento de transferência de renda, por exemplo. Nota-se, ainda, que algumas políticas 
públicas visam arrecadar recursos da sociedade por meio de tributos, regular comportamentos e 
conflitos, além de distribuir benefícios e serviços à sociedade civil.
4.1.1 Políticas públicas: de Estado ou de Governo?
Na prática, a sociedade civil não percebe as diferenças entre políticas públicas de Estado 
e de Governo. Normalmente, essas diferenças são apresentadas em períodos eleitorais, quando 
candidatos defendem as políticas públicas implementadas em governos anteriores ou as que irão 
Políticas públicas no Brasil 67
implementar, caso sejam eleitos, assim como as que manterão em vigor. Contudo, algumas políticas 
se tornam símbolo de campanha e podem soar como iniciativa partidária, quando, na verdade, são 
obrigações dos governos.
Para Souza (2006, p. 30), as políticas públicas de Estado possuem “caráter particularmente 
estável e inflexível e obrigariam todos os governos de um Estado em particular a implementá-las, 
independentemente dos mandatos que os eleitores lhes confiassem, em momentos históricos 
distintos”. Com isso, é possível compreender que as políticas públicas de Governo, ao contrário das 
de Estado, possuem caráter transitório, conforme os interesses do governo vigente e das pressões 
dos atores envolvidos.
As políticas públicas de Estado independem das ideologias 
partidárias dos governos que a antecedem ou a sucedem, pois já 
estão perpetuadas no regimento do Estado. Como exemplo, 
temos a educação obrigatória do ensino fundamental e médio, a 
ser disponibilizada para todos os cidadãos, e o Sistema Único de 
Saúde (SUS), de caráter universal.
Já as políticas públicas de Governo estão atreladas à 
ideologia partidária e às propostas de campanha. Nos últimos 
anos, algumas políticas nacionais governamentais geraram um 
grande debate na sociedade, como os programas Mais Médicos e 
Bolsa Família.
O programa Bolsa Família, criado pela Lei Federal n. 10.836, 
de 9 de janeiro de 2004, está regulamentado pelo Decreto n. 5.209, 
de 17 de setembro de 2004 e objetiva contribuir com a redução da 
pobreza e desigualdade no país. Ele está consubstanciado em três 
eixos: complemento da renda, acesso a direitos e articulação 
com outras ações.
4.2 Tipos de políticas públicas
Nesta seção, veremos as tipologias de políticas públicas e suas classificações, 
que permitem a compreensão e a análise com base em diferentes variáveis. 
Primeiramente, estudaremos na perspectiva de Theodore Lowi (1964) e, 
posteriormente, em outras abordagens.
Inicialmente, cabe apontar que nenhuma das tipologias encontradas na 
literatura dá conta de abordar todos os aspectos das políticas públicas. Secchi (2012) explica que as 
tipologias de políticas públicas são termos que visam classificar os atores, os estilos e as instituições 
no processo de políticas públicas.
Uma tipologia é um esquema de interpretação e análise de um fenômeno baseado 
em variáveis e categorias analíticas. Uma variável é um aspecto discernível de um 
objeto de estudo que varia em qualidade ou quantidade. Uma categoria analítica é 
Figura 1 – SUS
Figura 2 – Bolsa Família
Vídeo
Fundamentos da Gestão Pública68
um subconjunto de um sistema classificatório usado para identificar as variações 
em quantidade ou qualidade de uma variável. (SECCHI, 2012, p. 16)
As arenas políticas, portanto, são formadas a partir das preferências de cada um dos atores e 
suas alianças e das expectativas dos resultados atingidos na solução de um problema.
4.2.1 Tipologias conforme Lowi
As tipologias mais conhecidas sobre políticas públicas foram elaboradas por Theodore Lowi 
(1964). O autor defende que cada tipo de política pública encontra diferentes formas de apoio e de 
rejeição e que cada uma de suas decisões passa por diferentes arenas.
Lowi (1964) identifica quatro tipos de políticas públicas, sendo que cada uma corresponde 
a uma arena (politics) à qual a policy deu origem, a partir das expectativas dos atores, conforme 
observaremos a seguir.
4.2.1.1 Políticas públicas distributivas
As decisões tomadas pelo governo, ao desconsiderar os seus recursos limitados, podem 
acabar gerando para os atores alguns impactos individuais. Ao privilegiar determinados grupos 
sociais ou regiões do país, mediante recursos provenientes de toda a coletividade, as políticas 
desenvolvidas podem não chegar, ou seja, ser distribuídas a todos de maneira equânime (SOUZA, 
2006).
As políticas públicas distributivas dificilmente despertam rejeição “porque alocam recursos 
para bens e serviços que são essenciais à população, tais como hospitais, escolas, estradas, pontes, 
casas, cestas básicas, vacinas aplicadas, medicamentos distribuídos, livros didáticos etc.” (RUA, 
2009, p. 77).
4.2.1.2 Políticas públicas regulatórias
O segundo tipo são as políticas regulatórias, ou seja, políticas que estabelecem regulamentos 
em vez de proporcionar bens ou serviços. Compreendem forte capacidade de conflito, porque 
implicam delimitar as regras para a implantação de empreendimentos, para a obtenção de 
determinados recursos, fixando critérios, estabelecendo interdições, definindo sanções etc.
Devido ao grande número de interesses envolvidos, as demandas são fortemente 
fragmentadas em um sistema decisório altamente concentrado, envolvendo burocratas, políticos 
e grupos de interesse, sendo mais visíveis ao público.São exemplos de políticas regulatórias o 
Código de Trânsito, o Código Florestal, a Legislação Trabalhista etc.
4.2.1.3 Políticas públicas redistributivas
Essas políticas alcançam um número maior de pessoas, pois são consideradas políticas 
sociais universais. Por exemplo: o sistema tributário, a reforma agrária e o sistema previdenciário, 
sendo este último o melhor e mais atual, ou seja, é a política de mais difícil encaminhamento por 
abranger todas as diferentes classes sociais.
Políticas públicas no Brasil 69
4.2.1.4 Políticas públicas constitutivas
São políticas que estabelecem competências, normas de disputa política e elaboração das 
demais políticas públicas. Para Secchi (2012, p. 18), tais políticas “são denominadas meta-policies2, 
porque se encontram acima dos outros três tipos de políticas e comumente moldam a dinâmica 
política nessas outras arenas”.
Conhecida como estruturadora, de acordo com Rua (2013, p. 74), as políticas constitutivas 
dizem respeito à
esfera da própria política e suas instituições; faz referência à criação e 
modelagem de novas instituições, à modificação do sistema de governo ou do 
sistema eleitoral, à determinação e configuração dos processos de negociação, 
de cooperação e de consulta entre os atores políticos.
São exemplos de políticas constitutivas as seguintes regras: de distribuição de competência 
entre os três poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário); do sistema político eleitoral; de relações 
intergovernamentais; e da participação da sociedade civil nas decisões políticas (SECCHI, 2012).
4.2.1.5 Outras tipologias
Outras tipologias de políticas públicas foram desenvolvidas, como a de Wilson (1973 apud 
RUA; ROMANINI, 2013), que contestou as políticas de Lowi, adotando critérios de distribuição 
dos benefícios e dos custos da policy. As modalidades são apresentadas no quadro a seguir.
Quadro 1 – Políticas públicas quanto ao padrão de distribuição e custos da policy
Políticas clientelistas
Têm benefícios concentrados e custos dispersos, pois toda sociedade 
arca com seu custo para que alguns poucos grupos tenham benefícios. 
Ex.: subsídios, renúncias fiscais etc.
Políticas majoritárias
Os custos e benefícios são distribuídos pela coletividade. Ex.: serviços 
de saúde, educação, energia etc.
Políticas empreendedoras
Os benefícios são coletivos, e os custos ficam concentrados sobre 
certas categorias. As mudanças oneram alguns em benefício de todos. 
Ex.: reforma administrativa, política ambiental etc.
Políticas de grupos de interesses
Os custos e benefícios estão concentrados sobre certas categorias, ou 
seja, alguns grupos arcam com todo o custo e outros recebem todo o 
benefício. Ex.: reforma agrária, política tributária etc.
Fonte: Adaptado de Rua; Romanini, 2013, p. 5.
Teixeira (2002 apud MERIGO; ANDRADE, 2010) qualifica as políticas públicas quanto à 
sua abrangência, conforme demonstrado no Quadro 2.
2 É uma abordagem de sistemas e contexto. Seu escopo é a macroescala e sua interpretação do problema é, 
geralmente, de natureza estrutural. Seu objetivo é explicar os fatores contextuais do processo político, i.e., quais são os 
fatores políticos, econômicos e socioculturais que o influenciam.
Fundamentos da Gestão Pública70
Quadro 2 – Políticas públicas quanto à abrangência
Políticas universais Que alcançam a todos os cidadãos. Ex.: SUS.
Políticas segmentais
Aquelas caracterizadas por um fator determinado (idade, condição física, 
gênero etc.). Ex.: Estatuto da Criança e do Adolescente, Política de Cotas no 
Ensino Superior etc.
Políticas fragmentadas
Destinadas a grupos específicos dentro de cada segmento da sociedade. 
Ex.: Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PET).
Fonte: Teixeira, 2002, apud Merigo; Andrade, 2010.
Analisando as políticas públicas por outra dimensão e com base em outro critério de 
tipificação, Gustafsson (1983 apud RUA; ROMANINI, 2013, p. 7) sugere que as políticas públicas 
sejam divididas de acordo com:
a) A intenção dos governantes de implementar a policy; e,
b) A disponibilidade de conhecimento para sua formulação e implementação.
Com base nessas variáveis, são identificados os tipos discriminados no Quadro 3.
Quadro 3 – Dimensões das políticas públicas 
Políticas reais
Aquelas que os governantes têm a intenção efetiva de implementar e possuem o 
conhecimento para isso. Selecionam-se as estratégias e alocam-se os recursos com 
a finalidade de que os problemas políticos sejam, de fato, resolvidos.
Políticas simbólicas
Aquelas que, mesmo em posse do conhecimento necessário, os governantes não têm 
a intenção de implementar. Elas até são formuladas, contudo não há compromisso 
por parte dos governantes para sua implementação.
Pseudopolíticas
Os governantes têm a real intenção de implementar, mas não dispõem do 
conhecimento necessário. Especialistas em formulação de projetos e consultores 
participam para elaborar e implementar políticas efetivas, porém enfrentam baixa 
capacidade de gestão, comprometendo a efetividade das demandas por políticas 
públicas.
Políticas sem sentido
Os governantes não pretendem implementar. São propostas sem cabimento, 
fundamentos técnicos; são usadas somente como discurso político, 
descompromissadas com o atendimento das demandas.
Fonte: Adaptado de Rua; Romanini, 2013, p. 7.
Em relação às políticas sociais, as políticas públicas são conceituadas em dois tipos:
Políticas compensatórias: são implementadas com o propósito de minimizar 
distorções sociais profundas. Ex.: políticas de cotas, políticas de demarcação de 
terras indígenas etc.
Políticas emancipatórias: aquelas que se dirigem ao empoderamento e 
à autonomização dos grupos sociais inicialmente vulneráveis, de modo a 
promover sua independência frente à ação do Estado. Ex.: reforma agrária, 
qualificação profissional etc. (RUA; ROMANINI, 2013, p. 9, grifos no original)
Uma outra tipificação possui características setoriais, além de aspectos administrativos. 
Nela, as organizações, os atores, seus objetivos e recursos são do interesse de cada área (RUA; 
ROMANINI, 2013). Elas podem ser classificadas conforme é apresentado no Quadro 4.
Políticas públicas no Brasil 71
Quadro 4 – Políticas públicas quanto às características setoriais
Políticas sociais
Destinadas a prover o exercício de direitos sociais, como educação, 
seguridade social (saúde, previdência e assistência), habitação etc.
Políticas econômicas
Gestão da economia interna e promoção da inserção do país na economia 
externa. Ex.: política cambial, monetária, fiscal, agrícola, industrial etc.
Políticas de infraestrutura
Asseguram as condições para a implementação e a consecução dos 
objetivos das políticas econômicas e sociais. Ex.: energia elétrica, 
combustíveis, petróleo e gás, oferta de água, comunicações, saneamento 
básico, mobilidade urbana etc.
Políticas de Estado
Visam garantir o exercício da cidadania, a ordem interna, a defesa externa 
e as condições essenciais à soberania nacional. Ex.: política de segurança 
pública, defesa, relações exteriores etc.
Fonte: Adaptado de Rua; Romanini, 2013, p. 10.
Com base no exposto, observamos que as políticas de Estado são distintas das políticas de 
Governo. Enquanto as primeiras tratam de policies, ou seja, vão além do período que um governo 
exerce o poder (mandato eletivo), as políticas de Governo são passageiras e vigoram somente no 
mandato de seus formuladores.
Estudamos que as políticas públicas são um amplo e diferenciado universo e que não há 
uma única tipologia capaz de abordar todos os seus aspectos. Em tese, o foco de análise da política 
pública está na identificação do tipo de problema que esta visa corrigir, bem como as regras que 
irão se adequar à sua decisão e à sua implementação. Isso permite compreender melhor o problema 
para o qual ela foi delineada, seus possíveis conflitos, o percurso seguido, assim como o papel que 
os indivíduos e os grupos envolvidos terão na decisão e quais instituições serão impactadas por 
determinada política pública (SOUZA,2006).
4.3 Modelos de análises de políticas públicas
Para Heidemann e Salm (2009), a transformação das políticas públicas 
em ações e mudanças efetivas depende de teorias e modelos que auxiliem os 
agentes a pensá-la e operacionalizá-la. Dye (2009) descreveu alguns modelos que 
influenciaram a análise de políticas públicas ao longo do século XX. Nesta seção, 
veremos quais são eles.
4.3.1 Modelo institucional
Políticas públicas e instituições governamentais possuem uma relação muito próxima, pois 
uma política não se torna pública enquanto não for adaptada, implementada e executada por 
alguma instituição governamental, ou seja, o governo precisa dar legitimidade a ela.
Cabe ressaltar que, uma vez que as instituições podem provocar importantes consequências 
na política, se torna relevante, para a formulação desta, a abordagem estrutural no modelo 
institucional.
Vídeo
Fundamentos da Gestão Pública72
4.3.2 Modelo de processo
Pode-se entender o processo político como uma série de atividades políticas de identificação 
de problemas, definição e formação da agenda, formulação, tomada de decisão, legitimação, 
implementação e avaliação.
O modelo de processo é útil para ajudar a compreender as diversas atividades envolvidas na 
elaboração das políticas públicas. Nesse modelo, deve-se ter em mente as seguintes etapas:
• Identificação dos problemas.
• Formação da agenda ou agenda setting (capturar a atenção dos formuladores de políticas).
• Formulação de propostas (elaborar e selecionar as alternativas políticas). 
• Legitimação da política (junto ao poder legislativo).
• Implementação das políticas públicas (por meio da burocracia, investimentos públicos, 
cumprimento das leis).
• Avaliação das políticas públicas.
O modelo sugere apontar como os processos se dão a partir do comportamento dos atores 
políticos, posto que esse modelo permita entender como as políticas são formuladas. Pouco se 
descreve sobre seu conteúdo (DYE, 2009).
4.3.3 Modelo racional
Diz-se que a política é racional quando é mais eficiente, ou seja, se a relação entre os valores 
obtidos e os recursos expendidos é positiva e maior que qualquer preferência concebida para o 
alcance de objetivos determinados. Essa ideia de eficiência envolve o cálculo dos valores sociais, 
políticos e econômicos sacrificados ou alcançados pela política pública.
O modelo racional tem como premissa que nenhuma política deve ser adotada se seus 
custos excederem os seus benefícios (RUA, 2009). Na escolha de uma política de modo racional, os 
decisores políticos devem, a princípio, seguir as etapas descritas na Figura 3, a seguir.
Figura 3 – Etapas para a escolha racional de uma política pública
Conhecer todas as
consequências de cada
alternativa política
Conhecer todas as
alternativas políticas
disponíveis
Selecionar a alternativa
política mais eficiente
Calcular a relação de 
benefícios para os custos de 
cada alternativa política
Saber as preferências
da sociedade, os valores e 
seus pesos relativos
Fonte: Elaborado pelo autor.
Políticas públicas no Brasil 73
Rua (2009) identifica que nesse modelo há algumas limitações, como a capacidade moderada 
de explicar a autonomia e o poder discricionário dos indivíduos dentro das organizações. Do mesmo 
modo, é enorme a quantidade de variáveis econômicas, políticas, sociais e culturais envolvidas no 
processo de elaboração de políticas públicas, o que torna impossível aos decisores manipulá-las 
completamente.
4.3.4 Modelo incremental
A visão da política pública como um processo incremental foi desenvolvida por Lindblom 
(1979) e Caiden e Wildavsky (1980). Esse modelo a vê como uma continuação das atividades 
do governo do passado, com modificações apenas incrementais, além de reconhecer a natureza 
impraticável da formulação de política “racional abrangente”. Descreve, ainda, um processo mais 
conservador de tomada de decisão.
O incrementalismo é importante na redução de conflitos, mantendo a estabilidade e a 
preservação do próprio sistema político. Nele, os tomadores de decisão aceitam a legitimidade 
dos programas estabelecidos e concordam em dar continuidade às políticas já existentes, pois para 
desenvolver novas políticas demandam-se tempo, competências e recursos, que nem sempre estão 
disponíveis para os decisores (RUA, 2009).
Politicamente, o incrementalismo é conveniente, haja vista que os acordos tendem a ser 
mais fáceis quando as questões se referem somente ao acréscimo ou à redução de orçamentos ou a 
mudanças no programa.
Para Souza (2006), no incrementalismo, as decisões anteriores inibem as decisões futuras 
e restringem a capacidade dos governos de assumir novas políticas públicas ou de redirecionar o 
caminho das políticas atuais.
4.3.5 Modelo da teoria dos grupos
Nesse modelo, o processo de equilíbrio entre os interesses de diferentes grupos da sociedade 
inicia com a suposição de que a interação entre eles é fundamental nas políticas públicas. Assim, 
os grupos pressionam os governos para o atendimento de suas demandas, de modo que a tarefa do 
sistema político é de:
• estabelecer as regras do jogo na luta do grupo;
• organizar compromissos e equilibrar interesses;
• promulgar compromissos na forma de políticas públicas;
• fazer cumprir os compromissos promulgados.
Nesse contexto, a influência dos grupos é determinada por suas riquezas, sua força 
organizacional, sua liderança, seus números, seu acesso aos tomadores de decisão e de coesão 
interna. Nessa teoria, o cerne da política pública é o equilíbrio alcançado na luta entre os diversos 
interesses.
Fundamentos da Gestão Pública74
4.3.6 Modelo da teoria dos jogos
A teoria dos jogos tem como escopo de análise situações em que o resultado da ação de 
indivíduos, grupos ou instituições depende essencialmente das ações dos outros envolvidos, 
isto é, cuida de situações em que nenhum indivíduo pode, proveitosamente, tomar decisão sem 
considerar as possíveis decisões dos outros.
Conforme afirma Figueiredo (1994), a teoria dos jogos foi cunhada por von Neumann, em 
1928, por meio do teorema minimax3. Entretanto, só veio chamar a atenção do público no ano de 
1944, ao propor a análise do comportamento econômico via perspectiva do “jogo de estratégia”, em 
parceria com Morgenstern.
A defesa de von Neumann se deu no sentido de reformular a teoria econômica, propondo 
uma vertente inovadora, denominada processo competitivo, em que os agentes econômicos atuariam 
estrategicamente (VON NEUMANN; MORGENSTERN, 1972).
A teoria dos jogos é um modelo abstrato de policy making que não retrata como as pessoas 
verdadeiramente tomam decisões, mas como elas se estabelecem diante de circunstâncias 
competitivas.
4.3.7 Modelo de elite
Nesse modelo, supõe-se que as elites rotineiramente moldam – ou até mesmo manipulam – 
a opinião pública, fazendo com que a comunicação seja realizada de cima para baixo (downward).
Isso decorre do fato de que as pessoas, usualmente, são mal informadas sobre política pública e os 
administradores cumprem as decisões daqueles que ocupam posições de poder, uma vez que as 
demandas não provêm das massas, mas sim das elites (RUA, 2009).
Nesse sentido, as eleições e os partidos têm apenas um valor simbólico, que faz a ligação entre 
os cidadãos e o sistema político ao oferecer-lhes a prerrogativa de serem eleitores e de escolherem 
um partido com o qual se identifiquem.
4.3.8 Modelo da escolha pública (public choice)
Essa teoria pressupõe que todos os atores procuram maximizar os seus benefícios pessoais na 
política e no mercado. A teoria reconhece que o Governo deve desempenhar determinadas funções 
com as quais o mercado é incapaz de lidar, ou seja, ele deve resolver certas falhas de mercado.
Essa teoria pode ser entendida como uma ampliação de métodos próprios da análise 
econômica à política. Nesse sentido, a escolha pública pode ser entendida sob uma perspectiva 
econômica, ao mesmo tempo que a tomada de decisões ocorre por meio de processos não sujeitos 
diretamenteà dinâmica do mercado.
A teoria busca, ainda, explicar por que os candidatos e os partidos políticos, de modo geral, 
não conseguem oferecer alternativas políticas transparentes em campanhas eleitorais, visto que 
o interesse maior é vencer as eleições. Eles formulam suas propostas para ganhar eleições, não 
ganham as eleições para formular políticas.
3 O Teorema Minimax, de John von Neumann, é um método para minimizar a perda máxima (minmax) ou maximizar o 
ganho mínimo (maxmin).
Políticas públicas no Brasil 75
4.3.9 Modelo sistêmico
Dye (2009) trata do modelo sistêmico com base na teoria dos sistemas, proposta por David 
Easton. Esse modelo investiga como o ambiente e o sistema político interferem no conteúdo da 
política pública e como esta afeta a dinâmica do sistema político por meio de processos de feedback 
(SANTOS, 2012).
O conceito de sistema implica uma série de instituições e atividades na sociedade que 
caminham para modificar demandas em decisões imperativas, interpondo esteio legitimador da 
sociedade como um todo.
Sendo assim, nesse modelo, a política é definida conforme as forças que são geradas no 
ambiente de um sistema político (RUA, 2009). As forças que influenciam o sistema político são 
os inputs, e o ambiente é alguma situação ou conjuntura fixada como fronteira externa ao sistema 
político. 
Os outputs do sistema político são distribuições categóricas de valores do sistema, declaradas 
como decisões e políticas públicas; já os inputs ocorrem em múltiplos níveis sistêmicos, por exemplo, 
o sistema internacional global, que envolve nações, blocos regionais, organismos internacionais, 
atores transnacionais (sistema financeiro global, organizações multinacionais, ONGs etc.) (RUA, 
2009).
Um dos elementos do sistema internacional/global são as sociedades nacionais, que formam, 
cada uma delas, um sistema nacional composto de diversos subsistemas (Figura 4).
Figura 4 – Subsistemas nacionais
Subsistema 
econômico
Subsistema 
social
Subsistema 
cultural
Subsistema 
político
Relações de produção, troca, circulação 
de bens e serviços
Relações de classe, gênero, etnia, 
gerações etc.
Manifestações artísticas, religiosas etc.
Instituições do Executivo, do Legislativo, do 
Judiciário. Instituições de representação de 
interesses, quadro administrativo público e forças 
de segurança pública
Fonte: Adaptado de Rua, 2009.
Fundamentos da Gestão Pública76
O processamento dos inputs no subsistema político engloba algumas ações, como a 
elaboração da agenda governamental, a definição das alternativas para responder às demandas, a 
tomada de decisão e a execução das políticas. É nele que se criam e revelam-se os withinputs4.
O modelo sistêmico, representado na Figura 5, ilustra as demandas do sistema político e as 
características que o capacitam para transformá-las em decisões e políticas públicas (RUA, 2009).
Figura 5 – Modelo sistêmico político
Sistema Internacional Global
Sistema Nacional 
(Social, econômico, cultural etc.)
 Sistema político 
withinputs
INPUTS OUTPUTS
Demandas
Apoio
Decisões
Ações
Retroalimentação 
(feedback)
Fonte: Elaborado pelo autor com base em Easton, 1969; Rua, 2009; Santos, 2012.
Ao mesmo tempo, o modelo procura explicar como os inputs afetam o conteúdo da política 
pública e, por meio de processos de feedback, como ela afeta o ambiente e a dinâmica do sistema 
político. Esse modelo possibilita compreender de modo mais substantivo como as demandas 
surgem, se estruturam e são direcionadas pelo governo em situações específicas (RUA, 2009).
4.4 O ciclo das políticas públicas
Elaborar políticas públicas envolve etapas interdependentes e nem sempre 
sequenciais, que, juntas, formam o ciclo de política pública. Embora haja diversas 
propostas de ciclos, apresentaremos o ciclo dividido em sete fases, que são: i) 
identificação do problema, ii) formação da agenda, iii) formulação de alternativas, iv) 
tomada de decisão, v) implementação, vi) avaliação; e vii) extinção (SECCHI, 2012).
4 Expressa demanda e apoio. Distingue-se dos inputs pelo fato de que são provenientes do próprio sistema político: 
dos agentes do Executivo (ministros, burocratas, tecnocratas etc.), dos parlamentares, dos governadores de Estado, do 
Judiciário (RUA, 2009).
Vídeo
Políticas públicas no Brasil 77
Figura 6 – Ciclo das políticas públicas
Extinção
Identificação 
do problema
Formação da 
agenda
Formulação 
de 
alternativas
Tomada 
de decisão
Implementação
Avaliação
Fonte: Adaptado de Secchi, 2012.
Muitas vezes, as fases não são perceptivamente definidas como na teoria, dadas as suas 
dinâmicas. Embora apresentadas sequencialmente, as etapas podem ocorrer concomitantemente 
e misturadas, sem a necessidade de conclusão de uma para que a outra se inicie. No entanto, 
compreender o ciclo contribui para uma melhor análise dos preceitos que envolvem o 
desenvolvimento das políticas públicas.
O ciclo político enfoca um quadro de análise processual, evidenciando a forma como os 
governos agem em cada etapa, modelando e remodelando as políticas públicas. Visto assim, 
podemos concluir que o ciclo é gerido pelo governo sob os preceitos institucionais vigentes, mas 
outros atores impactam diretamente nas decisões de cada etapa.
4.4.1 Identificação do problema
Os problemas sociais podem ter origem recente, como catástrofes naturais, por exemplo, 
ou estarem presentes há muito tempo em determinado território, mesmo que não tenham sido 
definidos anteriormente como tal; mas, a partir do momento que um assunto ganha destaque 
como problema social, ele passa a tomar espaço nos canais de comunicação da sociedade a ponto 
de compor os debates políticos.
Quando recebe um notório reconhecimento, a solução para um problema social passa a 
interferir no cenário político, em que se buscam soluções por intermédio de políticas públicas. 
Por isso, esse é considerado o primeiro passo do ciclo, visto que as políticas públicas se embasam 
no montante de problemas presentes. Para Rua (2009), existem três tipos de demandas, as quais 
podem ser vistas como identificação de problemas. São elas:
Fundamentos da Gestão Pública78
• as demandas novas, que resultam do surgimento de novos problemas ou atores 
expressivos e passam a pressionar o sistema político e exigir soluções, como o caso da 
questão ambiental, que, por décadas, durante a industrialização do país, não representou 
efetivamente um problema;
• as demandas recorrentes, que expressam problemas rotineiros no debate político e não 
receberam o devido tratamento no passado. Uma demanda recorrente do país é a reforma 
urbana, problema advindo do século XX, para o qual as legislações recentes buscaram 
solução; porém o debate continua expressivo; e
• as demandas reprimidas, que se referem às insatisfações sem forças para mobilizar atores 
governamentais. Rua (2009) menciona tais demandas como “estado de coisas” que se 
arrastam por um longo tempo sem evidência.
Figura 7 – Formação de um problema
Recorrentes
Problema
Novas Estado de coisas
Demandas Reprimidas
Sociedade/Governo
Fonte: Adaptado de Rua, 2009.
A caracterização do problema se dá a partir do momento em que há engajamento de 
determinados atores que possibilitam a sua identificação ou, ainda, da mudança de outros fatores 
sociais. Como exemplo, no primeiro caso, a igualdade de gêneros é colocada em foco pela iniciativa 
de movimentos sociais. No segundo caso, tem-se que questões sobre melhores condições de 
trabalho possuem maior impacto quando o desemprego não está em alta.
Nem sempre as políticas públicas são capazes de solucionar completamente um problema, 
mas ela podem possibilitar a minimização de seus impactos. Além disso, nem todos os problemas 
sociais são solucionados por iniciativas de políticas públicas, dadas às limitações do governo 
diante da sobrecarga de demandas. Assim, este passa a escolher os problemas sociais que receberão 
tratamento, que são, assim, incluídos em sua agenda política.
Políticas públicas no Brasil79
4.4.2 Formação da agenda
No momento da definição da agenda política, ocorrem conflitos para o estabelecimento de 
prioridades a serem atendidas pelo governo. Dada a impossibilidade de atendimento universal dos 
problemas públicos em um mesmo momento, o governo passa a formar sua agenda com base nos 
problemas que considera primordiais.
Uma agenda política pode ser definida como a lista de prioridades assumidas pelo governo 
com base em um processo competitivo entre os atores. Tal como observamos no estudo sobre 
políticas públicas de Governo e de Estado, é comum ouvirmos referências a respeito da existência 
de uma agenda de Estado e uma agenda de Governo (RUA, 2009). A diferença entre ambas é a 
abrangência: a agenda de Estado trata de problemas universais permanentes, como a universalização 
da educação; já a governamental abrange especificamente problemas que um governo optou por 
tratar.
Os motivos que levam o governo a interferir nos problemas sociais são diversos, 
normalmente embasados em filosofias políticas, ideologias ou promessas de campanha.
Kraft e Furlong (2010) apontam três principais motivações de ação: i) políticas, ii) éticas ou 
morais e de iii) economia e falha de mercado. Por motivações políticas se entende as mudanças 
de opiniões públicas, expostas através dos meios de comunicação. Nesse ponto, a mídia possui 
grande peso de interferência por ter acesso a uma grande quantidade de pessoas e possuir o poder 
de evidenciar ou inibir assuntos expostos em sua rede.
O crescente uso de ferramentas virtuais, como redes sociais ou endereços eletrônicos, por 
meio dos quais se pode saber a opinião pública, também são extremamente relevantes. Por exemplo, 
ambos interferiram na opinião pública a respeito dos recentes combates contra a corrupção pública.
Quanto aos motivos éticos e morais, o governo pode ser pressionado por grupos para 
agir em prol da coisa certa a se fazer, como combate à pobreza e à violação de direitos humanos. 
A formação de movimentos ou as mobilizações sociais na busca de ações dos políticos são um 
exemplo de agentes de pressão, capazes de modelar as opiniões da elite política5. Um exemplo são 
os movimentos sociais em busca de igualdade de gênero ou de liberdade religiosa.
Quanto à interferência na economia, a maioria dos economistas defendem a mínima 
intervenção do governo no mercado, mas apoiam também que o governo precisa atuar em suas 
falhas, ou seja, na ineficiência mercadológica, principalmente frente aos casos de monopólio6, 
externalidades negativas, tal como poluição, falha de informação entre compradores e vendedores 
e indisponibilidade do mercado em fornecer o bem coletivo, em que o governo tenta manter 
recursos comuns e preços acessíveis de produtos essenciais.
5 Considera-se elite política os atores detentores de cargos políticos nos poderes Executivo e Legislativo, como 
presidente, governador, deputados etc.
6 Monopólio é a exploração sem concorrente de um negócio ou indústria; a posse ou o direito em caráter exclusivo. 
No Brasil, o órgão responsável pela fiscalização da livre concorrência do mercado é o Conselho Administrativo de Defesa 
Econômica – CADE.
Fundamentos da Gestão Pública80
A importância do estudo sobre agenda política nas últimas décadas surge frente às novas 
visões de políticas neoliberais, como as restrições de gastos e o grau de intervenção do Estado nas 
políticas econômicas e sociais. Assim, o desafio do Estado é conciliar políticas de incentivo ao 
desenvolvimento econômico com políticas sociais que visem uma sociedade mais justa.
Outro ponto que se faz pertinente é que os países de democracia recente, como os da América 
Latina, ainda não conseguiram formar coalizões políticas capazes de promover a economia e a 
inclusão social (SOUZA, 2006). A cultura política no Brasil, como estudamos, é regida pela tese de 
“cada cabeça uma sentença”, ou seja, do individualismo acerbado.
A conjuntura demonstra que os atores estão preocupados, primeiramente, com seus 
interesses individuais, para, posteriormente, pensar no conjunto social. Por isso, são necessárias 
pressões sociais dos diversos atores, na busca de uma agenda política inclusiva.
4.4.3 Formulação de alternativas
Posteriormente à construção da agenda política, os esforços se movem para a busca de 
soluções para os problemas inclusos nela. A formulação de alternativas envolve estudos sobre 
as possibilidades de solução disponíveis e os possíveis impactos causados por elas, caso sejam 
escolhidas. As alternativas se originam da imaginação de um cenário futuro e das formas para 
alcançá-lo por meio de diferentes recursos.
Primeiramente, estabelecem-se objetivos sobre o que se espera com a solução do problema. 
Em seguida, vem a etapa de construção de alternativas, visto que um resultado pode ser alcançado 
de diversas formas. A melhor forma pode determinar os maiores impactos positivos, tanto para a 
sociedade civil quanto para o governo, o qual receberá reconhecimento público.
Dentre as técnicas de construção de alternativas, destacam-se as constantes no Quadro 5.
Quadro 5 – Técnicas de construção de alternativas
Brainstorming Análise do campo de forças Diagrama de árvore de decisão
Encadeamento de ideias pela 
suspensão do julgamento e a 
reação em cadeia.
Objetiva primeiro assegurar a 
quantidade de alternativas, e não 
a qualidade.
Para cada situação existem forças 
propulsoras que estimulariam 
o comportamento e as forças 
restritivas que se oporiam àquele 
comportamento.
Se uma força for maior que a outra, 
influenciará o comportamento nessa 
direção.
Busca detalhar e desdobrar cada 
decisão possível, permitindo 
a visualização gráfica das 
alternativas. Formado por uma 
hierarquia de nós internos e 
externos conectados em ramos, 
semelhantes a uma árvore.
Fonte: Elaborado pelo autor com base em Rennó, 2013.
A construção de alternativas também envolve um número considerável de atores, de acordo 
com a abertura possibilitada pelo governo. Nesse contexto, além dos atores políticos, os burocratas 
podem participar do processo de formulação de alternativas munidos de suas experiências 
profissionais, que transcendem gestões políticas. A sociedade civil pode ser incluída nas discussões 
por intermédio de fóruns.
Políticas públicas no Brasil 81
As alternativas são identificadas para servir como leque de opções ao tomador de decisão, 
que identificará suas preferências de acordo com uma sequência de alternativas possíveis ou não, 
dependendo do custo/benefício.
4.4.4 Tomada de decisão
Após a formulação das alternativas de solução, tem início a etapa de escolha de alternativas 
que visam solucionar determinado problema social. O processo decisório depende tanto das 
características do tomador de decisão quanto da situação em que se constitui a tomada de decisão, 
que envolve os atores, as instituições e os recursos disponíveis.
No setor público, a escolha está concentrada nas mãos dos gestores públicos, em um cenário 
de certeza, incerteza ou risco. A certeza é a situação em que possuímos informações seguras e 
confiáveis que nos permitem saber quais serão os resultados. Em situação de risco, podemos 
calcular a probabilidade de algum resultado. Já na incerteza, essa probabilidade inexiste.
Quadro 6 – Cenário geral da decisão
Certeza Incerteza Risco
Resultado previsto Resultado provável Resultado improvável
Fonte: Elaborado pelo autor.
Para Secchi (2012), a dinâmica da escolha de alternativas pelos tomadores de decisão envolve 
três possibilidades: i) aqueles que têm problemas e buscam soluções; ii) os que ajustam os problemas 
às soluções e vice-versa; e iii) os que possuem soluções e buscam aplicá-las aos problemas que se 
encaixem nelas.
4.4.4.1 Busca de soluções para problemas existentes
Com o problema e o objetivo a ser alcançado já definidos, a escolha basear-se-á nas 
alternativas apropriadas em relação aos seus custos/benefícios, como em relação ao recurso 
financeiro, rapidez ou qualquer outro critério adotado.
O modeloracional parte da ideia de que os gestores tomam decisões lógicas, isto é, utilizando 
somente a razão. Essa tese deriva das premissas de que o problema seria bem definido, que o gestor 
possuiria todas as informações e seria lógico e que os critérios seriam bem definidos.
Infelizmente, isso não ocorre na realidade, pois as pessoas são racionais até determinado 
ponto. Por isso, Herbert Simon desenvolveu o modelo de racionalidade limitada, que identifica 
que as pessoas se baseiam na razão e na intuição ao mesmo tempo (RENNÓ, 2013). Assim, 
leva em consideração que algumas limitações podem surgir, como restrição de tempo, poucas 
informações, dificuldade de processamento de informações etc. Porém, a intuição não é o oposto 
de racionalidade, pois se baseia em experiências anteriores, em hábitos e em reflexões do gestor, 
captando os aspectos essenciais do problema a ser resolvido.
Fundamentos da Gestão Pública82
4.4.4.2 Ajuste entre problemas e soluções disponíveis
A origem dos problemas, tal como das soluções, ocorre simultaneamente, em um processo 
de “comparações sucessivas limitadas” (LINDBLOM, 1959 apud SECCHI, 2012, p. 52); ou seja, 
para tal teoria, alguns problemas e algumas soluções estão disponíveis ao alcance dos tomadores 
de decisões, os quais realizam uma análise combinatória desses elementos.
Lindblom propõe um modelo, denominado incrementalismo, para a tomada de decisão, que 
é diferente do modelo racional; ele leva em consideração o elemento político, em que se inclui as 
pressões dos stakeholders.
O modelo incremental sugere que as decisões atuais são diretamente dependentes das 
decisões tomadas no passado e estão dependentes dos interesses dos atores envolvidos. Ele se 
fundamenta na ideia de que decisões de governos passados frustram decisões dos governos atuais 
em inovar, especialmente com relação à estrutura organizacional e aos recursos financeiros já 
comprometidos.
4.4.4.3 Busca de problemas para soluções existentes
O gestor público mobiliza esforços para modificar a opinião pública, a fim de que a solução 
disponível se transforme em política pública. Por isso, parte da tese de dependência dos fluxos dos 
problemas em relação à atenção dada pelo público.
Nesse contexto, o modelo Garbage Can, de March e Olsen (1972 apud SOUZA, 2006), 
descreve que as escolhas de políticas públicas são feitas como se estivessem em uma lata de lixo, 
sendo que existem vários problemas para poucas soluções. As decisões seriam tomadas pelo 
encontro entre problemas, soluções e oportunidade.
Do modelo Garbage Can deriva o modelo proposto por Secchi (2012), denominado 
janela de oportunidade. A janela abriria no instante em que o gestor público passasse a dispor da 
possibilidade de agir em relação a determinado problema, quando houvesse o encontro entre três 
fluxos: problema, solução e condição política (Figura 8).
Figura 8 – Janela de oportunidade
Evidência
Tempo
Janela de 
oportunidade
Problema Solução Condição política
Fonte: Adaptado de Secchi, 2012.
Políticas públicas no Brasil 83
4.4.5 Implementação
Finalmente, com a decisão sobre a alternativa a ser tomada, acontece a implementação da 
política pública, quando as intenções dos gestores públicos são executadas. A implementação é 
formada pelo momento do planejamento e da implementação do planejado. Seu estudo colabora 
com o entendimento sobre os motivos de sucesso ou fracasso de uma política pública.
As formas de implementação de políticas públicas são diversas. Sem percebermos, estamos 
diariamente sujeitos a esse processo, como quando compramos um produto no supermercado ou 
frequentamos uma universidade pública. A implementação está presente nos recolhimentos de 
impostos, na aplicação de leis e na prestação de serviços públicos, por exemplo.
Um dos primeiros trabalhos com foco na implementação foi feito por Pressman e Wildavsky, 
em 1973, e teve como objetivo analisar como acontece a implementação em países desenvolvidos 
e subdesenvolvidos. Desde então, verifica-se na literatura três evoluções sobre o tema: a primeira, 
sobre a falta de debate acerca de implementação; a segunda, que buscou construir teorias baseadas 
em casos; e a terceira, que associou conceitos e empirismo, ao invés de criar modelos.
Sem modelo determinado, muitas políticas públicas no Brasil falham ou resultam em 
impactos negativos durante as suas implementações. Um dos motivos apontados sobre as falhas é a 
dissociação entre a elaboração do planejamento e a implementação daquilo que foi planejado, em 
que a avaliação se limita à confecção, a considerar que, se o planejamento for bom, o resultado será 
bom. Não considera então os problemas ao longo da implementação.
Por isso, uma das discussões que ainda persiste é se o planejamento deve ser realizado de 
cima para baixo (top-down) ou de baixo para cima (bottom-up). Defensores desse último modelo 
relatam que a população afetada pela política e os burocratas mais próximos dela deveriam 
influenciar o processo. Já os contrários ao modelo afirmam que esses atores não possuem uma 
visão sistêmica do todo.
Burocratas, conforme estudamos, são os atores detentores de cargos públicos. Quando 
tratamos de implementação de políticas públicas, observamos que eles possuem papel primordial, 
pois realizam o elo entre as intenções políticas e as reações da sociedade civil. Os exemplos são 
diversos, mas podemos destacar as ações dos professores nas políticas públicas de educação, 
policiais nas políticas públicas de segurança ou engenheiros civis na área de infraestrutura.
No modelo top-down, embora os políticos deem o 
encaminhamento por meio do planejamento da política 
pública, são os burocratas que normalmente realizam 
as suas implementações, por intermédio de seus órgãos, 
instituições e recursos (técnicos, financeiros, materiais etc.).
Secchi (2012) descreve que tal processo é conhecido 
na literatura como deslocamento da culpa. Por esse 
conceito, podemos concluir que a falha de uma política 
pública é de culpabilidade dos burocratas, que realizaram 
uma má implementação do que foi planejado pelos 
políticos.
Figura 9 – Modelo top-down
Pl
an
ej
am
en
to
Políticos
Burocratas
Implementação
Fonte: Elaborado pelo autor.
Fundamentos da Gestão Pública84
Já o modelo bottom-up prescreve uma maior 
liberdade aos burocratas para planejar a 
implementação da política pública, por estarem em 
maior contato com o problema social combatido e 
participarem efetivamente da implementação. 
Posteriormente ao planejamento e à implementação 
pelos agentes mais próximos da ação, os políticos 
legitimariam tais práticas.
Uma alternativa para equilibrar os dois 
modelos seria o modelo de mudança integrada, 
ilustrado na Figura 10. Nesse modelo, o 
planejamento realizado pelos políticos não 
seria rigidamente seguido, podendo ser (re)
modelado pelos burocratas no momento 
da implementação, diante das disfunções 
enfrentadas.
4.4.6 Avaliação
A implementação culmina no processo de avaliação da política, que pode ser realizada 
tanto pelos burocratas e políticos quanto pelos demais atores influenciados ou indiretamente 
responsáveis por elas. Nessa etapa final, busca-se saber se as políticas atingiram o objetivo proposto 
e quais foram as suas consequências (DYE, 2011).
Ala-Harja e Helgason (2000 apud TREVISAN; BELLEN, 2008) definem avaliação como a 
análise dos resultados em relação aos objetivos propostos. Desse modo, o objetivo da avaliação 
seria a otimização do processo de tomada de decisão por meio do acesso às informações, as quais 
podem ser usadas, pelo governo, como boas notícias ou, por oposições, como críticas aos governos.
A avaliação, comumente, não é observada como processo indispensável à gestão, sendo 
dificultada por conflitos de interesses, mudança de encarregados ou mudanças de condições 
externas. Se superadas as dificuldades, a avaliação pode servir como meio para divulgação de 
resultados, para alteração da implementação, para mobilizar apoios diversos ou como forma deesclarecimento para a sociedade civil (TREVISAN; BELLEN, 2008).
A metodologia de avaliação tem sido realizada em função do seu momento: antes, durante 
ou depois (ex ante, in itinere e ex post). A avaliação ex ante objetiva fatores técnicos, orçamentários 
etc.; a in itinere se refere ao aprendizado contínuo; enquanto a avaliação ex post serve para levantar 
impactos das políticas públicas.
Figura 10 – Modelo bottom-up
Pl
an
ej
am
en
to
Políticos
Burocratas
Implementação
Fonte: Elaborado pelo autor. Figura 11 – Modelo de mudança integrada
Pl
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ej
am
en
to
Políticos
Burocratas
Implementação
Pl
an
ej
am
en
to
Fonte: Elaborado pelo autor.
Políticas públicas no Brasil 85
Figura 12 – Momento da avaliação de políticas públicas
Ex ante Ex post
Implementação da política pública
In itinere
Fonte: Adaptado de Secchi, 2012.
A aplicação de critérios de avaliação varia, sendo que os mais comuns são quanto à eficiência, 
eficácia e efetividade. Os atores avaliadores podem ser internos (político e burocratas) ou externos 
(mídia, sociedade civil, Tribunal de Contas etc.). A avaliação vai determinar a última etapa do ciclo, 
que é a continuidade, substituição ou extinção da política pública.
4.4.7 Extinção
As políticas públicas têm como etapa final a análise sobre a suas continuidades, substituições 
ou extinções. Algumas políticas públicas já nascem com prazo de validade, enquanto outras vencem 
no decorrer de suas implementações e resultados. Conforme Secchi (2010), são três as causas de 
extinção:
• O problema que originou a política pública foi resolvido;
• A política pública foi ineficaz;
• O problema deixou de ser importante e saiu da agenda política.
Embora criadas com vigência de longo prazo, a dificuldade de extinção de algumas políticas 
públicas evidencia a ineficiência de suas implementações, já que a continuidade demonstra que o 
problema social originário ainda persiste, tal como políticas públicas de distribuição de renda, que 
se fazem contínuas, dadas as diferenças sociais persistentes.
Ampliando seus conhecimentos
• SOUZA, Y. H.; SECCHI, L. Extinção de políticas públicas. Síntese teórica sobre a fase 
esquecida do policy cycle. Cadernos Gestão Pública e Cidadania, [s.l.]. v. 20, n. 66, jan. 
2015. ISSN 2236-5710. Disponível em: http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/cgpc/
article/view/39619. Acesso em: 28 nov. 2019. 
A fase de extinção de política pública é pouco estudada no Brasil, embora tenha caráter 
tão importante quanto as demais fases do ciclo. Para saber mais sobre essa fase, leia o 
artigo Extinção das Políticas Públicas. Síntese Teórica sobre a Fase Esquecida do Policy 
Cycle, de Souza e Secchi.
• ABU-EL-HAJ, J. Robert Dahl (1915-2014): poder político, liberalização e contestação nas 
democracias. Rev. Bras. Ciênc. Polít., Brasília , n. 13, p. 7-17, Abr. 2014 . Disponível em: 
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0103-33522014000100001&lng
=en&nrm=iso. Acesso em: 28 Nov. 2019. 
Robert Dahl é o autor do livro Quem governa? Democracia e poder em uma cidade 
americana. Essa obra, relacionada à área de ciência política americana, foi publicada em 
Fundamentos da Gestão Pública86
1961, pela Yale University Press. Apesar de ter sido escrita na década de 60 e no contexto 
americano, é um tema bastante atual, pois a visão de Dahl de promover a igualdade 
política como princípio fundamental da democracia continua viva e necessária.
Quer saber mais sobre Dahl? Leia o artigo Robert Dahl (1915-2014): poder político, 
liberalização e contestação nas democracias.
Atividades
1. Lowi (1964) classificou as políticas públicas em quatro tipos. Identifique e descreva quais 
são elas.
2. Quanto à sua abrangência, as políticas públicas são classificadas em três tipos. Descreva e 
exemplifique cada uma delas.
3. O ciclo de políticas públicas é dividido em sete fases. Enumere e descreva resumidamente o 
significado de cada uma delas.
Referências
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DYE, T. R. Mapeamento dos modelos de análise de política públicas. In: HEIDEMANN, F. G.; SALM, J. F. 
(Org.). Políticas Públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos e análise. Brasília: UNB, 2009, 
p. 99-129.
DYE, T. R. Understanding public policy. 13. ed. USA: Pearson Education, 2011, p. 1-27.
EASTON, D. Esquema para el análise política. Buenos Aires: Amarroutu, 1969.
FIGUEIREDO, R. S. Teoria dos jogos: conceitos, formalização matemática e aplicação à distribuição de custo 
conjunto. Gest. Prod., São Carlos, v. 1, n. 3, p. 273-289, Dec. 1994. Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.
php?script=sci_arttext&pid=S0104-530X1994000300005&lng=en&nrm=iso. Acesso em: 28 nov. 2019.
FREY, K. Políticas públicas: um debate conceitual e reflexões referentes à prática da análise de políticas 
públicas no Brasil. Planejamento e Políticas Públicas, Brasília, n. 21, jun. 2000.
HEIDEMANN, F. G.; SALM, J. F. Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de 
análise. Brasília: UNB, 2009.
KRAFT, M. E.; FURLONG, S. R. Public policy: politics, analysis and alternatives. 3. ed. USA: CQ Press, 2010.
LINDBLOM, C. E. Still Muddling, Not Yet Through. Public administration review, 39: 517-526. 1979.
LOWI, T. J. American Businnes, Public Policy, Case-Studies, and Political Theory. Word Politics, v. 16, n. 4, 
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MERIGO, J.; ANDRADE. M. Questões iniciais para a Discussão do Monitoramento e Avaliação de Políticas 
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http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0104-530X1994000300005&lng=en&nrm=iso
Políticas públicas no Brasil 87
Monitoramento, informação e avaliação de políticas sociais. Não paginado. Disponível em: http://docplayer.
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RUA, M. G.; ROMANINI, R. Para aprender políticas públicas. Volume 1: Conceitos e Teorias. Curso online 
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SOUZA, C. Políticas Públicas: uma revisão da literatura. Sociologias, Porto Alegre, ano 8, n. 16, jul/dez, 2006, 
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TREVISAN, A. P.; BELLEN, H. Avaliação de políticas públicas: uma revisão teórica de um campo em 
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VON NEUMANN, J.; MORGENSTERN, O. Theory of games and economic behavior. Princeton University 
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http://docplayer.com.br/6505674-Questoes-iniciais-para-a-discussao-do-monitoramento-e.html
5
Orçamento público
O objetivo deste capítulo é apresentar um breve panorama sobre o orçamento público. 
Trata-se de um instrumento utilizado pelos governos para gerenciar as receitas e despesas do 
Estado, a fim de auxiliar o processo decisório sobre a aplicação do dinheiro público nas diferentes 
demandas de serviços e políticas públicas definidas pela sociedade, a partir das escolhas de seus 
representantes eleitos.
5.1 O que é orçamento público?
Em muitos momentos de nossas vidas elaboramosum orçamento pessoal. 
Nele, incluímos os nossos desejos de consumo, como comprar um carro ou uma 
casa, cursar uma faculdade, fazer uma viagem etc., e quando somamos os respectivos 
valores, definimos esses desejos como despesa ou investimento. Ao mesmo tempo, 
nossos recursos provêm de uma renda, ou seja, daquilo que recebemos como 
salário, rendimentos financeiros etc., o que definimos aqui como receita. A partir desses valores, 
confrontamos o valor das receitas e a estimativa de gastos.
Muitas vezes, nossos desejos de consumo são superiores às nossas receitas. Por essa razão, 
nos damos conta de que devemos planejar e definir as despesas prioritárias, deixando de lado, ou 
para outra oportunidade, aquelas que não são essenciais, ou seja, consideradas supérfluas. No setor 
governamental, esse planejamento é consubstanciado em lei e recebe o nome de orçamento público.
O orçamento público é utilizado pelos governos das três esferas da União – federal, estadual 
e municipal – e consiste no planejamento de como utilizar o dinheiro arrecadado por meio dos 
tributos. Assim, o planejamento é um elemento essencial para oferecer serviços públicos de 
qualidade e prestar contas à sociedade sobre os gastos e investimentos priorizados pelos poderes.
Tributo é o conjunto de impostos, taxas, contribuições e empréstimos 
compulsórios que formam a receita da União, dos Estados e Municípios.
Partindo de uma linguagem comumente utilizada, o orçamento público estima as receitas 
que o governo espera arrecadar e fixa as despesas que deverão ser sanadas. Assim, as receitas são 
estimadas porque os tributos arrecadados, e outras fontes de receita, variam a cada ano; por sua vez, 
as despesas são fixadas para garantir que o governo não gaste mais do que arrecada (BRASIL, 2019a).
Autores renomados das áreas de finanças públicas e contabilidade governamental 
consolidaram alguns conceitos de orçamento público, conforme estudaremos nos parágrafos 
seguintes.
Vídeo
Fundamentos da Gestão Pública90
Piscitelli, Timbó e Rosa (1999, p. 38) mencionam que orçamento público é o “instrumento 
que dispõe o Poder Público (em qualquer de suas esferas) para expressar, em determinado período, 
seu programa de atuação, discriminando a origem e o montante dos recursos a serem obtidos, bem 
como a natureza e o montante dos dispêndios a serem obtidos”.
O orçamento público também pode ser entendido como:
o planejamento feito pela Administração Pública para atender, durante 
determinado período, aos planos e programas de trabalho por ela desenvolvidos, 
por meio da planificação das receitas a serem obtidas e pelos dispêndios a serem 
efetuados, objetivando a continuidade e a melhoria quantitativa e qualitativa 
dos serviços prestados à sociedade. (LIMA; CASTRO, 2000, p. 19)
Para Baleeiro apud Harada (2004, p. 78), nos países democráticos, o orçamento público é 
considerado “o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo autoriza, por certo 
período, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins 
adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas 
em lei.”
Já de acordo com Abrucio e Loureiro (2004, p. 21), o orçamento público é:
um instrumento fundamental de governo, é seu principal documento de 
políticas públicas. Através dele os governantes selecionam prioridades, 
decidindo como gastar os recursos extraídos da sociedade e como distribuí-los 
entre diferentes grupos sociais, conforme seu peso ou força política. Portanto, 
nas decisões orçamentárias os problemas centrais de uma ordem democrática 
como representação e accountability estão presentes.
Os conceitos anteriores permitem-nos observar que o orçamento é um instrumento de 
grande importância para que o gestor público possa planejar e executar suas atividades.
5.2 O papel do orçamento na gestão pública
As atividades do administrador público devem ser orientadas por 
instrumentos que legitimem suas ações, e o principal deles é o orçamento público. 
Trata-se de uma ferramenta gerencial imposta pela Constituição Federal de 1988 
(CF/88), mais especificamente do artigo 165 ao 169.
A gestão orçamentária tem como objetivo garantir a utilização dos recursos 
públicos de modo sustentável, legal e transparente. As pessoas envolvidas com a gestão orçamentária 
devem possuir, a priori, habilidades denominadas tecnopolítica, isto é, habilidades que combinem a 
expertise da área de gestão com a política, para, assim, arbitrarem a disputa pelos recursos públicos.
A gestão orçamentária é regrada pela CF/88 e por normas das finanças públicas, sendo, 
ainda, regida por um conjunto de princípios, os quais estudaremos a seguir.
5.2.1 Princípios orçamentários
Os princípios orçamentários são regras consolidadas ao longo do tempo para otimizar o 
cumprimento de sua principal finalidade: auxiliar o controle parlamentar sobre os Executivos.
Vídeo
Orçamento público 91
Essas regras ou princípios foram incorporados na legislação, basicamente na Constituição 
Federal, na Lei n. 4.320/1964 e nas Leis de Diretrizes Orçamentárias. “Os princípios 
orçamentários  são premissas a serem observadas na concepção da proposta orçamentária” 
(CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2004).
A Lei n. 4.320/1964, que estabelece as normas gerais para a elaboração dos orçamentos 
públicos e para o controle das finanças públicas, define no seu artigo 2º que a Lei do Orçamento 
conterá a discriminação da receita e da despesa de modo a evidenciar a política econômica 
financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios de unidade, 
universalidade e anualidade (BRASIL, 1964, grifos nossos).
Gouveia (2002) aponta que os princípios elencados na Lei n. 4.320/64 são instrumentos que 
possibilitam o controle sobre o orçamento. A unidade refere-se ao conjunto das receitas e despesas 
reunidas em um único documento; a universalidade é o princípio que descreve que a aprovação 
do orçamento pelo Poder Legislativo deve ser realizada a partir de uma visão de totalidade das 
contas públicas; e a anualidade corresponde à limitação de tempo para a execução orçamentária.
Outros princípios são encontrados na literatura, os quais o administrador pode utilizar 
como pilares para o seu planejamento, conforme observaremos na sequência.
exclusividade orçamento bruto não afetação das receitas
discriminação ou 
especialização
programação publicidade equilíbrio
Pires (2016) descreve cada um desses pilares, apontados pelo autor como facilitadores e que 
servem de referências para as políticas orçamentárias, conforme podemos analisar no Quadro 1.
Quadro 1 – Princípios orçamentários
Princípios Características
Exclusividade
Estabelece que no orçamento não devem constar elementos estranhos 
à receita e à despesa, para evitar que a gestão dos recursos financeiros 
enverede para assuntos que não sejam essenciais.
Orçamento bruto
Postula que os valores do orçamento devem ser apresentados em 
dimensão bruta, ou seja, sem qualquer tipo de dedução, conforme o 
artigo 6º da Lei n. 4.320/1964. A finalidade é evitar que as deduções 
sejam utilizadas para a fuga ao controle.
Não afetação ou vinculação das receitas
Preconiza que a receita tributária não pode ser vinculada a nenhum 
tipo de gasto, conforme a CF/88, Artigo 167, Inciso IV, a fim de se 
evitar o engessamento das despesas públicas e anular a priorização 
dos gastos pelos governantes, de acordo com as necessidades e 
os acordos estabelecidos com seus eleitores. No entanto, existem 
algumas vinculações previstas na CF/88, por exemplo, o artigo 21 – 
Ensino, e o parágrafo 2º do artigo 168 – Saúde).
Discriminação ou especialização
Impõe a especificação detalhada das receitas e as dotações 
autorizadas para as despesas, evitando-se que existam receitas ou 
despesas globais sob título muito genérico. O objetivo é dar clareza na 
identificação das origens e dos destinos dos recursos públicos.
(Continua)
Fundamentos da Gestão Pública92
Princípios CaracterísticasProgramação
Insere a técnica orçamentária por programas, tornando o orçamento 
um instrumento de gestão, mais do que de controle. Esse princípio 
assenta que as despesas sejam estruturadas de modo coerente com os 
objetivos do governo, vinculando os meios (recursos financeiros) com 
os fins (objetivos e metas governamentais).
Publicidade
Determina que as informações sobre o orçamento sejam levadas a 
conhecimento público. Ultimamente, esse princípio foi reforçado pela 
transparência e a participação popular, requisitos básicos dos governos 
democráticos.
Equilíbrio
Estabelece que os governos gastem menos do que sua capacidade 
de arrecadar, em razão de que frente aos déficits orçamentários e 
endividamentos, devem perseguir superávits para evitar desequilíbrios.
Fonte: Adaptado de Pires, 2016, p. 25-27.
A Constituição Federal de 1988, no inciso III do art. 167, ainda adota um princípio 
denominado Regra de Ouro. Tal regra constitui norma fundamental para a gestão orçamentária, 
que “veda a realização de operações de crédito que excedam o montante das despesas de capital” 
(BRASIL, 1988). Excetuam-se à regra de ouro as despesas autorizadas mediante créditos 
suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por 
maioria absoluta.
Quadro 2 – Tipos de créditos adicionais
Suplementares Especiais Extraordinários
Destinados ao incremento dos valores 
aprovados na Lei Orçamentária, 
quando considerados insuficientes.
Destinados às despesas para 
as quais não haja previsão 
orçamentária específica.
Destinados às despesas urgentes 
e imprevisíveis.
Fonte: Elaborado pelo autor com base em Brasil, 1964.
Os créditos adicionais suplementares terão vigência limitada ao exercício financeiro em 
que foram autorizados, sendo proibida sua prorrogação. Os créditos especiais e extraordinários 
terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for 
promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus 
saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subsequente (BRASIL, 1988).
5.3 O processo orçamentário
O processo de elaboração do orçamento no Brasil abrange inúmeras 
prioridades, em razão de sua extensão territorial e o número de habitantes. Se 
todos nós temos a experiência de planejar e controlar nossos gastos domésticos e 
familiares, imagine o quão complexo é o planejamento de ações para um país do 
tamanho do nosso. Apesar dessa dificuldade, o planejamento é essencial para a 
melhor aplicação dos recursos públicos (BRASIL, 2019a).
O sistema orçamentário é o conjunto de instrumentos de gestão dos recursos financeiros de 
um governo, estruturado para que as decisões atendam às demandas sociais e coletivas, que visa à 
economicidade do uso do dinheiro público e à sua execução controlada e avaliada.
Vídeo
Orçamento público 93
O sistema orçamentário brasileiro elenca três importantes dimensões, todas de interesse 
diretamente para a sociedade, conforme o Quadro 3.
Quadro 3 – Dimensões do sistema orçamentário
Dimensões Descrição
Jurídica
O orçamento público tem caráter e força de lei e define limites a serem respeitados pelos 
governantes e agentes públicos, no tocante à realização de despesas e à arrecadação de 
receitas. A elaboração e a aprovação do orçamento público seguem o processo legislativo de 
discussão, emenda, votação e sanção presidencial como qualquer outra lei.
Econômica
O orçamento público é basicamente o instrumento por meio do qual o governo extrai recursos 
da sociedade e os injeta em áreas selecionadas. Esse processo de redistribuição não é neutro 
do ponto de vista da eficiência econômica e da trajetória de desenvolvimento de longo prazo. 
Tanto os incentivos microeconômicos e setoriais quanto as variáveis macroeconômicas 
relativas ao nível de inflação, endividamento e emprego na economia são diretamente 
afetados pela gestão orçamentária.
Política
Se o orçamento público tem um inequívoco caráter distributivo, o processo de elaboração, 
aprovação e gestão do orçamento embute necessariamente perspectivas e interesses 
conflitantes que se resolvem em última instância no âmbito da ação política dos agentes 
públicos e dos inúmeros segmentos sociais.
Fonte: Elaborado pelo autor com base em UNIFESP, 2015, p. 3.
Essas dimensões demonstram que o sistema orçamentário brasileiro não é composto apenas 
de aspectos legais, mas sim de toda uma estrutura institucional constituída por vários elementos.
5.3.1 Orçamento da Despesa
As despesas que o governo tem utilizando-se do dinheiro arrecadado por meio de impostos 
ou outras fontes são categorizadas. As categorizações nos permitem compreender e acompanhar 
os gastos do dinheiro público.
5.3.1.1 Categorização por estrutura programática
A categorização por estrutura programática detalha o programa e a ação orçamentária. Esses 
aspectos delimitam o tema da política pública em consonância com os objetivos propostos. O 
governo organiza as ações em programas temáticos, como o Bolsa Família, programas de gestão, 
manutenção e serviços do Estado e os programas de operações especiais, por exemplo, os que 
tratam dos gastos com a dívida pública brasileira (BRASIL, 2019b).
5.3.1.2 Categorização por natureza de despesa
A natureza da despesa é uma categorização que identifica o tipo de gasto realizado a partir 
de uma visão econômica, contábil e financeira e ajuda a compreender e definir se os recursos 
serão aplicados em serviços, obras ou compras, por exemplo (BRASIL, 2019b). A seguir serão 
apresentados alguns subníveis de categorização por natureza da despesa.
Elemento de despesa
São os insumos que serão utilizados ou adquiridos. Pelo elemento de despesa, é possível, 
por exemplo, saber quanto o governo gasta com obras, instalações e contratação de serviços 
terceirizados (BRASIL, 2019b).
Fundamentos da Gestão Pública94
Grupo de despesa
Os elementos de despesas são dispostos em seis Grupos de despesa: i) pessoal e encargos 
sociais; ii) juros e encargos da dívida; iii) outras despesas correntes; iv) investimentos; v) inversões 
financeiras; e vi) amortização da dívida (BRASIL, 2019b).
Modalidade de aplicação
É uma classificação que busca promover a fiscalização. Esse critério permite identificar o 
responsável pelo uso do dinheiro público e, mais além, se foi um eventual mau uso do recurso, é 
possível, por meio de um processo administrativo, disciplinar e requerer o ressarcimento ao erário.
5.3.2 Orçamento da Receita
A receita pública é o recurso, ou seja, o dinheiro que o governo possui para manter sua 
estrutura e proporcionar bens e serviços à sociedade, como hospitais, escolas, iluminação, 
saneamento etc. Para tanto, é necessário que o governo arrecade dinheiro, por meio de impostos, 
venda de bens, prestação de serviços, venda de títulos do Tesouro Nacional, recebimento de 
indenizações etc. (BRASIL, 2019c).
Da mesma forma como ocorre na despesa, o governo administra o orçamento para prever 
quanto receberá de cada uma das fontes arrecadadoras, por meio de uma classificação. Ainda do 
mesmo modo como nas despesas, o processo de previsão de receitas é organizado em fases, que 
auxiliam o planejamento e o monitoramento de sua execução. A seguir, apresentamos as etapas de 
arrecadação e as classificações das receitas.
5.3.2.1 Estimativas e arrecadação da receita
As receitas do governo são estimadas com base no fato de que as arrecadações sofrem 
variações anualmente. Entretanto, o governo busca realizar a previsão de receitas, permitindo-se, 
assim, planejar o quanto poderá ser gasto e definir quais ações poderá realizar para promover o 
bem-estar da população (BRASIL, 2019c).
O governo planeja suas ações com base em um orçamento inicial, que, posteriormente, será 
atualizado, o que permite diferenciar o valor estimado do efetivamente arrecadado. O orçamento 
inicial é elaborado no ano anterior, enquanto o orçamento atualizado considera as mudanças que 
o influenciaram,políticas do governo (grifos nossos).
O termo  administração  envolve a atividade superior de planejar, organizar, dirigir e 
controlar como a atividade subordinada de executar. Por sua vez, a expressão  administração 
pública é utilizada comumente nos sentidos subjetivo e objetivo. Nesse contexto, Di Pietro (2002, 
p. 53) aponta como a administração pública atua:
Subjetivamente ou no sentido formal, a administração pública deve 
ser  entendida como sendo os entes que exercem atividade administrativa, 
tais quais as pessoas jurídicas, os órgãos e os agentes públicos incumbidos de 
exercer uma das funções tripartites da atividade estatal, qual seja, a função 
administrativa.
Objetivamente ou no sentido material, a administração pública designa 
a natureza da atividade exercida pelos entes citados acima – a função 
administrativa – predominantemente incumbida ao Poder Executivo, 
abrangendo o fomento, a polícia administrativa e o serviço público. (grifos 
nossos)
1.1.3.1 Sistemas de Governo
• Parlamentarismo: o chefe de estado ocupa a posição mais alta de representação, mas 
não participa das decisões políticas. Um chefe de governo, a convite do chefe de estado, 
compõe o governo. Se for aprovado pelo Parlamento, recebe o título de Primeiro-Ministro 
(Inglaterra), Chanceler (Alemanha) ou Presidente do Conselho (Espanha). Caso haja 
uma crise, o Parlamento tem o poder de substituir o chefe de governo.
• Presidencialismo1: é o sistema de governo do Brasil, em que o chefe do Poder Executivo 
cumpre um mandato de governo de quatro anos e acumula as funções de chefe de Estado 
e chefe de governo. Não há dependência alguma em relação ao Poder Legislativo.
1 No Brasil, foi realizado, em 21 de abril de 1993, um plebiscito que demandava escolher entre os sistemas de governo 
parlamentarismo ou presidencialismo. Com 55,67% dos votos válidos, foi consolidado o sistema de governo atual.
Introdução à gestão pública 13
No presidencialismo, é possível governar mesmo sem ter a maioria no Poder Legislativo. 
No Parlamentarismo, os membros podem escolher apoiar o chefe de governo, mas também 
podem optar por antecipar a eleição do novo chefe de governo. Assim, no parlamentarismo, o 
chefe do governo depende da maioria da Câmara para continuar no poder. No presidencialismo, 
os parlamentares buscam se aproximar do governo, seja por razões ideológicas ou pelo interesse 
em obter vantagens junto ao poder executivo. No Brasil, o cientista político Sérgio Abranches 
criou o termo presidencialismo de coalizão, que consiste no ato de fechar acordos e fazer alianças 
entre partidos políticos/forças políticas em busca de um objetivo específico.
1.1.4 Gestão pública
A administração pública inclui os três níveis de governo – federal, estadual e municipal 
– e visa essencialmente o bem comum (COSTIN, 2010). Ela abrange as atividades exercidas por 
entidades, órgãos e agentes incumbidos de atender concretamente às necessidades coletivas.
Na definição de Meirelles (2004, p. 64), a administração pública,
em sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos para a consecução dos 
objetivos do governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias 
aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho 
perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele 
assumidos em benefício da coletividade. Numa visão global, a administração é, 
pois, todo o aparelhamento do Estado pré-ordenado à realização de serviços, 
visando à satisfação das necessidades coletivas. (MEIRELLES, 2004 apud 
CAVALHEIRO; FLORES, 2007, p. 14, grifos nossos)
A natureza da administração 
pública é a de um múnus público, pois 
quem a exerce tem a incumbência de 
defesa, conservação e aprimoramento 
dos bens, serviços e interesses da 
coletividade.
Em sentido amplo, Matias-Pereira (2010, p. 10) entende que gestão pública
é todo o sistema de governo, todo o conjunto de ideias, atitudes, normas, 
processos, instituições e outras formas de conduta humana, que determinam: 
(i) como se distribui e se exerce a autoridade política; (ii) como se atendem 
aos interesses públicos. Assim, a gestão pública pode ser entendida como a 
estrutura do Poder Executivo, que tem a missão de coordenar e implementar as 
políticas públicas. Apresenta-se como um conjunto de atividades diretamente 
destinadas à execução concreta das tarefas consideradas de interesse público ou 
comum numa coletividade ou numa organização estatal.
Toda atividade do gestor público deve ser orientada para um único objetivo: o bem comum 
da coletividade administrada. Se o agente político se desvia desse objetivo, corrompe o mandato 
do qual está investido, porque seus eleitores confiaram-no a gestão como meio de se atingir o 
bem-estar social.
A palavra múnus tem origem no latim e significa 
dever, obrigação etc. O múnus público é uma 
obrigação imposta por lei, em atendimento ao poder 
público, que beneficia a coletividade e não pode ser 
recusado, exceto nos casos previstos em lei. 
Fundamentos da Gestão Pública14
Nascimento (2014, p. 3) destaca como características principais da nova gestão pública:
• a busca pela revitalização da função pública e a profissionalização dos 
servidores governamentais;
• a busca pela competência institucional, com ênfase na regulação e na 
proteção social;
• o foco em resultados, mediante avaliação permanente; 
• o direcionamento da administração para o cidadão-usuário; 
• a simplificação de procedimentos; 
• a transparência e o acesso às informações públicas;
• os arranjos institucionais que visam à representação dos interesses coletivos 
e ao controle social;
• a utilização, pelo Estado, de tecnologias emergentes de informação 
(e-government);
• a promoção de um empreendedorismo digital;
• a busca pela equidade e diminuição de desigualdades sociais patrocinadas 
pela ação governamental. (grifo do original) 
1.1.4.1 Princípios da Administração Pública
O art. 37 da CF/88 elenca os princípios que norteiam a administração pública:
• Legalidade: associa-se à gestão pública em todas as suas atividades, vincula os gestores 
públicos aos mandamentos da lei, sendo inafastáveis, sob pena de nulidade do ato 
administrativo e da responsabilização ao seu autor.
• Impessoalidade: as ações e políticas públicas devem ser iguais a todos os cidadãos, sem 
que gerem benefícios individuais ou sejam discriminatórios a determinadas classes ou 
grupos sociais.
• Moralidade: os atos e as atividades públicas devem obedecer aos princípios morais, ou 
seja, devem promover o melhor e o que é mais útil para o interesse público, sem visar 
satisfazer privilégios pessoais.
• Publicidade: refere-se à divulgação dos atos administrativos e de outros documentos 
elaborados pelo administrador público, com o objetivo de torná-los de conhecimento 
público, controlar suas ações e dar o início aos seus efeitos. O instrumento oficial destinado 
à publicação dos atos são, em geral, os Diários Oficiais.
• Eficiência: considerado o mais moderno princípio da função administrativa, visa investir 
mínimos recursos ao mesmo tempo em que gera resultados maximizados para a sociedade.
Os termos 
Legalidade – Impessoalidade – Moralidade – Publicidade – Eficiência
formam o acrônimo LIMPE 
1.1.4.2 Administração pública direta e indireta
A administração pública, de acordo com a Constituição Federal, está dividida em direta e 
indireta.
Introdução à gestão pública 15
Administração direta
Inclui os serviços desempenhados pela estrutura administrativa do chefe do Executivo 
(presidente da república, governador ou prefeito), dos ministérios (no nível federal) e das secretarias 
(nos níveis estadual e municipal). Estão presentes na estrutura da administração direta, portanto, 
os órgãos responsáveis pelo atendimento das necessidades básicas da população, como saúde, 
educação, lazer, assistência social, transportes, segurança pública, entre outras.
As principais características dos órgãos da administração direta são: (i) a ausência deajustando os valores para cima ou para baixo.
Nesse processo, há as receitas extraorçamentárias, referentes aos recursos que entram nos 
cofres da União temporariamente (BRASIL, 2019c). Como não compõem o orçamento, esses 
recursos não podem ser empregados nas ações do governo.
5.3.2.2 Classificação da receita
Do mesmo modo como é feito na despesa, as receitas são classificadas a fim de identificar 
a procedência dos recursos segundo o fato gerador. As classificações da receita são categoria 
econômica, origem, espécie e desdobramento (BRASIL, 2019c).
Orçamento público 95
Categoria econômica
Essa categoria classifica a receita em corrente e de capital. A receita  corrente  é formada 
pelos recursos que incrementam o patrimônio do Estado, como prestação de serviços, impostos, 
taxas e contribuições (BRASIL, 2019c). A receita de capital refere-se aos recursos arrecadados por 
meio de empréstimos e da venda do patrimônio público.
Origem
A origem permite conhecer a fonte da receita, ou seja, se a receita corrente é originada dos 
impostos, da indústria ou de serviços; ou se o recurso provém da venda de bens ou de empréstimos 
(BRASIL, 2019c).
Espécie
A espécie faz o detalhamento de cada uma das origens da receita. A espécie de receita permite 
identificar se uma receita é proveniente do serviço de transportes, saúde ou alguma atividade 
financeira etc. (BRASIL, 2019c).
Desdobramento
As particularidades de cada receita podem ser observadas por meio do detalhamento ou 
desdobramento da receita. Um desdobramento bastante conhecido são as receitas provenientes do 
Imposto de Renda sobre a Pessoa Física (IRPF) (BRASIL, 2019c).
5.3.3 O Sistema Orçamentário Brasileiro
Conforme os artigos 165 a 169 da CF/88, o sistema orçamentário brasileiro é composto 
de três partes: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei do 
Orçamento Anual (LOA).
A Figura 1 ilustra os prazos correspondentes à execução de cada um dos documentos do 
processo orçamentário.
Figura 1 – Prazos no processo orçamentário
PPA
[ 4 ANOS ]
31 de 
agosto
Data limite para o Executivo enviar o projeto 
de cada lei para o Congresso Nacional
Data limite para o Congresso devolver 
os projetos para sanção
22 de 
dezembro
LDO
[ ANUAL ]
15 de 
abril
17 de 
julho
LOA
[ ANUAL ]
31 de 
agosto
22 de 
dezembro
Fonte: Elaborada pelo autor.
Sanches (1993) declara que o processo orçamentário é um ciclo que se repete a cada ano, 
contendo as seguintes etapas:
Fundamentos da Gestão Pública96
• elaboração da proposta orçamentária;
• discussão parlamentar, votação e aprovação legislativa;
• execução, com controle interno;
• controle externo e avaliação.
A seguir, são descritas as quatro fases circulares do processo orçamentário.
Figura 2 – Fases do processo orçamentário
1. ELABORAÇÃO
4. CONTROLE 3. EXECUÇÃO
2. APROVAÇÃO
Cabe ao Poder Executivo a elaboração do Projeto 
de Lei Orçamentária Anual (PLOA), com base no 
planejamento estabelecido no Plano Plurianual (PPA) e 
na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) vigentes.
O Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e 
Gestão, por meio da Secretaria de Orçamento Federal 
(SOF), faz a captação e consolidação das propostas 
de cada Ministério e dos demais Poderes, utilizando 
o Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento 
(SIOP).
Posteriormente, o PLOA deve ser encaminhado ao 
Poder Legislativo para aprovação.
Existem dois sistemas de controle da execução 
orçamentária: interno e externo.
O controle interno é realizado pelo órgão no âmbito da 
própria Administração, dentro de sua estrutura, com 
supervisão técnica do Ministério da Transparência e da 
Controladoria-Geral da União.
O controle externo é realizado por instituição 
independente e autônoma; no caso da União, é exercido 
pelo Congresso Nacional, auxiliado pelo Tribunal de 
Contas da União (TCU).
Após a publicação do Orçamento, o Poder Executivo 
tem até 30 dias para editar o Decreto de Programação 
Orçamentária e Financeira.
Esse Decreto e suas alterações visam adequar os valores 
da LOA à realidade de cada ano, assegurando, assim, 
o equilíbrio entre receitas e despesas previsto na LDO 
(meta de resultado primário).
Quando o Decreto estipula limitação de despesas, 
ocorre o contingenciamento.
Tanto as receitas como as despesas devem ser revistas 
ao longo do ano. Na fase de execução, os valores 
aprovados na Lei Orçamentária podem ser insuficientes 
ou pode ocorrer a necessidade de realização de despesas 
não computadas ou insuficientemente dotadas. Diante 
de tais situações, a LOA poderá ser alterada no decorrer 
de sua execução por meio de créditos adicionais.
Após o envio do projeto de lei para o Congresso 
Nacional (CN), os Deputados Federais e Senadores, 
na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos 
e Fiscalização (CMO) examinam, discutem, ajustam, 
votam e aprovam a proposta orçamentária. O relatório 
da CMO é apreciado pelo plenário do CN.
Os Deputados e Senadores podem, sob determinadas 
condições, propor alterações à proposta orçamentária 
(emendas parlamentares).
O PLOA poderá ser vetado ou sancionado pelo 
Presidente da República. Em caso de vetos, caberá ao 
Congresso Nacional apreciá-los, podendo rejeitá-los 
ou não.
Após sancionado pelo Presidente da República, o PLOA 
se transforma na Lei Orçamentária Anual (LOA).
Fonte: Elaborado pelo autor com base em Brasil, 2018 (grifo nosso).
As emendas parlamentares são prerrogativas constitucionais que 
o Poder Legislativo possui para alterar o PLOA enviado pelo Poder 
Executivo. Podem ser relativas à previsão de receita, ao texto da lei ou à 
autorização de despesas (apropriação, cancelamento ou remanejamento 
de despesa) (BRASIL, 2018).
Orçamento público 97
5.4 O Plano Plurianual
Conforme a Constituição Federal, o planejamento é um dever do Estado, é 
determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. De acordo com 
o art. 174, “como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado 
exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, 
sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado” 
(BRASIL, 1988, grifos nossos).
No tocante à função planejamento, o § 1º do inciso XI do art. 167 da Constituição Federal assevera a 
importância que os constituintes deram ao planejamento no Brasil: “nenhum investimento cuja execução 
ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem 
lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade” (BRASIL, 1988, grifos nossos).
Resumidamente, o PPA expressa a visão estratégica da gestão pública. Nele, declara-se o 
conjunto das políticas públicas de governo para um período de 4 (quatro) anos, com base nos 
compromissos firmados durante as campanhas eleitorais, além de definir o percurso a ser trilhado 
para viabilizar as metas definidas no plano.
Em síntese, o PPA1 estabelece, de maneira regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas 
da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes para os 
programas de duração continuada (BRASIL, 1988).
5.5 As Leis de Diretrizes Orçamentárias
Uma das funções da LDO é estabelecer parâmetros necessários à alocação 
dos recursos no orçamento anual, de modo a garantir a realização das metas e 
objetivos contemplados no PPA (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2019).
Cabe ainda à LDO ajustar as ações de governo conforme a realidade do caixa 
do Tesouro Nacional e selecionar dentre os programas incluídos no PPA aqueles 
que terão prioridade na execução do orçamento subsequente.
Conforme o art. 165, § 2º, a lei de diretrizes orçamentárias compreenderá
as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas 
de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da 
lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e 
estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento(BRASIL, 1988, grifos nossos).
Em geral, as prioridades são definidas com base nos critérios de gravidade ou urgência para 
mitigar os pontos de estrangulação. Também é relevante considerar o empreendimento para a 
realização de objetivos estratégicos da política econômica e social.
Em síntese, a LDO define as metas e prioridades do governo a serem realizadas no ano 
seguinte. É a LDO que estabelece a ligação entre o PPA e a LOA.
1 A versão vigente do PPA (2016-2019) pode ser acessada no Portal do Ministério da Economia. Disponível em: http://
www.planejamento.gov.br/assuntos/planeja/plano-plurianual.
Vídeo
Vídeo
http://www.planejamento.gov.br/assuntos/planeja/plano-plurianual
http://www.planejamento.gov.br/assuntos/planeja/plano-plurianual
Fundamentos da Gestão Pública98
5.6 A Lei do Orçamento Anual
A LOA estima receitas e fixa as despesas para determinado exercício 
financeiro. Permite avaliar as fontes de recursos públicos e quem são os beneficiários 
desses recursos. Postula o § 5º do artigo 165 da Constituição de 1988 que a LOA 
compreenderá:
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e 
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e 
mantidas pelo Poder Público;
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou 
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos 
a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e 
fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público (BRASIL, 1988).
Conforme elencado na CF/88, o orçamento federal é um documento único, constituído 
por três partes – o Orçamento Fiscal, o Orçamento de Investimento das Empresas Controladas 
pela União e o Orçamento da Seguridade Social – e apresenta as características apresentadas 
no Quadro 4.
Quadro 4 – Partes constituintes do orçamento federal
Orçamento Fiscal e 
da Seguridade
O Orçamento Fiscal abrange os três poderes, seus 
órgãos, autarquias, fundações, empresas públicas, 
sociedades de economia mista, e demais que 
recebam quaisquer recursos do Tesouro Nacional. 
Excetuam-se aqueles que percebam, unicamente, 
sob a forma de participação acionária, pagamento 
de serviços prestados, ou fornecimento de bens, 
pagamento de empréstimo e financiamento 
concedidos e transferências para aplicação em 
programa de financiamento.
Consulte o art. 195 da 
CF/88 e saiba quais são 
as contribuições sociais 
que correspondem ao 
orçamento da seguridade 
social.
Orçamento da 
Seguridade Social
Esse orçamento abrange todas as entidades 
e órgãos vinculados à seguridade social, da 
administração direta e indireta, bem como 
fundos e fundações instituídas e mantidas pelo 
Poder Público. Constitui a especificação das 
receitas vinculadas aos gastos da seguridade 
social – especialmente as contribuições 
sociais nominadas no art. 195 da Constituição. 
Compreende ainda as contribuições transferidas 
pelo orçamento fiscal e as programações relativas 
à saúde, previdência e assistência social que 
serão financiadas por tais receitas (CÂMARA DOS 
DEPUTADOS, 2019).
Orçamento de 
Investimento das 
Estatais
As despesas de custeio das empresas 
estatais vinculadas ao Executivo (empresas 
públicas e as sociedades de economia mista, 
subsidiárias, controladas) têm seus orçamentos 
organizados e acompanhados pelo Ministério de 
Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), mas 
não são apreciadas pelo Legislativo.
Fonte: Elaborado pelo autor com base em Câmara dos Deputados, 2019.
Vídeo
Orçamento público 99
O Quadro 5 apresenta a proposta do orçamento fiscal, da seguridade social e de investimento 
das empresas estatais para o ano de 2019.
Quadro 5 – Proposta do orçamento para 2019 
Orçamento Fiscal
2,2 
trilhões
No Orçamento Fiscal estão incluídas as despesas dos Poderes Legislativo 
(Congresso Nacional e Tribunal de Contas da União), Executivo (Presidência, 
Ministérios e outros órgãos) e Judiciário (Fóruns e Tribunais), do Ministério 
Público da União e da Defensoria Pública da União, além dos gastos com 
pagamento e rolagem da dívida pública federal.
Orçamento da 
Seguridade Fiscal
1,1 
trilhão
O Orçamento da Seguridade Social contém as despesas com previdência 
e assistência social, bem como ações e serviços públicos de saúde. Os 
pagamentos de aposentadorias, pensões e benefícios, assim como os 
gastos com hospitais, medicamentos e Bolsa-Família, são exemplos de 
despesas desse orçamento.
Orçamento de 
Investimento das 
Empresas Estatais
119,6 
bilhões
O Orçamento de Investimento das Empresas Estatais engloba os 
investimentos das empresas em que a União, direta ou indiretamente, 
detém a maioria do capital social com direito a voto e que não necessitam 
de recursos fiscais para manter ou ampliar suas atividades. São exemplos: 
Petrobras, Eletrobras, Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal.
Fonte: Elaborado pelo autor com base em Brasil, 2018, p. 7.
Apesar dos instrumentos que compõem o sistema orçamentário, Silva (2007) constatou no 
seu estudo a falta de consonância e integração entre o PPA, a LDO e a LOA. Dentre as principais 
inconsistências encontradas, o autor alude a:
a) falta de coerência entre o que foi planejado no PPA e as metas físicas 
estabelecidas na LDO;
b) execução orçamentária de programas do orçamento de investimento das 
estatais acima da dotação autorizada na LOA;
c) divergências entre as metas prioritárias estipuladas pelo Governo na LDO e 
as efetivamente registradas na LOA; e
d) programas prioritários que não foram executados (SILVA, 2007 apud 
CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2009).
A despeito da existência desses problemas, pode-se afirmar que o orçamento público continua 
sendo um importante e imprescindível instrumento de planejamento da administração pública.
Considerações finais
Estudamos neste capítulo que o orçamento público é tido como o principal instrumento da 
função alocativa do governo, pois viabiliza a implementação das políticas públicas. O acolhimento 
dos direitos e necessidades públicas se materializa com a opção do administrador público de alocar 
os recursos provenientes do orçamento público nas três esferas do governo.
Um planejamento sem a necessária estimativa de recursos não passa de uma declaração 
banal de aspirações políticas; constitui-se na aplicação arbitrária dos recursos, atendendo de modo 
improvisado às demandas sociais conforme cada conjuntura.
Enfim, conclui-se que realizar a elaboração do orçamento público sem um planejamento 
prévio e racional é assumir o risco da ineficiência, ao mesmo tempo em que elaborar um 
planejamento que não tenha repercussão no orçamento é acreditar na ineficácia do plano.
Fundamentos da Gestão Pública100
Ampliando seus conhecimentos
• BRASIL. Ministério da Economia. Secretaria Especial de Fazenda. MTO 2020 – Manual 
Técnico do Orçamento. Brasília: 2019. Disponível em: https://www1.siop.planejamento.
gov.br/mto/doku.php/mto2020. Acesso em: 3 out. 2019.
O Manual Técnico de Orçamento (MTO) é um instrumento de apoio aos processos 
orçamentários da União. Acesse e conheça o MTO para o exercício 2020.
• Acesse o Portal de Transparência da prefeitura do seu município e faça uma leitura no 
PPA, na LDO e na LOA, verificando se os documentos atendem aos pressupostos teóricos 
que vimos neste capítulo.
• CÂMARA dos deputados. PLP 18/2019 - Projeto de Lei Complementar. 12 fev. 2019. Disponível 
em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2191570. 
Acesso em: 3 out. 2019.
Está em trâmite na Câmara dos Deputados o Projeto de Lei Complementar 18/2019 
que obriga a adoção do orçamento impositivo nos municípios. Sabia que você pode 
acompanhar o andamento do processo e encaminhar um e-mail para os parlamentares 
envolvidos no projeto para dar a sua opinião?
Atividades
1. Quais são os tipos de créditos adicionais? Descreva cada um deles.
2. Descreva, sucintamente, as quatro fases do processoorçamentário.
3. Conforme o Art. 165 da CF/88, a LOA compreende quais orçamentos?
REFERÊNCIAS
ABRUCIO, F. L.; LOUREIRO, M. R. Finanças Públicas, Democracia e Accountability: debate teórico e o 
caso brasileiro. Pesquisa apresentada no XXIX Encontro da Anpocs. São Paulo: Núcleo de Publicações e 
Pesquisas – Fundação Getúlio Vargas, 2004. Disponível em: http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/bitstream/
handle/10438/3104/P00298_1.pdf?sequence=1. Acesso em: 26 set. 2019.
BRASIL. Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Secretaria de Orçamento Federal. 
Orçamento Cidadão: Projeto de Lei Orçamentária Anual – PLOA 2019. Brasília, 2018. 48 p.
BRASIL. Presidência da República. Casa Civil. Constituição da República Federativa do Brasil. 1988. 
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm. Acesso em: 
25 set. 2019.
https://www1.siop.planejamento.gov.br/mto/doku.php/mto2020
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6
Lei de Responsabilidade Fiscal
Há alguns anos o Brasil tem vivenciado momentos delicados na política, principalmente 
no que diz respeito à administração pública. Quase diariamente, vemos nas mídias escândalos 
que envolvem desvio de dinheiro e má utilização de recursos ou bens públicos. Diante disso, tem-
-se buscado soluções para amenizar condutas impróprias dos gestores públicos, na tentativa de 
aprimorar e melhorar as ações de controle e acompanhamento.
Nesse panorama, iremos discorrer, neste capítulo, sobre a Lei Complementar n. 101/2000 
(BRASIL, 2000a), conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), considerada um marco 
na gestão pública brasileira, a qual estabelece normas de finanças públicas voltadas para a 
responsabilidade na gestão fiscal.
6.1 A Lei de Responsabilidade Fiscal
A LRF foi criada a partir da Constituição Federal de 1988 devido à necessidade 
de regulamentar os artigos 163 e 169, que tratam sobre a administração pública. 
No entanto, houve, antes, algumas tentativas de implementação do mecanismo de 
controle de gastos públicos.
Em 27 de março de 1995, o Governo Federal sancionou a Lei Complementar n. 
82 (BRASIL, 1995), conhecida como a Lei Camata, em deferência ao nome da autora do projeto, a ex-
deputada Rita Camata. A lei visava disciplinar os limites das despesas com o funcionalismo público.
A LC/1982 encerrou-se com a sanção da Lei Complementar n. 96, de 31 de maio de 1999 
(BRASIL, 1999), que tratava do mesmo assunto. A nova lei, no entanto, também não foi efetiva, o 
que ocasionou na necessidade de outra legislação que tratasse do assunto de modo mais abrangente.
Em 25 de janeiro de 2000 foi apresentado à Câmara dos Deputados um Projeto de Lei 
Complementar (PL) que disciplinava as finanças públicas e a limitação de gastos com pessoal, 
sendo posteriormente aprovado como a Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de 
Responsabilidade Fiscal – LRF), que revogou a LC/1996.
Na elaboração da LRF, foram incorporados princípios de modelos de outros países, conforme 
veremos no Quadro 1.
Quadro 1 – Modelos utilizados como referência para a elaboração da LRF
Referência Características
FMI – Fiscal Transparency
Dentro do setor público, as funções de política e de gestão devem ser bem 
definidas e divulgadas ao público, informando sobre as atividades fiscais passadas, 
presentes e programadas – transparência dos atos.
A documentação orçamentária deve especificar objetivos da política fiscal, estrutura 
macroeconômica, políticas orçamentárias e riscos fiscais – planejamento.
As contas fiscais devem serapresentadas periodicamente ao Legislativo e ao 
público – publicidade, prestação das contas e relatórios fiscais.
Vídeo
(Continua)
Fundamentos da Gestão Pública104
Referência Características
Tratado de Maastricht
(Tratado da União Europeia 
de 1992: Alemanha, Bélgica, 
Dinamarca, França, Grécia, 
Irlanda, Itália, Luxemburgo, 
Países Baixos, Portugal, 
Espanha e Reino Unido)
Definição de critérios para verificação da sustentação financeira de cada governo, 
como em uma confederação.
Estados membros conduzem suas políticas com relativa independência, 
convergindo para critérios acordados. Além disso, os estados membros devem 
evitar déficits excessivos.
Comissão monitorará o orçamento e o estoque da dívida para identificar desvios: 
há metas e punições.
Pacto de estabilidade e crescimento de 1997 – cada estado membro é responsável 
por sua política orçamentária, subordinada às disposições do Tratado.
Budget Enforcement Act (BEA)
(Lei de Execução 
Orçamentária de 1990)
Estados Unidos
Contempla apenas o Governo Federal – cada unidade da federação tem suas 
regras.
Congresso fixa metas de superávit e mecanismos de controle de gastos, aplicações 
de regras adotadas pelo BEA.
Sequestration – limitação de empenho para garantir limites e metas orçamentárias.
Pay as you go – compensação orçamentária: qualquer ato que provoque aumento 
de despesas deve ser compensado por meio da redução de outras despesas ou do 
aumento de receitas.
Fiscal Responsibility Act
(Lei de Responsabilidade 
Fiscal de 1994)
Nova Zelândia
Estado unitário e parlamentarista.
Congresso fixa princípios e exige forte transparência do Executivo, que tem a 
liberdade para orçar e gastar.
Princípios de gestão fiscal responsável: reduzir débito total da Coroa (dívida 
pública) a níveis prudentes.
Alcançar e manter níveis de patrimônio líquido da Coroa que a protejam contra 
fatores imprevistos.
Gerenciar prudentemente riscos fiscais da Coroa.
O Fiscal Act difere dos programas anteriores porque não prevê metas fiscais; 
admite afastamentos temporários, desde que com previsão de meios para retorno; 
considera perigosa a perda de credibilidade pelo não cumprimento de metas; e 
teme pela manipulação de informação para ajustá-las às metas fixadas.
Fonte: Elaborado pelo autor com base em Tesouro Nacional, 2019, p. 6-7.
6.1.1 Objetivos da LRF
A LRF foi criada para tratar de assuntos pertinentes ao campo das finanças e da gestão 
pública conforme descreve seu artigo 1º: “Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças 
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título 
VI da Constituição” (BRASIL, 2000a, grifos nossos).
Ao se definir responsabilidade na gestão fiscal, estabeleceram-se os seguintes postulados:
• ação planejada e transparente;
• prevenção de riscos e correção de desvios que afetem o equilíbrio das contas 
públicas;
• garantia de equilíbrio nas contas, via cumprimento de metas de resultados 
entre receitas e despesas, com limites e condições para a renúncia de receita e 
a geração de despesas com pessoal, seguridade, dívida, operações de crédito, 
concessão de garantia e inscrição em restos a pagar. (BRASIL, 2000a, p. 13)
Lei de Responsabilidade Fiscal 105
Assim, a LRF exige dos governos a obediência a orçamentos objetivos, o respeito às metas 
fiscais, a compensação orçamentária (gastos devem vir de fontes correlatas de financiamento) e o 
equilíbrio entre receitas e despesas, tudo com foco em médio e longo prazo, a fim de não prejudicar 
as finanças públicas.
No tocante à gestão fiscal da LRF, Queiroz (2000, p. 50, grifos nossos) observa que:
gestão fiscal significa a gestão financeira e patrimonial das entidades públicas 
nos três níveis de governo, nos três poderes e no Ministério Público, com 
senso de responsabilidade e fiel observância dos preceitos constitucionais 
legais: previnem os déficits nas contas públicas, interrompem o processo de 
endividamento público, impedem que se assumam obrigações e encargos 
sem correspondente fonte de receita ou a redução de despesas e impõem a 
imediata correção dos desvios na conduta fiscal, de modo a assegurar o ajuste 
fiscal definitivo e a manutenção de finanças públicas equilibradas, como 
sonha a sociedade brasileira, como exige o processo de desenvolvimento 
econômico social.
A LRF é um código de conduta para os administradores públicos, que compreende os 
Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, nas esferas de governo federal, estadual e municipal.
6.1.2 Pilares da LRF
Ao longo dos anos, várias reformas foram criadas com o intuito de melhorar o processo de 
administração pública, como a Lei n. 4.320/1964 (BRASIL, 1964), que continua regendo o ciclo 
orçamentário. Contudo, ela não tratava de modo específico sobre a responsabilidade na gestão fiscal.
Para Reis (2001), a LRF foi estruturada em quatro pilares: planejamento, controle, 
transparência e responsabilidade, apresentados no Quadro 2, a seguir.
Quadro 2 – Pilares da LRF
Pilares Descrição
Planejamento
O objetivo é fazer com que a administração desenvolva, através de políticas e ações 
previamente formuladas para atender às necessidades coletivas e públicas, visando, 
assim, o cumprimento da missão do Estado de executar metas físicas concretas, 
conjugadas com aquelas de caráter financeiro (receitas e custos).
Controle
Função que deve estar presente em todas as atividades da organização, buscando fazer 
com que a missão do Estado seja cumprida sem solução de continuidade, mediante a 
concretização das políticas e ações respectivas, tendo em vista a economicidade, a 
eficiência, a eficácia e a efetividade, conceitos de caráter gerencial, na utilização dos 
recursos que lhe foram destinados.
Transparência
Deve ser a característica básica das informações orçamentárias e contábeis que 
têm como alvo o cidadão e todas aquelas pessoas que transacionam com a União, 
estados e municípios, Distrito Federal e respectivos órgãos da administração 
indireta e fundacional.
Responsabilidade
Deverá ser evidenciada nos atos praticados pelos gestores no trato das receitas, 
das despesas e dos valores pertencentes ou confiados à guarda e à custódia da 
Fazenda Pública.
Fonte: Reis, 2001, p. 14.
Fundamentos da Gestão Pública106
Destaca-se, então, na Figura 1, que a LRF é alicerçada em quatro pilares.
Figura 1 – Pilares da Lei de Responsabilidade Fiscal
Planejamento TransparênciaControle Responsabilização
Fonte: Elaborada pelo autor com base em Reis, 2001.
Esses pilares respaldam a aplicação da LRF a fim de proporcionar um controle mais efetivo 
das ações inerentes à gestão dos recursos públicos, acarretando efeitos punitivos aos gestores que 
conduzem sua administração de maneira irresponsável e ímproba.
6.2 Limites de gastos na LRF
A LRF determina limites para despesas com pessoal e para dívida 
pública, além de estabelecer que sejam criadas metas para controlar receitas 
e despesas. De acordo com essa lei, nenhum governante pode criar uma nova 
despesa continuada (com mais de dois exercícios)sem informar sua fonte de 
receita ou sem reduzir outras despesas já existentes (MEPDG, 2019; TESOURO 
NACIONAL, 2019).
Os limites de gastos com pessoas, preconizados na LRF, como percentual das receitas, para 
os três Poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, são os distribuídos 
no Quadro 3, a seguir.
Quadro 3 – Limites de gastos com pessoal previstos na LRF
Poder Limite máximo Percentual das Receitas
União 50% da Receita Corrente Líquida
- 2,5% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas.
- 6% para o Judiciário.
- 0,6% para o Ministério Público da União.
- 3% para custeio de despesas do DF e de ex-territórios.
- 37,9% para o Poder Executivo.
Estados 60% da Receita Corrente Líquida
- 3% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas.
- 6% para o Judiciário.
- 2% para o Ministério Público.
- 49% para as demais despesas de pessoal do Executivo.
Municípios 60% da Receita Corrente Líquida
- 6%para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas, se 
houver.
- 54% para o Executivo.
Fonte: Elaborado pelo autor com base em Brasil, 2000a.
Vídeo
Lei de Responsabilidade Fiscal 107
Como em toda lei, na LRF existem prazos e limites previstos para a ação dos governantes, 
bem como recomendações, no caso de os governantes estarem no limite ou terem ultrapassado 
o previsto em lei, como a obrigatoriedade dos gestores de efetuar reduções de despesas, 
principalmente de contenções no último ano de mandato. Se o gestor verificar que ultrapassou 
os limites previstos para a despesa de pessoal, ele precisará, no prazo de oito meses, tomar as 
providências cabíveis. Se após esse prazo os excessos persistirem ou não forem corrigidos, são 
aplicadas as sanções previstas.
Nos termos do § 1º do art. 19 da LRF, para fins de verificação dos limites definidos na LRF, 
não serão computadas as seguintes despesas:
I – de indenização por demissão de servidores ou empregados;
II – relativas a incentivos à demissão voluntária;
III – derivadas da aplicação do disposto no inciso II do § 6º do art. 57 da 
Constituição;
IV – decorrentes de decisão judicial e da competência de período anterior ao da 
apuração a que se refere o § 2º do art. 18;
V – com pessoal, do Distrito Federal e dos Estados do Amapá e Roraima, 
custeadas com recursos transferidos pela União na forma dos incisos XIII e 
XIV do art. 21 da Constituição e do art. 31 da Emenda Constitucional n. 19;
VI – com inativos, ainda que por intermédio de fundo específico, custeadas por 
recursos provenientes:
a) da arrecadação de contribuições dos segurados;
b) da compensação financeira de que trata o § 9º do art. 201 da Constituição;
c) das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a tal 
finalidade, inclusive o produto da alienação de bens, direitos e ativos, bem como 
seu superávit financeiro. (BRASIL, 2000a)
Se a despesa total com pessoal exceder a 95% do limite (prudencial), nos termos do 
parágrafo único do art. 22 da LRF (BRASIL, 2000a), são vedados ao Poder ou órgão que houver 
incorrido no excesso:
I – concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração 
a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação 
legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da 
Constituição;
II – criação de cargo, emprego ou função;
III – alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;
IV – provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer 
título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de 
servidores das áreas de educação, saúde e segurança;
V – contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do 
§ 6º do art. 57 da Constituição e as situações previstas na Lei de Diretrizes 
Orçamentárias. (BRASIL, 2000a)
Fundamentos da Gestão Pública108
Havendo extrapolação dos limites previstos, além das medidas previstas citadas 
anteriormente, relativas ao limite prudencial, o gestor ficará obrigado a eliminar o percentual 
excedente nos dois quadrimestres seguintes, devendo ser, pelo menos, um terço no primeiro. 
Assim, serão adotadas as providências previstas nos §§ 3º e 4º do art. 169 da Constituição Federal:
Redução de pelo menos 20% das despesas com cargos em comissão e funções 
de confiança (§ 3º)
Exoneração dos servidores não estáveis (§ 3º)
Exoneração de servidor estável, desde que ato normativo motivado de cada um 
dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa 
objeto da redução de pessoal (§ 4º). (BRASIL, 1988)
A Lei Complementar n. 164, de 2018 (BRASIL, 2018) incluiu no texto da LRF que as 
restrições previstas no § 3º do art. 169 não se aplicam ao município em caso de queda de receita 
real superior a 10% (dez por cento), em comparação ao correspondente quadrimestre do exercício 
financeiro anterior, devido à:
  I – diminuição das transferências recebidas do Fundo de Participação dos 
Municípios decorrente de concessão de isenções tributárias pela União; e
II – diminuição das receitas recebidas de royalties1 e participações especiais. 
(BRASIL, 2018, grifos nossos)
A LRF prevê que se não alcançada a redução nos prazos previstos e enquanto perdurar o 
excesso, o ente não poderá:
a) Receber transferências voluntárias, ressalvadas as destinadas à saúde, à 
educação e à assistência social;
b) Obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;
c) Contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento 
da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal. 
(BRASIL, 2000a).
6.2.1 Exceções aos prazos para redução das despesas com pessoal
Conforme disposto no art. 65, caput e parágrafo único da LRF, quando ocorrer situações 
de calamidade pública, reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da União, ou pelas 
Assembleias Legislativas, na hipótese dos estados e municípios ou estado de defesa e de sítio 
decretado na forma da Constituição, ficarão suspensas à contagem dos prazos previstos na Lei 
Complementar n. 101/2000.
1 Royalty se refere a uma importância cobrada pelo proprietário de uma patente de produto, processo de produção, 
marca, entre outros, ou pelo autor de uma obra, para permitir seu uso ou comercialização. No caso do petróleo, os royalties 
são cobrados das concessionárias que exploram a matéria-prima, de acordo com sua quantidade. O valor arrecadado 
fica com o poder público. Segundo a atual legislação brasileira, estados e municípios produtores – além da União – têm 
direito à maioria absoluta dos royalties do petróleo. A divisão atual é de 40% para a União, 22,5% para estados e 30% para 
os municípios produtores. Os 7,5% restantes são distribuídos para todos os municípios e estados da federação (BRASIL, 
2019).
Lei de Responsabilidade Fiscal 109
Ainda, reconhecido o crescimento real baixo ou negativo do Produto Interno Bruto (PIB) 
nacional, regional ou estadual, por período igual ou superior a quatro trimestres, os prazos do 
artigo serão duplicados, nos termos do art. 66 da LRF.
6.3 Crimes e penalidades contra as Finanças Públicas
A LRF indica expressamente em seus artigos 73 e 73-A quais são os diplomas 
legais que deverão ser utilizados para fins de responsabilização das infrações:
Art. 73. As infrações dos dispositivos desta Lei Complementar serão punidas 
segundo o Decreto-Lei n. 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal); a Lei 
n. 1.079, de 10 de abril de 1950; o Decreto-Lei n. 201, de 27 de fevereiro de 1967; 
a Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992; e demais normas da legislação pertinente.
Art. 73-A. Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte 
legítima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao órgão competente 
do Ministério Público o descumprimento das prescrições estabelecidas nesta 
Lei Complementar. (BRASIL, 2000a)
As legislações e as punições para os agentes que cometem crime contra as finanças públicas 
são elencadas no Quadro 4.
Quadro 4 – Crimes contra as finanças públicas
Decreto-Lei n. 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal)
Crimes Penas
Ordenar, autorizar ou realizar operação de crédito, interno ou externo, sem prévia 
autorização legislativa.
Pena: reclusão, de 1 (um) a 2 
(dois) anos.
Ordenar ou autorizar a inscrição em restos a pagar, de despesa que não tenha sido 
previamente empenhada ou que exceda limite estabelecido em lei.
Pena: detenção, de 6 (seis) 
meses a 2 (dois) anos.
Ordenar ou autorizar a assunção de obrigação, nos dois últimos quadrimestres do 
último ano do mandato ou legislatura, cuja despesa não possa ser paga no mesmo 
exercício financeiro ou, caso reste parcela a ser paga no exercício seguinte, que não 
tenha contrapartida suficiente de disponibilidade de caixa.
Pena: reclusão, de 1 (um) a 4 
(quatro) anos.
Ordenar despesa não autorizada por lei.
Pena: reclusão, de 1 (um) a 4 
(quatro) anos.
Prestar garantia em operação de crédito sem que tenha sido constituída 
contragarantia em valor igualou superior ao valor da garantia prestada, na 
forma da lei.
Pena: detenção, de 3 (três) 
meses a 1 (um) ano.
Deixar de ordenar, de autorizar ou de promover o cancelamento do montante de 
restos a pagar inscrito em valor superior ao permitido em lei.
Pena: detenção, de 6 (seis) 
meses a 2 (dois) anos.
Ordenar, autorizar ou executar ato que acarrete aumento de despesa total com 
pessoal, nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato ou da legislatura.
Pena: reclusão, de 1 (um) a 4 
(quatro) anos.
Ordenar, autorizar ou promover a oferta pública ou a colocação no mercado 
financeiro de títulos da dívida pública sem que tenham sido criados por lei ou sem 
que estejam registrados em sistema centralizado de liquidação e de custódia.
Pena: reclusão, de 1 (um) a 4 
(quatro) anos.
Vídeo
(Continua)
Fundamentos da Gestão Pública110
Decreto-Lei n. 201, de 27 de fevereiro de 1967
Crimes Penas
Deixar de ordenar a redução do montante da dívida consolidada, nos prazos 
estabelecidos em lei, quando o montante ultrapassar o valor resultante da aplicação 
do limite máximo fixado pelo Senado Federal.
Pena: detenção, de 3 (três) 
meses a 3 (três) anos.
Perda de cargo e a inabilitação, 
pelo prazo de cinco anos, 
para o exercício de cargo ou 
função pública, eletivo ou 
de nomeação, sem prejuízo 
da reparação civil do dano 
causado ao patrimônio público 
ou particular.
Ordenar ou autorizar a abertura de crédito em desacordo com os limites 
estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei orçamentária ou no 
crédito adicional ou com inobservância de prescrição legal.
Deixar de promover ou de ordenar, na forma da lei, o cancelamento, a amortização 
ou a constituição de reserva para anular os efeitos de operação de crédito realizada 
com inobservância de limite, condição ou montante estabelecido em lei.
Deixar de promover ou de ordenar a liquidação integral de operação de crédito 
por antecipação de receita orçamentária, inclusive os respectivos juros e demais 
encargos, até o encerramento do exercício financeiro.
Ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a realização de operação de crédito 
com qualquer um dos demais entes da Federação, inclusive suas entidades 
da administração indireta, ainda que na forma de novação, refinanciamento ou 
postergação de dívida contraída anteriormente.
Captar recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição cujo 
fato gerador ainda não tenha ocorrido.
Ordenar ou autorizar a destinação de recursos provenientes da emissão de títulos 
para finalidade diversa da prevista na lei que a autorizou.
Realizar ou receber transferência voluntária em desacordo com limite ou condição 
estabelecida em lei.
Fonte: Elaborado pelo autor com base em Brasil, 1940; 1967.
Constitui infração administrativa contra as leis de finanças públicas, previsto 
no Art. 5º da Lei n. 10.028, de 19 de outubro de 2000.
I – deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas 
o relatório de gestão fiscal, nos prazos e condições estabelecidos em lei;
II – propor lei de diretrizes orçamentárias anual que não contenha as metas 
fiscais na forma da lei;
III – deixar de expedir ato determinando limitação de empenho e movimentação 
financeira, nos casos e condições estabelecidos em lei;
IV – deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos da lei, a execução 
de medida para a redução do montante da despesa total com pessoal que houver 
excedido a repartição por Poder do limite máximo. (BRASIL, 2000b, grifos 
nossos).
As punições previstas no art. 5º para quem comete infração administrativa contra as leis de 
finanças públicas correspondem a:
multa de trinta por cento dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa, 
sendo o pagamento da multa de sua responsabilidade pessoal (§ 1º).
As infrações cometidas no Art. 5º serão processadas e julgadas pelo Tribunal de 
Contas a que competir a fiscalização contábil, financeira e orçamentária da pessoa 
jurídica de direito público envolvida (§ 2º). (BRASIL, 2000b, grifos nossos).
Lei de Responsabilidade Fiscal 111
Nota-se que não há motivo para que o gestor público descumpra os preceitos constantes na 
LRF, pois ela prevê aos infratores punições rigorosas caso não haja observância.
Considerações finais
Como vimos, a LRF constitui um marco inovador e revolucionário no aprimoramento 
das finanças públicas brasileiras para que os governos possam se dedicar à correta aplicação dos 
recursos públicos e ao controle dos gastos.
As discussões sobre finanças públicas não se esgotam neste capítulo. Há várias publicações 
sobre o tema que você pode buscar, a fim de complementar e/ou ampliar seu conhecimento, 
conforme o tema de seu interesse do campo da administração pública.
Ampliando seus conhecimentos
• ENTENDA o que são as pedaladas fiscais. 2015. 1 Vídeo (1 min. 42 seg.). Publicado pelo 
canal Nexo Jornal. Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=LuIzZXHCrPg. 
Acesso em: 5 dez. 2019.
Você já deve ter ouvido sobre o termo pedalada fiscal, principalmente, por ter sido a 
causa do impeachment da ex-presidente Dilma, em 2016, por ter cometido crime de 
responsabilidade. De acordo com os juristas, esses empréstimos foram concedidos em 
afronta ao art. 36 da LRF, que proíbe a tomada de empréstimo pela União de entidade 
do sistema financeiro por ela controlada. Assista ao vídeo e saiba um pouco mais sobre 
as pedaladas fiscais.
• O passo a passo do processo de impeachment. 2016. 1 Vídeo (3 min.). Publicado pelo 
canal DW Brasil. Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=GvQZ2USGgFM. 
Acesso em: 5 dez. 2019.
Impeachment é um termo em inglês que significa impedimento e corresponde a um 
processo instaurado por denúncia à Câmara dos Deputados, para apurar a responsabilidade 
do Presidente da República, Ministros de Estado, Ministros do Supremo Tribunal Federal 
ou contra o Procurador-Geral da República, por grave delito ou má conduta no exercício 
de suas funções, cabendo ao Senado Federal, se procedente a acusação, aplicar ao infrator 
a pena de destituição do cargo.
No Brasil, dois presidentes foram afastados do cargo pela Lei do Impeachment (Lei n. 
1.079/1950), Fernando Collor de Mello (1992) e Dilma Rousseff (2016). No caso de 
Collor, foi a primeira vez na história republicana do Brasil que um presidente eleito pelo 
voto direto foi afastado por vias democráticas. Assista ao vídeo indicado e saiba mais 
sobre esse processo.
https://www.youtube.com/watch?v=LuIzZXHCrPg
https://www.youtube.com/watch?v=GvQZ2USGgFM
Fundamentos da Gestão Pública112
Atividades
1. Na esfera municipal, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração, não poderá 
exceder quais percentuais da receita corrente líquida?
2. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% do limite, nos termos do parágrafo único do 
art. 22 da LRF, o que será vedado ao Poder ou órgão que houver incorrido no excesso?
3. A LRF prevê que, caso haja o crescimento real baixo ou negativo do Produto Interno Bruto 
(PIB) nacional, regional ou estadual, alguns prazos poderão ser duplicados. Quais são os 
prazos e os artigos da LRF que se referem a essa possibilidade?
Referências
BRASIL. Decreto-Lei n. 2.848, de 7 de dezembro de 1940. Diário Oficial da União, Poder Executivo, Rio 
de Janeiro, RJ, 7 dez. 1940. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del2848.htm. 
Acesso em 6 dez. 2019.
BRASIL. Lei n. 1079, de 10 de abril de 1950. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Rio de Janeiro, RJ, 
10 abr. 1950. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l1079.htm. Acesso em: 6 dez. 2019.
BRASIL. Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 17 
mar. 1964. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm. Acesso em: 6 dez. 2019. 
BRASIL. Constituição Federal (1988). Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 5 out. 1988. 
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm.Acesso em: 6 dez. 2019.
BRASIL. Lei Complementar n. 82, de  27 de  março de 1995. Diário Oficial da União. Poder Legislativo, 
Brasília, DF, 27 mar. 1995. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp82.htm. Acesso 
em: 6 dez. 2019.
BRASIL. Lei Complementar n. 96, de 31 de maio de 1999. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, 
DF, 31 maio 1999. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp96.htm. Acesso em: 6 
dez. 1996. 
BRASIL. Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, 
DF, 4 maio 2000a. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm. Acesso em: 6 
dez. 2019. 
BRASIL. Lei n. 10.028, de 19 de outubro de 2000. Diário Oficial Eletrônico, Poder Executivo, Brasília, DF, 19 
out. 2000b. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l10028.htm. Acesso em: 6 dez. 2019.
BRASIL. Lei Complementar n. 164, de 18 de dezembro de 2018. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, 
Brasília, DF, 18 dez. 2018. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp164.htm. Acesso 
em: 6 dez. 2019. 
MEPDG. Lei de Responsabilidade Fiscal. 2019. Disponível em: http://www.planejamento.gov.br/assuntos/
planeja/orcamento-federal/lei-de-responsabilidade-fiscal/dicas/080807_pub_lrf_dicas_port.pdf. Acesso 
em: 5 dez. 2019.
http://www.planejamento.gov.br/assuntos/planeja/orcamento-federal/lei-de-responsabilidade-fiscal/dicas/080807_pub_lrf_dicas_port.pdf
http://www.planejamento.gov.br/assuntos/planeja/orcamento-federal/lei-de-responsabilidade-fiscal/dicas/080807_pub_lrf_dicas_port.pdf
Lei de Responsabilidade Fiscal 113
PEDALADAS Fiscais. Senado Notícias, 2019. Disponível em: https://www12.senado.leg.br/noticias/entenda-
o-assunto/pedalada-fiscal. Acesso em: 5 dez. 2019.
QUEIROZ, C. H. Lei de Responsabilidade Fiscal: enfim, uma esperança. Revista Conjuntura Econômica, Rio 
de Janeiro, v. 54, n. 12, p. 50-52, dez. 2000. Disponível em: http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rce/
article/view/32533. Acesso em: 5 dez. 2019.
REIS, H. C. Impactos da LRF sobre a Lei 4.320. Rio de Janeiro: IBAM, 2001.
TESOURO NACIONAL. Lei de Responsabilidade Fiscal. 2019. Disponível em: http://tesouro.fazenda.gov.br/
web/stn/lei-de-responsabilidade-fiscal. Acesso em: 5 dez. 2019.
https://www12.senado.leg.br/noticias/entenda-o-assunto/pedalada-fiscal
https://www12.senado.leg.br/noticias/entenda-o-assunto/pedalada-fiscal
http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rce/article/view/32533
http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rce/article/view/32533
http://tesouro.fazenda.gov.br/web/stn/lei-de-responsabilidade-fiscal
http://tesouro.fazenda.gov.br/web/stn/lei-de-responsabilidade-fiscal
7
Empreendedorismo e inovação no setor público
Estudos sobre o empreendedorismo, tanto no setor privado quanto no público, têm sido 
realizados há algumas décadas na área da administração com enfoques comportamentais e 
econômicos.
O empreendedor é o indivíduo que inicia um negócio a partir de uma ideia e, por meio 
de outras competências, como criatividade, conhecimento, habilidades e atitudes, explora as 
oportunidades decorrentes das mudanças ambientais e externas.
Em ambos os setores, o empreendedorismo tem como características a inovação e a 
proatividade. Para que os gestores possam alcançar seus objetivos e metas, seja pela ação individual 
ou em organizações, é essencial desenvolver essas características empreendedoras.
Neste capítulo trataremos sobre o empreendedorismo e a inovação no setor público como 
elementos fundamentais nos atuais modelos de gestão pública na era do conhecimento. Nesse 
contexto, é necessário implantar uma cultura organizacional para que ocorra a sensibilização 
e qualificação dos servidores públicos, possibilitando a troca de conhecimentos e o incentivo à 
criatividade e inovação.
7.1 O empreendedorismo no setor público
O comportamento do indivíduo e a estrutura do ambiente não determinam 
sozinhos o resultado do processo empreendedor, havendo a necessidade de se 
estudar o fenômeno do empreendedorismo de uma forma holística, considerando 
os traços individuais, a organização e os fatores ambientais e a sua relevância no 
cenário econômico (BOUCHIKHI, 1993).
De modo geral, o empreendedorismo é comum tanto no universo das organizações públicas 
quanto das privadas. Porém, as organizações públicas possuem características próprias (rotinas, 
hierarquia excessiva, descontinuidade, paternalismo etc.) que constituem verdadeiros obstáculos 
às inovações e mudanças, se opondo ao empreendedorismo.
Silva (2017) destaca que as organizações públicas são:
• assinaladas pela ausência de mercados econômicos e influências para a redução de custos;
• influenciadas fortemente por questões políticas;
• marcadas pela multiplicidade de conflitos entre os agentes (públicos e políticos);
• centralizadas, isto é, os gestores têm poder limitado de autonomia, decisão e flexibilidade, 
com menos incentivos, riscos e recompensas;
• bem como, têm como suposições a equidade, responsabilidade, franqueza e transparência 
aos usuários.
Vídeo
Fundamentos da Gestão Pública116
Nesse contexto, o empreendedorismo na organização pública parte da premissa de que 
há um desejo de mudança, de adaptação, de afeição ao risco e inovação, utilizado para explorar 
oportunidades e criar valor.
Na literatura, o empreendedorismo público se apresenta de três formas: i) como cultura 
empreendedora dentro das organizações públicas e em parcerias público-privadas; ii) por meio das 
políticas públicas ou como política inovadora dentro do setor público; e iii) na criação de empresas 
estatais (SILVA, 2017).
Esse é o mesmo entendimento apresentado por Mori (1998, p. 39) ao dizer que os 
empreendedores são pessoas
que perseguem um benefício, trabalham individual ou coletivamente. Podem 
ser definidos como indivíduos que inovam, identificam e criam oportunidades 
de negócios, montam e coordenam novas combinações de recursos (funções de 
produção), para extrair os melhores benefícios de suas inovações em um meio 
incerto.
Desse modo, os indivíduos são motivados pelo desejo de mudança e possuem as 
características empreendedoras, como apresentadas na Figura 1.
Figura 1 – Características empreendedoras
Busca de 
oportunidades
Conhecimento 
do mercado
Conhecimento 
do produto
Inovação
Criatividade
Riscos
Iniciativa
Liderança
Necessidade 
de realização
Proatividade
Visão
Fonte: Elaborada pelo autor.
Considerando que o serviço público deve ser oferecido com qualidade e adequado às 
necessidades da comunidade, alguns perfis são relevantes e inerentes ao empreendedor público, 
conforme elencados no Quadro 1.
Empreendedorismo e inovação no setor público 117
Quadro 1 – Perfil do empreendedor público
Conceitos
O empreendedor público é um indivíduo que se compromete a iniciar e manter uma ou mais organizações do setor 
público.
O empreendedor público pode ser definido a partir de quatro características: autonomia, visão pessoal do futuro, 
sigilo e tomada de risco.
O empreendedor público é um indivíduo que gera, projeta e implementa ideias inovadoras no domínio público.
O empreendedor público é definido por dois fatores: sua vontade de tomar medidas de risco e sua capacidade de 
coordenar as ações de outras pessoas para cumprir metas.
O empreendedor público é um líder que amplia metas, mandatos, funções e poder de suas organizações de 
maneira não prevista pelos agentes públicos. Ele constrói coalizões políticas para usufruir as oportunidades 
empreendedoras na organização.
Fonte: Adaptado de Valadares et al., 2012.
Para Guimarães (2000), o empreendedorismo como competência na gestão pública implica 
que a organização estabeleça objetivos estratégicos e faça da inovação uma prática cotidiana. 
Desse modo, as características do comportamento empreendedor encontram relação com as 
competências necessárias do gestor público, verificadas no Quadro 2.
Quadro 2 – Competências empreendedorasnecessárias ao gestor público
Autor Competências necessárias
Zarifian (2001)
Capacidade de atuar em rede, comunicação, pluralidade, assumir responsabilidade, tomar 
iniciativa e inovar, automobilização, capacidade de trabalhar com projetos.
Moore (2002)
Inovação, criatividade, visão aberta, trabalhos em alianças e redes, gestão estratégica, 
gestão operacional, gestão do entorno político.
Pacheco (2002)
Competência partidária, representatividade, confiança (lealdade, afinidade pessoal), 
técnica (reputação e expertise), competências de direção, agente transformador/inovador, 
capacidade de liderança, habilidade política, habilidade de comunicação.
Martins (2004)
Capacidade de formular e implementar políticas públicas, capacidade de decidir, 
inteligência estratégica, capacidade para a função de planejamento, equidade, orientação 
desenvolvimentista, construção de consenso.
Nogueira (2003)
Gerenciar a incerteza, humanizar e dirigir a mudança, integrar a sociedade, impulsionar 
as capacidades comunitárias, liderar, responsabilização, consciência ético-política, 
planejamento e coordenação, foco nos recursos humanos, democracia substantiva.
Fonte: Feger; Fischer; Nodari, 2009, p. 224.
No entanto, ser empreendedor no setor público não é tão simples assim, pois há fatores 
limitadores que impedem o desenvolvimento de uma cultura empreendedora no setor público, 
como se observa a seguir.
Fundamentos da Gestão Pública118
Fatores limitadores para o empreendedorismo público:
• processos burocráticos;
• exposição de projetos frustrados na mídia;
• baixa competição;
• baixo controle dos recursos;
• regulação massiva dos custos;
• julgamento constante das verbas e resultados;
• multiplicidade e ambiguidade de objetivos;
• contínuo retorno financeiro governamental;
• necessidade constante de consulta ao governo;
• intervenção política na administração;
• emprego restrito de políticas e escalas rígidas de salários;
• aversão ao risco;
• bônus ineficientes aos empreendedores;
• sistema de punição aos erros;
• fraca disciplina financeira.
Fonte: Adaptado de Sadler 2000 apud Morais Silva, 2015, p. 41.
Entende-se que a organização pública sofre pressões para a utilização mais eficaz dos 
recursos disponíveis para atender com mais qualidade aos cidadãos. Compreender as necessidades 
da sociedade e criar alternativas adequadas necessitam de colaboradores com perfil condizente.
Em relação às políticas públicas, o policy entrepreneur ganhou destaque em meados 
dos anos 1980, sendo John Kingdon (2003) um dos primeiros a apontar a centralidade da ação 
empreendedora em processos de rápida mudança em políticas públicas.
Kingdon (2003) destaca três características de um empreendedor público:
• possui legitimidade resultante da expertise no tema e área em questão, tem habilidade na 
comunicação e se posiciona no processo decisório;
• relaciona-se com as conexões políticas a partir de habilidades de negociação;
• investe recursos pessoais como tempo e dedicação.
Kingdon destaca a ação do empreendedor na formulação da política, porém, para ele, os 
empreendedores não controlam os processos de mudança, pois as mudanças na agenda se efetivam 
e são influenciadas por grandes eventos e pelas estruturas, e não especificamente pela vontade de 
um indivíduo em particular (CAPELLA, 2016).
Empreendedorismo e inovação no setor público 119
7.1.1 Empreendedorismo institucional
Introduzido por Eisenstadt (1980), o termo empreendedorismo institucional passou a ser 
utilizado nas discussões associadas à criação e mudança de instituições.
Os empreendedores institucionais promovem inovações, modificam arranjos institucionais 
enraizados e implantam novas práticas para a ação (DIMAGGIO, 1988). Para eles, a habilidade 
de enxergar “fora da caixa” e propor caminhos alternativos para o futuro, ao invés de apenas 
reproduzirem velhos paradigmas, são características essenciais.
Baez e Abolafia (2002) sugerem que as mudanças institucionais podem ser realizadas de 
algumas maneiras:
• keying: a mudança institucional ocorre, mas são mantidas suas regras;
• improvisation: quando se utiliza do improviso para resolver um problema encontrado na 
instituição, que não pode se resolvido por métodos conhecidos;
• reprise: reestruturação do ambiente após uma mudança resultante de um improviso.
Nessa perspectiva, Scott (2008) desenvolveu um modelo estratificado para tratar seus estudos 
sobre as instituições. Para o autor, a estrutura se assenta sobre três pilares: regulativo, normativo 
e cultural-cognitivo. Esses pilares não apenas enfatizam a natureza simbólica dos elementos 
institucionais, mas a sua influência sobre o comportamento das organizações (Quadro 3).
Quadro 3 – Pilares institucionais
Referência Características
Pilar regulativo
Evidencia as regras e mecanismos de controle.
Muitos tipos de regulamentos habilitam as organizações e suas ações, conferindo 
licença e poder para atuar.
Pilar normativo
Mostra a dimensão prescritiva, avaliativa e obrigatória da vida social. Sistemas 
normativos incluem valores e normas (concepções do desejável padrão de 
comportamento).
A concepção de papéis é relevante para entender o pilar normativo, pois eles são 
formalmente construídos e as normas inerentes aos papéis evocam sentimentos 
como vergonha e orgulho.
Pilar cultural-cognitivo
Enfatiza as concepções compartilhadas que constituem a natureza da realidade 
social. Sistemas culturais cognitivos incluem símbolos, palavras, sinais e gestos, 
significados que são atribuídos a objetos e a atividades.
Fonte: Elaborado com base em Scott, 2008, p. 48.
A compreensão das instituições públicas deve ser feita de modo analítico, ou seja, a partir de 
uma combinação entre os pilares.
Percebe-se que o empreendedorismo institucional é concebido pelas intenções dos atores 
responsáveis por fomentar os recursos necessários para modificar ou criar uma nova instituição.
Fundamentos da Gestão Pública120
7.1.2 Intraempreendedorismo
O papel do empreendedor interno na organização ajusta-se aos conceitos de 
empreendedorismo corporativo ou intraempreendedorismo, destacando a importância de 
processos que estimulem a criatividade e a iniciativa dos colaboradores das organizações.
O termo intraempreendedorismo (intrapreneurship) se estabeleceu a partir de organizações 
que se destacaram pelo sucesso adquirido por meio das inovações e de colaboradores que criaram 
melhores processos na organização a que pertenciam, de modo a trazer mudanças e novas 
oportunidades de negócio.
O intraempreendedor é o indivíduo que busca inovar e criar oportunidades de negócios na 
organização onde trabalha, ao invés de abrir seu próprio negócio.
Em relação ao setor público, o intraempreendedorismo consiste nas ações decorrentes da 
inovação ou na transformação significativamente melhorada de um negócio, de um processo ou 
de um produto, por meio do qual um colaborador busca otimizar os resultados da organização, 
podendo ser uma autarquia, uma fundação pública, uma empresa estatal etc.
De acordo com Filion (2004, p. 74) os intraempreendedores são pessoas que “desempenham 
um papel empreendedor dentro de organizações”. Eles possuem características semelhantes 
aos empreendedores, salvo no que se refere a assumir riscos, pois considera-se o fato de que os 
intraempreendedores se utilizam do dinheiro e de recursos da organização à qual pertencem, 
sendo o risco pessoal bem menor em comparação aos empreendedores. (SILVA, 2017)
No entanto, observa-se que no setor público a cultura empreendedora pode ser inibida pelo 
alto grau de burocratização. A organização pública pode fomentar a estagnação dos funcionários 
diante de um rígido controle, o que resulta na diminuição da prática intraempreendedora.
Nesse viés, para Pinchot III (1989), as organizações não podem resistir por muito tempo 
com pessoas sem iniciativa, desmotivadas, presas a normas e burocracias. Por essa razão, tem-se a 
necessidade de estimular o intraempreendedorismo no serviçopúblico.
De tal modo, se faz necessário investir na capacitação, sensibilização e qualificação 
dos servidores públicos, possibilitando o compartilhamento dos conhecimentos e o estímulo 
à criatividade e inovação, entre outras, que tanto o governo quanto os gestores públicos sejam 
empreendedores.
7.2 O gestor público empreendedor
O termo governo empreendedor (GE) foi introduzido na administração 
pública por meio do pensamento neoliberal e se consolidou com o surgimento do 
modelo de administração pública gerencial, denominado New Public Management 
(SILVA, 2017).
Marini (2004, p. 5), sugere que o New Public Management deu “os 
primeiros sinais da introdução da cultura baseada no empreendedorismo, inspirada nas 
práticas da gestão empresarial”.
Vídeo
Empreendedorismo e inovação no setor público 121
Os precursores do GE foram Osborne e Gaebler (1992), com a publicação do livro 
Reinventando o Governo, ao afirmarem que o pragmatismo da administração pública se 
consolidaria a partir dos conceitos do empreendedorismo.
Uma definição de gestão empreendedora que se alinha a esse entendimento, é apontada por 
Martins (2007, p. 2):
A gestão empreendedora é a orientação governamental para transformar a 
burocracia pública e melhorar a governança. O propósito da gestão pública 
empreendedora é reduzir custos e melhorar a qualidade dos serviços prestados. 
Seu princípio básico é a introdução de um novo paradigma gerencial no governo, 
voltado para resultados, focado no cliente/cidadão, baseado em parcerias, 
compromisso, responsabilização, autonomia, risco, iniciativa, aprendizado 
conjunto e trabalho em rede. A visão orientadora desse princípio é a formação de 
um serviço público eficaz, eficiente, flexível, transparente, altamente capacitado 
e profissionalizado.
A gestão empreendedora surgiu como alternativa ao modelo da burocracia ortodoxa, isto 
é, de métodos e técnicas de administração utilizados em empresas privadas, e ao modelo liberal, 
caracterizado pela menor presença do Estado em uma administração pública atuante, guiada por 
critérios de eficiência empresarial.
No Brasil, a partir dos anos 2000, os órgãos da administração pública federal passaram 
a adotar a gestão empreendedora, fundamentada nas ações de quatro programas, citados por 
Martins (2007). São eles:
• redução de custos e ampliação dos resultados para os cidadãos;
• qualidade dos serviços públicos;
• desburocratização;
• valorização do servidor público, ampliando a autonomia e a responsabilização.
As mudanças nos padrões de gestão das instituições têm permeado as discussões em torno 
das reformas no mecanismo do Estado, pois o modelo burocrático não atende às demandas sociais 
de um estado, que deve ser mais eficiente e voltado para o cidadão.
7.3 A inovação no setor público
Muito se tem falado de inovação na gestão pública, porém esse não é um 
termo novo. Desde o início dos anos 80 se discute a respeito da inovação, a qual é 
amplamente conhecida como nova gestão pública.
No entanto, outras palavras eram utilizadas no lugar de inovação, como 
desburocratização, gestão por resultados, informatização etc., de modo que toda 
uma geração passou a questionar antigos padrões e a modificar a arte de governar, de organizar e 
administrar, ou seja, começou a inovar quanto aos processos e à organização.
No setor público, a inovação significa mudanças de processos voltados para a gestão 
eficiente, buscando a democratização da ação estatal, tanto no aumento do volume de serviços 
Vídeo
Fundamentos da Gestão Pública122
oferecidos à população quanto na ampliação da participação popular na formulação, instituição 
e controle das políticas públicas (FARAH, 2010).
Com a escassez de recursos para atender às demandas crescentes da sociedade, a inovação 
tem sido apontada como requisito necessário para a solução dos desafios e problemas enfrentados 
pela administração pública.
O Manual de Oslo (2005), estudo publicado pela Organização para Cooperação e 
Desenvolvimento Econômico (OCDE) define quatro tipos de inovação que incluem produtos ou 
métodos novos ou significativamente melhorados, conforme o Quadro 4.
Quadro 4 – Tipos de inovação
Tipos de inovação Descrição
Inovação de produto
Introdução de um bem ou serviço, incluindo melhoramentos significativos em 
especificações técnicas, componentes e materiais, softwares incorporados, 
facilidade de uso ou outras características funcionais.
Inovação de processo
Implementação de um método de produção ou distribuição, incluindo 
mudanças significativas em técnicas, equipamentos e/ou softwares utilizados 
para produzir bens e serviços.
Inovação de marketing
Implementação de um novo método de marketing com mudanças significativas 
na concepção do produto ou em sua embalagem, no posicionamento do 
produto, em sua promoção ou na fixação de preços.
Inovação organizacional
Implementação de um novo método organizacional nas práticas de negócios 
da empresa, na organização do seu local de trabalho ou em suas relações 
externas.
Fonte: Manual de Oslo 2005 apud Silva; Ribas; Meza, 2019, p. 76.
Silva, Ribas e Meza (2019) revelam que, dos quatro tipos de inovação, destacam-se as 
inovações de produto e de processo. Nesses dois tipos percebem-se as inovações denominadas 
incrementais, que são as mais adequadas para analisar o ambiente das organizações de serviços.
A inovação incremental é a mais comum, pois tem o escopo de gerar novos conhecimentos e 
melhorar produtos e processos existentes; são mudanças pontuais. Já a inovação radical relaciona-
-se à substituição de um produto por outro, mediante a criação de características superiores aos 
existentes no mercado (SILVA; RIBAS; MEZA, 2019). 
Por estarmos tratando de organizações, é oportuno diferenciar inovação organizacional de 
mudança organizacional, destacando que: “mudança organizacional é considerada a adoção de 
uma nova ideia ou comportamento por uma organização. A inovação organizacional é a adoção de 
uma ideia ou comportamento que é novo para o setor, mercado ou ambiente geral da organização” 
(DAFT, 2014 apud SILVA et al., 2019, p. 77, grifos nossos).
A relação entre empreendedorismo público e inovação ocorre a partir de duas dimensões 
identificadas por Kearney (2007):
• interna: que se refere à estrutura/formalidade, decisões/controle, cultura, tomada de risco 
e proatividade; e
• externa: que abrange o ambiente político, complexidade, munificência e mudanças 
provenientes do ambiente externo ao setor.
Empreendedorismo e inovação no setor público 123
No contexto das inovações na gestão pública, Cavalcante e Camões (2015, p. 12) descrevem 
que há um conjunto de tendências:
• Mecanismos de transparência, governança de dados abertos e accountability;
• Governo eletrônico (e-government) como estratégia de ampliação e facilitação 
do acesso e da participação cidadã na administração pública;
• Novos arranjos de políticas públicas que permitam maior participação dos 
cidadãos na produção de bens público;
• Redes e parcerias público-privadas;
• Tecnologia de Informação e Comunicação (TICs) para ampliar a qualidade e 
eficiência na prestação de serviços públicos.
Conforme essas tendências, a inovação tende a transbordar os limites das organizações e dos 
setores socioeconômicos. Nesse escopo, entre os conceitos de maior destaque estão o da inovação 
aberta e da inteligência coletiva, que procuram orientar a atuação face a tal transbordamento.
O termo inovação aberta foi cunhado por Henry Chesbrough (2003), referindo-se à abertura 
das fronteiras das organizações, no sentido de permitir o uso de ideias internas e externas nos 
processos de inovação por essas organizações.
Para Lévy (2003, p. 28), a inteligência coletiva é “distribuída por toda parte, incessantemente 
valorizada, coordenada em tempo real, que resulta em uma mobilização efetiva das competências”. 
O autor afirma que os intelectuais coletivos só poderão se reunir em um mesmo ambiente a partir 
da mediação das tecnologias da informação e comunicação.Com essas tecnologias, os saberes dos 
indivíduos poderão estar em sinergia.
Isso significa que a inteligência coletiva se encontra plenamente associada aos planos social, 
político e econômico, corroborando o revelado por Lévy (2003), ao considerar que a inteligência 
coletiva é uma proposta global e que vai além do plano cognitivo.
Depreende-se que os serviços e políticas públicas exigem dedicação profissionalizada em 
ambientes propícios às atividades inovadoras em formato aberto e que o gestor público deve 
organizar-se e consolidar-se no centro da inovação governamental, para incrementar iniciativas e 
inteligência coletivas.
7.3.1 Barreiras para a inovação no setor público
De fato, existem inúmeras barreiras no setor público para que a inovação possa acontecer, 
seja de ordem legal, administrativa, cultural ou mesmo políticas. Scherer (2015, p. 8-9) identificou 
algumas dessas barreiras, as quais merecem ser constantemente combatidas para que sejam 
minimizadas nas organizações públicas.
• Falta de visão das lideranças públicas e políticas – as lideranças não têm a 
percepção da importância de estruturar a inovação e quais são seus impactos 
positivos.
• Falta de incentivos aos servidores – limitação legal ou política de recursos 
humanos que não incentiva a participação e promoção da criatividade.
• Resistência dos servidores – decorrente da visão que inovar significa mais 
responsabilidades ou desperdício de trabalho sem que os retornos sejam 
mensuráveis.
Fundamentos da Gestão Pública124
• Excesso de burocracia – torna o processo de inovação lento ou restringe a 
possibilidade de execução de projetos com maior grau de incerteza.
• Escassez de recursos – insuficiência de planejamento ou disponibilidade 
de recursos humanos ou financeiros que possam ser alocados em projetos 
inovadores.
• Aversão ao risco – baixa aceitação ao risco e necessidade de previsibilidade 
no desenvolvimento dos projetos.
• Resultados rápidos – o fator tempo leva muitos gestores a desejarem 
desenvolver projetos que proporcionem resultados políticos no mais curto 
prazo possível.
Observa-se em tais barreiras a existência de um custo político (tempo) que os governantes 
não estão dispostos a assumir em seus mandatos de 4 anos. No setor público, o gestor deve levar 
em consideração essas barreiras e estabelecer um conjunto de práticas que permita que a visão 
empreendedora baseada na inovação se torne realidade.
7.3.2 Oportunidades de inovação no setor público
Diante do que estudamos até o momento, é interessante iniciar este tópico com a seguinte 
questão: é possível ser empreendedor no setor público?
Para responder a essa questão, é importante lembrarmos o que observamos até o momento, 
que a gestão pública requer que suas estruturas sejam modernizadas, que se criem métodos e 
processos flexíveis e que se tenha pensamento estratégico ágil. Tais demandas sinalizam que os 
gestores devem aperfeiçoar os meios para gerir e integrar suas ações com métodos e estratégias 
inovadoras.
Para Matias-Pereira (2008), a gestão pública no Brasil carece de uma cultura empreendedora 
para que tanto instituição quanto servidor público tenham uma postura mais flexível e criativa.
No Brasil, algumas iniciativas têm sido criadas para enfrentar os desafios do setor público. 
Dentre essas iniciativas, estão os laboratórios de inovação, uma nova forma institucional e diferente 
na busca de soluções daquelas das abordagens tradicionais.
O crescente número desses laboratórios enfatiza que se os governos estiverem dispostos 
a abrir suas portas para a inovação, eles precisam criar recursos, habilidades, espaços dedicados 
– reais ou virtuais – e suporte executivo para possibilitar que a inovação aconteça. Algumas 
dessas experiências têm se destacado na promoção da inovação no setor público brasileiro, como 
apresentado no Quadro 5.
Quadro 5 – Laboratórios de inovação do setor público
GNova
Métodos oriundos do Design Thinking. Tem como estratégia a 
geração de soluções para diversas organizações públicas.
Fábrica de Ideias da Agência Nacional de 
Vigilância Sanitária (Anvisa)
Projeto piloto desenvolvido em uma agência reguladora do governo.
Ministério da Educação (MEC)
Utiliza a técnica crowdstorming para prospectar soluções inovadoras 
convergente com a tendência de inovação aberta.
(Continua)
Empreendedorismo e inovação no setor público 125
Rede InovaGov
Por meio de desafios mobilizadores, tem gerado trabalhos 
colaborativos de diferentes instituições do governo federal.
iGov SP
Gestão do conhecimento e inovação. Busca promover diferentes 
iniciativas para criar condições para que a inovação ocorra nos 
órgãos públicos estaduais.
GovLab
Busca um papel ativo na utilização das tecnologias para melhorar a 
vida dos cidadãos.
PENSA Rio
Projetos de pesquisa multidisciplinares em áreas relevantes e 
estratégicas para o estado do Rio de Janeiro.
LAB.Rio
A plataforma funciona como uma rede social para discussão de 
ideias, a fim de propor, discutir e aprimorar as políticas públicas para 
o município do Rio de Janeiro.
Laboratório de Políticas Públicas – FGV/RJ
Debater sobre inovações no setor público, a fim de alinhar a teoria 
aprendida em sala à prática da realidade brasileira.
Fonte: Adaptado de Cavalcante; Camões, 2017.
Por meio dessa nova tendência, surgem duas novas formas de organizações públicas: as 
híbridas, com o escopo de formular políticas e desenhar programas públicos por meio de uma 
metodologia experimental; e as de inovação aberta, aproximando atores na busca de soluções de 
problemas complexos e a realização de testes sob novas abordagens.
Considerações finais
Nesse capítulo, verificamos que nas organizações públicas é possível empreender, porém 
que as ações são desestimuladas pelas normas regulatórias e os limites orçamentários. Ademais, 
instituições altamente burocráticas fazem com que os envolvidos tenham um comportamento 
empreendedor passivo, pois, em razão do cumprimento da lei, somente podem agir se estiverem 
autorizados.
No entanto, frente aos desafios recentes, a inovação tem se mostrado necessária, a fim 
de ampliar a transparência governamental e aproximar a sociedade da gestão pública nos 
processos que demandem a elaboração e a formulação de políticas públicas e no processo 
decisório de alocação dos investimentos públicos. As novas configurações da gestão pública, 
como a governança da Era Digital e o e-government, devem ser orientadas a contribuir para 
o avanço na digitalização dos processos administrativos e na comunicação entre gestores e os 
cidadãos-usuários.
Ampliando seus conhecimentos
• ANDRADE, C. R.; CKAGNAZAROFF, I. B. Seleção e monitoramento de empreendedores 
públicos à luz da gestão por competências. Revista de Administração Pública. Rio de 
Janeiro, n. 52, v. 3, 469-485, maio – jun. 2018. Disponível em: http://www.scielo.br/pdf/
rap/v52n3/1982-3134-rap-52-03-469.pdf. Acesso em: 11 dez. 2019.
http://www.scielo.br/pdf/rap/v52n3/1982-3134-rap-52-03-469.pdf
http://www.scielo.br/pdf/rap/v52n3/1982-3134-rap-52-03-469.pdf
Fundamentos da Gestão Pública126
Criado pela Lei Delegada n. 174 de 2007, do estado de Minas Gerais, o cargo de 
Empreendedor Público (EP) foi destinado a atender aos encargos temporários do 
Programa Estado para Resultados. A ocupação dos cargos se dava por provimento em 
comissão, de recrutamento amplo. O modelo do EP é fundamentado em gestão por 
competências.
Nesse artigo, Andrade e Ckagnazaroff fazem um estudo sobre o cargo de EP, à luz da 
gestão por competências, e de como ocorreram a seleção dos servidores designados como 
empreendedores públicos (EP).
• SILVA, M. V. G.; RIBAS, J. A. N.; MEZA, M. L. F. G. Inovação nas Organizações Públicas: 
análise das ações premiadas pela Enap. Revista Desenvolvimento em Questão, v. 17, n. 46, 
p. 74-87, jan. – mar. 2019. Disponível em: https://www.revistas.unijui.edu.br/index.php/
desenvolvimentoemquestao/article/view/6706. Acesso em: 11 dez. 2019.
O Concurso Inovação na Gestão Pública Federal,personalidade jurídica própria, pois todos compõem o poder executivo; e (ii) o financiamento, 
por parte do orçamento público, de sua estrutura funcional e de suas ações. Considerados os três 
níveis, cada governo pode criar, extinguir ou juntar quantos órgãos julgar necessários para cumprir 
sua função e atender aos interesses da população.
Administração indireta
Compreende as entidades que possuem personalidade jurídica, patrimônio próprio e que 
estejam vinculadas à administração direta. Nesse caso, vinculação não significa subordinação, 
que só é aplicável dentro da administração direta, refletindo uma hierarquia (COSTIN, 2010). 
Portanto, essas entidades não estão ligadas diretamente ao chefe do poder executivo.
As entidades da administração indireta prestam serviços públicos apoiadas em legislação 
própria, sob regime de relações trabalhistas diferenciado em relação ao dos demais funcionários 
da administração direta (que ingressam por concurso público) no tocante às garantias e direitos 
vinculados à previdência social. Compreendem as autarquias, as fundações, as empresas públicas 
e as sociedades de economia mista (COSTIN, 2010; DIAS, 2017):
a) Autarquias:  são serviços autônomos, criados por lei específica, com 
personalidade de direito público, patrimônio e receitas próprios, que 
requerem, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira 
descentralizada (BRASIL, 1967). São exemplos de autarquias: o Instituto 
Nacional do Seguro Social (INSS), o Instituto Nacional de Colonização e 
Reforma Agrária (INCRA), o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos 
Naturais Renováveis (IBAMA), o Banco Central do Brasil (BCB), a Comissão 
de Valores Mobiliários (CVM), o Departamento Nacional de Infraestrutura de 
Transporte (DNIT), a Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL), entre 
outros (TCU, 2007).
b) Fundações: são as entidades dotadas de personalidade jurídica de direito 
privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o 
desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades 
de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido 
pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da 
União e de outras fontes (BRASIL, 1967). Constituem exemplos: a Fundação 
Nacional de Artes (FUNARTE), a Fundação Biblioteca Nacional, a Fundação 
da Universidade Estadual de Campinas (FUNCAMP), a Fundação Instituto 
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), a Fundação Universidade Federal 
de São Paulo (UNIFESP), a Fundação Nacional do Índio (FUNAI), a Fundação 
de Proteção e Defesa do Consumidor (PROCON), entre outras (TCU, 2007).
Fundamentos da Gestão Pública16
c) Empresas públicas: entidades dotadas de personalidade jurídica de direito 
privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, do Estado ou 
do município, criadas para explorar a atividade econômica que o governo 
se vê obrigado a exercer por conveniência administrativa ou econômica 
(BRASIL, 1967). São exemplos a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária 
(EMBRAPA), a Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária 
(INFRAERO), a Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB), o Banco 
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), a Caixa Econômica 
Federal (CEF), a Companhia Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT), entre 
outras (TCU, 2007).
d) Sociedades de economia mista: entidades dotadas de personalidade jurídica 
de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob 
a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em 
sua maioria à União ou a entidade da Administração Indireta (BRASIL, 1967). 
São empresas estatais submetidas à lei da S. A., constituídas com a finalidade 
de explorar atividade econômica de interesse do Estado para cumprir seus 
fins. Essas entidades se distinguem das empresas públicas pela participação de 
acionistas, desde que minoritários, na direção e na gestão de seus negócios. São 
exemplos: a Empresa Brasileira de Petróleo (PETROBRAS), a Central Elétrica 
Brasileira (ELETROBRAS), o Banco do Brasil (BB), entre outras (TCU, 2007).
1.2 Serviços públicos
Nas últimas décadas, os serviços públicos passaram a ser continuamente 
ajustados às demandas e às necessidades da economia e da sociedade, passando a 
intensificar a remodelação de seus serviços, produtos e estrutura organizacional, 
bem como privilegiar a gestão de pessoas dotadas de conhecimentos e capacidades 
decisórias voltadas para o futuro e para o destino da organização.
Matias-Pereira (2012, p. 10) afirma que o conceito de serviço público
é influenciado pela época e pela noção de Estado, bem como pela relação 
que existe entre este e a sociedade. As mudanças de paradigmas no campo 
tecnológico, econômico, político e socioambiental estão refletindo fortemente 
na noção de serviço público no mundo contemporâneo.
No Brasil – diferentemente do que ocorreu com outros sistemas, em que a titularidade foi 
transferida juntamente com a execução dos serviços –, os serviços públicos permanecem com a 
titularidade estatal.
A Constituição Federal de 1988 define os limites da titularidade estatal, estabelecendo que a 
delegação dos serviços deve ocorrer apenas pelas formas previstas na própria carta constitucional: 
por meio da concessão, da permissão e da autorização2. O controle maior do Estado sobre a 
execução dos serviços públicos se apresenta como forma de garantir proteção às atividades que se 
revestem de especial interesse público.
2 Saiba mais sobre concessão, permissão e autorização em: https://www.migalhas.com.br/arquivos/2016/7/
art20160715-08.pdf.
Vídeo
https://www.migalhas.com.br/arquivos/2016/7/art20160715-08.pdf
https://www.migalhas.com.br/arquivos/2016/7/art20160715-08.pdf
Introdução à gestão pública 17
Para Meirelles (2004, p. 320-321), em um sentido amplo, serviço público é
todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas 
e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da 
coletividade ou simples conveniências do Estado. Fora dessa generalidade não 
se pode, em doutrina, indicar as atividades que constituem serviço público, 
porque variam segundo as exigências de cada povo e de cada época. Nem se 
pode dizer que são atividades coletivas vitais que caracterizam os serviços 
públicos, porque ao lado destas existem outras, sabidamente dispensáveis pela 
comunidade, que são realizadas pelo Estado como serviço público. 
Os serviços públicos devem ser universais, isto é, disponíveis a todos os cidadãos, 
independentemente da renda, da capacidade física ou do grau de instrução.
1.2.1 Classificação dos serviços públicos no Brasil
Os serviços próprios ou impróprios estão relacionados àqueles que são exercidos direta ou 
indiretamente pelo Estado. A forma direta ocorre quando os agentes executam a atividade, e a 
forma indireta, quando a realização da atividade é repassada a concessionários ou permissionários.
Para Meirelles (1999, p. 296) serviços próprios são:
aqueles que se relacionam intimamente com as atribuições do Poder Público 
(segurança, polícia, higiene, e saúde pública etc.) e para a execução dos quais 
a Administração usa da sua supremacia sobre os administrados. Tais serviços, 
por sua essencialidade, geralmente são gratuitos ou de baixa remuneração, 
para que fiquem ao alcance de todos os membros da coletividade.
Os serviços impróprios não são assumidos pelo Estado, ao qual cabe apenas autorizar, 
regular ou fiscalizar sua execução. Esses serviços correspondem a atividades privadas, recebendo 
a denominação de serviço público por atenderem às necessidades gerais, dependendo, assim, de 
autorização do poder público.
Serviço impróprio é definido da seguinte maneira por Meirelles (1999, p. 296):
os que não afetam substancialmente as necessidades da comunidade, 
mas satisfazem interesses comuns de seus membros, e, por isso, a 
Administração os presta remuneradamente, por seusorganizado pela Escola Nacional 
de Administração Pública (ENAP), conceitua inovação como mudanças em práticas 
anteriores, por meio da “incorporação de novos elementos na gestão pública ou de 
uma nova combinação dos mecanismos de gestão existentes, que produzam resultados 
positivos para o serviço público e para a sociedade” (ENAP, 2014, p. 9).
Silva, Ribas e Meza (2019), no trabalho “Inovação nas Organizações Públicas: Análise das 
Ações Premiadas pela Enap”, analisaram as tendências das inovações na gestão pública 
baseadas no Concurso Inovação na Gestão Pública Federal, entre os anos de 1996 a 2014. 
Os casos foram analisados de acordo com as dimensões: tipos de inovação, classificação 
da inovação, áreas de ação, áreas de abrangência e áreas temáticas.
Acesse o artigo e conheça quais foram as 351 ações premiadas nas 19 edições do concurso, 
os órgãos federais que inovaram em suas áreas de atuação e as iniciativas desses órgãos 
que contribuíram para a melhoria dos serviços públicos.
Atividades
1. Que tal analisar se você tem perfil empreendedor? No Quadro 2 são apontadas algumas 
competências empreendedoras necessárias ao gestor público. Verifique as competências 
apontadas no quadro e selecione aquelas que você julga possuir.
2. Qual é a característica principal que diferencia o empreendedorismo do intra- 
empreendedorismo?
3. No contexto das inovações na gestão pública há um conjunto de tendências. Descreva 
quais são elas.
https://www.revistas.unijui.edu.br/index.php/desenvolvimentoemquestao/article/view/6706
https://www.revistas.unijui.edu.br/index.php/desenvolvimentoemquestao/article/view/6706
Empreendedorismo e inovação no setor público 127
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pdf/2012_APB1546.pdf. Acesso em: 11 dez. 2012.
8
Indicadores de desempenho da gestão pública
No âmbito da gestão municipal, a sociedade – de modo incipiente, mas crescente – tem 
buscado por informações, na expectativa de ser mais participativa nas decisões públicas. Porém, 
para que a sociedade seja devidamente informada, há a necessidade de tornar mais transparente 
os resultados do desempenho do gestor público, por meio de indicadores que sejam fáceis de 
serem analisados.
A mensuração do desempenho na gestão pública pressupõe o entendimento de que metas 
devem ser atingidas, o esforço da organização pode ser quantificado em termos de insumos 
necessários para atingir tais metas e os impactos gerados estarão alinhados ao planejamento.
O termo desempenho pode ser entendido como a soma de esforços na direção de resultados 
a serem alcançados (BRASIL, 2009).
desempenho = esforços + resultados
Nesse contexto, na gestão pública, os indicadores são ferramentas que devem ser utilizadas 
rotineiramente para avaliar o desempenho em relação aos investimentos e políticas públicas de um 
órgão público.
8.1 Conceituando indicadores
Os atores que trabalham no setor público e que desejam compreender melhor 
os cenários atuais, como trabalho, pobreza, saúde, educação, segurança pública, 
impactos ambientais etc., e que precisam formular e implementar programas, 
projetos e ações nessas áreas, necessariamente, precisam compreender a elaboração 
e a utilidade dos Indicadores Socioeconômicos.
A importância de se medir é indiscutível e o uso de indicadores para mensurar os resultados 
permite avaliar o desempenho em relação à meta e a outros referenciais, possibilitando o controle 
e a tomada de decisão gerencial. Outra importante função é a de induzir atitudes nas pessoas cujo 
desempenho está medido, pois os indivíduos tendem a modificar suas ações influenciadas pela 
forma como são avaliados.
Conforme estudamosno capítulo 6, a partir da publicação da Lei de Responsabilidade Fiscal 
(LRF), no ano 2000, teve início uma série de mudanças na administração pública, o que resultou na 
busca pela eficiência e efetividade na ação governamental voltada principalmente para a gestão de custos.
A maioria das administrações públicas tem dedicado atenção para a capacidade de 
identificar oportunidades, elaborar estratégias e implementar as ações de acordo com os prazos e 
Vídeo
Fundamentos da Gestão Pública130
as metas estabelecidos. Para que isso aconteça, devem ser elencados indicadores de desempenho 
que permitam traçar um diagnóstico apurado dos resultados obtidos.
Os indicadores de desempenho são essenciais para analisar os processos e verificar se eles 
estão alinhados com a estratégia proposta. Porém, ainda existe uma grande dificuldade para os 
gestores públicos identificarem quais são as medidas e fatores relevantes e mais adequados para 
se definir como indicadores de desempenho. Na gestão pública, o desempenho constitui “um 
conjunto sistemático de ações que buscam definir o conjunto de resultados a serem alcançados 
e os esforços e capacidades necessários para seu alcance, incluindo-se a definição de mecanismos 
de alinhamento de estruturas implementadoras e de sistemática de monitoramento e avaliação” 
(BRASIL, 2009, p. 10).
Para Ferreira, Cassiolato e Gonzales (2009, p. 24), o indicador é “uma medida, de ordem 
quantitativa ou qualitativa, dotada de significado particular e utilizada para organizar e captar 
as informações relevantes dos elementos que compõem o objeto da observação. É um recurso 
metodológico que informa empiricamente sobre a evolução do aspecto observado.” Ou seja, 
um indicador é um parâmetro utilizado para mensurar a diferença entre a situação desejada e a 
situação atual, isto é, a identificação de um problema. Os indicadores são, portanto, instrumentos 
fundamentais para o controle na administração privada e, sobretudo, na administração pública, 
por contribuírem com a transparência na gestão e promoverem o diálogo entre os diversos grupos 
sociais organizados.
Por um lado, os indicadores são ferramentas gerenciais para a administração pública e, por 
outro, são instrumentos para que esta possa ser fiscalizada pelos movimentos populares.
Grateron (1999, p. 10, grifos nossos) aponta que, de acordo com o objeto, os indicadores são 
reunidos segundo o alvo de medição ou avaliação:
Indicadores de resultado – resultados obtidos em relação a resultados esperados 
ou desejados. Normalmente, referem-se a indicadores de eficácia, considerando 
a consecução dos objetivos fixados.
Indicadores de processos – referem-se aos indicadores de eficiência e são 
utilizados normalmente quando não é possível utilizar indicadores de resultado.
Indicadores de estrutura – procuram avaliar o custo e a utilização de recursos. 
Pela sua natureza, podem ser considerados como indicadores de economia.
Indicadores estratégicos – procuram avaliar os aspectos não relacionados 
diretamente com as atividades desenvolvidas, mas que tenham efeito sobre os 
resultados dessas atividades. Normalmente, esses fatores são de caráter externo. 
De acordo com o âmbito de atuação, ainda segundo o autor supracitado, os indicadores são:
• Internos – consideram variáveis de funcionamento interno da entidade ou 
organização.
• Externos – consideram o efeito ou impacto, fora da entidade, das atividades 
e serviços prestados.
Em relação à tipificação dos indicadores, Ferreira (2014, p. 39) os classifica da seguinte forma:
• Indicadores estratégicos – informam o quanto a organização se encontra na 
direção da consecução de sua visão, refletindo o desempenho em relação aos 
fatores críticos do sucesso.
Indicadores de desempenho da gestão pública 131
• Indicadores de produtividade (eficiência) – medem a proporção de recursos 
consumidos com relação às saídas dos processos.
• Indicadores de qualidade (eficácia) – focam as medidas de satisfação dos 
clientes e as características dos produtos ou serviços.
• Indicadores de efetividade (impacto) – focam as consequências dos 
produtos ou serviços.
• Indicadores de capacidade – medem a capacidade de resposta de um 
processo por meio da relação entre as saídas produzidas por unidade de 
tempo.
O uso de indicadores é fundamental no contexto do planejamento estratégico e da 
mensuração dos resultados. Segundo Jannuzzi (2001), a utilização dos indicadores na atividade 
pública se ampliou a partir da implantação do Welfare State (Estado de Bem-Estar Social). A 
Organização das Nações Unidas (ONU), o Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF) 
e a Organização Mundial da Saúde (OMS) também foram responsáveis pela exigência do uso de 
indicadores para a concessão de financiamentos de projetos dos governos de vários países.
O Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão (BRASIL, 2012), ao citar a OCDE (2002), 
sugere que um bom indicador deve propor as propriedades e elementos observadas no Quadro 1.
Quadro 1 – Propriedades e elementos de um bom indicador
Propriedade Elementos
Relevância para a 
formulação de políticas
Representatividade
Simplicidade
Sensibilidade a mudanças
Possibilidade de comparações em nível internacional
Escopo abrangente
Disponibilidade de valores de referência
Adequação à análise
Fundamentação científica
Base em padrões internacionais e consenso sobre a sua validade
Aplicação em modelos econômicos, de previsão e em sistemas de 
informação
Mensurabilidade
Viabilidade em termos de tempo e recursos
Documentação adequada
Atualização periódica
Fonte: OCDE , 2002 apud Brasil, 2012, p. 18.
Ante a gama de elementos disponíveis, na seleção dos indicadores, deve-se priorizar aqueles 
que tenham aderência às propriedades de uma boa medida de desempenho.
8.2 O uso de indicadores na gestão pública
No âmbito do setor público, os indicadores têm o escopo de demonstrar 
a relação existente entre gastos e investimentos do poder público, com vistas a 
esclarecer as relações de causa e efeito.
Vídeo
Fundamentos da Gestão Pública132
Grateron (1999, p. 2) complementa que “a atividade do setor público deve ser medida e 
avaliada mediante a utilização de parâmetros ou indicadores que decorram da eficiência e eficácia, 
de modo que possam integrar os relatórios da entidade”.
Uma das definições utilizadas pela ONU (1988) refere-se ao uso dos indicadores para 
auxiliar as atividades de planejamento governamental nas esferas federal, estadual e municipal, 
possibilitando o monitoramento das condições de vida e do bem-estar da população por parte do 
poder público e da sociedade civil. Além disso, os indicadores podem possibilitar, às pesquisas 
acadêmicas, elementos de análise sobre os fenômenos sociais.
Para Jannuzzi (2014), no Sistema de Indicadores Sociais, a elaboração de diagnósticos 
propositivos em políticas públicas ocorre a partir do interesse programático que se quer investigar 
ou mensurar objetivamente, conforme o esquema apresentado na Figura 1.
Figura 1 – Interesse programático aos interesses sociais
Busca e combinação 
de dados de diferentes 
fontes e pesquisas
Registros de 
Programas Sociais
Pesquisas do IBGE e 
outras Instituições
Cadastros públicos
Taxa de cobertura de 
rede de abastecimento 
de água
Taxa de mortalidade 
infantil
Taxa de evasão
Taxa de desemprego
Exemplos de possíveis 
indicadores
Melhorias das 
condições de 
vida
Condições de 
moradia
Situações de 
saúde
Perfil 
educacional
Inserção 
ocupacional
Fonte: Adaptado de Jannuzzi, 2014, p. 23.
Depreende-se que os indicadores têm relação direta com o objetivo programático, este 
viabilizado pelos dados administrativos e estatísticas públicas disponibilizadas.
Se, na elaboração de diagnósticos socioeconômicos, os policy makers (decisores políticos) 
não tiverem o conhecimento técnico adequado das fontes e dados de determinada temática social, 
devem utilizar os indicadores formulados por instituições tradicionais e que tenham credibilidade, 
a exemplodo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea).
Isso contribui para que os decisores políticos tenham, minimamente, alguma informação 
ou indicador sobre determinada dimensão social que conduza a análises ou à tomada de 
decisões acertadas.
Indicadores de desempenho da gestão pública 133
No Brasil, há vários indicadores sintéticos, conforme mostrado no Quadro 2, com maior ou 
menor grau de refinamento metodológico, elaborados por instituições acadêmicas e de pesquisa e 
órgãos públicos movidos pela necessidade de atender às buscas de informação para a formulação 
de políticas públicas e tomada de decisões nas esferas públicas. De outro modo, a motivação 
incide pelo uso do IDH e seu impacto no uso de indicadores junto aos ambientes políticos.
O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) é uma medida resumida do 
progresso a longo prazo em três dimensões básicas do desenvolvimento 
humano: renda, educação e saúde.
Quadro 2 – Indicadores sintéticos
Instituição Índice
Fundação João Pinheiro (MG)
IDH-M: Índice de Desenvolvimento Humano Municipal
ICV: Índice de Condições de Vida Municipal
Fundação CIDE (RJ)
IQM: Índice de Qualidade Municipal – Verde
IQM: Índice de Qualidade Municipal – Carências
IQM: Índice de Qualidade Municipal – Necessidades Habitacionais
IQM: Índice de Qualidade Municipal – Sustentabilidade Fiscal
Fundação SEADE (SP)
IPRS: Índice Paulista de Responsabilidade Social
IVJ: Índice de Vulnerabilidade Juvenil
IPVS: Índice Paulista de Vulnerabilidade Social
Fundação Economia e
Estatística (RS)
ISMA: Índice Social Municipal Ampliado
Sup. Estudos Econômicos e
Sociais da Bahia (SEI-BA)
IDS: Índice de Desenvolvimento Social
IDE: Índice de Desenvolvimento Econômico
Prefeitura Municipal de Belo
Horizonte/PUC-Minas (MG)
IQVU: Índice de Qualidade de Vida Urbana
IVS: Índice de Vulnerabilidade Social
Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais
IDEB: Índice de Desenvolvimento da Educação Básica
Fonte: Jannuzzi, 2014, p. 46.
A aplicabilidade dos indicadores sintéticos está sujeita a alguns questionamentos, entre eles, 
o grau de arbitrariedade no qual são definidos os pesos dos indicadores no cômputo final e em 
relação às distorções na seleção de públicos-alvo para o uso desses indicadores, sobretudo, em 
casos de programas setoriais (GUIMARÃES; JANNUZZI, 2004).
Apesar de as críticas serem coerentes, é preciso reconhecer que os indicadores sintéticos 
acabaram por se legitimar em diversos aspectos, seja pela visibilidade que eles têm conferido às 
questões sociais na mídia, bem como à instrumentalização política do movimento social e das 
ONGs no monitoramento dos programas sociais (JANNUZZI, 2005).
Fundamentos da Gestão Pública134
8.3 Fonte de dados para a elaboração de indicadores na gestão 
pública
Há uma diversidade de fontes de pesquisa que elaboram e publicam 
dados estatísticos e outros tipos de indicadores, porém muitas delas ainda são 
desconhecidas por acadêmicos, gestores públicos, tomadores de decisões e pelos 
formuladores de políticas públicas.
O Brasil possui um sistema criado pela Lei nº 6.183/1974, conhecido como 
Sistema Estatístico e Cartográfico Nacional (SEN), cujo desenvolvimento teve 
como objetivo possibilitar o conhecimento da realidade econômica e social do país, especialmente 
para o planejamento governamental.
8.3.1 IBGE
O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) é um órgão federal que coordena 
o SEN por meio da integração dos subsistemas e da padronização de procedimentos, conceitos e 
classificações, sendo o principal fornecedor de estatísticas e indicadores para os mais diferentes 
segmentos da sociedade (BRASIL, 2012). Suas pesquisas abarcam estatísticas sociais, demográficas 
e econômicas (agropecuária, comércio, indústria, construção civil e serviços) e censos relacionados 
a preços, custos e contas nacionais (BRASIL, 2012). A seguir, no Quadro 3, estão descritos os 
principais tipos de pesquisas do IBGE.
Quadro 3 – Pesquisas realizadas pelo IBGE1
Censo Demográfico
Trata-se de um extenso diagnóstico da realidade social realizado a cada 10 anos pelo IBGE. 
Fornece informações de amplo escopo temático, alta desagregabilidade populacional e 
territorial, cobertura nacional e comparabilidade inter-regional.
PNAD (Pesquisa 
Nacional por Amostra 
de Domicílios)
É realizada anualmente nos períodos intercensitários e, com base em amostra 
estratificada, investiga temas como fecundidade, anticoncepção, migração, mobilidade 
social, educação, saúde, associativismo, participação política, bens de consumo, consumo 
de energia, trabalho, trabalho infantil, previdência, segurança alimentar, merenda escolar e 
acesso a programas de transferência de renda.
PME (Pesquisa 
Mensal de Emprego)
Avalia as flutuações e a tendência, a médio e a longo prazos, do mercado de trabalho 
e abrange informações referentes à condição de atividade e de ocupação, rendimento 
médio nominal e real, posse de carteira de trabalho assinada e outras, tendo como 
unidade de coleta os domicílios.
POF (Pesquisa 
de Orçamentos 
Familiares)
É direcionada principalmente para mensurar as estruturas de consumo das famílias e 
possibilita traçar um perfil das condições de vida da população a partir da análise de seus 
orçamentos domésticos.
PMC (Pesquisa 
Mensal do Comércio)
É realizada nas unidades da federação e produz indicadores que permitem acompanhar o 
comportamento conjuntural do comércio varejista.
PIM/PF (Pesquisa 
Industrial Mensal de 
Produção Física)
Acompanha a evolução do produto real da indústria no curto prazo, por meio do 
levantamento do volume físico de produtos selecionados representativos de diferentes 
atividades industriais.
1 Todo o conjunto de resultados dessas pesquisas pode ser consultado no portal do IBGE, disponível em: 
http://www.ibge.gov.br. Acesso em: 16 dez. 2019.
Vídeo
(Continua)
Indicadores de desempenho da gestão pública 135
PAS (Pesquisa 
Anual de Serviços)
Avalia a estrutura dos serviços empresariais não financeiros, detalhando a sua distribuição 
e configuração regional.
MUNIC (Pesquisa 
de Informações 
Básicas Municipais)
Investiga, na esfera municipal, temas como estrutura administrativa, participação e 
formas de controle social, planejamento municipal, justiça, segurança, cultura e lazer.
AMS (Pesquisa 
Nacional de 
Assistência 
Médico-Sanitária)
Realiza um censo dos estabelecimentos de saúde no país; volume e qualificação de 
pessoal; equipamentos e recursos disponíveis para o atendimento médico-sanitário da 
população.
PNSB (Pesquisa 
Nacional de 
Saneamento Básico)
Provê informações em nível municipal sobre abastecimento de água, esgotamento 
sanitário, limpeza urbana e sistema de drenagem urbana.
Sistema de Contas 
Nacionais
Apresenta, trimestralmente, os valores correntes e os índices de volume para o PIB, 
impostos sobre produtos, valor adicionado a preços básicos, consumo das pessoas e do 
governo, formação bruta de capital fixo, variação de estoques, exportações e importações 
de bens e serviços, permitindo uma visão de conjunto da nossa economia.
Pesquisas de 
índices de preços 
ao consumidor
Por meio do Sistema Nacional de Índices de Preços ao Consumidor é efetuada, 
mensalmente, a produção contínua e sistemática de índices de preços ao consumidor: 
INPC, IPCA e seus indexadores com objetivos específicos.
Fonte: Elaborado pelo autor com base em Brasil, 2012, p. 44-45.
8.4 O uso dos indicadores nas políticas públicas
Para Antico e Jannuzzi (2006), os indicadores estão presentes não apenas 
na avaliação da gestão, mas ao longo de todo o processo de elaboração de políticas 
públicas, desde o diagnóstico, passando pela formulação de programas, pela 
execução e chegando, finalmente, à avaliação. As medidas coletadas possuem 
características e tipos diferentes, servindo às diferentes fases do processo de 
formulação e avaliação de políticas públicas. O Quadro 4 identifica as características das etapas 
propostas.
Quadro 4 – Indicadores utilizados na elaboraçãodas políticas públicas
Etapas Tipos e Propriedades Fontes de Dados
Elaboração do diagnóstico
Retratar a realidade social
• Amplo escopo temático
• Ampla desagregabilidade 
geográfica e populacional
• Validade de constructo
• Boa confiabilidade
• Censos demográficos
• Pesquisas amostrais
Formulação de programas
Seleção de alternativas que orientem 
a tomada de decisão
• Indicadores sintéticos
• Indicadores multicritérios
• Tipologias de situações sociais
• Censos demográficos
• Pesquisas amostrais
Implementação/Execução
Processo de implementação dos 
programas formulados (eficiência)
• Esforço (insumos/processos)
• Atualidade/regularidade
• Sensibilidade
• Especificidade
• Registros administrativos
• Registros gerados nos procedimentos 
dos próprios programas
(Continua)
Vídeo
Fundamentos da Gestão Pública136
Etapas Tipos e Propriedades Fontes de Dados
Avaliação
Revelar a eficácia e efetividade social 
dos programas
• Resultados e impactos
• Distância às metas Tipologias
• Pesquisas amostrais
• Registros administrativos
• Grupos focais
• Pesquisas de egressos participantes 
no programa
Fonte: Antico e Jannuzzi, 2006 apud Langwinski, 2013, p. 28.
Percebe-se que há diferentes características e finalidades entre os indicadores propostos no 
Quadro 4. Eles atendem, de maneira específica, a cada uma das diferentes fases do ciclo das políticas 
públicas, as quais variam em termos de escopo e amplitude de análise. Parte-se de uma observação 
menos específica e ampla, a partir da qual são propostas análises mais detidas sobre populações 
menores.
Na visão de Bonnefoy e Armijo (2005), os indicadores podem ser classificados conforme sua 
aplicação nas diferentes fases do ciclo de gestão de uma política pública, ou seja, antes, durante ou 
depois de sua implementação, conforme o Quadro 5.
Quadro 5 – Indicadores utilizados na elaboração das políticas públicas
Fase Ciclo Descrição
Antes Insumo
Têm relação direta com os recursos a serem alocados, ou seja, com a disponibilidade 
dos recursos humanos, materiais, financeiros e outros a serem utilizados pelas 
ações de governo. Exemplos: médicos/mil habitantes e gasto per capita com 
educação.
Durante Processo
Medem o nível de utilização dos insumos alocados como, por exemplo, o percentual 
de atendimento de um público alvo e o percentual de liberação dos recursos 
financeiros.
Depois
Produto
Expressam as entregas de produtos ou serviços ao público-alvo. Exemplo: o 
percentual de quilômetros de estrada entregues, de armazéns construídos e de 
crianças vacinadas em relação às metas estabelecidas.
Resultado
Expressam, direta ou indiretamente, os benefícios no público-alvo decorrentes das 
ações empreendidas no contexto de uma dada política e têm particular importância 
no contexto de gestão pública orientada a resultados. São exemplos as taxas de 
morbidade (doenças), taxa de reprovação escolar e de homicídios.
Impacto
Possuem natureza abrangente e multidimensional, têm relação com a sociedade 
como um todo e medem os efeitos das estratégias governamentais de médio e 
longo prazos. Na maioria dos casos estão associados aos objetivos setoriais e de 
governo. São exemplos o Índice Gini de distribuição de renda e o PIB per capita.
Fonte: Elaborado pelo autor com base em Brasil, 2009, s.p.
Se um indicador não refletir a realidade social que se pretende mensurar ou não ser 
ponderado nos ciclos das políticas públicas e nos planos governamentais, pode ocasionar um 
desperdício de tempo e de recursos públicos.
Indicadores de desempenho da gestão pública 137
8.5 O uso dos indicadores na gestão pública municipal
Lubambo (2006) buscou investigar a associação existente entre o 
comportamento de alguns fatores específicos e a qualidade da gestão pública em 
municípios. Para tanto, a autora considerou cinco eixos de análise que podem ser 
utilizados tanto teoricamente quanto na prática, conforme o Quadro 6.
Quadro 6 – Fatores de análise na gestão pública municipal
Eixos Fatores
Desempenho Fiscal
A partir da evolução de alguns indicadores básicos como o grau de dependência das 
transferências governamentais (relação percentual entre as transferências correntes e as 
receitas totais apropriadas pelo município); o grau de comprometimento da receita (relação 
percentual entre a receita e as despesas com pessoal, incluindo encargos e receitas totais) 
e a capacidade de arrecadação (receita total e tributária per capita).
Participação Popular
Presença dos conselhos municipais nos vários setores, identificada em três níveis: I) até 
um conselho presente; II) até três conselhos presentes; e III) mais de quatro conselhos 
presentes. A presença de conselhos aparece como um indicador mais significativo quando 
se refere à possibilidade de a população influir na gestão das políticas municipais.
Atributos Sociais da 
População
Foram selecionados indicadores de características e qualidade de vida da população 
habitante no município: IDHM, grau de desigualdade (Índice de Theil – L2); percentual 
de pobres; taxa de mortalidade infantil; dimensão da receita municipal per capita; porte 
populacional do município; e, grau de urbanização.
Atendimento em 
Serviços Públicos
Foram selecionados dois indicadores fundamentais para os setores considerados: na área 
de educação, a evolução do nível de atendimento em pré-escolas municipais, considerando 
o contingente de crianças entre 3 e 6 anos. Na área da saúde, a evolução do nível de 
atendimento em internações hospitalares pediátricas no município.
Descentralização de 
Programas Sociais
Investigou o grau de participação dos municípios em programas sociais descentralizados, 
quer seja por uma adesão deliberada ou mediante uma avaliação de custo x benefício. Foi 
analisada a evolução da taxa de municipalização do Ensino Fundamental em três níveis: i) 
aumento, manutenção e redução e as condições de adesão ao PACS/PSF, observados em 
três estágios – ausente; PACS presente; e PACS e PSF presentes. Acrescentaram-se, como 
variáveis importantes neste eixo, a condição descontinuidade político-administrativa, em 
relação à gestão anterior e o partido político da gestão.
Fonte: Elaborado pelo autor com base em Lubambo, 2006, p. 102-105.
Lubambo (2006) concluiu que no desempenho da gestão dos municípios, existe um 
conjunto de fatores capazes de interferir nesse desempenho, o que a autora denominou “associação 
multivariada”, não sendo possível avaliar o desempenho da gestão a partir da singularidade de um 
tipo de fator, que seja de natureza estrutural, político-institucional ou mesmo da ação política.
2 Mede a desigualdade na distribuição de indivíduos segundo a renda domiciliar per capita, excluídos aqueles com 
renda domiciliar per capita nula. É o logaritmo da razão entre as médias aritmética e geométrica da renda domiciliar per 
capita dos indivíduos, sendo nulo quando não existir desigualdade de renda entre eles e tendente ao infinito quando a 
desigualdade tender ao máximo (BOLSON; COSTA; MARQUES, 2019). 
Vídeo
Fundamentos da Gestão Pública138
8.6 Tecnologias disponíveis para a tomada de decisão dos gestores 
públicos e o acompanhamento do desempenho no controle social
A maior parte das fontes de indicadores provêm de bancos de dados que 
possibilitam acessos e cruzamentos de informações por meio de filtros realizados 
em campos de busca como localização geográfica, gênero, raça, faixa etária, entre 
outros. Várias tecnologias foram desenvolvidas para otimizar o armazenamento e 
a disponibilidade dos dados no âmbito da gestão pública, com destaque para as 
relacionadas no Quadro 7.
Quadro 7 – Tecnologias disponíveis para a gestão pública e o controle social
Tecnologia Utilidade Site (acesso em 16 dez. 2019)
SIDRA
(Sistema IBGE de 
Recuperação Automática)
Ferramenta do IBGE para recuperação de um 
amplo espectro de informações territoriais e por 
áreas temáticas como agropecuária, comércio, 
contas nacionais, economia, indústria, meio 
ambiente, orçamento familiar, população,preços, 
saneamento básico, saúde, serviços, trabalho e 
renda.
http://www.sidra.ibge.gov.br
BME
(Banco Multidimensional 
de Estatísticas do IBGE)
Permite ao usuário – credenciado ou que adquiriu 
o serviço – escolher livremente as variáveis de 
seu interesse, o espaço geográfico e o período de 
tempo de referência das informações.
http://www.bme.ibge.gov.br
Séries Estatísticas & 
Séries Históricas
Contempla um acervo de informações sobre a 
realidade brasileira em suas dimensões social, 
demográfica e econômica que, sem excluir dados 
de períodos recentes, cobrem longos períodos 
históricos.
http://seriesestatisticas.ibge.gov.br
Cidades@, Estados@, 
Paises@
Bancos de dados com informações – 
principalmente de ordem demográfica, social e 
econômica – sobre municípios, estados e países, 
que compõem a maior base de dados estatísticos 
da América Latina.
http://www.ibge.gov.br/cidadesat
http://www.ibge.gov.br/estadosat
http://www.ibge.gov.br/paisesat
WebCart
Ferramenta do IBGE para criação de cartogramas a 
partir dos dados contidos no canal Cidades@.
http://www.ibge.gov.br/webcart
MUNIC
Conjunto detalhado de informações sobre a 
estrutura, a dinâmica e o funcionamento das 
instituições públicas municipais, além das 
diferentes políticas e setores que envolvem os 
governos municipais, retratando o perfil dos 
municípios brasileiros.
http://www.ibge.gov.br/home/
estatistica/economia/perfilmunic
Ipeadata
Banco de dados disponibilizado pelo IPEA que 
apresenta uma ampla gama de informações e 
indicadores macroeconômicos, regionais e sociais 
oriundas de múltiplas fontes.
http://www.ipeadata.gov.br
IpeaGeo
Software de análises estatísticas e espaciais 
disponibilizado pelo IPEA.
http://www.ipea.gov.br/ipeageo
Vídeo
(Continua)
http://www.sidra.ibge.gov.br
http://www.bme.ibge.gov.br
http://seriesestatisticas.ibge.gov.br
http://www.ibge.gov.br/cidadesat
http://www.ibge.gov.br/estadosat
http://www.ibge.gov.br/paisesat
http://www.ibge.gov.br/webcart
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic
http://www.ipeadata.gov.br
http://www.ipea.gov.br/ipeageo
Indicadores de desempenho da gestão pública 139
Tecnologia Utilidade Site (acesso em 16 dez. 2019)
IpeaMapas
Sistema interativo de geração de mapas com base 
em dados de infraestrutura, assistência social, 
saúde, educação, entre outros.
http://mapas.ipea.gov.br
Edudatabrasil
Banco de dados disponibilizado pelo INEP que 
permite acesso ao sistema de estatísticas 
educacionais.
http://www.edudatabrasil.inep.gov.br
Datasus
Banco de dados disponível na página do Ministério 
da Saúde na Internet para acesso ao anuário e às 
informações básicas e complementares de saúde.
http://www.datasus.gov.br
Dataprev
Banco de dados disponível na página da 
Previdência Social na Internet para acesso ao 
anuário, boletim estatístico, benefícios, segurança 
e saúde ocupacional.
http://portal.dataprev.gov.br
Matriz de Informação 
Social
Banco de dados disponibilizado pelo Ministério 
do Desenvolvimento Social e Combate à Fome 
para acesso a informações e indicadores sociais, 
nos mais diversos níveis territoriais (inclusive 
municípios), dos principais programas e benefícios, 
a exemplo do Bolsa Família e dos Benefícios de 
Prestação Continuada (BPC).
http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/
mi2007
Portal Brasil em Cidades
Sistema que permite o acesso a um grande 
número de dados georreferenciados e indicadores 
socioeconômicos e político-administrativos de 
cada município brasileiro, além de mapas, imagens 
de satélite e informações sobre o andamento das 
ações no Ministério das Cidades nas áreas de 
saneamento, habitação e mobilidade urbana.
http://www.brasilemcidades.gov.br
Secretaria do Tesouro 
Nacional
Portal de estatísticas da STN disponibiliza uma 
ampla base de dados relacionados a temas como: 
contabilidade governamental; execução financeira 
do Tesouro Nacional; dívida pública; haveres da 
união; despesas com pessoal; transferências 
voluntárias e constitucionais a Estados e 
Municípios; e dados orçamentários e financeiros 
de Estados e Municípios.
http://tesouro.fazenda.gov.br/
estatistica
Google Public Data 
Explorer
Disponibiliza um conjunto de dados públicos de 
diversos países e oriundos de múltiplas fontes 
relacionados, entre outros, às questões sociais, 
econômicas e ambientais.
http://www.google.com/publicdata
Fonte: Brasil, 2012, p. 55-57.
A elaboração dos indicadores não pode estar associada a processos padronizados e rígidos, pois 
a flexibilidade e adaptabilidade à política, objeto de monitoramento, é que asseguram a sua efetividade.
Considerações finais
Conforme estudamos, os indicadores são ferramentas que permitem subsidiar o processo 
decisório na gestão pública, aumentar a transparência e proporcionar um melhor controle social.
http://mapas.ipea.gov.br
http://www.edudatabrasil.inep.gov.br
http://www.datasus.gov.br
http://portal.dataprev.gov.br
http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/mi2007
http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/mi2007
http://www.brasilemcidades.gov.br
http://tesouro.fazenda.gov.br/estatistica
http://tesouro.fazenda.gov.br/estatistica
http://www.google.com/publicdata
Fundamentos da Gestão Pública140
Utilizar os indicadores sem considerar os principais atores da gestão pública, o ambiente 
político, a realidade e as limitações na elaboração de uma política pública apresenta-se como 
um grande desperdício de recursos públicos, sendo mais proveitoso abdicar do seu uso do que 
continuar sustentando rotinas que não contribuem para o atendimento das demandas do povo.
Portanto, neste capítulo demonstramos que a utilização dos indicadores sociais e econômicos 
não deve ser realizada sem um processo de envolvimento dos diversos atores públicos, políticos e 
a sociedade, os quais devem estar imersos na realidade social.
O cuidado com a concepção de processos e rotinas que não agreguem a tomada de decisão 
pública e política deve ser permanente, sendo necessária a realização de uma revisão recorrente dos 
indicadores a fim de examiná-los se estão atendendo a essa condição.
Ampliando seus conhecimentos
• BRASIL. Tribunal de Contas da União, 2014. Governança em Políticas Públicas. Disponível 
em: https://portal.tcu.gov.br/governanca/governancapublica/politicas-publicas/. Acesso 
em: 16 dez. 2019.
Em 2014, o Tribunal de Contas da União (TCU) publicou o Referencial de Avaliação de 
Governança em Políticas Públicas.  Além desse documento, o governo federal também 
publicou uma série de guias orientativos para o aprimoramento da governança e gestão de 
políticas públicas. Ainda foi disponibilizado pelo TCU diversas bases de dados e sistemas, 
que podem ser consultados pelos gestores públicos, decisores políticos, avaliadores e a 
sociedade.
• BRASIL. Guia Referencial para Medição de Desempenho de Gestão. Brasília, 2009. 
Disponível em: http://www.gespublica.gov.br/biblioteca?keys=guia+referencial. Acesso 
em: 16 dez. 2019.
Esse guia, elaborado pelo MPOG, tem a finalidade de contribuir para a melhoria da 
gestão por meio de um conjunto de indicadores para as diversas dimensões da gestão, 
que possa ser utilizado por todas as organizações públicas, bem como o controle para 
o gerenciamento dos indicadores de eficiência, eficácia e de resultados do Programa 
Nacional de Desburocratização da Gestão Pública – GesPública (revogado pelo Decreto 
n. 9.094/2017). Acesse o Guia e conheça as metodologias abordadas, que podem ser 
utilizadas na gestão do desempenho, tanto em organizações públicas quanto privadas.
Atividades
1. De acordo com o objeto, os indicadores são classificados conforme o alvo de medição. 
Descreva quais são eles.
https://portal.tcu.gov.br/governanca/governancapublica/politicas-publicas/
Indicadores de desempenho da gestão pública 141
2. O Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão descreve as características de um bom 
indicador. Em relação à propriedade mensurabilidade, quais são os elementos?
3. Do interesseprogramático aos interesses sociais, Jannuzzi (2014) aponta que deve haver a 
combinação de dados de diferentes fontes e pesquisas. Quais são elas?
Referências
ANTICO, C.; JANNUZZI, P. M. Indicadores e a Gestão de Políticas Públicas. Revista da Fundação do 
Desenvolvimento Administrativo. São Paulo: Governo do Estado de São Paulo, nov. 2006.
BONNEFOY, J. C.; ARMIJO, M. Indicadores de desempeño em el sector público. Instituto Latinoamericano 
y del Caribe de Planificación Económica y Social – ILPES. Santiago de Chile, nov. 2005.
BRASIL. Indicadores – Orientações Básicas Aplicadas à Gestão Pública. Ministério do Planejamento, 
Orçamento e Gestão. Brasília, 2012.
BRASIL. Guia Referencial para Medição de Desempenho de Gestão. Brasília, 2009. Disponível em: http://
www.gespublica.gov.br/biblioteca?keys=guia+referencial. Acesso em: 16 dez. 2019.
FERREIRA, A. R. Gestão de processos: módulo 3. Brasília: ENAP/DDG, 2014.
FERREIRA, H.; CASSIOLATO, M.; GONZALEZ, R. Uma experiência de desenvolvimento metodológico para 
avaliação de programas: o modelo lógico do programa segundo tempo. Texto para discussão 1369. Brasília: 
IPEA, 2009.
GUIMARÃES, J. R. S.; JANNUZZI, P. M. IDH, indicadores sintéticos e suas aplicações em políticas públicas: 
uma análise crítica. In: ENCONTRO NACIONAL DE ESTUDOS POPULACIONAIS, 14, set. 2004, 
Caxambu. Anais... Caxambu: Abep, 2004. Disponível em: http://www.abep.org.br/publicacoes/index.php/
anais/article/view/1451/1416. Acesso em: 16 dez. 2019.
GRATERON, I. R. G. Auditoria de gestão: utilização de indicadores de gestão no setor público. Cad. estud., 
São Paulo , n. 21, p. 01-18, ago. 1999.Disponível em: http://dx.doi.org/10.1590/S1413-92511999000200002. 
Acesso em: 16 dez. 2019.
JANNUZZI, P. M. Indicadores socioeconômicos na gestão pública. 3. ed. rev. atual. Florianópolis: Departamento 
de Ciências da Administração. UFSC: Florianópolis, 2014.
JANNUZZI, P. M. Indicadores para diagnóstico, monitoramento e avaliação de programas sociais no Brasil. 
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http://dx.doi.org/10.1590/S1413-92511999000200002
http://dx.doi.org/10.1590/S1517-45222006000200005
http://dx.doi.org/10.1590/S1517-45222006000200005
Gabarito
1 Introdução à gestão pública
1. Governo, povo, território e soberania.
2. Legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (LIMPE). Esses princípios 
constam no artigo 37 da CF/88.
3. De acordo com Matias-Pereira (2010), o controle social é realizado por meio da 
participação dos cidadãos e da sociedade organizada na gestão pública, na fiscalização, 
no monitoramento e no controle das ações da Administração Pública. Além disso, 
apresenta-se como uma atividade essencial para a prevenção da corrupção e para o 
fortalecimento da cidadania e da democracia. 
2 Organização do Estado e da administração pública
1. Conforme o § 3º do Art. 18 da CF/88, os Estados podem incorporar-se entre si, 
subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros ou formarem novos Estados 
ou Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente interessada, por 
meio de plebiscito e do Congresso Nacional, por lei complementar.
2. 
a) capacidade de auto-organização, mediante a elaboração de lei orgânica própria;
b) capacidade de autogoverno, pela eletividade do Prefeito e dos Vereadores às 
respectivas Câmaras Municipais;
c) capacidade normativa própria, ou capacidade de autolegislação, mediante a 
competência de elaboração de leis municipais sobre áreas que são reservadas à sua 
competência exclusiva e suplementar;
d) capacidade de autoadministração (administração própria, para manter e prestar os 
serviços de interesse local).
3. Conforme o § 2º do Art. 29-A, o Prefeito Municipal responderá por crimes de 
responsabilidade se:  I – efetuar repasse que supere os limites definidos neste artigo; 
II – não enviar o repasse até o dia vinte de cada mês; ou, III – enviá-lo a menor em 
relação à proporção fixada na Lei Orçamentária.
144 Fundamentos da Gestão Pública
3 Modelos de gestão pública
1. Abrucio (1997) destaca quatro fatores responsáveis pela derrocada dos modelos burocráticos 
de administração:
crise econômica, iniciada em 1973, na primeira crise do petróleo.
crise fiscal, entendida como a dificuldade dos governos em financiar seus 
déficits.
crise de governabilidade, entendida como a incapacidade do governo em 
atender às demandas dos cidadãos.
globalização, que transformou a lógica do setor produtivo e transferiu para as 
grandes empresas multinacionais o poder de ditar a política macroeconômica 
que antes cabia ao Estado (ABRUCIO, 1997, p. 9-10).
2. A edição da Súmula Vinculante n. 13 decorreu do decidido pelo Plenário do STF no RE 
579.951, rel. Min. Ricardo Lewandowski, de 23/10/08, quando se fixou o entendimento de 
caracterizar o nepotismo como prática ilícita.
3. Conforme o Decreto n. 9.203/2017, no seu Art. 3º, os princípios da governança pública na 
administração pública federal direta, autárquica e fundacional são:
I. capacidade de resposta;
II. integridade;
III. confiabilidade;
IV. melhoria regulatória;
V. prestação de contas e responsabilidade; e
VI. transparência.
4 Políticas públicas no Brasil
1. Distributivas, redistributivas, regulatórias e constitucionais.
2. Políticas Universais, Segmentais e Fragmentadas.
3. O ciclo de políticas públicas é dividido em sete fases. São elas: i) identificação do 
problema; ii) formação da agenda; iii) formulação de alternativas; iv) tomada de decisão; 
v) implementação; vi) avaliação; e vii) extinção.
5 Orçamento público
1. Suplementares, especiais e extraordinários.
2. Elaboração, Aprovação, Execução e Controle.
3. Fiscal, Investimentos das Empresas Estatais e Seguridade Social.
Gabarito 145
6 Lei de Responsabilidade Fiscal
1. Não poderá exceder 60% da Receita Corrente Líquida, sendo 6% para o Legislativo, incluindo 
o Tribunal de Contas, se houver, e 54% para o Executivo.
2. I – concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer 
título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, 
ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição; II – criação de 
cargo, emprego ou função; III – alteração de estrutura de carreira que implique aumento 
de despesa; IV – provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a 
qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de 
servidores das áreas de educação, saúde e segurança; V – contratação de hora extra, 
salvo no caso do disposto no inciso II do § 6º do art. 57 da Constituição e as situações 
previstas na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
3. Reconhecido o crescimento real baixo ou negativo do Produto Interno Bruto (PIB) 
nacional, regional ou estadual, os prazos dos artigos 23, 31 e 70 serão duplicados, nos 
termos do art. 66 da LRF.
7 Empreendedorismo e inovação no setor público
1. Você deverá fazer uma autoanálise conforme as características comportamentais 
empreendedoras apresentadas no Quadro 2, a fim de identificar se possui ou não perfil de 
empreendedor público. Caso identifique, no mínimo, três competências apontadas por 
cada um dos cinco autores apresentados no quadro, certamente você apresenta uma forte 
tendência de empreendedor público.
2. Os intraempreendedoressão pessoas que desempenham um papel empreendedor nas 
organizações em que trabalham, ao contrário dos empreendedores que possuem o seu 
próprio negócio ou empresa. Os intraempreendedores são menos propensos a assumir 
riscos, pois os recursos pertencem à empresa e não são próprios.
3. Conjunto de tendências para a inovação na gestão pública:
• Mecanismos de transparência, governança de dados abertos e accountability.
• Governo eletrônico (e-government) como estratégia de ampliação e facilitação do acesso e 
da participação cidadã na administração pública.
• Novos arranjos de políticas públicas que permitam maior participação dos cidadãos na 
produção de bens públicos.
• Redes e parcerias público-privadas.
• Tecnologia de Informação e Comunicação (TICs) para ampliar a qualidade e eficiência na 
prestação de serviços públicos.
146 Fundamentos da Gestão Pública
8 Indicadores de desempenho da gestão pública
1. Indicadores de resultado, indicadores de processos, indicadores de estrutura e indicadores 
estratégicos.
2. Viabilidade em termos de tempo e recursos, documentação adequada e atualização 
periódica.
3. Cadastros públicos, pesquisas do IBGE e outras instituições e registros de programas sociais.
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Código Logístico
58932
Fundação Biblioteca Nacional
ISBN 978-85-387-6537-0
9 7 8 8 5 3 8 7 6 5 3 7 0
	Página em branco
	Página em brancoórgãos ou entidades 
descentralizadas (autarquias, empresas públicas, sociedades de economia 
mista, fundações governamentais), ou delega sua prestação a concessionários, 
permissionários ou autorizatários. Esses serviços, normalmente, são rentáveis 
e podem ser realizados com ou sem privilégio (não confundir com monopólio), 
mês sempre sob regulamentação e controle do poder Público competente. 
Cabe apontar que os serviços impróprios têm um grau de urgência de menor intensidade do 
que o dos serviços próprios.
1.2.2 Formas e meios de prestação dos serviços públicos
Em relação às formas e aos meios de prestação, o serviço público pode ser executado de 
maneira centralizada, descentralizada, outorga, desconcentrada ou direta, conforme Quadro 2.
Fundamentos da Gestão Pública18
Quadro 2 – Formas e meios de prestação dos serviços públicos
Centralizada
É de exclusiva responsabilidade do poder público a execução do serviço público, 
sendo que o exerce com seus próprios órgãos.
Descentralizada
O poder público transfere a outrem a titularidade ou a execução do serviço, sendo 
esta caracterizada com outorga ou delegação da execução, como as autarquias, as 
entidades paraestatais, as empresas privadas ou particulares, individualmente.
Outorga
A transferência do serviço é feita por meio de lei, enquanto a delegação configura 
a transferência mediante contrato (concessão) ou ato unilateral (permissão ou 
autorização).
Desconcentrada
É aquele em que a Administração Pública executa o serviço de maneira centralizada; 
no entanto, o distribui entre vários órgãos da mesma entidade, facilitando, assim, sua 
obtenção pelos usuários.
Direta
É aquela executada pelos meios da pessoa responsável por sua prestação. A execução 
indireta é a realizada por terceiros.
Fonte: Elaborado pelo autor.
Todo serviço público prestado pelas concessionárias e permissionárias deve obedecer às 
exigências de serviço adequado, previstas no art. 6º da Lei n. 8.987/1995 (BRASIL, 1995), quais 
sejam: regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua 
prestação e modicidade das tarifas.
1.3 O controle na administração pública
O controle na esfera administrativa basicamente representa a verificação 
do andamento das atividades em relação aos resultados originalmente esperados, 
sendo considerado, também, sinônimo de monitoramento.
A origem das características do controle como conhecemos é remota, visto 
que consiste em uma atividade realizada desde as civilizações antigas. Havia, tanto 
na Grécia quanto em Roma, a instituição de medidas consideradas ações de controle de atividades 
sociais, realizadas por meio da apuração dos responsáveis por determinadas atividades, além de 
fiscalização de contas públicas.
Na Idade Média, houve retrocessos nos aspectos sociojurídicos devido à fragmentação dos 
grandes impérios e à descentralização do poder nos feudos. Em seguida, houve a supressão de 
formas de controle da Antiguidade, com a “centralização do poder nas mãos dos monarcas e da 
instituição dos Estados absolutistas” (PIRES; NOGUEIRA, 2004, p. 246).
Durante o absolutismo, foram criados tribunais de contas nos reinos, mas com o único 
propósito de servirem aos interesses dos monarcas. Foi somente após a Revolução Inglesa, a 
Francesa e a Americana, com o estabelecimento do Estado de Direito, que surgiram efetivamente 
os controles da administração.
Por meio do Estado Democrático de Direito3, o controle passa a ser observado sob a égide dos 
interesses da sociedade – ou seja, o regime do governo muda de não democrático para democrático. 
3 Saiba mais sobre o Estado Democrático de Direito em: https://goo.gl/LjLM2E.
Vídeo
Introdução à gestão pública 19
Assim, além de estabelecer-se em princípios legais, o Estado Democrático de Direito representa 
o reconhecimento do poder emanado do povo e da serventia do Estado para os interesses e as 
necessidades da sociedade.
Dessa forma, Gasparini (2008, p. 947) afirma que o controle do Estado pode ser definido 
como “a atribuição de vigilância, orientação e correção de certo órgão ou agente público sobre a 
atuação de outro ou de sua própria atuação, visando confirmá-la ou desfazê-la, conforme seja ou 
não legal, conveniente, oportuna e eficiente”.
O controle da administração pública é um meio de forçar os órgãos e entidades a seguirem 
rigorosamente o ordenamento jurídico, especificamente, no cumprimento dos princípios da 
legalidade e das ações voltadas para o interesse público. Do mesmo modo, o controle tem a função 
de aferir a legitimidade e a eficiência dos atos administrativos públicos.
1.3.1 O controle na Constituição Federal de 1988
Com o advento da redemocratização do país e o fim do Regime Militar, em 1988 foi instituída 
uma nova Constituição, que expande a previsão sobre o controle das atividades do Estado, 
começando pelo artigo 31, no qual constam instruções a respeito do controle nos municípios 
brasileiros: “Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo poder legislativo Municipal, 
mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na 
forma da lei” (BRASIL, 1988).
Já em seus artigos 70, 71 e 74, a Constituição de 1988 estabelece o controle realizado no 
âmbito da União, tal como feito na Constituição anterior, expandindo a obrigatoriedade de 
prestação de contas para qualquer pessoa jurídica ou privada que gerencie recursos públicos, bem 
como estende tais instruções a todos os Estados, ao Distrito Federal e aos municípios brasileiros. 
Também prescreve que as denúncias a respeito de irregularidades ou ilegalidades podem ser 
realizadas por qualquer cidadão, associação, partido político ou sindicato.
Os artigos anteriormente citados expressam o monitoramento institucional das ações 
governamentais, ou seja, aquele controle realizado por organizações públicas ou privadas com o 
objetivo de verificação do cumprimento das normas e dos princípios que regem a administração 
pública.
O controle institucional4 é realizado principalmente pelo Congresso Nacional, com o 
auxílio do Tribunal de Contas, em nível nacional, e por cada poder em nível interno. No governo 
federal, o controle em nível interno é realizado pela Controladoria Geral da União (CGU). Já nos 
Estados e nos municípios, o controle institucional é feito principalmente pelos respectivos poderes 
Legislativos e pelos próprios órgãos públicos em nível interno.
No entanto, a principal inovação da Constituição de 1988 a respeito do controle foi o 
estabelecimento do controle social – em outras palavras, aquele realizado pela própria população. 
O documento elenca, assim, a participação social no controle público – em seu artigo 197, na 
4 Saiba mais sobre Controle Social na Administração Pública Federal em: https://www.cgu.gov.br/assuntos/controle-
social. 
Fundamentos da Gestão Pública20
área de saúde; no artigo 204, na área de assistência social; no artigo 216, na área de cultura, dentre 
outros –, fato que colaborou para a ampliação de instrumentos de controle para a sociedade.
De acordo com Matias-Pereira (2010, p. 195):
O controle social – realizado por meio da participação dos cidadãos e da 
sociedade organizada na gestão pública, na fiscalização, no monitoramento e no 
controle das ações da Administração Pública5 – apresenta-se também como 
uma atividade essencial para a prevenção da corrupção, fortalecimento 
da cidadania e da democracia.
Logo, percebe-se que o controle social contribui para a fiscalização da aplicação dos 
recursos públicos e para o desenvolvimento da democracia do país. Em conjunto com o controle 
institucional, a sociedade civil passa a ter o poder de controlar as atividades realizadas pelos seus 
representantes eleitos, bem como de realizar denúncias sobre irregularidades e ilegalidades.
1.3.2 Controle interno e externo
A função de controle na administração pública objetiva assegurar que os órgãos atuem em 
consonância com os princípios constitucionais, em particular osde legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade e eficiência.
1.3.2.1 Controle interno
O controle interno é estruturado sob princípios de ordem administrativa e jurídica, mas 
possui também características políticas, estando atrelado à missão da organização e ao seu 
planejamento estratégico.
O Departamento do Tesouro Nacional, por meio da Instrução Normativa n. 01, de 6 de abril 
de 2001, conceitua controle interno como o
conjunto de atividades, planos, métodos e procedimentos interligados, 
estabelecidos com vistas a assegurar que os objetivos dos órgãos e entidades 
da Administração Pública sejam alcançados, de forma confiável e concreta, 
evidenciando eventuais desvios ao longo da gestão, até a consecução dos 
objetivos fixados pelo Poder Público. (BRASIL, 2001, p. 68)
Os órgãos de controle interno das organizações públicas, previstos na Constituição 
Federal, são uma forma de controle institucional realizada por agentes internos à organização 
e têm como objetivo prevenir ações contrárias aos princípios da Constituição e às legislações 
infraconstitucionais.
Por isso, os agentes do controle interno precisam possuir informações sobre todos os 
órgãos incluídos na organização. Os cargos existentes na Controladoria-Geral, principalmente o 
de Controlador, demandam comprovada capacidade técnica e profissional para o exercício das 
funções. Basicamente, na Administração Pública brasileira, o controle interno está presente nos 
municípios, nos estados e na União.
5 A Administração Pública Societal: um instrumento de controle e participação social. Leia mais em: 
 http://www.periodicoseletronicos.ufma.br/index.php/rppublica/article/viewFile/9237/5511.
Introdução à gestão pública 21
Em cada ente, a Constituição prevê, em seu artigo 74, a existência de um sistema de controle 
interno dentro dos poderes Executivo (administração direta e indireta), Legislativo e Judiciário, 
prezando a harmonia e a independência dos poderes. É um sistema porque o controle interno 
transcende o órgão central instituído legalmente dentro de cada organização pública, passando a 
ser exercido, também, por todos os envolvidos na organização, como uma forma de autocontrole 
da administração pública (CAVALHEIRO; FLORES, 2007).
“A Controladoria-Geral da União (CGU) é o órgão de controle interno do Governo 
Federal responsável por realizar atividades relacionadas à defesa do patrimônio público e ao 
incremento da transparência da gestão, por meio de ações de auditoria pública, correição, 
prevenção e combate à corrupção e ouvidoria.” (BRASIL, 2019)
Dessa forma, o sistema de controle interno visa possibilitar aos cidadãos informações sobre 
as ações e as prestações de contas públicas, aplicando o conceito de accountability e, principalmente, 
respeitando os princípios constitucionais contidos no artigo 37: legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade e eficiência.
Os objetivos do controle interno devem estar alinhados aos objetivos da organização e aos 
interesses da sociedade civil, além de, conforme descreve a cartilha do Tribunal de Contas do 
Estado de Minas Gerais (TCEMG, 2012, p. 25):
• assegurar que não ocorram erros potenciais, através do controle de suas 
causas, destacando-se conhecer as receitas, despesas, resultados históricos, 
estrutura administrativa, pessoal, patrimônio, observar as normas legais, 
instruções normativas, estatutos e regimentos;
• acompanhar o desenvolvimento dos instrumentos de planejamento, como 
Planos Plurianuais (PPA), Lei das Diretrizes Orçamentárias (LDO), e Leis 
Orçamentárias Anuais (LOA);
• buscar o equilíbrio nas contas públicas e a correta aplicação administrativa e 
financeira dos recursos públicos;
• examinar os resultados quanto aos princípios da Administração, além de 
princípios de economicidade e eficácia;
• prevenir ocorrência de fraudes, desvios e desperdícios cometidos por gestores 
e servidores.
O controle interno alcançará a sua efetividade quando as suas práticas impedirem 
irregularidades que culminem na malversação dos recursos públicos ou em sua incorreta forma de 
destinação. Assim, ao regular o funcionamento da máquina pública, o controle interno satisfará às 
necessidades dos cidadãos.
1.3.2.2 Controle externo
Os órgãos de controle externo, como o próprio nome diz, representam órgãos que exercem 
atividades de controladoria de outras organizações, às quais não estão subordinados ou diretamente 
vinculados. Para Pardini (2004 apud LIMA, 2011, p. 9), controle externo:
Fundamentos da Gestão Pública22
é todo controle exercido por um Poder ou órgão sobre a administração de outros. 
Nesse sentido, é controle externo o que o Judiciário efetua sobre os atos dos 
demais Poderes. É controle externo o que a administração direta realiza sobre 
as entidades da administração indireta. É controle externo o que o Legislativo 
exerce sobre a administração direta e indireta dos demais Poderes.
Os órgãos de controle externo, junto aos órgãos de controle interno, complementam o 
conjunto de controles incidentes na Administração Pública federal.
Figura 2 – Órgãos de controle da Administração Pública
Ministério Público
Ações Civis
Públicas
Controle
Jurisdicional
Controle
Social
Controle 
Externo
Sociedade
TCU
Gestão Pública Controle 
Interno
Poder Judiciário
Fonte: Lima, 2011, p. 45.
No artigo 49 da CF/1988, são estabelecidas as competências exclusivas do Congresso 
Nacional, conhecidas como o exercício do controle direto, dentre elas:
V – sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder 
regulamentar ou dos limites de delegação legislativa;
[...]
IX – julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e 
apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo;
X – fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do 
Poder Executivo, incluídos os da administração direta;
[...]
XIII – escolher dois terços dos membros do Tribunal de Contas da União; [...] 
(BRASIL, 1988)
Com relação às competências do Tribunal de Contas da União (TCU), elas constam nos 
artigos 33, entre os artigos 71 e 75 e no artigo 161 da CF/1988, que contribuem para o controle 
parlamentar indireto, com destaque para:
• emitir parecer das contas anuais do governo da República;
• julgar as contas dos administradores responsáveis por bens públicos;
• apreciar questões a respeito de admissão, aposentadoria, reformas e pensões 
civis e Militares;
• realizar auditorias por iniciativa própria ou por solicitação do Congresso 
Nacional;
Introdução à gestão pública 23
• fiscalizar contas de empresas supranacionais;
• fiscalizar a aplicação de recursos da União repassados para Estados, Distrito 
Federal e municípios;
• Prestar informações ao Congresso Nacional sobre fiscalizações realizadas;
• aplicar sanções e determinar correções;
• apurar denúncias feitas por cidadãos, partidos políticos, sindicatos ou 
associações;
• sustar, se não houver atendimento, a execução de ato impugnado, 
comunicando ao Parlamento. (BRASIL, 1988)
O TCU possui múltiplos mecanismos e instrumentos que visam fiscalizar a aplicação dos 
recursos públicos federais.
1.4 Ética na administração pública
No Brasil, a ética no serviço público é um tema bastante delicado de se 
abordar, pois trata-se de um assunto que tem provocado muitas discussões em 
virtude do grande número de escândalos recorrentes em todo o país e provocados 
por agentes públicos e políticos.
Como estudamos, a principal finalidade do serviço público é promover o 
bem social; observa-se, entretanto, que muitas pessoas que trabalham nessa área têm se preocupado 
em buscar benesses pessoais, e essa é a principal discussão que existe em torno da ética no serviço 
público.
Llatas e Silva Júnior (2005, p. 11, grifos do original) observam que:
Moral vem do latim mores, que quer dizer costume, conduta, modo de agir, 
enquanto ética vem do grego ethos e, do mesmo modo, quer dizer costume, 
modo de agir. Essa identidade existente entre elas marca a tendênciade serem 
tratadas como a mesma coisa. Porém a Moral não pode ser considerada 
como ciência, mas sim como objeto dela e, dessa forma, é por ela estudada e 
investigada.
Como sabemos, o ser humano não nasce com noções de caráter e costumes; essas 
características são adquiridas com o tempo, por influências da convivência em sociedade. A ética e 
a moral têm a ver com a realidade humana e o contexto das sociedades nas quais os seres humanos 
estão inseridos, porém ética e moral não são a mesma coisa.
Igualmente, Vasquez (1975, p. 12) conceitua ética como “a ciência que estuda o 
comportamento moral dos homens na sociedade”. Srour (2000) afirma que moral refere-se 
ao conjunto de valores, normas, regras de comportamento, códigos de conduta que as 
coletividades compartilham, sejam elas uma nação, uma categoria social, uma comunidade 
religiosa ou uma organização.
Nesse sentido, a ética é uma ciência, um campo da filosofia que estuda os assuntos morais, o 
modo de ser e agir dos seres humanos, seus comportamentos e o que motiva cada indivíduo a agir 
de determinada forma.
Vídeo
Fundamentos da Gestão Pública24
A moral expressa os costumes, os hábitos e os valores culturalmente estabelecidos das 
pessoas, que agem de acordo com os costumes e valores socialmente convencionados (BOFF, 2003).
Ética → Ciência da moral, isto é, uma esfera do comportamento humano.
Moral → Conjunto de regras (normativa) de uma sociedade, o qual orienta a 
convivência dentro dessa mesma sociedade.
Boff (2003, p. 37) defende que uma pessoa pode ser “moral (segue os costumes, até por 
conveniência), mas não necessariamente ética (obedece a convicções e princípios)”.
A atuação do servidor público é voltada para servir o cidadão. Essa é certamente uma 
vocação cuja rotina ética é requisito básico para aqueles que são aprovados em um concurso 
público, contratados temporariamente ou nomeados para o exercício de cargo em comissão. Ao 
servidor público é destinada a gestão da “coisa pública”. Seja por meio da elaboração das políticas 
públicas ou no desempenho de seu trabalho em níveis mais baixos na hierarquia, ao servidor cabe 
dedicar-se com zelo e moralidade à busca pelo bem comum.
No entanto, a conduta dos agentes na prestação do serviço público vem sendo alvo de 
críticas e insatisfação pela sociedade. Esse desmerecimento a respeito do comportamento dos 
administradores públicos e da classe política por parte da opinião pública tem ocorrido em âmbito 
nacional, nas esferas municipal, estadual e federal.
A ética no serviço público está intimamente associada com a conduta dos indivíduos que ocupam 
cargos públicos. Esses indivíduos devem agir em conformidade com determinado padrão ético, 
asseverando valores morais e outros princípios necessários para uma vida salutar no seio da sociedade.
Conduta → Manifestação de comportamento do indivíduo, a qual pode ser boa ou 
ruim dependendo do código moral e ético do grupo em que aquele se encontra.
Princípios → São norteadores que orientam as pessoas em diversas situações. 
Cada sociedade forma, ao longo de sua história, seus princípios. Os princípios são 
requisitos de otimização na aplicação das regras.
A disponibilização de serviços públicos de qualidade, que sejam eficientes e promovam o 
bem social, é suplantada por ações constantes de educação, valores familiares e de convívio social, 
da legislação, do sistema judiciário e prisional, que contribuirão para a formação de bons cidadãos 
e, consequentemente, de bons servidores públicos.
Essa formação moral e ética do cidadão proporcionada pelo Estado é que vai gerar pessoas 
éticas para trabalhar como servidores públicos, formando um grande ciclo. Em contrapartida, o 
servidor público deve assumir o compromisso de promover a igualdade social, de lutar para a criação 
de empregos, desenvolver a cidadania e de robustecer a democracia, colocando em prática virtudes 
que beneficiem o país e a comunidade em nível social, econômico e político (SECITEC, 2015).
Introdução à gestão pública 25
De outro modo, temos a ética profissional, que estuda e regula o relacionamento do 
profissional com sua clientela, visando à dignidade humana e à construção do bem-estar no 
contexto sociocultural no qual exerce sua profissão (MONTEIRO; CHACON, 2005). Marques 
(2018) descreve que a ética no ambiente de trabalho proporciona ao profissional um exercício 
diário e prazeroso de honestidade, comprometimento, confiabilidade, entre outros, que conduzem 
o seu comportamento e a tomada de decisão em suas atividades, cuja recompensa não é somente 
ser reconhecido pelo seu trabalho, mas também por sua conduta exemplar.
Ética Profissional → Conjunto de normas de conduta que deverão ser postas 
em prática no exercício de qualquer profissão. Seria a ação “reguladora” da ética 
agindo no desempenho das profissões, fazendo com que o profissional respeite seu 
semelhante quando no exercício da sua profissão (MONTEIRO et al., 2016, p. 30).
A ética profissional corresponde às condutas sociais e técnicas requeridas de determinada 
classe e exigidas dos membros pertencentes a ela.
1.4.1 Aspectos legais sobre a ética na administração pública federal
Desde meados da década de 1990, tem sido elaborada uma série de legislações sobre ética e 
temas afins no âmbito do Serviço Público federal, conforme se verifica no quadro a seguir.
Quadro 3 – Legislação sobre ética no Setor Público
Legislação Assunto
Decreto n. 1.171, de 22.06.1994 (1)
Aprova o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do 
Poder Executivo Federal.
Decreto de 26.05.1999
Cria a Comissão de Ética Pública (vinculada ao presidente da 
república).
Código de Conduta da Alta Administração 
Federal, de 21.08.2000
Regulamenta: autoridades públicas abrangidas; declaração 
confidencial de informações (DCI); participação de autoridade 
pública em sociedade de economia mista, de instituição financeira 
ou de empresa que negocie com o poder público; favores de 
particulares; aceitação de presentes; conflito de interesses; 
conduta após a saída do cargo.
Resolução CEP n. 02, de 24.10.2000
Regula a participação de autoridade pública abrangida pelo 
Código de Conduta da Alta Administração Federal em seminários 
e outros eventos.
Resolução CEP n. 03, de 23.11.2000
Estabelece regras sobre o tratamento de presentes e brindes 
aplicáveis às autoridades públicas abrangidas pelo Código de 
Conduta da Alta Administração Federal.
Resolução CEP n. 08, de 25.09.2003
Identifica situações que suscitam conflitos de interesses e dispõe 
sobre o modo de preveni-los.
Decreto n. 6.029, de 01.02.2007 Institui o Sistema de Gestão da Ética do Poder Executivo Federal.
Fundamentos da Gestão Pública26
Resolução CEP n. 10, de 29.09.2008
Estabelece as normas de funcionamento e de rito processual para 
as Comissões de Ética instituídas pelo Decreto n. 1.171, de 22 
de junho de 1994, e disciplinadas pelo Decreto n. 6.029, de 1º de 
fevereiro de 2007.
Fonte: Brasil, 2014.
Nota: (1) O Decreto 1.171/1994 (BRASIL, 1994) é aplicável apenas aos servidores públicos dos órgãos da esfera federal do Poder Executivo 
(Administração Direta e Indireta).
Verifica-se que, dentre as normas elaboradas sobre ética, no ano de 1994, foi aprovado 
o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal, o qual 
estudaremos a seguir.
1.4.2 O que é um código de ética
Código de ética é um padrão que serve de guia para a conduta de determinado grupo. É 
um conjunto de princípios assumidos publicamente e que orientam determinadas atividades de 
acordo com os anseios sociais por honestidade, solidariedade e correção (ENAP, 2008, p. 10). Um 
código de ética não pode se abstrair ou se sobrepor à lei manifestamente, ou seja, não pode servir 
de indulto ou meio para legitimar comportamentos proibidos pela lei.
De modo análogo à empresa privada, as organizações públicas não poderiam deixar de 
adotar um documento que descreva os princípios e valores que devem orientar todos os servidores 
que prestamserviços para elas, direta ou indiretamente, de maneira clara, precisa e sistemática, 
bem como as normas éticas que todos devem aplicar no desempenho de suas funções.
Tal documento propõe transparência na condução do serviço e no aperfeiçoamento do 
engajamento ético, elucidando os valores e princípios da conduta do funcionário público. O 
Código de Ética do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal lista uma série de regras 
referentes ao conjunto de princípios éticos especificamente voltados à observância dos princípios 
da moralidade e probidade administrativa. No Quadro 4, são elencados alguns requisitos a serem 
observados no processo de elaboração de um código de ética.
Quadro 4 – Requisitos a serem observados no Código de Ética
→ Explicitar os valores afirmados por um grupo e, em seguida, dar uma concretude maior a eles por meio de normas 
que sirvam de instrumentos para realizar os valores afirmados.
→ Cuidar para não ser entendido, primariamente, como um instrumento disciplinar e repressivo.
→ Cuidar para que não esteja voltado exclusivamente para “quem não tem ética”. É bem provável que o inverso seja 
mais verdadeiro.
→ Articular princípios ou valores que frequentemente entram em choque, colocando-os sem perspectiva a fim de 
reconciliá-los ou priorizá-los. Isso pode ser útil na resolução de dilemas morais, vividos justamente por aqueles que 
procuram se conduzir eticamente.
Fonte: ENAP, 2008, p. 11.
Introdução à gestão pública 27
Para a Escola Nacional de Administração Pública (ENAP, 2008), quando se tratar de 
entidade ou órgão público, quatro questões devem ser abordadas em um código de ética:
• A finalidade e as características mais gerais da entidade;
• As relações internas entre os seus servidores e outros colaboradores;
• As relações com outras entidades, públicas ou privadas;
• As relações com o cidadão.
1.4.3 Comissão de Ética Pública
O Decreto n. 1.171, de 22 de junho de 1994, prevê que deverá ser criada, em qualquer órgão 
ou entidade que exerça atribuições delegadas pelo poder público − Administração Pública Federal 
da administração direta, indireta, autárquica e fundacional −, uma Comissão de Ética, integrada 
por três servidores públicos e respectivos suplentes (Art. 2º).
A Comissão de Ética é tratada nos incisos XVI, XVIII, XXII e XXIV do Decreto n. 1.171/94:
XVI – Em todos os órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta, 
indireta, autárquica e fundacional, ou em qualquer órgão ou entidade que exerça 
atribuições delegadas pelo poder público, deverá ser criada uma Comissão de 
Ética, encarregada de orientar e aconselhar sobre a ética profissional do servidor, 
no tratamento com as pessoas e com o patrimônio público, competindo-lhe 
conhecer concretamente de imputação ou de procedimento susceptível de 
censura.
XVII – (Revogado pelo Decreto nº 6.029, de 2007).
[...]
XXI – (Revogado pelo Decreto nº 6.029, de 2007).
XXII – A pena aplicável ao servidor público pela Comissão de Ética é a de 
censura e sua fundamentação constará do respectivo parecer, assinado por 
todos os seus integrantes, com ciência do faltoso.
XXIII – (Revogado pelo Decreto nº 6.029, de 2007).
XXIV – Para fins de apuração do comprometimento ético, entende-se por 
servidor público todo aquele que, por força de lei, contrato ou de qualquer ato 
jurídico, preste serviços de natureza permanente, temporária ou excepcional, 
ainda que sem retribuição financeira, desde que ligado direta ou indiretamente 
a qualquer órgão do poder estatal, como as autarquias, as fundações públicas, as 
entidades paraestatais, as empresas públicas e as sociedades de economia mista, 
ou em qualquer setor onde prevaleça o interesse do Estado. (BRASIL, 1994)
Conforme observamos nesta unidade, a ética no serviço público é pré-requisito fundamental 
para a confiança pública, constituindo-se em marco fundamental para a boa governança.
Considerações finais
A sociedade brasileira, mais exigente e vigilante em relação ao funcionamento do Estado, 
tem clamado por serviços públicos que promovam de modo efetivo seus direitos, elencados na 
nossa Carta Magna e financiados pela arrecadação de tributos, impostos e contribuições legalmente 
instituídos. É de fundamental importância o papel estratégico que serviços públicos amplos e de 
Fundamentos da Gestão Pública28
qualidade podem desempenhar no estímulo ao desenvolvimento econômico com equidade social. 
Assim, a gestão eficiente dos entes públicos, por meio da implantação de políticas públicas que 
proporcionem direitos e serviços primordiais, é um desafio que envolve a formação e a capacitação 
dos servidores públicos, sua percepção sobre o papel do Estado e o seu trabalho, além da estrutura 
organizacional e operacional das instituições.
Ampliando seus conhecimentos
• MAQUIAVEL, Nicolau. O Príncipe. 1532. eBooksBrasil. Disponível em: http://www.
ebooksbrasil.org/adobeebook/principe.pdf. Acesso em: 13 nov. 2019.
Quando queremos dizer que alguém é astuto ou ardiloso, costumamos dizer que 
é maquiavélico. O responsável por esse adjetivo é Niccolò Machiavelli (ou Nicolau 
Maquiavel) (1469-1527), nascido em Florença, na época do Renascimento. A obra foi 
escrita durante algumas semanas, em 1513, quando o autor estava em exílio, acusado de 
conspirar contra o governo, mas foi publicada postumamente em 1532. Na obra, o filósofo 
tece considerações a respeito de como se deve organizar os Estados e agir um governante, 
ressaltando de modo crítico ações que levaram a sucessos e insucessos.
• ÉTICA, corrupção, jeitinho brasileiro e exemplos – Mário Sérgio Cortella. 2017. 1 vídeo 
(6 min.). Publicado pelo canal Gualber Calado. Disponível em: https://www.youtube.
com/watch?v=OxO9mB6SqXY. Acesso em: 13 nov. 2019.
Assista ao interessante vídeo Ética, corrupção e jeitinho brasileiro, do escritor, professor e 
filósofo Mário Sérgio Cortella.
Atividades
1. Para que o Estado possa existir, são necessários alguns elementos. Cite quais são eles.
2. Quais são os princípios que norteiam a administração pública? Em qual artigo da CF/88 eles 
estão elencados?
3. Conceitue controle social.
Referências
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Montesquieu. In: Revista da Escola de Administração Pública do Amapá – Teorias Políticas e Gestão Pública, 
Escola de Administração Pública do Amapá, v. 1, n. 1, jan./dez., 2009.
BOFF, L. Ética e moral: a busca dos fundamentos. Rio de Janeiro: Vozes, 2003.
http://www.ebooksbrasil.org/adobeebook/principe.pdf
http://www.ebooksbrasil.org/adobeebook/principe.pdf
https://www.youtube.com/watch?v=OxO9mB6SqXY
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Introdução à gestão pública 29
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DF, 27 mar. 1967. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-Lei/Del0200.htm. Acesso 
em: 13 nov. 2019.
BRASIL. Constituição Federal (1988). Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 5 out. 1988. 
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Brasília, DF, 5 de 
outubro de 1988.
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de abril de 2001. Brasília, DF, 2001. Disponível em: https://www.cgu.gov.br/sobre/legislacao/arquivos/
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2
Organização do Estado e da 
administração pública
A redefinição do papel do Estado brasileiro, ocorrida nas últimas décadas, promoveu a 
construção de um novo arranjo federativo que pretendia ser marcado pela descentralização do 
poder. No entanto, o federalismo se desenvolveu no Brasil de modo diverso do que se projetou; 
inclusive, são verificados momentos em que o federalismo existiu apenas de modo formal, tamanha 
era a concentração de poder no ente federativo central e, portanto, discrepante em relação ao que 
se propunha com o federalismo.
Diante desse contexto, a atuação dos municípios se sobressai, a partir da promulgação da 
Constituição Federal de 1988, pois estes receberam destaque no cenário político-institucional 
à proporção que assumiram a execução de políticas públicas que outrora estavam a encargo da 
União ou dos Estados.
Ainda que haja preponderância de concentração de poder no ente central, com a Constituição 
Federal de 1988, houve a anuência integral da autonomia política, financeira e administrativa aos 
entes federativos, cada qual passando a desempenhar seu papel na federação brasileira.
Sendo assim, serão discutidos neste capítulo os arranjos político-administrativos e os papéis 
cabidos à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios.
2.1 Organização político-administrativa do Brasil
No processo de formação dos Estados, uns foram estruturados no espaço 
geográfico em torno de um núcleo de poder central; em outros houve a formação de 
vários polos de poder em um mesmo território. Tal heterogeneidade deu origem às 
formas de estado e ao modo como o poder político é distribuído geograficamente.
Há três formas de se classificar o estado: unitário, federado e confederado.
O Estado unitário é caracterizado pela centralização política ou concentração de poder em 
apenas um único órgão localizado em certo ponto do território, do qual emanam as normas que 
devem ser observadas em todo o território. No entanto, nada impede que, no Estado unitário, haja 
uma descentralização administrativa ou político-administrativa, a fim de melhor atingir o bem 
comum (RAMALHO, 2017).
O Estado confederado se caracteriza pela união dissolúvel de Estados soberanos, vinculados 
entre si por um tratado regido pelo Direito Internacional. Nesse tratado, estabelecem-se obrigações 
recíprocas a serem observadas pelos integrantes (RAMALHO, 2017).
O Estado federado assume várias características que lhe são peculiares, as quais serão 
analisadas de modo mais detido adiante. Porém, a fim de traçar uma primeira distinção, o Estado 
Vídeo
Fundamentos da Gestão Pública32
federado se apresenta composto de diversos entes dotados de autonomia político-administrativa e 
um único ente dotado de soberania (RAMALHO, 2017).
O Estado é a pessoa jurídica constituída por Povo, Território, Governo e Soberania.
Povo Governo
Território Soberania
Conforme Paulo e Alexandrino (2009, p. 254), o Estado “será federado (federal, complexo 
ou composto) se o poder político estiver repartido entre as diferentes entidades governamentais 
que coexistem em um mesmo território”.
O Estado representa a ideia de uma sociedade politicamente organizada em um limite 
territorial, com vistas ao bem-estar de todos. Nos termos do artigo 18 da Constituição Federal, 
“a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende