SALM e MENEGASSO - O curso de AP em tempos de coprodução do bem público e da governança pública

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O Curso de Administração Pública em Tempos de Coprodução do Bem Público e de 
Governança Pública: Proposição e Referências. 
 
Autoria: José Francisco Salm, Maria Ester Menegasso 
 
 Resumo: A administração pública é um conjunto de estratégias em ação atualmente focada na 
governança pública e na coprodução do bem público. O trabalho contém uma proposição para 
o curso de administração pública com esse foco. Essa proposição se apoia na ontologia, na 
epistemologia, na multidimensionalidade humana, na democracia, na participação e no 
interesse público. Também na realidade do presente e nas possibilidades objetivas do porvir, 
principalmente aquelas que indicam a reorientação dos valores que legitimam a ação e o 
comportamento do ser humano na comunidade. O trabalho contém um conjunto de 
recomendações que enfeixam a proposição para o curso. 
 
 
1 Introdução 
 
 
A administração pública é um conjunto de estratégias em ação, direcionadas para a 
produção do bem público em uma determinada sociedade. Entre essas estratégias em ação 
podem-se citar as organizações burocráticas públicas, as organizações sem fins lucrativos que 
produzem ou coproduzem serviços públicos e todos os demais arranjos comunitários que 
estão a serviço da produção do bem comum. Essa concepção de administração pública 
distingue a esfera pública da esfera privada e tem no ser humano, enquanto animal político, na 
democracia, na participação e no interesse público a sua pedra angular. Alicerçada sob essa 
base, a compreensão da administração pública torna-se mais sofisticada e mais complexa, 
sobretudo se considerados os grandes desafios e mudanças com que a sociedade se defronta 
nos dias atuais. 
A formação do administrador público, como consequência, também está se tornando, 
cada vez mais, sofisticada e complexa, principalmente se forem consideradas as crescentes 
necessidades e demandas da sociedade, os avanços tecnológicos, as consequências dos 
imperativos de equilíbrio exigido pela biosfera e as contínuas mudanças e desafios de toda 
ordem, que atingem a esfera pública e privada. Acresça-se, ainda, a esses fatores, a amplitude 
cada vez maior do campo da administração pública e o reordenamento da base ontológica e 
epistemológica dessa área do saber. Portanto, a formação do administrador público requer 
uma base ampla de conhecimentos que se complementa com um conjunto elaborado de saber 
específico sobre a produção do bem público. 
Paradoxalmente, os cursos de administração pública, com algumas exceções, se 
ancoram em estudos que privilegiam apenas o saber sobre o funcionamento das organizações 
burocráticas e as rotinas legais da atividade dessas estratégias de produção do bem público. 
Integrado a esse saber sobre a burocracia e as rotinas legais, esses cursos também focam o 
estudo das questões relativas à eficiência, seja pela busca da produtividade da burocracia ou 
pelo envolvimento do mercado na produção dos serviços públicos. No entanto, nesse tipo de 
curso é dada uma atenção menor ao estudo de outras estratégias de produção dos serviços 
públicos, assim como, a busca do conhecimento sobre a complexa teia do arranjo político e de 
sua governança. Também pouco se focam as diversas redes que, no seu conjunto, constituem 
o tecido social e nele produzem ou coproduzem o bem público. 
A elaboração de uma proposição para o curso de administração pública, por 
conseguinte, exige conhecimentos que estão além daqueles que usualmente se requer quando 
se faz uma grade curricular, composta pelas disciplinas convencionalmente aceitas nesses 
cursos. A elaboração de uma proposição para o curso de administração pública não 
convencional parte do conhecimento da base ontológica e epistemológica que sustenta toda a 
 
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sua estrutura. Além desse conhecimento também é necessário ter uma visão de mundo e o 
domínio sobre as teorias e métodos que constroem o curso. A realidade presente e futura a ser 
considerada no desenho do curso pode ser definida, a partir do contextualismo dialético e de 
possibilidades objetivas (RAMOS, 2010). 
Feitas essas considerações iniciais, o objetivo deste artigo é apresentar uma proposição 
para o curso de administração pública, que atente para a realidade presente, assim como, para 
uma visão de mundo baseada em possibilidades objetivas do futuro; que tenha sustentação em 
uma base ontológica e epistemológica que se coadune com essa realidade e as possibilidades 
do porvir, bem como, coloque no ser humano, enquanto animal político, na democracia e no 
interesse público sua razão maior de ser. A proposição para o curso de administração pública 
é constituída por um conjunto de generalizações, sob a forma de modelo heurístico, que se 
espera, possam servir de referência para cada contexto em que ela for levada a efeito. 
Para levar a termo esse objetivo, o artigo se organiza em cinco tópicos. O primeiro 
constitui esta (1) introdução. No segundo se discutem os (2) fundamentos da proposição para 
o curso, enquanto no terceiro eles se aplicam na (3) composição dos conhecimentos 
necessários ao administrador público. Já o quarto contém as (4) considerações finais com 
algumas propostas sobre a implementação da proposição. O último tópico apresenta a (5) 
relação bibliográfica citada neste artigo. 
A elaboração da proposição para o curso contida neste documento não se esgota nem 
se apresenta como uma simples apresentação das disciplinas, que se supõem necessárias para 
a formação do administrador público. A proposição se compõe de um conjunto de ideias, 
asserções e propostas que se completam, desde a afirmação inicial sobre a concepção que se 
tem da administração pública, passando pelos fundamentos ontológicos, epistemológicos, a 
concepção do que se entende por ser humano e seu habitat democrático, pelo entendimento do 
que se identifica como interesse público, culminando com uma breve discussão do que é a 
realidade em termos de contextualismo dialético e de possibilidade objetiva. Esses 
fundamentos da proposição são importantes, porque sem eles será impossível encontrar uma 
razão de ser para o entendimento de administração pública que impregna e perpassa o curso. 
Em outras palavras, esses fundamentos elucidam a concepção de administração pública que 
orienta a proposição para o curso de administração pública. 
Esses fundamentos da proposição para o curso serão o objeto de discussão do próximo 
tópico. Mas não sem antes chamar a atenção para os limites que se põem a essa tarefa, uma 
vez que esses assuntos não se esgotam em poucas páginas de um artigo. Assim, a 
apresentação e discussão de cada um desses assuntos ou categorias não devem ultrapassar os 
limites do necessário, de forma que se esclareçam os fundamentos da proposição objeto deste 
documento. Antes de prosseguir para a discussão dos fundamentos da proposição para o curso 
é necessário esclarecer o conceito de bem comum empregado neste artigo. O conceito de 
“bem comum tem um significado distributivo [...] para o bem-estar de todos os membros da 
comunidade ou grupo em questão”. “São às vezes sinônimos de bem comum, expressões 
como: bem-estar público, bem público e interesse público” (SILVA, B., 1986, p.117-118). 
É importante esclarecer que essa proposição para o curso de administração pública é 
um modelo heurístico nos moldes propostos e discutidos por Weber (2004) e Ramos (1981), 
porque ela assume a forma de generalizações que levam em conta fundamentos ontológicos e 
epistemológicos, associando-os a realidade presente e do porvir, a partir do contextualismo 
dialético e de possibilidades objetivas. Não se pode esperar, portanto, que a proposição seja 
passível de implementação em qualquer contexto, sem que sofra as necessárias adaptações à 
realidade em que for aplicada. 
 
 
2 Fundamentos da proposição para o curso 
 
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Este tópico se divide em duas partes. A primeira parte trata das referências teóricas. 
Nessa parte se faz uma breve análise da base ontológica, das referênciasepistemológicas, da 
concepção que se tem do ser humano sob o aspecto da sua multidimensionalidade e da razão. 
Tece-se um breve comentário sobre o cidadão e a liberdade, como qualidades do ser humano 
parentético. O entendimento sobre o interesse público é discutido a partir das diversas 
correntes de pensamento e dos modelos de administração pública. Dá-se destaque a 
concepção do interesse público formulada pelos autores do modelo do novo serviço público. 
Essas categorias também são relacionadas com a formação do administrador público e a 
proposição para o curso de administração pública. A segunda parte trata da realidade e da 
visão de futuro, sob a qual também se alicerça a proposição para o curso. 
 
 
2.1 Referências teóricas 
 
 
O empreendimento científico em administração pública está associado, quase sempre, 
ao emprego da metodologia e dos métodos mais adequados às necessidades da pesquisa em 
uma de suas áreas de atuação. Na busca de resposta à pergunta de pesquisa, se leva em conta 
o melhor método de coleta e análise dos dados, sem considerar, muitas vezes, os fundamentos 
que alicerçam essa metodologia e as teorias que deles emergem e suportam todo o trabalho do 
pesquisador. Perde-se, neste contexto, a discussão filosófica sobre a natureza da realidade e 
sobre a teoria do conhecimento que emoldura o aprendizado por meio da pesquisa. Essas 
questões já foram discutidas por Spicer e Lowery (2006), Spicer (2008) e Raadschelders 
(2011), principalmente quando envolvem pesquisa qualitativa. Nunca é por demais lembrar 
que qualquer trabalho científico dificilmente pode atingir um nível acadêmico elevado se não 
puder extrair, de si próprio, os seus fundamentos epistemológicos. Em outras palavras, o 
trabalho que se preza como acadêmico requer uma base de sustentação, a partir do 
conhecimento ontológico e epistemológico que lhe deu origem. Em administração pública e 
nos cursos que formam o administrador público não pode ser diferente (RAMOS, 1981). 
A ontologia se constitui de teorias sobre a existência que, geralmente, se originam da 
filosofia, religião ou da física. Ela trata da natureza da existência e se ancora largamente em 
crenças e valores. A natureza da existência pode ser imanente ou transcendente. Na imanente, 
os fins últimos da existência se completam em si mesmos. Nesse caso, a existência pode se 
realizar no processo histórico. Já a transcendência está associada ao significado da existência 
ou, como afirma Voegelin (1978), a existência do ser humano ilumina e é iluminado pelo 
cosmos. A transcendência se expressa pelo busca permanente do significado da própria 
existência e supera a ideia do antropocentrismo (AZEVÊDO; ALBERNAZ, 2006). 
Essas duas correntes da base ontológica ensejam combinações que permitem afirmar, 
de acordo com Raadschelders (2011), que a ontologia gera teorias sobre o que pode ser 
conhecido (epistemologia), como o conhecimento pode ser produzido (metodologia) e quais 
práticas de pesquisa podem ser empregadas (método). Afirma, esse autor, que a crença na 
realidade estática e imanente permite saber algo sobre essa realidade naquele momento e 
requer métodos que permitem a mensuração. Essa é, de acordo com o autor, a principal base 
de sustentação em administração pública. Outra combinação afirma que a realidade é estática 
e transcendente, o que enseja o conhecimento mediante a fé e contemplação. Outra 
combinação leva em conta que a existência é dinâmica e imanente, abordagem essa que dá 
guarida ao entendimento ou conhecimento contextualizado, a teoria crítica e as abordagens 
 
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históricas. Também é possível conceber a existência como dinâmica e transcendente, mas, 
nesse caso, é impossível indicar uma metodologia, pois ela funde o humano com a metafísica. 
Dessa breve análise pode-se depreender que a administração pública convencional tem 
seu foco principal na realidade objetiva, estática e imanente. Que o foco de muitos trabalhos e 
estudos em administração pública, em que não se discute a base ontológica, podem estar ao 
abrigo de qualquer base, sem que o autor do trabalho tenha dela consciência. Para os 
propósitos da proposição para o curso de administração pública, objetivo deste artigo, toma-se 
por base ontológica, a realidade estática e imanente, sempre que o curso propõe estudos sobre 
métodos e técnicas, principalmente, aquelas que têm como avaliação fatos e realidades 
mensuráveis. Outra base que dá sustentação ao curso é a combinação que leva em conta a 
existência dinâmica e imanente, empregada sempre que o curso promove o conhecimento 
contextualizado, a abordagem histórica e a teoria crítica. Sempre que o curso trata do ser 
humano, como um ente multidimensional, a abordagem ontológica pode combinar a 
existência como realidade estática e transcendente, principalmente em situações relacionadas 
com o significado da atividade pública ou o ato de servir que é intrínseco à função da 
administração pública. Essas combinações da realidade proporcionadas pela ontologia 
também servem de base e perpassam a discussão que será levada a efeito sobre o presente e o 
porvir, mediante o uso do contextualismo dialético e da possibilidade objetiva. 
A epistemologia que sustenta a proposição para o curso de administração pública 
segue essa linha da base ontológica. A realidade estática e imanente pode permitir uso de 
métodos e técnicas com base positivista. Já as demais combinações da realidade propostas na 
base ontológica se alinham com o construtivismo e o interpretativismo, além de uma base 
paradigmática deontológica (o dever profissional) e teleológico (a razão de ser ou os fins 
últimos de ser), podendo, dentro desse quadro de referência epistemológica, se ajustar a 
diversas perspectivas teóricas (SPICER, 2008; STOUT, 2012). 
O ser humano, dentro desse quadro de referência, é um animal político que integra a 
comunidade dos demais seres humanos. Ele é um participe da esfera pública da comunidade 
e, por isso mesmo, um cidadão. Além da dimensão política, o ser humano é um membro da 
comunidade e, por esse motivo, é um ente social. Também se constitui de uma dimensão 
física que o identifica como ser econômico. A razão, predicado principal do ser humano, se 
soma a multidimensionalidade humana. A razão é a força na psique humana, que permite ao 
ser humano exercitar o cálculo (razão instrumental) e, ao mesmo tempo, encontrar ou não 
legitimidade nos atos que lucidamente pratica (razão substantiva). Essa condição da razão dá 
ao ser humano a possibilidade de agir de forma ética, tanto frente às responsabilidades 
comunitárias (ética da responsabilidade), quanto frente às suas convicções (ética da 
convicção) (RAMOS, 1981). Nestes termos, a democracia é o habitat natural do ser humano 
multidimensional, mesmo porque ele é um ser que integra a comunidade. Assim, a esfera 
pública é um privilégio do ser humano na condição de animal político. A esfera privada é o 
espaço da necessidade e abriga as atividades econômicas e de subsistência (ARENDT, 1981). 
Enquanto ente político ele se identifica como um ser parentético, enquanto ente social 
ele é um ser reativo e na condição de ente econômico, ele é um ser operacional (RAMOS, 
1984; AZEVÊDO; ALBERNAZ, 2006). Uma proposição para o curso de administração 
pública se volta para a formação do ser humano multidimensional, parentético por excelência 
que se rege pela razão, tanto na concepção instrumental quanto substantiva. Nestes termos, a 
formação do administrador público se constitui em um desafio, tanto para professores quanto 
para aqueles que, na qualidade de artífices, projetam o curso. 
A liberdade de escolha que integra o conceito de razão torna necessária a participação 
do ser humano na comunidade, desenvolvendo-se, desta forma, a democracia e o equilíbrio na 
sua psique. Voegelin (1978) desenvolveu o índice linguístico “in between” para explicar a 
tensão existencial com que o ser humano se defronta ao exercitar essa liberdade em ser ele 
 
5mesmo e ao mesmo tempo integrar a comunidade dos semelhantes. Esta condição deve 
impregnar a formação do administrador público, uma vez que dele se exige uma visão de 
estadista. Para Arendt (2008), o estadista se caracteriza pelo equilíbrio dessa tensão e pela 
capacidade de compreender a coletividade dos seres humanos quando em comunidade. 
Portanto, esta é uma condição e característica que se deseja de um egresso do curso de 
administração pública. 
O ser humano quando age na esfera pública como ente político tem no interesse 
público a referência para o exercício da cidadania. Desta maneira, a articulação e a realização 
do interesse público é uma das justificativas para a existência do governo. Esta assertiva foi 
discutida por Denhardt e Denhardt (2007) ao elaborarem o modelo no novo serviço público. 
De acordo com esses autores, cabe ao governo, em conjunto com a comunidade, o papel de 
garantir que o interesse público predomine sobre o interesse privado. Eles também afirmam 
que o interesse público é uma prerrogativa da comunidade, assim como o interesse privado é 
do mercado. 
Esses autores também definem o interesse público a partir de diversos modelos e 
concepções teóricas. Para o modelo normativo, o interesse público é o padrão que serve de 
guia para que o administrador público execute os ditames da lei. Já para o modelo que os 
autores identificam como abolicionista, o interesse público não pode ser mensurado nem 
observado, ele sempre será suplantado pelas escolhas individuais que servem de guia para os 
formuladores de políticas públicas. Para as teorias do processo político, o conceito de 
interesse público é de somenos importância, uma vez que é mais relevante se entender como 
se chega a identificar qual o interesse da maioria dos cidadãos. Para os que se perfilam com o 
modelo de valores compartilhados, o interesse público é baseado na busca ativa e consciente 
de valores coletivos. 
Os autores também analisam o interesse público a partir de modelos de administração 
pública. Para o que eles denominam de velha administração pública (as organizações 
burocráticas públicas), o interesse público é definido pelos políticos eleitos pela sociedade. 
Para o modelo da nova gestão pública (escolhas baseadas no interesse próprio dos 
consumidores dos serviços públicos), o interesse público é o subproduto das escolhas 
individuais realizadas pelos indivíduos na qualidade de consumidores dos serviços públicos. 
O modelo do novo serviço público, proposto por Denhardt e Denhardt (2007), baseia-se nos 
primados da democracia e do interesse público, por isso mesmo, advoga que o papel do 
administrador público é o de articulador e facilitador do processo de engajamento do cidadão 
na definição do interesse público. Seguem também esta linha de pensamento os King, Chilton 
e Roberts (2010). Para esses autores, o interesse público representa os objetivos ou metas 
definidas por consenso e/ou as coisas desejadas pela comunidade, tais como a preservação da 
ordem, a manutenção dos processos de governança e a defesa contra agressores externos. 
A proposição para o curso de administração pública, objetivo central deste artigo, 
segue a linha de pensamento de Denhardt e Denhardt (2007), sobre o que é interesse público e 
o papel do administrador público. Levando-se em conta que os modelos de administração 
pública são modelos heurísticos que exigem adequação à realidade, a proposição para o curso 
considera que eles são complementares entre si, de acordo com a proposta de Salm e 
Menegasso (2006). Esses autores consideram a primazia do modelo do novo serviço público e 
do conceito de interesse público que o integra, no entanto, afirmam que os demais modelos 
também se fazem presente na realidade em que age o administrador público. 
 
 
2.2 A realidade e a visão de futuro 
 
 
 
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Nesta parte se discute a realidade presente e a do porvir. As questões centrais que 
merecem elaboração são a definição da realidade da administração pública; as mudanças que 
afetam essa realidade pela perda do estado estável; como elas podem ser vistas a partir do 
determinismo e do contextualismo dialético e a visão do futuro com base nos limites do 
presente e na possibilidade objetiva do porvir. 
A definição de administração pública como prática da produção ou coprodução do 
bem público também se circunscreve ao espaço em que ela se realiza. Essa afirmação 
encontra amparo nos fundamentos ontológicos e epistemológicos da imanência já discutidos 
neste documento. A administração pública é um fenômeno global, todavia ela está 
intimamente relacionada com a realidade e a cultura do contexto em que ela se realiza. Ela 
também é afetada pelo maior ou menor intervencionismo do Estado (RAADSCHELDERS, 
2011). Essa afirmação encontra eco na realidade de passado próximo, quando governos 
optaram por diminuir o tamanho do Estado, dando origem ao movimento da nova gestão 
pública, que privilegiava o mercado na produção do bem público, em detrimento da 
organização burocrática pública. 
Se por um lado a administração é produto do meio, por outro ela tem uma orientação 
normativa, sem o que ela não poderia ter na sua base ontológica uma característica 
transcendente. Essa característica também decorre da concepção que se tem do ser humano 
como um ente multidimensional, que se define como político, social e econômico. Também 
porque a sociedade ou a comunidade, nos dizeres de Aristóteles, é o ser humano em escala 
ampliada (BARKER, 1980). Logo, a administração pública como agente do governo e da 
comunidade na produção ou coprodução do bem público se espraia para os espaços da 
política, da sociedade ou comunidade e da economia. Uma proposição para o curso de 
administração pública, ao levar em conta esse fato, tem no seu arcabouço, estudos 
direcionados ao entendimento desses espaços. Se por um lado, o estudo da administração 
pública leva ao aprofundamento teórico e a compreensão dos fenômenos políticos, sociais, 
comunitários, por outro lado, também precisa ter o foco de seus estudos voltados à 
compreensão do contexto local a que se aplicam essas teorias. Assim, o que se requer na 
formação do administrador público é o desenvolvimento da capacidade de pensar nos termos 
em que Arendt (2005) põe essa questão ou da forma como Schon (2000) e Pressley (2011) 
definem o profissional reflexivo. 
A realidade que envolve a atividade do administrador público também é afetada pelas 
mudanças que vêm ocorrendo nas últimas décadas. Essas mudanças se explicam pelos estudos 
e pesquisas de Hirschman (1978), que analisa a transformação dos valores que deram origem 
a modernidade e ao arranjo social do presente. De acordo com esse autor, os valores 
associados ao interesse próprio alicerçaram muitas instituições que hoje regem a sociedade, 
entre elas, o mercado e a organização dos negócios. Ainda segundo o autor, legitimou-se a 
prevalência do interesse próprio na sociedade, contrariando o conceito de cidadania definido 
pelos pensadores clássicos gregos. De fato, no decurso do século XVIII, o pensamento 
clássico foi superado por novas propostas que continham, no seu bojo, uma nova ordem, que 
tornava o interesse próprio em novo referencial para a sociedade. Não há como estranhar, 
portanto, as dificuldades para a prevalência do interesse público na sociedade nem a 
ambiguidade dos cursos de administração, quando se propõem formar, também, 
administradores públicos. 
As consequências da transformação dos valores a que se refere o autor estão evidentes 
no presente. Se de um lado o desenvolvimento trouxe avanços extraordinários, por outro 
promoveu externalidades, que hoje limitam o império do interesse próprio na sociedade, como 
é o caso das questões ambientais. Essas externalidades já alcançam a liberdade do ser humano 
na esfera pública, promovem a massificação na sociedade ao superar valores comunitários, 
desequilibram a biosfera, sistema e habitat natural do ser humano e, por incrível que pareça, 
 
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podeestar no bojo de muitas crises financeiras que hoje atingem diversos países. Esse 
conjunto de crises indica que o referencial que rege e legitima os negócios na sociedade já não 
se presta mais como guia para a vida humana associada. 
O esgotamento desse referencial vem produzindo, nos últimos cinquenta anos, muitas 
rupturas, as quais Schon (1973) associou a perda do estado estável. Esse fato a que se refere o 
autor é a perda do referencial que legitima as ações das pessoas na sociedade. Vive-se, por 
conseguinte, um tempo de mudança de referenciais e de crise de legitimidade das instituições. 
Nessa perda de legitimidade das instituições inclui-se a administração pública da forma como 
foi tradicionalmente concebida. Uma proposição para o curso de administração pública deve 
ter presente esse fato e fazer uso do contextualismo dialético, como Ramos (2009) o 
concebeu, para manter atualizado, de forma permanente, o conteúdo necessário ao 
aprendizado dos alunos. 
Se por um lado, os valores associados ao interesse próprio estão pondo limites à ação 
humana, por outro, desenha-se um cenário de possibilidades objetivas, em que outros valores 
podem gerar novas alternativas para a vida humana associada. Pode-se afirmar, portanto, que 
no bojo da perda do Estado estável, também se criaram novos arranjos sociais e outras tantas 
estratégias para se obter a melhoria da sociedade e da qualidade de vida de seus cidadãos. Não 
há como negar que a democracia vem se consolidando em diversos países; que as pessoas na 
sociedade têm mais oportunidades de participação; que a transparência, a accountability e o 
controle social sobre o governo e o seu aparato burocrático se sedimenta, tanto na legislação 
quanto na prática social. Também, as mais diferentes formas associativas, com os mais 
diversos propósitos, estão se desenvolvendo e a colaboração, cooperação e solidariedade 
foram eleitas condições essenciais para o desenvolvimento autóctone das comunidades 
(PUTMAN, 2000). Esse conjunto de fatos pode ser verificado na realidade brasileira de modo 
crescente. Cabe lembrar que a função de servir (colaboração, cooperação e solidariedade) está 
entre as premissas do modelo de administração pública, denominado o novo serviço público. 
Por isso mesmo, o curso que prepara o administrador público deve ter presente essa nova 
realidade, incluindo-se, também, o cenário de possibilidades objetivas que dela decorre, 
especialmente aquelas associadas aos valores relacionados com a cooperação, colaboração e 
solidareidade. 
É particularmente importante para a administração pública, que esses fenômenos em 
construção na vida humana associada, já permitem identificar uma nova estratégia para a 
produção do bem público, denominada de coprodução do bem público (BRANDSEN; 
PESTOFF, 2008; DUNSTON; LEE; BOUD; BRODIE; CHIARELLA, 2009; ORR; 
BENNETT, 2009; SMITH, 2010). A coprodução é uma estratégia para a produção do bem 
público que distribui o poder e as responsabilidades entre os agentes públicos, privados e 
cidadãos. Ela se caracteriza pela articulação e participação do governo e dos cidadãos na 
produção do bem público. Este fato já pode ser constatado na administração pública local, e 
na maioria dos municípios e estados brasileiros (KLEIN; SALM; HEIDEMANN; 
MENEGASSO, 2012). 
Também é particularmente importante para a administração pública, que a formulação 
e implementação das políticas públicas não seja mais um privilégio apenas dos governos. A 
sociedade, por meio de suas mais diversas organizações e instituições, formula e implementa 
políticas públicas. Este fato enseja um novo fenômeno para governos e para a administração 
pública. A literatura em ciência política e em administração pública denomina esse fenômeno 
de governança pública (KOLIBRA; MEEK; ZIA, 2011). A governança pública é assim, um 
elo entre o governo e a sociedade, para a definição das políticas públicas e para a provisão do 
bem público com a participação da comunidade. Essa é uma concepção de administração 
pública que está criando corpo na maior parte das sociedades democráticas do ocidente 
(BEVIR, 2009). A governança pública e a coprodução, como formuladas neste artigo, 
 
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encontram eco nas referências teóricas discutidas ao longo deste documento. Por este motivo, 
ambas devem orientar a concepção de uma proposição para o curso de administração pública. 
A consequência das mudanças que a sociedade enfrenta, traz reflexos para toda a vida 
humana associada. A administração pública como instituição também precisa ser repensada, 
bem como os cursos que preparam os administradores públicos. O que se necessita é algo 
novo que responda às novas demandas que, diuturnamente, se põem à sociedade. Este é um 
dos maiores desafios que enfrentam os cursos de administração pública responsáveis pela 
formação do administrador público. Neste sentido é preciso reformular as diretrizes 
curriculares do curso, proporcionando-se maior liberdade para que se possa realmente inovar 
na preparação do administrador público. Também há a necessidade de se dar primazia ao 
estudo das questões relacionadas com a governança pública e a coprodução do bem público, 
pela importância que elas apresentam para a formulação de políticas públicas e para a 
produção do bem público. O próximo tópico trata desta questão, especialmente da 
composição dos conhecimentos necessários ao administrador público e do perfilhamento de 
algumas propostas sobre a implementação de uma proposição para o curso de administração 
pública. 
 
 
3 Proposição para o curso de administração pública 
 
 
Este tópico contém uma breve descrição dos conhecimentos necessários ao 
administrador público, o ordenamento didático pedagógico para a sua formação e algumas 
sugestões para a implementação de um curso que se alinha com essa proposição. Na descrição 
dos conhecimentos serão revisitadas as referências teóricas analisadas neste documento. No 
ordenamento didático pedagógico será utilizada a metodologia do tipo narrativa imaginativa 
denominada “thought experiments” (PRESSLEY, 2011), além de propostas de cursos que 
seguem o mesmo referencial contido nessa proposição. 
 
 
3.1 Composição dos conhecimentos necessários ao administrador público 
 
 
A essência das referências teóricas desenvolvida neste documento é a base dos 
conhecimentos necessários à proposição de curso, para a formação do administrador público. 
Assim, uma proposição de curso deve dar particular importância aos fundamentos ontológicos 
e epistemológicos que sustentam esse empreendimento. Entre esses fundamentos está o 
entendimento da existência como realidade estática e imanente, necessária quando se requer o 
aprendizado de métodos e técnicas. Para os estudos relacionados com a teoria crítica, se 
concebe a existência como realidade dinâmica e imanente, como a história e o conhecimento 
contextualizado. O entendimento da existência como realidade estática e transcendente serve 
de base aos conhecimentos necessários sobre o significado da atividade pública e do trabalho, 
especialmente quando envolvem a cooperação, a colaboração, a solidariedade e a motivação 
humana. Esses fundamentos também se aplicam aos estudos sobre o porvir, sempre que eles 
representam possibilidades objetivas. 
O estudo de técnicas e métodos relacionados com mensuração quantitativa podem 
empregar os fundamentos epistemológicos do positivismo, uma vez que se referem a 
realidade como estática e imanente. As demais concepções ontológicas ensejam o emprego 
dos fundamentos do construtivismo e do interpretativismo, além das bases paradigmáticas 
(KUHN, 2005) deontológicas para os estudos relacionados com o dever profissional e a ética 
 
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da responsabilidade. Os fundamentos paradigmáticos teleológicos se coadunam com os 
estudos sobre o significado da existência do ser humano e a sua participação no âmbito da 
esfera pública. 
Os estudos sobre o ser humano e a sua relação com o espaço político, social, 
comunitário e econômico exigemque o curso promova o conhecimento sobre a concepção do 
ser humano como um ente multidimensional. Esses estudos devem explorar cada um desses 
espaços e identificar as principais teorias e aplicações dos conceitos pertinentes a essa 
multidimensionalidade. Entre esses conceitos e respectivas teorias estão aqueles que dizem 
respeito ao papel do cidadão na comunidade; a razão, tanto nos seus aspectos instrumentais do 
cálculo e do planejamento, bem como, os substantivos relacionados com as responsabilidades 
e as convicções; a ética, tanto a da responsabilidade quanto a da convicção; a democracia, 
nela incluída os conceitos de transparência, accountability, controle social sobre o governo e a 
articulação da comunidade; a concepção e as ações que são pertinentes ao ser humano 
parentético, como líder e estadista, ao reativo, como um ente comportamental e ao 
operacional, como operador da tecnologia e dos sistemas tecnológicos; a liberdade e os seus 
limites no âmbito das organizações burocráticas; o interesse público e o compartilhamento de 
valores em torno do bem comum; e os estudos das mais diversas formas de associativismo e 
de redes devem ser estudados, bem como, os modelos de administração pública frente à 
realidade e ao contexto sociocultural. 
A realidade e a visão do futuro também proporcionam indicativos sobre os 
conhecimentos necessários ao estudioso de administração pública. O conhecimento do 
contexto local em que se realiza a administração pública é primordial para a formação do 
administrador público. O conhecimento da realidade exige muitos dos referenciais que foram 
descritos neste tópico, pois sem eles não há como, criticamente, compreender essa realidade. 
Também as questões relacionadas com as mudanças que afetam a realidade e a perda do 
estado estável devem ser de domínio do administrador público. Nessas questões se insere a 
mudança de valores e a legitimidade dos referencias que orientam a ação ou o comportamento 
humano. Da mesma forma, a possibilidade objetiva do porvir que for incorporada ao curso, 
também merece ser elaborada pelo curso. Nesse contexto, vale relembrar a importância dos 
estudos sobre a cooperação, solidariedade, colaboração e articulação comunitária e a 
relevância do exercício da reflexividade sobre essas importantes dimensões da vida humana 
associada. Os conceitos e teorias sobre o intervencionismo do estado e o estado mínimo ou o 
estado necessário também compõem os conhecimentos que o curso deve prestigiar. 
O estudo do desequilíbrio da biosfera perpassa todo o curso, bem assim, a tecnologia 
como meio de prover o bem público. Merecem especial atenção na formação do 
administrador público, as novas estratégias que são utilizadas para a produção do bem 
público, assim como, para a elaboração das políticas públicas. As evidências da realidade 
indicam que o bem púbico é coproduzido em rede na sociedade. Em alguns casos, as 
organizações não governamentais produzem o bem público, mesmo independente do Estado. 
O curso que forma administradores públicos deve focar seus objetivos para este fato que 
redefine a administração pública. Da mesma forma, as políticas públicas estão sendo 
formuladas e implementadas, tanto pelos governos quanto pelas mais diversas instâncias da 
sociedade. Esse fenômeno se consagra na literatura da ciência política e da administração 
pública. No caso da administração pública comparada há uma pujante literatura sobre esse 
assunto, uma vez que esse fenômeno muda o entendimento corrente sobre o que é governo e 
Estado. 
Portanto, o curso de administração pública deve focar, em sentido macro, na 
governança pública e, no sentido operacional da produção dos serviços públicos, na 
coprodução do bem público. Essa combinação da governança pública com a coprodução do 
bem público é, de acordo com os referenciais aqui alinhavados e os fenômenos que ocorrem 
 
10 
 
no contexto da sociedade, o foco central desta proposição para o curso de administração 
pública. 
 
 
3.2 Ordenamento didático pedagógico de uma proposição para o curso de administração 
pública 
 
 
Este tópico do trabalho está dividido em três partes. Na primeira parte serão realizados 
breves comentários sobre as justificativas, os objetivos, o perfil profissional, e o âmbito de 
atuação do egresso do curso. Na segunda parte, os comentários focam a proposta pedagógica, 
crítica às diretrizes curriculares desses cursos, duração e dedicação ao curso, a estrutura 
curricular definida por meio das áreas de conhecimento, a prática pedagógica, a avaliação do 
processo de aprendizagem, o preparo do corpo docente e o apoio de laboratórios e biblioteca. 
 
 
3.2.1 As justificativas, o objetivo e o participante do curso. 
 
 
As justificativas para a implementação do curso de administração pública se 
encontram nos fundamentos para a proposição do curso, contidas nesse documento. É 
necessário incluir nas justificativas, também, a demanda local e os benefícios da inserção 
social do curso na comunidade. As justificativas também devem comprovar que a 
implementação do curso decorre do engajamento da sociedade local e que o curso é 
construído a partir do modelo de coprodução do bem público. Sob esse aspecto, o 
envolvimento das lideranças locais e dos participantes de organizações não governamentais se 
torna necessária, uma vez que elas legitimam a participação da sociedade no projeto do curso. 
Nas justificativas contidas nos projetos de cursos, é usual anexar um estudo do 
vocacionamento. Importante lembrar que o curso de administração pública promove o preparo 
de cidadãos e líderes para a produção do bem público, necessários em qualquer espaço da 
sociedade. Embora a definição do vocacionamento seja uma exigência desses projetos, no 
caso de administração pública é repetir o óbvio. Outra justificativa que comumente consta dos 
projetos de curso é a viabilidade que a região ou local oferece para o seu funcionamento. 
Neste caso é necessário ter em conta que a região ou local que menos oferece condições 
talvez seja o que mais necessita desse tipo de curso. A questão dos focos em governança 
pública e coprodução do bem público, como estratégias que exigem uma abordagem 
multidisciplinar e transdisciplinar de administração, merece atenção especial nas 
justificativas. Por este motivo, as justificativas devem indicar que o curso tem os seus valores 
associados ao bem público, ao interesse público, à cidadania e à democracia. 
O objetivo do curso deve ser o de formar um administrador público capaz de exercer a 
governança pública e realizar a coprodução do bem público, nos espaços de instituições 
voltadas para o interesse público e o desenvolvimento regional com sustentabilidade, sejam 
elas organizações públicas ou comunitárias. Nesse objetivo se insere a capacidade de uso com 
eficiência dos meios e a transparência dos processos utilizados na produção desses serviços. 
Também se inclui o preparo para promover e alavancar a participação comunitária, as práticas 
democráticas, a articulação social de redes, a liderança e coordenação dessas redes e a 
intermediação entre governo e sociedade. Faz-se presente no objetivo, a capacitação do 
profissional reflexivo, crítico, parentético na sua essência, mas consciente de que ele serve ao 
cidadão e à comunidade. 
 
11 
 
O perfil profissional do egresso do curso é o de um tomador de decisões, articulador 
de interesses, educador e facilitador da transformação social, líder de redes, gestor de 
organizações, inovador e empreendedor da comunidade. Dentro desse perfil, o egresso do 
curso atua em todas as áreas em que se realiza a governança pública e a coprodução do bem 
público. 
 
 
3.2.2 A proposta pedagógica, estrutura curricular, a prática pedagógica e o preparo do corpo 
docente e da infraestrutura necessária ao curso 
 
 
A proposta pedagógica do curso deve seguir as diretrizes curriculares nacionais para 
os cursos de administração. Lamentavelmente ainda existe uma visão míope que não vê 
diferença entreadministração de empresas e administração pública. Aquela se rege pelos 
valores da esfera privada, enquanto esta segue os valores da esfera pública. Preparar 
administradores para as empresas e para a administração pública, com um mesmo currículo, é 
pouco discernir a coisa privada da pública. Mas esse assunto está em discussão nas esferas 
competentes. Enquanto isso, se espera que a lucidez daqueles que projetam os cursos de 
administração pública promova o diferencial que distingue os dois cursos. 
A duração do curso é de quatro anos, no total de 3.600 horas. No entanto, a amplitude 
e profundidade de conhecimentos que se espera do egresso de um curso de administração 
pública, nos moldes em que ele está projetado nessa proposição, exige dedicação aos estudos. 
Sem isto não se pode afirmar que o egresso de um curso de administração pública tenha o 
perfil do egresso que se delineou neste documento. 
A proposição do curso sugere uma estrutura curricular que contenha, além das 
disciplinas obrigatórias e de natureza operacional dos cursos de administração, as seguintes: 
Ciência Política e Democracia; Psicologia social; Filosofia e ética; Orçamento Público para a 
governança pública; Administração Pública, governança e coprodução do bem público; 
Teorias de Administração Pública e de Governança; Relações de trabalho em organizações 
públicas; Governança pública municipal e regional; Planejamento e alocação de recursos em 
governança pública; Implementação de serviços públicos; Práticas de benchmarking na 
governança e coprodução pública municipal e regional; Tecnologias para a Governança e a 
Coprodução Pública; Políticas Públicas e Governança Pública; Processos de negociação em 
governança pública; Educação e sensibilização ambiental; Práticas de controle social e de 
accountability na governança pública; Gestão social em espaços regionais e locais; 
Desenvolvimento institucional e de comunidades; e Liderança e formação de redes na 
governança pública e na coprodução do bem público. 
A formação em administração pública que foge ao desenho dos cursos tradicionais, 
como é o caso dessa proposição, encontra dificuldades para compor o seu quadro de docentes. 
Esse fato ocorre porque as disciplinas têm um caráter multidisciplinar e transdisciplinar, que 
exige um conjunto de professores com formação diversificada e, muitas vezes, de diferentes 
campos de conhecimento. Ainda nesse caso, existe dificuldade em compor o quadro de 
professores, uma vez que todos eles devem ter o mesmo entendimento das referências que 
sustentam o curso. Portanto, o preparo dos professores de cursos que se alinham com essa 
proposição passa a ser uma questão central. Caso se negligencie esse preparo, o curso pode 
mudar sua base de sustentação e o seu foco, perdendo o seu diferencial e, por via de 
consequência, o seu objetivo. 
A infraestrutura do curso segue a linha convencional, com exceção da biblioteca. Além dos 
livros usuais para esses cursos, a biblioteca deve conter obras clássicas de ciência política, 
cidadania, filosofia e antropologia social. As bases de dados devem conter periódicos da área 
 
12 
 
de administração pública, ciência política, filosofia e sociologia em língua portuguesa, 
principalmente, mas também em língua inglesa, espanhola e francesa. A obrigatoriedade da 
leitura dos artigos contidos nesses periódicos deve ser constante no curso. Desnecessário 
lembrar a importância e a necessidade dos textos que contém os métodos e técnicas utilizadas 
para a realização das atividades e rotinas relativas à governança pública e à coprodução do 
bem público. As considerações finais que seguem contêm alguns comentários e 
recomendações, de ordem geral, que se inserem no escopo do objetivo desse artigo. 
 
 
4 Considerações Finais 
 
 
A elaboração do conjunto de referenciais que compõem essa proposição para o curso 
de administração se estrutura em fundamentos ontológicos e epistemológicos específicos, bem 
como, na realidade presente e do porvir descrita neste documento. A concepção que se tem do 
ser humano e da administração pública também perpassa toda a proposição. Os fundamentos e 
a realidade do presente e do porvir servem de apoio à composição dos conhecimentos 
necessários ao administrador público. Resta, agora, apresentar um conjunto de recomendações 
que enfeixam a proposição para o curso de administração pública em tempos de governança 
pública e de coprodução do bem público. 
A elaboração do projeto de curso de administração pública parte do princípio que o 
conjunto de mudanças de toda ordem que acometem a sociedade tem sua razão de ser no 
esgotamento dos valores e crenças, que tem servido de referencial para a ação e o 
comportamento humano e que esses valores e crenças legitimaram e privilegiaram o interesse 
próprio em detrimento do interesse público. Essas crenças e valores geraram muitos 
benefícios para a sociedade, mas agora se esgotam como referencial, uma vez que também 
deram origem a muitas externalidades, dentre as quais, o desequilíbrio da ordem no ser 
humano e da biosfera. 
Essas externalidades indicam como possibilidade objetiva e pelos limites que eles 
impõem à sociedade, a definição de um novo referencial que pode vir a incorporar a 
cooperação, colaboração e a solidariedade. Essa possibilidade é coerente com indícios da 
realidade, com a multidimensionalidade humana e com os primados que regem a esfera 
pública, bem como, com o princípio que estabelece a primazia do interesse público sobre o 
interesse próprio. 
A possibilidade objetiva dessa nova ordem leva a uma concepção mais abrangente e 
complexa de administração pública e, consequentemente, da formação do administrador 
público. A base ontológica e epistemológica que se ajusta a essa nova ordem serve de pedra 
angular à projeção mais ambiciosa de novos arranjos na sociedade e na comunidade. Esses 
arranjos, alguns observáveis na realidade e elaborados na literatura da ciência política, 
filosofia, antropologia, sociologia e administração pública, indicam uma nova governança 
pública e estratégias de produção do bem público, que incorporam a coprodução dos serviços 
públicos. 
Um projeto de curso não pode passar ao largo dessa nova concepção de administração 
pública, nem deixar de adequar os conteúdos ministrados em sala de aula a essa nova 
realidade. Neste sentido, os currículos passam a ser mais transitórios para atender a mudanças 
contínuas. As disciplinas relacionadas com as humanidades são fundamentais e relevantes, 
constituindo a base principal de sustentação do curso. A multidisciplinaridade e a 
transdisciplinaridade são a característica do projeto pedagógico. 
Também o conhecimento da organização burocrática como estratégia de produção do 
bem público é relevante ao curso, assim como, o de outras estratégias comunitárias que 
 
13 
 
também produzem os serviços públicos. Esse conhecimento é essencial, pois indica a 
importância que a organização burocrática ainda tem para a administração pública. Aliás, a 
organização burocrática é necessária como estratégia para a produção do bem público, 
enquanto perdurar o conceito de produção em massa. Ela, em conjunto com as demais 
estratégias de produção do bem público, compõe a rede que coproduz os serviços públicos. 
Por isso mesmo, o conhecimento sobre o funcionamento da organização burocrática é 
essencial ao administrador público. 
Os estudos das teorias administrativas convencionais não são suficientes para o 
preparo dos administradores públicos. É necessário incluir, nesses estudos, as teorias sobre a 
governança pública e sobre a coprodução do bem público, que se originam na filosofia, 
ciência política, sociologia e antropologia, além de outros campos do saber. 
A multidimensionalidade humana permite integrar os conhecimentos sobre o ser 
humano e o seu habitat, quando se exerce a reflexividade. Formas de liberar a mente humana 
para a reflexão, tanto dos alunos quanto dos professores do curso, é um imperativo que deve 
ser agregadoao projeto pedagógico. A participação é uma característica do ser humano, uma 
vez que a sua dimensão social e comunitária implica na existência do outro. Para realizar essa 
característica humana, a sala de aula do curso necessita ser ordenada por meio da articulação 
dessa pequena comunidade de aprendizagem. Essa é uma tarefa nova para muitos professores. 
A realidade, em permanente mudança, exige que o conteúdo dos programas tenha a 
primazia sobre a formalidade que os reveste. É próprio das organizações burocráticas, nelas 
incluídos os cursos formais de administração pública, dar mais importância à forma do que 
aos resultados, neste caso, ao aprendizado do conteúdo dos programas das disciplinas. Por 
isso, a sala de aula deve ser mais flexível do que a organização burocrática que a sustenta. 
A mudança continuada que se observa em todas as atividades humanas exige a prática 
do contextualismo dialético, também na prática docente de sala de aula. Faz-se necessário 
uma interação permanente entre realidade e as suas concepções teóricas. Portanto, a sala de 
aula de um curso de administração pública que se molda às orientações dessa proposição 
interage permanentemente com a realidade. Nessa condição, deve-se estimular toda sorte de 
vivência junto à realidade. 
Considerando que a governança pública e a coprodução do bem público também 
fazem parte da realidade social em construção, o projeto de curso de administração pública 
deve incluir atividades de pesquisa-ação, com o propósito de identificar novas práticas que se 
relacionem com essas estratégias de produção do bem público. 
A literatura que trata da governança pública e da coprodução é, em larga escala, 
originária de países de língua inglesa, espanhola e francesa. Portanto, a produção intelectual 
autóctone, nesses campos do saber, deve ser estimulada nos cursos de administração pública. 
Resta alertar que a literatura desenvolvida em outros países sobre a governança pública e a 
coprodução deve ser submetida à metodologia da redução sociológica proposta por Ramos 
(1996). 
Os valores relacionados com o interesse público, a cooperação, a colaboração e a 
solidariedade são o âmago da administração pública e dos cursos que preparam o 
administrador público. Integrar esses valores às práticas dos cursos permite preparar 
administradores públicos aptos a servir à sociedade. 
O projeto de curso de administração pública que se estrutura sobre a proposição 
contida nesse documento pode oferecer ao aluno, durante o último ano de estudos, toda a sorte 
de leituras, notícias e experiências que o coloquem em contato com a dinâmica da vida do 
administrador público. Também pode oferecer ao egresso do curso, programas de permanente 
atualização profissional. Esses programas são uma das estratégias de inserção social do curso, 
principalmente quando ele integra uma universidade pública. 
 
14 
 
Um comentário final se faz necessário ao encerrar este artigo. A proposição que se faz 
neste documento é um referencial que pode ser útil para a concepção e a elaboração de um 
projeto de curso de administração pública em tempos de governança pública e de coprodução 
do bem público. Mas antes, ela se destina à reflexão e apreciação crítica de todos aqueles que 
se dedicam a uma das mais dignas atividades, quer seja, formar administradores públicos que 
servem a sociedade. 
 
 
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