A_Politica_Externa_de_Lula_na_America_do

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A política externa de Lula na América do Sul e os contenciosos energéticos: os 
casos de Bolívia e Paraguaii 
 
Carolina Silva Pedroso1 
Orlando Fernandes de Paula2 
Resumo 
 
Com a ascensão de Lula em 2003, a América do Sul transformou-se na 
prioridade máxima da política externa do Brasil. A atuação do país levantou críticas 
tanto sobre a generosidade e convergência ideológica com os governos da região, 
deixando de defender os interesses nacionais; quanto com relação ao caráter 
subimperialista com investimentos do BNDES para criar condições necessárias ao 
crescimento brasileiro. Para o governo, a política externa estaria de acordo com o 
pragmatismo da diplomacia brasileira, reconhecendo a necessidade de priorizar as 
relações com os vizinhos sul-americanos e procurando integrar a região de maneira 
realista em um mundo multipolar. Entretanto, o objetivo de integração e aproximação 
não se deu de maneira automática. Entre 2003 e 2010, emergiram diversos 
contenciosos políticos, comerciais e energéticos envolvendo o Brasil e seus vizinhos 
sul-americanos. Nesse sentido, o presente artigo busca analisar os episódios 
envolvendo a nacionalização do gás boliviano, em 2006 e a reivindicação do Paraguai 
para a revisão do Tratado de Itaipu, a partir de 2008. Ambos representaram momentos 
de tensão entre os países envolvidos com grande repercussão na opinião pública 
brasileira. O Brasil estaria assumindo os custos para a diminuição das assimetrias 
entre os países e o desenvolvimento da região sob sua liderança, como parte do 
objetivo estratégico da política externa em construir um polo importante do cenário 
internacional na América do Sul. 
A política externa na Era Lula: 2003 - 2010 
 
A passagem para o século XXI vivenciou a ascensão de novas lideranças 
políticas na América do Sul. No Brasil, Lula assume a presidência em 2003 com a 
 
1
 Mestranda em Relações Internacionais pelo Programa San Tiago Dantas UNESP – UNICAMP – PUC-SP, 
São Paulo (c.cilvapedroso@gmail.com). 
2
 Mestrando em Relações Internacionais pelo Programa San Tiago Dantas UNESP – UNICAMP – PUC-SP, 
São Paulo (orlandoratm@hotmail.com). 
mailto:c.cilvapedroso@gmail.com
mailto:orlandoratm@hotmail.com
proposta de reduzir a desigualdade social no âmbito interno. No externo, a prioridade 
foi dada ao relacionamento e a redução das assimetrias na América do Sul. O tema do 
desenvolvimento voltou a fazer parte do escopo da política externa, que passou a 
demandar maior presença no cenário internacional. Além do ativismo do próprio 
presidente nos assuntos internacionais, outros três nomes foram relevantes nesse 
contexto: o Ministro das Relações Exteriores, Celso Amorim; o secretário-geral do 
Itamaraty, Samuel Pinheiros Guimarães; e o assessor da Presidência da República 
para Assuntos Internacionais, Marco Aurélio Garcia. Os dois primeiros correspondem 
ao pensamento nacionalista do Itamaraty, enquanto o último está ligado ao 
pensamento do Partido dos Trabalhadores (PT). 
Para o governo Lula, fazia parte do interesse nacional contribuir para o 
crescimento e desenvolvimento do seu entorno geográfico para que o país também 
obtivesse ganhos relativos a longo prazo e se inserisse no cenário mundial juntamente 
com América do Sul. A percepção era de que a inserção isolada seria prejudicial e o 
consequente aumento de poder, devido ao crescimento econômico, contribuiria para 
intensificar as assimetrias entre o Brasil e os países da região, podendo agravar 
problemas fronteiriços, migratórios, de tráfico e possíveis conflitos. 
O interesse do Brasil na região não foi algo inédito, mas a ênfase dada à 
América do Sul talvez não tenha precedentes. Quando assumiu a pasta do Ministério 
das Relações Exteriores, Celso Amorim anunciou um projeto de política externa no 
qual a prosperidade da América do Sul significava não somente solidariedade com os 
vizinhos, mas o próprio bem-estar da nação. A percepção de interesse nacional foi 
levemente transformada: “Uma América do Sul politicamente estável, socialmente 
justa e economicamente próspera é um objetivo a ser perseguido não só por natural 
solidariedade, mas em função do nosso próprio progresso e bem-estar” (AMORIM, 
2003). 
Mesmo com o surgimento de contenciosos comerciais, agravados pela falta de 
uma estrutura institucional consolidada, a prerrogativa do governo Lula foi de que o 
Brasil deveria assumir alguns custos e “ampliar a integração sul-americana, sob sua 
liderança” (ONUKI, p. 299, 2006)3. Para Miyamoto, entre as grandes linhas da política 
externa deste governo, destacam-se: 
[...] a tentativa de consolidar-se como líder regional, dando 
importância, portanto, ao relacionamento com seus vizinhos, em 
termos bilaterais, e à integração sul-americana como o IIRSA; ênfase 
nas relações com países em desenvolvimento, mormente com o 
 
3
 No Mercosul, foram criados o Tribunal de Solução para Controvérsias (2004), o do Parlasul e o Fundo de 
Convergência Estrutural (2005) que atendiam principalmente às reivindicações de Paraguai e Uruguai. 
diálogo Sul-Sul, procurando construir uma frente capaz de opor-se 
aos grandes Estados [...] (MIYAMOTO, 2010, p. 17). 
Na tentativa de ampliar o processo de integração, a diplomacia brasileira buscou 
articular a criação de um fórum que reunisse todos os países do continente, 
colocando-se como alternativa de associação para países vizinhos. Dessa maneira, a 
criação da Comunidade Sul-Americana de Nações (CASA), estabelecida em Cuzco, 
2004, que posteriormente se transformou na União das Nações Sul-Americanas 
(UNASUL), em 2007, com os doze países da América do Sul, pode ser considerada a 
aspiração mais ambiciosa do Brasil. 
Nesse contexto, a ascensão de governos esquerdistas, progressistas e 
favoráveis à integração em quase todos os países da América do Sul, pode ter 
favorecido a atuação brasileira. Entretanto, esse fator não significou concertação 
política automática entre os mesmos, tendo surgido diversos contenciosos durante os 
anos 2000, entre eles a nacionalização dos hidrocarbonetos na Bolívia, em 2006, e a 
reivindicação do Paraguai pela revisão do Tratado de Itaipu, em 2008, que serão 
analisados a seguir. 
A Nacionalização do Gás Boliviano (2006) 
 
A nacionalização do gás boliviano, oficializada em 1º de Maio de 2006, 
representou um momento de tensão nas relações bilaterais, com grande repercussão 
na opinião pública brasileira. A fim de entender o impacto dessa decisão nos dois 
países, é preciso analisar o momento histórico que culminou com a vitória do primeiro 
indígena a dirigir o país andino, Evo Morales. 
As crises políticas e econômicas tiveram seu ápice na década de 1990, 
aprofundando a já imensa desigualdade social da população boliviana. Havia ainda a 
percepção de que o país estava sendo invadido por companhias estrangeiras, com o 
processo de liberalização econômica que estava em marcha (CEPIK & MARRA, 
2006). 
No caso dos recursos energéticos, permitiu-se a presença privada em todas as 
etapas de exploração do gás natural, excluindo a participação da estatal Yacimientos 
Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB). É neste contexto que tiveram lugar as 
primeiras iniciativas exitosas de fornecimento de gás boliviano ao Brasil, aumentando 
a presença da estatal Petrobras no país vizinho. Concedeu-se à essa empresa o 
controle de blocos petrolíferos, com a possibilidade de exploração também de suas 
respectivas reservas de gás. Apesar de não haver certeza sobre a presença do gás 
natural e do enorme risco que a Petrobras corria em investir nesses projetos, o 
governo brasileiro, sob a presidência de Fernando Henrique Cardoso (1996), firmou 
contratos de fornecimento de gás por 20 anos com a Bolívia, além de se comprometer 
a financiar a maior parte do gasoduto entre os dois países. 
Nos anos2000 houve uma eclosão de rebeliões de caráter anti-sistêmico e 
antineoliberal, compostas por diversos grupos sociais4, essenciais para o triunfo 
eleitoral de Evo Morales em 2005 (ALI, 2008). Desde o início de sua campanha, ele 
priorizou a questão da nacionalização dos hidrocarbonetos e, embora os demais 
candidatos também apresentassem tal proposta, ele parecia ser o mais disposto a 
acomodar todas as demandas sociais que estavam latentes. 
É importante lembrar que a nacionalização do gás de 2006 não foi a primeira 
tentativa do Estado boliviano em retomar a posse de seus recursos naturais. No 
entanto, as duas primeiras vezes (em 1937 e 1969) não foram capazes de sanar o 
principal problema boliviano: permitir que a extração do gás, de forma moderna e 
eficaz, revertesse os indíces elevados de pobreza (CEPIK & MARRA, 2006). Eleito 
sob o signo da mudança e de profundas reformas sociais, Morales buscava 
concretizar os anseios daqueles que o elegeram, apoiando-se neles para obter 
legitimidade nessa empreitada. 
Tendo em vista a tradição diplomática brasileira de respeito às soberanias 
nacionais e ao princípio de autodeterminação dos povos, o governo brasileiro se viu 
em uma situação complicada: por um lado, deveria defender os interesses da estatal 
Petrobras diante da nacionalização, considerando a importância estratégica do gás 
boliviano para o desenvolvimento interno do país; por outro, precisava calcular bem 
sua ação de modo a não infringir tais princípios norteadores da política externa, 
sobretudo em um quadro de crescente desconfiança sobre o papel do Brasil na 
América do Sul, com o aumento da presença de suas empresas nos países vizinhos 
(ZIBECHI, 2012). 
Para agravar a situação, a decisão boliviana repercutiu fortemente na mídia 
brasileira, expressando posições de diversos setores que exigiam uma atitude firme do 
governo pela defesa da soberania e dos interesses nacionais, representados pelas 
perdas que a Petrobras sofreria. Essa posição foi reforçada pelas declarações hostis 
ao Brasil proferidas por Evo Morales e seu ministro de Hidrocarbonetos na conferência 
de Puerto Iguazu, em maio de 20065. 
 
4
 A mais famosa delas ficouàcoﾐhecidaàcoﾏoàaàさgueヴヴaàdaà=guaざ,à uﾏaàgヴaﾐdeàヴevoltaàcoﾐtヴaàaàpヴivatizaçãoàdeste 
recurso natural, resultando na morte de civis. Esse foi o estopim de uma enorme mobilização social, resultando no 
retorno do controle estatal sobre a água. Três anos maisàtaヴde,àoàpaísàassistiuà<àさgueヴヴaàdoàg=sざ,àuﾏàpヴotestoàcoﾐtヴaà
a retomada das negociações comerciais deste produto com o Chile. 
5
 Nesta ocasião, Morales alegou que o Acre teria sido trocado por um cavalo e o então ministro Soliz Rada ameaçou 
confiscar os fluxos de caixa da Petrobras. 
Outro fator de constrangimento seria a proximidade ideológica do governo Lula 
com o de Evo, que havia recebido apoio do presidente brasileiro quando ainda era 
candidato. A nacionalização dos hidrocarbonetos, portanto, “demonstrou que as 
possibilidades oferecidas por algumas afinidades ideológicas encontram limites lógicos 
nos interesses de setores, classes, de grupos nacionais” (VIGEVANI et al, 2006, p. 
107). Para estes autores, a postura brasileira de negociar pacificamente foi 
fundamental para a resolução do conflito, de modo a beneficiar todas as partes: 
[...] a atitude prudente, algumas afinidades, o apelo à racionalidade, 
econômica podem ter ajudado a reconstruir a colaboração. A 
capacidade de entender o outro nessa questão específica teve 
significado positivo, ainda que as necessidades da racionalidade 
econômica, das duas partes, tenham jogado um papel importante.” 
(VIGEVANI et al, 2006, p. 108) 
Não foi a primeira vez que o Brasil fechou acordos com a Bolívia 
aparentemente menos benéfico para si, mesmo em situações em que não existia 
“afinidade ideológica”. Ademais, desrespeitar uma decisão soberana do país vizinho e 
sua legitimidade popular não faz parte da tradição diplomática brasileira, bem como 
arcar com as consequências hostis no âmbito político e econômico, não corresponde 
aos interesses diplomáticos do país, que também estava afinado com a importância do 
gás boliviano na estratégia de desenvolvimento nacional (DAUDELIN, 2005). 
Ao final, a Petrobras conseguiu manter o faturamento anterior à nacionalização, 
sem deixar de cumprir as novas regulamentações de exploração do gás natural; o 
governo boliviano pode aumentar o preço do produto, tendo como base os parâmetros 
do mercado internacional. Apesar das muitas críticas que o governo recebeu neste 
episódio, algumas análises sugerem que a dependência da exportação do produto fez 
com que o acordo fosse mais benéfico ao Brasil do que para a Bolívia (SOUZA, 2010). 
 
Paraguai: o contencioso de Itaipu 
 
Entre os países sul-americanos, o Paraguai é um daqueles que vivenciaram 
pouquíssimos períodos democráticos. Sob a ditadura de Strossner, de 1954 e 1989, 
foi construído um mecanismo de dominação política do Partido Colorado que 
prevaleceu por mais de 60 anos até 2008. O quadro social de pobreza e imensas 
disparidades permite afirmar que o domínio político de uma elite ligada ao latifúndio e 
à agro-exportação foi extremamente desastroso. 
Segundo Richard Gott, o Partido Colorado sempre foi exitoso em manipular 
discursos de esquerda e de direita de acordo com o momento e, assim, “foi bem 
sucedido em se identificar com a causa do nacionalismo paraguaio” (GOTT, p. 15, 
2008)6. Entretanto, com a decadência do Partido na década de 2000, abriram-se 
espaços para a emergência de novas forças políticas que representavam a demanda 
de movimentos sociais e da maioria da população que acabaria elegendo Fernando 
Lugo, em 2008. Entre as principais reivindicações da sociedade paraguaia, estava a 
revisão do Tratado de Itaipu. Segundo Canese, em uma pesquisa de abril de 2006, no 
jornal ABC Color, mais de 97% da população paraguaia opinava que se deveria 
reclamar ao Brasil e Argentina, um preço justo pela energia de Itaipu e Yacyretá 
(CANESE, p.25, 2008)7. 
O Tratado de Itaipu, assinado em 1973, estabelecia a criação da empresa Itaipu 
Binacional, dirigida de forma equânime entre os dois países, no qual a energia 
produzida pelo aproveitamento hidrelétrico deveria ser dividida em partes iguais, 
“sendo reconhecido a cada um deles o direito de aquisição (...) da energia que não 
seja utilizada pelo outro país para seu próprio consumo”8. O excedente energético não 
aproveitado deveria ser obrigatoriamente vendido ao outro país e este, 
obrigatoriamente deveria comprar tal excedente, pagando pela cessão de energia. 
Cada país paga à empresa Itaipu Binacional, US$ 39,00 por MW. Porém, ao 
comprar energia do Paraguai, soma-se US$ 2,8 pagos pelo Brasil pela cessão de 
energia, totalizando US$ 41,89. Entretanto, o Paraguai recebe somente US$2,8, sendo 
o restante referente ao pagamento da dívida contraída na construção da usina. 
Ricardo Canese afirma que o Brasil paga um preço abaixo dos preços praticados no 
mercado de energia elétrica internacional que gira em torno de US$ 81,00 por MW 
(CANESE, p.89, 2008)10. 
Logo que assumiu o poder, Lugo priorizou seu principal pleito de campanha, a 
revisão do Tratado de Itaipu. Entre as principais reivindicações paraguaias perante o 
Brasil estão: a) liberdade para comercializar seu excedente energético com terceiros; 
b) receber um valor praticado no mercado de energia elétrica; c) equalizar o controle 
da direção de Itaipu Binacional que estaria sendo dominado pelos diretores brasileiros; 
e d) amortização da dívida contraída pelo país. 
 
6
 In: CODAS, G. O direito do Paraguai à soberania. São Paulo: Expressão Popular, 2008. 
7
 Op. Cit. 
8
 Tratado de Itaipu, 1973. Artigo XIII. 
9
 Fonte: Itaipu Binacional <www.itaipu.gov.br/sala-de-imprensa/itaipunamidia/energia-produzida-por-
itaipu>Acesso em set. de 2012. 
10
 Ibidem 
http://www.itaipu.gov.br/sala-de-imprensa/itaipunamidia/energia-produzida-por-itaipu
http://www.itaipu.gov.br/sala-de-imprensa/itaipunamidia/energia-produzida-por-itaipu
Nesse sentido, a partir de 2008 criou-se um contencioso com o Brasil, que de 
início não abriu espaço para a possibilidade de rever o Tratado. As primeiras 
declarações do presidente Lula e de membros do governo eram de que a revisão do 
Tratado estava fora de cogitação. Porém, após algumas tentativas frustradas de 
renegociação do Tratado e insistência de Lugo, Brasil e Paraguai assinaram um novo 
acordo em julho de 2009, prevendo: a) aumento de três vezes ao valor pago pela 
cessão da energia paraguaia, de US$ 2,8 para US$ 8,4 MWh (aproximadamente); b) 
liberdade para o Paraguai negociar com outras empresas brasileiras de energia além 
da Eletrobrás; c) a partir de 2023, o Paraguai poderá negociar a venda de seu 
excedente hidrelétrico à terceiros países; e d) a construção de uma linha de 
transmissão de Itaipu à Asunción, custeada pelo Brasil através do FOCEM11. 
O acordo foi aprovado pelo Congresso brasileiro, em maio de 2011, e aumentou 
de US$ 120 milhões para US$ 360 milhões anuais pagos pelo Brasil ao Paraguai12. O 
acordo não previu amortização da dívida, que continuará sendo paga pelo Paraguai 
até 2023. Em âmbito interno, a política externa do governo Lula foi intensamente 
criticada pela grande mídia por setores conservadores. O governo brasileiro foi 
acusado de se aproximar ideologicamente de governos de esquerda na América do 
Sul, de não defender os interesses nacionais, e de contemplar as reivindicações 
paraguaias sem negociação, atribuindo-lhe valores de entreguismo. Por outro lado, o 
governo também é acusado de praticar o soft power na América do Sul, enquanto 
empresas brasileiras se internacionalizam na região com o aporte do BNDES. 
Conclusão 
O governo Lula enfatizou as relações do Brasil com a América do Sul; e 
procurou atuar de maneira cautelosa e negociadora em contenciosos que 
representaram novas demandas sociais e políticas. Na nacionalização do gás natural 
boliviano, o Brasil demonstrou capacidade negociadora em acomodar as diferentes 
demandas internas e permitiu acalmar os ânimos dos setores diretamente afetados. 
Privilegiou não somente a dimensão diplomática, como também a racionalidade 
econômica das relações com o vizinho, realçando a importância de possuir um entorno 
geográfico próspero, deixando em segundo plano as afinidades ideológicas. Nesse 
sentido, a atuação do presidente Lula e de seu ministro das Relações Exteriores, 
Celso Amorim, foi essencial para articular os interesses do Ministério de Minas e 
 
11
 Fundo de Convergência Estrutural do Mercosul. 
12
 Números importantes para o Paraguai, tendo em vista que o PIB do país em 2010 foi de US$ 18,3 
bilhões (fonte: World Bank Group). 
Energia e da própria Petrobras, que inicialmente tiveram uma reação pouco amigável 
em relação à decisão do governo boliviano. 
O contencioso de Itaipu expôs os problemas da integração e as assimetrias 
entre os países. Assim, o novo acordo entre Brasil e Paraguai pode ser considerado 
histórico. O Brasil, não cedeu totalmente às reivindicações paraguaias, mas buscou 
compreender as necessidades do país vizinho. Mesmo pagando mais caro pela 
energia paraguaia, o Brasil continua pagando mais barato em relação ao preço 
praticado no mercado. 
A política externa de Lula não rompeu com a tradição diplomática do país, mas 
indo além inovou no aspecto e na importância dada à região, não somente no 
discurso, mas na prática. Setores conservadores criticaram veemente tal política, na 
defesa da conservação de um modelo que espoliou a sociedade paraguaia e também 
a brasileira. É dever do Brasil, como maior país da região, contribuir para o 
desenvolvimento e compreender as reivindicações de países menores. Os resultados 
de tal política, todavia, só poderão ser melhor analisados a longo prazo, já que a 
cooperação, a integração e os interesses de cada país podem mudar de acordo com 
as circunstâncias políticas, econômicas e sociais, como na queda inesperada de Lugo, 
em junho de 2012, em uma atitude golpista do Congresso paraguaio. 
 
Referências 
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 Artigo apresentado no III CONGRESO INTERNACIONAL -X SIMPOSIO- DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 
さLaà ヴegióﾐà fヴeﾐteà aà losà desafíosà ケueà geﾐeヴaﾐà lasà cヴisisà yà paヴadigﾏas emergentes en el sistema 
internacional y regional. Análisis históricos, económicos y sociopolíticosざ.à Facultad de Ciencias 
Económicas, Universidad de Buenos Aires, Argentina. Outubro de 2012.