Módulo 2 - Direito dos arranjos cooperativos intermunicipais

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Consórcios Públicos 
Intermunicipais
Direito dos arranjos 
cooperativos intermunicipais2
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Conteudista:
Yan Cattani (conteudista, 2021); 
Diretoria de Desenvolvimento Profissional.
Enap Escola Nacional de Administração Pública
Enap, 2021
SAIS - Área 2-A -70610-900 - Brasília, DF
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Sumário
Unidade 1: Aspectos iniciais sobre o direito dos consórcios públicos ............................4
1.1 Antecedentes históricos dos arranjos intermunicipais no Brasil ..................................................... 4
1.2 A Lei nº. 11.107/2005, o Decreto nº. 6.017/2007 e suas determinações gerais ........................ 5
1.3 Protocolo de intenções e sua ratificação ................................................................................................. 6
1.4 Modelos e cláusulas do contrato de consórcio ...................................................................................... 7
Referências ............................................................................................................................................................... 9
Unidade 2: Funcionamento, financiamento e responsabilidade fiscal dos consórcios 
públicos ................................................................................................................................. 10
2.1 Contrato de programa .................................................................................................................................10
2.2 Contrato de rateio e a responsabilidade fiscal ....................................................................................10
2.3 Outros recursos para financiamento de consórcios ..........................................................................12
 2.3.1 Através de empréstimos bancários ..................................................................................................12
 2.3.2 Através de parcerias público-privadas ...........................................................................................14
 2.3.3 Através de transferências voluntárias ............................................................................................14
Referências .............................................................................................................................................................15
Unidade 3: Tipos de consórcio público à luz da Lei nº 11.107/05 ............................. 16
3.1 Consórcios públicos e consórcios privados ..........................................................................................16
3.2 Consórcios que não são consórcios públicos sob a Lei nº 11.107 ................................................17
Referências .............................................................................................................................................................18
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1.1 Antecedentes históricos dos arranjos intermunicipais no Brasil
De acordo com Junqueira (1990), a ideia de cooperação entre municípios é uma ideia relativamente antiga, 
que já constava na Constituição Paulista, em 1891. 
Sua concordância efetiva, em formato de consórcio público, é um pouco mais recente: em meados da década 
de 1960 e de 1970, na região de Bauru e no Vale do Paraíba, os primeiros consórcios intermunicipais 
foram constituídos, denominados Consórcio de Promoção Social da região de Bauru e Consórcio de 
Desenvolvimento Integrado do Vale do Paraíba, conhecido pela sigla Codivap (JUNQUEIRA, 1990). 
Contudo, a formalização do aparato legal toma “corpo” apenas na década de 1980, no mesmo Estado, 
com o advento da abertura democrática, no governo de André Franco Montoro, entre os de 1983 e 1987 
(CRUZ; BATISTA, 2019).
Em termos normativos, o desenvolvimento do Artigo 241, da Constituição, dá vida aos arranjos federativos. 
A Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998, modifica a redação do referido artigo e passa a ter 
a seguinte redação:
Unidade 1: Aspectos iniciais sobre o direito dos 
consórcios públicos
Objetivo de aprendizagem
Ao final dos seus estudos você poderá resumir os elementos básicos da lei de consórcios públicos.
Neste módulo, você terá acesso a conceitos importantes para a compreensão do contexto federativo brasileiro. 
Aqui, serão resumidos os elementos básicos da lei de consórcios públicos, fornecidos conceitos fiscais da lei de 
consórcios públicos e reunidos conceitos da antiga lei de consórcios administrativos. 
O módulo 2 está estruturado da seguinte forma:
Direito dos arranjos cooperativos 
intermunicipais
M
Ó
D
U
LO
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• Unidade 1 – Aspectos iniciais sobre o direito dos consórcios públicos
• Unidade 2 – Funcionamento, financiamento e responsabilidade fiscal dos consórcios públicos
• Unidade 3 – Tipos de consórcio público à luz da lei 11.107/05
Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei 
os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a 
gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, 
serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.
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Assim, passam os consórcios públicos a deter natureza contratual, apta ao desempenho de 
variadas atribuições concernentes às competências dos entes consorciados. Também ganha 
atenção a possibilidade de os consórcios públicos serem constituídos sob a forma de pessoa 
jurídica de direito público e de direito privado, podendo adotar-se diferente natureza jurídica 
no ato de consorciamento (PROBST, 2018, p. 121).
A partir da redação, o artigo dá previsão aos consórcios públicos e convênios de cooperação, especificamente 
para a questão de gestão associada de serviços públicos. 
De acordo com Probst (2018), apesar da relevância para questão de cooperação federativa, não houve 
solução entre os juristas com relação à definição de personalidade jurídica desses novos arranjos, ou seja, 
tanto os convênios quanto os consórcios públicos não passariam de acordos de vontade, sem a formação 
de nova pessoa jurídica.
1.2 A Lei nº. 11.107/2005, o Decreto nº. 6.017/2007 e suas determinações gerais
A Lei Federal nº 11.107 é sancionada em 6 de abril de 2015 e realiza uma importante mudança para relações 
interfederativas de cooperação. É a lei que efetivamente dá início aos consórcios públicos e disciplina o Art. 
241 da Constituição Federal.
Dentre os destaques que são possíveis de serem feitos com relação ao novo marco jurídico do federalismo 
de cooperação, pode-se evidenciar a contratualização dos consórcios públicos via protocolo de intenções 
e pelo contrato de consórcio público. Com relação à sua operacionalização, os consórcios públicos ganham 
outros dois instrumentos contratuais, de modo a regrar as duas principais modalidades de financiamento, 
sendo elas através dos chamados contratos de programa e contratos de rateio. 
Concernente aos objetivos, a lei de consórcios públicos não delimitou suas atividades, possibilitando a 
atuação em diversas situações relacionadas à gestão associada de serviços públicos (PROBST, 2018). 
Dois anos mais tarde, a expedição do Decreto Federal nº 6.017 acabou por regulamentar a Lei Federal nº 
11.107/2005, complementando alguns temas e tornando outros mais claros com relação aos procedimentos 
realizados pelos consórcios públicos “[...] encerrando o espectro normativo em relação à matéria”.
As duas normas, isto é, a lei e o decreto regulamentador possibilitaram uma maior segurança jurídica para o 
nascimento e a operacionalização dos consórcios públicos, cooperação interfederativa que até o momento 
era realizada pelos, então, denominados consórcios administrativos (PROBST, 2018). 
Com grande incerteza jurídica, principalmente para os 
consórcios administrativos já existentes, o regramento desses 
arranjos institucionais de cooperação era de fundamental 
relevância, principalmente para municípios de pequeno porte 
que não possuíam escala e recursos financeiros paraexecutar 
diversas atividades de forma isolada. 
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O primeiro passo para formação de um consórcio público inicia-se pela celebração do protocolo de 
intenções pelos entes federativos, isto é, municípios e/ou estados e/ou união que possuam o interesse 
em realizar o consorciamento. 
Posteriormente, esse protocolo deverá ser ratificado, de preferência integralmente por lei cada uma das 
casas legislativas. Dessa forma, constitui esse documento um contrato preliminar subscrito por cada um 
dos entes federados que possuem o interesse em realizar a constituição de consórcio público de modo a 
atingir e a executar interesses comuns. Nas palavras de Probst (2018, p. 162):
No caso de um protocolo ser aprovado parcialmente, isto é, com ressalvas, conforme consta no artigo 5º, 
§ 2º da Lei Federal nº 11.107/2005, o contrato refletirá somente a parte em que consta suas atribuições 
no protocolo de intenções. 
Dessa forma, a avaliação de Probst (2018) é a de que a previsão realizada pelo Decreto Federal nº 6.017/2007, 
em seu Artigo 2º, inciso III, é equivocada, uma vez que o protocolo de intenções, quando ratificado por lei 
pelos entes federados, não necessariamente converte-se no contrato de consórcio público, pelo fato de 
poder refletir apenas parcialmente o protocolo de intenções.
Assim, conforme defende Probst (2018, p. 163), existem, portanto, dois momentos jurídicos distintos: 
Como exemplo prático, o autor ainda cita o possível exercício: um consórcio público idealizado para prestação 
de serviços de disposição final de resíduos sólidos, em que o município mais populoso (ou seja, com maior 
poderio financeiro), rejeita o projeto de lei do consórcio público, fazendo, assim, com que, financeiramente, 
torne-se inviável o consorciamento conforme inicialmente desenhado no protocolo de intenções.
1.3 Protocolo de intenções e sua ratificação
Assim, o protocolo de intenções não é convênio ou simples acordo plurilateral prévio, mas, sim, 
contrato preliminar, na definição dada pelo Decreto federal nº 6.017/2007 (art. 2º, III), que deve 
ser submetido à ratificação por lei na Casa Legislativa dos entes consorciados. Caracteriza-se 
em contrato preliminar justamente porque o protocolo de intenções não gera qualquer direito 
ou obrigação entre seus signatários ou terceiros, posto que tão somente exterioriza a vontade 
de determinados entes federativos em constituir nova pessoa jurídica para determinados fins 
comuns, nos exatos termos constantes do protocolo de intenções. haja demora na análise 
do projeto de lei de ratificação pelo parlamento, ou seja, o mesmo seja rejeitado ou sequer 
encaminhado para ratificação junto ao Poder Legislativo, nenhuma obrigação ou penalidade 
haverá de ser satisfeita. Em síntese, o nome protocolo de intenções revela bem sua natureza 
jurídica precária e preliminar ao negócio jurídico futuro. Com a ratificação por lei do protocolo 
de intenções, celebra-se o contrato de consórcio público, que dá vida à cooperação federativa. 
Os consórcios de direito público restam legalmente criados após a publicação do contrato 
de consórcio público na imprensa oficial de cada ente efetivamente consorciado. Aplica-se a 
mesma regra aos consórcios de direito privado, adicionando-se a necessidade de averbação 
do respectivo contrato de consorciamento no registro civil competente para tanto, a exemplo 
do que ocorre com as associações civis (art. 6º, da Lei federal nº 11.107/2005). 
O primeiro, a celebração do protocolo de intenções. O segundo, a subscrição do contrato de 
consórcio público. Isto porque a depender de como for aprovado o protocolo de intenções 
pela Casa Legislativa, poderá o chefe do Poder Executivo de determinado ente abdicar 
do interesse em celebrar o contrato de consórcio público, por considerar as alterações ou 
supressões legislativas prejudiciais ao consorciamento. O mesmo pode ocorrer no caso do 
Poder Legislativo de determinado ente da Federação rejeitar o projeto de lei de ratificação 
do protocolo de intenções, o que impede a participação desse ente no consórcio público. 
Tal cenário poderá acarretar no desinteresse de outros entes da Federação em manterem a 
cooperação federativa, por motivos de ordem política, técnica ou financeira.
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São, pelo menos, seis as cláusulas que deverão conter no protocolo de intenções, conforme consta no 
Artigo 4º da Lei Federal nº 11.107/2005. 
São elas: 
Especificamente para o caso da definição da sede do consórcio, esta deve estar restrita aos limites de 
abrangência do consórcio público. 
Sobre a natureza dos consórcios públicos, o protocolo de intenções deverá declarar se é de natureza de 
direito público (no caso, assumirá o perfil de uma associação pública) ou se será de direito privado (no caso, 
se assumirá o perfil de uma associação civil). Adicionalmente, deverá constar o número de agentes públicos, 
formas de provimento, remuneração desses agentes, além de constar, também, formas de contratação 
temporária para os casos de atendimento de demanda excepcional do interesse público. 
Com relação à representação do consórcio público, este poderá representar seus entes consorciados 
em outras esferas e temas governamentais, desde que sejam resguardados o interesse comum e as 
condições e os assuntos da representação, de tal forma que não haja interferência na autonomia de cada 
ente federado (CMN, 2016). 
No protocolo de intenções, deverão constar, também, as normas de convocação e de funcionamento da 
Assembleia Geral. Nas palavras de Probst (2018, p.164):
Assim, a Assembleia Geral será formada pelos representantes legais dos entes federativos consorciados. 
A relação dos representantes com o consórcio público não se dá de modo pessoal, mas com a autoridade 
pública que está na posição de chefia do Poder Executivo. 
O protocolo de intenções poderá realizar contratos de gestão e termos de parceria, além da gestão associada 
de serviços públicos. Como elenca Probst (2018):
• a sede do consórcio.
• a denominação. 
• o prazo de duração. 
• a finalidade. 
• a área de atuação do consórcio; e a 
• identificação dos entes federativos. 
1.4 Modelos e cláusulas do contrato de consórcio
Da mesma forma, o protocolo de intenções estabelecerá as normas de convocação e 
funcionamento da assembleia geral, inclusive para a elaboração, aprovação e modificação 
dos estatutos do consórcio público, assim como o número de votos para as deliberações 
em consórcio. Consta da Lei dos Consórcios Públicos que a Assembleia Geral é a instância 
máxima de deliberação, detendo cada ente consorciado direito ao voto, que pode possuir 
pesos diferenciados de votação, assegurado ao menos um voto para cada ente consorciado, 
nos termos definidos no protocolo de intenções. Da mesma forma, no protocolo de intenções 
apresentar-se-á a forma de eleição e a duração do mandato do representante legal do 
consórcio público que, obrigatoriamente, deverá ser chefe do Poder Executivo de ente da 
Federação consorciado.
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Nesse caso, deverão ser especificadas (I) as competências cujo exercício se transferiu ao 
consórcio público, (II) os serviços públicos objeto da gestão associada e a área em que serão 
prestados, (III) a autorização para licitar ou outorgar concessão, permissão ou autorização da 
prestação dos serviços; (IV) as condições a que deve obedecer o contrato de programa, no 
caso de a gestão associada envolver também a prestação de serviços por órgão ou entidade 
de um dos entes da Federação consorciados; e (V) os critérios técnicos para cálculo do valor 
das tarifas e de outros preços públicos, bem como para seu reajuste ou revisão. 
Conforme afirma o autor, com relação à gestão associada de serviços públicos, alguns consórcios públicos 
não terão competência para executar as atividades delimitadas pela sua atuação. Dessa forma, há a 
necessidade de deixar explícito, no Protocolo de Intenções, eventuais autorizações para que determinados 
consórcios públicos possam promover as devidas ações e em quais extensões, isto é, se atuaem termos de 
planejamento, de regulação, de fiscalização ou de prestação de serviços públicos. 
Em suma, o protocolo de intenções delimita de modo claro e expresso a atuação cooperativa do consórcio 
público, uma vez que seus atos administrativos podem ser delegados somente com amparo de atos formais 
e respaldados por lei (PROBST, 2018).
Você chegou ao final desta unidade de estudos!
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Cruz, M. do C. M. T., Batista, S. Municípios em ação: os consórcios paulistas. In: José Mario 
Brasiliense Carneiro & E. dos S. Brito (Eds.). Consórcios Intermunicipais e Políticas Públicas 
Regionais. São Paulo: Oficina Municipal, 2019, p. 159–186).
CMN. Consórcios Públicos Intermunicipais: Uma Alternativa à Gestão Pública. Brasília: 
Confederação Nacional de Municípios, 2016.
Junqueira, A. T. M. Consórcio Intermunicipal, um instrumento de ação. Revista Cepam, 2 ed. 
São Paulo: CEPAM, 1990.
PROBST, M. F. A gestão associada de serviços públicos no sistema constitucional 
tributário: a instituição, fiscalização e cobrança de taxa no âmbito dos consórcios públicos. 
Universidade Federal de Santa Catarina. Florianópolis. 2018.
Referências
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2.1 Contrato de programa
O chamado contrato de programa é utilizado para dar regramento às obrigações feitas entre entes federados 
entre si ou entre eles e o consórcio público, em três situações: 
Com relação às cláusulas essenciais do contrato de programa, elas são, no mínimo, cinco. Nas palavras de 
Probst (2018, p. 175):
Com relação à modalidade licitatória, os contratos de programa são celebrados com dispensa de licitação, 
conforme é apontado pelo Artigo 24, inciso XXVI, da Lei Federal nº 8.666/1993. Essa possibilidade é factível, 
uma vez que esse tipo de contrato envolve a realização de serviços cooperativos entre órgãos do poder público.
Unidade 2: Funcionamento, financiamento e responsabili-
dade fiscal dos consórcios públicos
Objetivo de aprendizagem
Ao final dos seus estudos, você saberá fornecer conceitos fiscais da lei de consórcios públicos.
Naquelas relacionadas à gestão associada de serviços públicos; 
Na prestação de serviços públicos;
Ou ainda nas situações de transferência parcial ou total de encargos de pessoal, de serviços, 
ou de bens utilizados para prestação dos serviços transferidos. Nele, deverá constar também 
a validade dessas obrigações de um ente com os demais.
(...) os encargos transferidos e a responsabilidade subsidiária da entidade que os transferiu; 
as penalidades no caso de inadimplência em relação aos encargos transferidos; o momento 
de transferência dos serviços e os deveres relativos a sua continuidade; a indicação de quem 
arcará com o ônus e os passivos do pessoal transferido; a identificação dos bens que terão 
apenas a sua gestão e administração transferidas e o preço dos que sejam efetivamente 
alienados ao contratado; o procedimento para o levantamento, cadastro e avaliação dos bens 
reversíveis que vierem a ser amortizados mediante receitas de tarifas ou outras emergentes 
da prestação dos serviços. É o que consta do art. 13, § 2º da Lei dos Consórcios Públicos.
2.2 Contrato de rateio e a responsabilidade fiscal
Uma vez disciplinadas as obrigações mediante o contrato de programa, é por meio do contrato de rateio 
que se realiza o financiamento estrutural dos consórcios públicos. 
A instituição do contrato de rateio tem uma motivação dupla. Em primeiro lugar, ele instrumentaliza o 
custeio da estrutura do consórcio público, sendo obrigatório, inclusive, a refletir o dispêndio realizado por 
cada ente federativo consorciado em suas respectivas leis orçamentárias. Dessa forma, no caso do não 
cumprimento de um repasse por um ente consorciado, este condicionado a uma possível suspensão ou 
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mesmo exclusão do consórcio público, fato que acaba por afastar discricionariedades políticas locais frente 
aos objetivos e às necessidades do consórcio público. 
Em segundo lugar, o contrato de rateio é o instrumento que individualiza o custeio do consórcio público, realizando 
a contabilidade categórica e programática da receita dos entes federativos e do próprio consórcio público, de 
modo a consolidar as obrigações e, consequentemente, as despesas de cada um dos entes consorciados. 
De modo resumido, o contrato de rateio permite que as receitas do consórcio público sejam identificadas nas 
despesas de cada ente consorciado, para fins de “[...] verificação dos limites e proibições constante da Lei de 
Responsabilidade Fiscal (como é o caso do limite de gastos com pessoal em relação à receita corrente líquida)” 
(PROBST, 2018, p.177). Assim, é proibido o uso de recursos do contrato de rateio para custeio de despesas 
genéricas, isto, é sem definição de modalidade de aplicação. Conforme aponta Probst (2018, p.178):
De acordo com o autor, esse tipo de regramento fornece segurança ao planejamento financeiro dos 
consórcios públicos, uma vez que as obrigações assumidas estão delimitadas no planejamento orçamentário 
dos consórcios e de seus entes consorciados. 
De modo a evitar descasamentos de planejamento orçamentário entre os entes consorciados e o consórcio 
público, a lei de consórcios públicos introduziu, no inciso XV, no Artigo 10º, da Lei Federal nº 8.429/1992, a 
previsão de ato de improbidade administrativa quando houver celebração de contrato de rateio e dotação 
orçamentária suficiente.
Pela natureza contratual, qualquer um dos entes consorciados ou mesmo o próprio consórcio pode exigir 
dos demais entes o cumprimento de suas obrigações previstas no contrato de rateio. 
A depender da situação, o consórcio público poderá obter recursos da sociedade, sejam estes decorrentes 
da prestação do serviço público através da cobrança de taxa e/ou tarifa pública taxa ou tarifa pública, sejam 
através do exercício de atividade de poder da polícia, a qual se dá pela cobrança de taxa pública legalmente 
instituída por cada ente da consorciado.
No caso de serviços prestados através da celebração de contrato de programa, o consórcio público poderá auferir 
receita dos entes consorciados e de sua administração indireta. Conforme aponta Ribeiro (2007, p. 29-30): 
A preocupação com a responsabilidade e o equilíbrio fiscal é latente no texto da Lei dos 
Consórcios Públicos e no seu regulamento. Assim, o contrato de rateio deverá contemplar os 
compromissos orçamentários do consórcio público em determinado exercício financeiro, de 
modo que as leis orçamentárias dos entes que o compõe reflitam as obrigações assumidas 
no rateio do consórcio público. Por isso a Lei dos Consórcios Públicos (Art. 8º, § 1º) determina 
que o contrato de rateio será formalizado em cada exercício financeiro e seu prazo de vigência 
não será superior ao das dotações que o suportam. Excepcionados estão os casos em que 
os contratos tenham por objeto exclusivamente projetos consistentes em programas e ações 
contemplados em plano plurianual ou quando envolvida a prestação de serviços mediante 
gestão associada, desde que custeados por tarifas ou outros preços públicos.
Ou seja, o consórcio é remunerado pelos serviços que presta ou pelos bens que fornece, pelo que 
suas despesas administrativas devem estar diluídas no preço do serviço ou do bem. Evidente que 
esse preço deve ser consentâneo com o de mercado. Porém, caso não seja possível identificar o 
ente consorciado beneficiário direto do serviço ou produto realizado pelo consórcio, será necessário 
celebrar contrato de rateio, que possui regras próprias e que devem ser rigorosamente cumpridas, 
sob pena de se incorrer, inclusive, em improbidade administrativa. 
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Estão vedadas as contribuições financeiras não identificadas, realizadas de modo genérico, salvo em casos 
de “[...]doação, destinação ou cessão do uso de bens móveis ou imóveis e as transferências ou cessões de 
direitos operadas por força de gestão associada de serviços públicos” (PROBST, 2018, p.179).
Por fim, com exceção de documentos considerados sigilosos, cuja motivação seja justificável, a publicidadedas informações dos consórcios públicos deverá ser disponibilizada ao público sempre que afetarem 
interesses de terceiros ou que estejam associados à natureza financeira, orçamentária, contratual, ou, ainda, 
aquelas relacionadas à admissão de pessoal. Ainda assim, informações consideradas sigilosas poderão 
ser obtidas através das Lei Federal nº 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação) e da Lei Complementar 
Federal nº 131/2009 (Lei da Transparência Pública) (PROBST, 2018).
Mais recentemente, em 2018, o Senado Federal aprovou a Resolução nº 15/2018, a qual versa sobre 
os procedimentos necessários para contratação de empréstimos no âmbito dos consórcios públicos, 
abrindo mais uma possibilidade de financiamento para a categoria. Até o momento de divulgação deste 
documento, por conta de ser uma inovação muito recente, não houve, ainda, viabilização de contratação 
de empréstimos a consórcios públicos.
A medida era inviabilizada por conta do Artigo 52, inciso VII, da Constituição, o qual delegava à respectiva 
Casa Legislativa o poder de verificação dos limites orçamentários dos entes federativos. Como não havia 
definição sobre o tema e, ao mesmo tempo, como os consórcios públicos são constituídos, exclusivamente, 
por esses atores, o processo era barrado pela insegurança e pelas consequências que essa autorização para 
endividamento poderia incorrer.
Dessa forma, foi-se desenhado um processo de verificação de limites de endividamento, de atribuições e de 
deveres dos consórcios nos casos de solicitações de crédito do sistema (CMN, 2020).
Após definida a motivação do empréstimo do consórcio, o processo é constituído das seguintes etapas, 
de acordo com o STN: 
2.3 Outros recursos para financiamento de consórcios
2.3.1 Através de empréstimos bancários
- Inserção das informações de cada ente consorciado no Sistema de Análise da Dívida Pública, 
Operações de Crédito e Garantias da União, Estados e Municípios (SADIPEM) e posterior análise; 
- Preenchimento para cada consorciado do Pedido Verificação de Limites e Condições 
(PVL) de modo proporcional à sua quota-parte no contrato de rateio ou à sua quota de 
investimentos na operação de crédito;
- Em cada PVL relativo a uma mesma operação de crédito, também deve ser informado 
a Nota Explicativa com identificação precisa do consórcio interessado e o valor total da 
operação de crédito pleiteada pelo consórcio;
- Posteriormente, será feita a análise documental, etapa que pode ser requerida nova leva de 
documentos ou o envio voluntário de documentos adicionais por parte dos consorciados;
- Após há a contratação do crédito, cujos requisitos (limites e condições) devem ser atendidos, 
individualmente, por todos os entes consorciados;
- A operação de crédito somente poderá ser contratada pelo consórcio público após análise e 
emissão de parecer do responsável pela análise (Ministério da Economia ou instituição financeira 
credora [IF], no caso de PVL-IF) para TODOS os PVLs dos entes consorciados participantes, 
de maneira que todos os entes cumpram os limites e as condições relativos à contratação da 
operação de crédito em questão;
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- Para a contratação da operação pelo consórcio público, todos os entes devem cumprir os limites 
e as condições para contratação de operação de crédito e, concomitantemente, também devem 
estar com o prazo de validade dessas verificações vigentes; 
- Caso seja uma operação de crédito interna, caberá à instituição financeira iniciar o 
preenchimento de cada PVL, conforme já ocorre com qualquer PVL de operação interna;
- No caso de operações cujo valor da operação de crédito analisada for igual ou inferior 
a R$ 5.000.000,00 (cinco milhões de reais) e quando a relação entre o valor da Dívida 
Consolidada (DC) e a Receita Corrente Líquida (RCL) do ente federado não for superior 
a 1,00, compete às instituições financeiras credoras a verificação das etapas de análise 
de crédito dos consorciados.
Em resumo, de acordo com as orientações da Secretaria do Tesouro Nacional (2019):
Orientações da Secretaria do Tesouro Nacional. 
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional.
Com relação à obtenção de garantias da União em operações de crédito para consórcios, todos os 
participantes da operação devem observar e cumprir todos os requisitos legais exigidos para obtenção de 
garantia da União, em especial, a LRF, a RSF nº 48/2007 e a Portaria MF nº 501/2017. 
Resumidamente, conforme detalhado no documento elaborado pelo Programa das Nações Unidas para 
o Desenvolvimento e Ministério da Economia (PNUD e ME, 2020), uma das garantias que são factíveis 
e que poderiam ser usadas para os consórcios é a representação do município em sua cota do Fundo de 
Participação dos Municípios. 
Nesse caso, deixa-se de utilizar ativos municipais, restringindo as garantias a essas transferências. É de 
se avaliar, nesse particular, o impacto da decisão do Supremo Tribunal Federal (STF), que, no contexto 
específico de parcerias público-privadas, em decisão publicada em fevereiro de 2019, levantou dúvidas 
sobre a constitucionalidade da vinculação de receitas provenientes dos repasses do Fundo de Participação 
dos Municípios (FPM) como garantia contratual, em mecanismo que, em geral, utiliza conta de movimentação 
restrita administrada por instituição financeira contratada especificamente para esse fim. Essa decisão 
poderia gerar insegurança quanto à utilização desse mecanismo.
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Tipo de 
operação
Valor total da operação de 
crédito (soma de todas as 
quotas-parte ou quotas de 
investimento)
Escolher a 
Finalidade
Cadastrar Valor para cada PVL
Quem analisa os 
PVLs
Interna sem 
garantia
Menor ou igual a R$ 5 
milhões
Consórcio 
Público (PVL-IF)
Um PVL para 
cada ente
Quota-parte ou quota 
de investimento do ente
Instituição 
Financeira*
Interna sem 
garantia
Maior que R$ 5 milhões
Consórcio 
Público
Um PVL para 
cada ente
Quota-parte ou quota 
de investimento do ente
STN
Externa ou 
interna com 
garantia
Qualquer valor
Consórcio 
Público
Um PVL para 
cada ente
Quota-parte ou quota 
de investimento do ente
STN
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2.3.2 Através de parcerias público-privadas
2.3.3 Através de transferências voluntárias
No caso de serviços públicos de infraestrutura, o financiamento pode ser realizado através de parceria com 
o setor privado, nas modalidades de concessão disponíveis no Direito Administrativo brasileiro (Comum, 
Administrativa e Patrocinada) ou mesmo através de outros contratos administrativos de menor prazo, ou 
de uma locação de ativos, por exemplo. 
Em todos esses casos, o consórcio público pode utilizar a capacidade de financiamento disponível no setor 
privado para obter recursos para a implementação e a operação de serviços públicos. 
O setor privado poderá, sob esses arranjos, contribuir com estruturas de project finance, com maior 
utilização de endividamento junto a terceiros, para o levantamento dos fundos necessários para a realização 
das despesas de capital, de operação e de manutenção dos serviços. Resta, porém, o desafio da capacidade 
de contratação de parcerias pelas pessoas jurídicas dos consórcios. 
Assim, os desafios para financiamento de serviços públicos através da contratação destes por consórcios 
de municípios incluem tanto a estabilidade do arranjo consorcial, para atuar como contratante na relação de 
parceria, quanto a capacidade de oferta de garantias para a execução do empreendimento, particularmente 
quando a remuneração é provida pelo parceiro público diretamente (principalmente nas modalidades de 
concessão administrativa e patrocinada), quando esse aspecto é mais crítico relativamente aos contratos de 
concessão comum, em que a remuneração deriva da cobrança aos próprios usuários dos serviços contratados. 
A utilização de vinculações de recursos do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE) e 
do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) pode estar limitada tanto pela questão fiscal quanto pelas 
próprias limitaçõesjurídicas surgidas a partir da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIN), no STF. Da 
mesma forma, há limitações de uso de estruturas puras de project finance devido à dificuldade na utilização 
de recebíveis do projeto como garantia da operação.
Está prevista, ainda, a obtenção de recursos através de transferências voluntárias. De acordo com 
documento da antiga Controladoria Geral da União (CGU, 2014):
Para esclarecer alguns detalhes vistos na unidade, assista a vídeoaula a seguir.
Você chegou ao final desta unidade de estudos! Parabéns!
“(...) [a] celebração do convênio com consórcio público para a transferência de recursos da 
União está condicionada ao atendimento, pelos entes federativos consorciados, das exigências 
legais aplicáveis, sendo vedada sua celebração, bem como a liberação de quaisquer parcelas 
de recursos, caso exista alguma irregularidade por parte de qualquer dos entes consorciados. 
Os Estados, os Municípios e o Distrito Federal poderão executar o objeto do convênio ou 
contrato de repasse celebrado com a União por meio de consórcio público a que estejam 
associados. Para isso, o instrumento de convênio ou contrato de repasse poderá indicar o 
consórcio público como responsável pela execução, sem prejuízo das responsabilidades dos 
convenentes ou contratados.
Videoaula: Direito dos arranjos cooperativos intermunicipais
https://www.youtube.com/watch?v=HsFHV-McdPo
https://cdn.evg.gov.br/cursos/678_EVG/video/m01_un01_va02/index.html
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Referências
CGU. Transferências de Recursos da União: Perguntas e Respostas. Brasília: Controladoria 
Geral da União, 2014.
CMN. Orientações sobre autorização para que os consórcios públicos recebam recursos 
decorrentes de operações de créditos – Resolução do Senado Federal nº 15, de 4 de julho de 
2018. Confederação Nacional dos Municípios. Brasília. 2020.
PNUD, & ME. Arranjos Cooperativos Intergovernamentais. In. Programa de Desenvolvimento 
das Nações Unidas e Ministério da Economia. 2020.
PROBST, M. F. A gestão associada de serviços públicos no sistema constitucional 
tributário: a instituição, fiscalização e cobrança de taxa no âmbito dos consórcios públicos. 
Universidade Federal de Santa Catarina. Florianópolis. 2018.
RIBEIRO, W. A. Cooperação federativa e a Lei dos Consórcios Públicos. Brasília: Confederação 
Nacional dos Municípios - CNM, 2007.
STN. Manual de demonstrativos fiscais: aplicado à União e aos Estados, Distrito Federal e 
Municípios. Brasília: Secretaria do Tesouro Nacional, 2012.
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3.1 Consórcios públicos e consórcios privados
Pela “natureza pública” dos entes federativos, é normal que a maior parte das atribuições dos consórcios 
públicos tenha como preferência o uso do regime de direito público, uma vez que a relação consorcial irá lidar 
diretamente com instituições da Administração Pública Direta e Indireta – como, por exemplo, as autarquias. 
Em casos excepcionais, certos serviços públicos podem ser terceirizados e realizados pelo regime do direito 
privado, como ocorre, por exemplo, em casos de consórcios públicos de planejamento ambiental ou, ainda, 
em consórcios de saneamento (PROBST, 2018). 
Com relação às atividades de regulação e de fiscalização, os consórcios públicos, contudo, não podem 
seguir o regime de direito privado, uma vez que o entendimento do Supremo Tribunal Federal (STF) é de 
que essas práticas configuram-se como atividades-fim do Estado, próprias do regime de direito público. 
Nas palavras de Probst (2018, p.131):
Além do problema de execução de atividades-fim de Estado, o consórcio público de direito privado 
também possui incompatibilização com atividades econômicas que objetivem ao lucro, já que devem ser 
compreendidas como associações civis, de acordo com os termos do Artigo 15, da Lei nº 11.107/2005. 
Unidade 3: Tipos de consórcio público à luz da Lei nº 11.107/05
Objetivo de aprendizagem
Ao final desta unidade, você conseguirá reconhecer aspectos da lei de consórcios públicos e da antiga lei de 
consórcios administrativos. 
Sendo assim, as atividades administrativas inerentes à limitação administrativa da liberdade 
e propriedade (poder de polícia administrativa) somente poderiam ser transferidas aos 
consórcios públicos de direito público, de natureza autárquica (associação pública) e regidas 
integralmente pelo regime publicista. Conforme tem prevalecido na doutrina majoritária, 
poderiam as pessoas jurídicas de direito privado, a exemplo dos consórcios públicos de 
direito privado, desempenhar tão somente funções acessórias ou conexas aos atos de polícia 
administrativa, desde que não inseridas na competência de normatizar, sancionar ou impor 
limites a liberdades e direitos perante terceiros. Apenas os consórcios públicos de direito 
público poderiam exercitar atribuições públicas. 
É o caso da transformação da Empresa Metropolitana de 
Transportes Urbanos (EMTU-Recife), criada na década de 80 
e que, posteriormente, se adequou às regras da nova lei de 
consórcios públicos, sendo chamado, atualmente, de “Grande 
Recife Consórcio de Transporte Metropolitano”.
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Um último problema que limita a criação de consórcios públicos de direito privado é sua incapacidade de 
realização de convênios com a União, uma vez que essa somente realiza esse tipo de cooperação com 
associações públicas. Portanto, em resumo, o escopo de atividades dos consórcios públicos de direito 
privado fica bastante reduzido se comparado ao escopo dos consórcios públicos de direito público. 
Ainda assim, muitas atividades do dia a dia da Administração Público poderiam ser efetuadas por consórcios 
públicos de direito privado, especialmente aquelas ligadas à burocracia ou enquadradas como atividades-
meio. É o que aponta Probst (2018, p. 134). 
Funções como planejamento e desenvolvimento regional, a criação de escola de Governo, 
compras compartilhadas, o desenvolvimento de sistemas de tecnologia da informação voltado 
aos próprios entes consorciados, entre tantas outras funcionalidades. 
3.2 Consórcios que não são consórcios públicos sob a Lei nº 11.107
Como visto, a ideia de cooperação municipal é 
antiga, já presente na Constituição de São Paulo, 
em 1891, mas, efetivamente, foi viabilizada através 
dos chamados consórcios administrativos. 
Estes começam a ser utilizados na década de 
1960, com seu uso mais intenso iniciando-se, de 
fato, a partir de 1983, por meio de experiências 
realizadas no governo de André Franco Montoro 
(CRUZ; BATISTA, 2019; PROBST, 2018).
Adicionalmente, logo após a promulgação da 
Constituição, o uso desses mecanismos para 
fomentar a cooperação entre os entes federados 
é, então, introduzido no âmbito das políticas 
públicas por meio da disposição na Lei de Saúde, 
Lei Federal nº 8.080/1990, que estabelece 
consórcios intermunicipais em ações de saúde 
e, posteriormente, outras melhorias setoriais 
substanciais para projetos de saneamento e até de 
infraestrutura (BORGES, 2012; PROBST, 2018).
Mesmo assim, a regulamentação legal para disciplinar 
consórcios públicos foi deficiente por proporcionar 
instabilidade aos propósitos e projetos de longo 
prazo dos consórcios intermunicipais. Antes da Lei 
dos Consórcios Públicos de 2005, os consórcios 
administrativos, os quais eram basicamente 
compostos por municípios, detinham, na maior parte 
do tempo, um mero acordo administrativo e não 
detinham natureza contratual, como instrumento 
de direitos e de obrigações e de outros atos legais 
perenes e formais. Os acordos administrativos 
podem ser denunciados a qualquer momento por 
qualquer uma das partes signatárias, sem qualquer 
vínculo legal relativo aos direitos e às obrigações já 
contratados pelo consórcio administrativo, ou em 
nome do consórcio administrativo (PROBST, 2018).
Um problema específico sobre os consórcios 
administrativos foi a possibilidade de contratação 
de obrigações e de despesas. Mesmo que 
tivessem personalidade jurídica, seus deveres 
relacionais eram frágeis, pois seus contratos 
eram considerados incompletos, pois nãotinham 
disciplina para resolver problemas relacionados 
ao consórcio em si e aos seus membros, como, 
por exemplo, problemas de responsabilidades 
trabalhista, de transparência, fiscal, civil, de 
regularidade orçamentária etc. (AZEVEDO, 2004; 
PROBST, 2018).
Desse modo, no âmbito de criar uma regra 
generalista e agregadora, o legislador cria a 
Lei nº 11.107/2005, de forma que não obriga 
os consórcios administrativos a optarem pela 
mudança instantânea à nova lei, isto é, os 
convertendo em consórcios públicos. Dito de outra 
forma, não se torna mais possível a criação de 
consórcios administrativos, somente consórcios 
públicos a partir da implementação da nova 
lei. Com isso, restam, ainda, poucos consórcios 
administrativos, os quais, gradualmente, vão se 
adaptando ao novo modelo consorcial. 
Que bom que você chegou até aqui! Agora, chegou a hora de você testar seus conhecimentos. Então, feche 
o link do conteúdo e acesse ao Exercício Avaliativo 2 que está disponível no ambiente virtual. Boa sorte! 
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Referências
AZEVEDO, D. A. de. A natureza jurídica das associações de municípios e dos consórcios 
intermunicipais. Revista de Direito Administrativo, p. 375-384, out/dez, 2004.
BEST, N. J. Cooperação e Multi-level Governance: o Caso do Grande Recife Consórcio de 
Transporte Metropolitano. São Paulo: FGV, 2011.
BORGES, A. G. A instrumentalização dos consórcios intermunicipais. Revista Eletrônica 
sobre a Reforma do Estado (RERE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, nº 28, 
dez/jan/fev, 2012.
Cruz, M. do C. M. T.; e Batista, S. Municípios em ação: os consórcios paulistas. In: CARNEIRO, 
J. M. B.; BRITO, E. dos S (Eds.). Consórcios Intermunicipais e Políticas Públicas Regionais. 
São Paulo: Oficina Municipal, 2019, p. 159-186).
	Unidade 1: Aspectos iniciais sobre o direito
	dos consórcios públicos
	1.1 Antecedentes históricos dos arranjos intermunicipais no Brasil
	1.2 A Lei nº. 11.107/2005, o Decreto nº. 6.017/2007 e suas determinações gerais
	1.3 Protocolo de intenções e sua ratificação
	1.4 Modelos e cláusulas do contrato de consórcio
	Referências
	Unidade 2: Funcionamento, financiamento e responsabilidade fiscal dos consórcios públicos
	2.1 Contrato de programa
	2.2 Contrato de rateio e a responsabilidade fiscal
	2.3 Outros recursos para financiamento de consórcios
	2.3.1 Através de empréstimos bancários
	2.3.2 Através de parcerias público-privadas
	2.3.3 Através de transferências voluntárias
	Referências
	Unidade 3: Tipos de consórcio público à luz da Lei nº 11.107/05
	3.1 Consórcios públicos e consórcios privados
	3.2 Consórcios que não são consórcios públicos sob a Lei nº 11.107
	Referências