Aula 04 AFRFB 2009 FINANÇAS PÚBLICAS

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PROFESSOR: FRANCISCO MARIOTTI E SÉRGIO MENDES 
 
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AULA 4 
 
 
Finanças Públicas para AFRFB 2009 
 
 
 
Olá Pessoal, 
 
 
 Iniciamos a nossa quarta aula de Finanças Públicas para a prova de AFRFB 
2009. Nesta aula iniciaremos a abordagem dos novos pontos presentes no conteúdo 
programático do edital deste ano, entre os quais os pontos relativos às finanças 
públicas no Brasil – experiências recentes, as noções relativas a reforma do Estado, 
reforma Previdenciária, Reforma Fiscal, Privatização e o Federalismo Fiscal. 
Finalmente abordaremos as hipóteses teóricas de crescimento das despesas 
públicas, conteúdo este normalmente cobrado em provas elaboradas pela Esaf para 
as carreiras diretamente envolvidas com os gastos públicos (APO/MPOG, AFC/CGU 
e AFC/STN). 
 
 Por oportuno gostaria de trabalhar com vocês uma importante questão, a que 
se refere à probabilidade de cobrança das matérias desta aula no exame. Sendo 
bastante sincero acredito que caso seja cobrado questões, penso honestamente que 
não deverá ser em número maior do que “um”, envolvendo pontos sobre Finanças 
Públicas e o Federalismo Fiscal. De qualquer maneira faço questão de ressaltar que 
se trata apenas de um “chute”. 
 
 Quero ainda aproveitar para lembrá-los que a partir da próxima aula, dia 6 de 
novembro de 2009, iniciaremos à abordagem dos pontos da matéria diretamente 
relacionados ao orçamento público. Sendo assim, muita atenção, porque 
mudaremos o foco de estudo, no sentido do aprendizado de pontos mais práticos, 
com conceitos inclusive meio decoreba as vezes. 
 
 Tenham todos uma ótima aula. Um grande abraço, 
 
 Francisco 
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Finanças públicas no Brasil – experiências recentes entre 1970/2009 
 
Pode-se iniciar a análise das Finanças Públicas no Brasil a partir dos anos de 
1970, com o marco deixado pela primeira crise do petróleo. A opção de crescimento 
forçado a partir da fonte de recursos externos levou país a chamada década perdida 
nos anos 80. Ao longo da década de 70 as finanças do setor público eram norteadas 
por uma grande multiplicidade orçamentária. A existência do Orçamento Geral da 
União, o orçamento das empresas estatais, o orçamento monetário e a conta da 
dívida. Até o final da década as receitas e despesas das empresas estatais não 
haviam sido agregadas em um orçamento consolidado. Na verdade, somente com a 
criação da Secretaria de Controle das Empresas Estatais (SEST) em 1979 é que o 
governo pôde ter um conhecimento preciso do número total de entidades estatais e 
fazer um orçamento geral para estas no ano seguinte. 
 
O orçamento monetário, destinado somente ao BACEN, funcionava como 
uma ferramenta de controle do passivo monetário (base monetária da economia) e 
não-monetário que era utilizado, de uma forma geral, para política cambial, 
subsídios, linhas de crédito, dentre outros programas. Observe que cada orçamento 
era aprovado por uma autoridade pública diferente e em momentos também 
diferentes, o que causava a total desarticulação entre as políticas econômicas 
implementadas pelo governo. Como se não bastasse, havia ainda a conta da dívida 
que, a partir do início da década de 70, funcionou de forma autônoma e garantiu a 
cobertura dos juros e amortizações (serviço da dívida) sempre através da emissão 
de novos títulos. Esse processo ficou conhecido como o "giro da dívida interna" do 
país. 
 
Era impossível efetuar um controle eficaz da política monetária e do 
endividamento público sem que antes fosse realizada uma reforma que fortalecesse 
o Banco Central e reordenasse o controle financeiro do governo. A dívida foi 
evoluindo em função de diversos fatores, inclusive, em função de si própria e do 
financiamento de gastos extra-orçamentários. Obviamente não se soube o quanto 
do crescimento da dívida foi devido a cada fator. 
 
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Por fim, observa-se que a estratégia adotada pelo governo, ao longo da 
década de 70, foi de utilização da autoridade monetária como banco de fomento, no 
processo de desenvolvimento econômico, como forma de atender a meta de 
"crescimento com endividamento". Grandes volumes de recursos eram levantados 
sem elevação na carga tributária, ou seja, sem desestabilizar o regime militar 
vigente. A contra-partida era sempre a expansão monetária ou elevação da dívida. 
 
 Com o segundo choque do petróleo em 1979, o governo deparou-se com 
uma nova crise que o forçou a promover um ajuste na economia brasileira e, 
conseqüentemente, nas finanças públicas do país. 
 
As finanças públicas entre 1980 e 1994 
 
O período entre os anos de 80 e 94 foi caracterizado por intensas 
divergências entre economistas. Enquanto alguns defendiam o ajuste fiscal acima de 
tudo, os demais não davam importância ao déficit e buscavam combater apenas a 
inércia inflacionária. Quando foi feito o primeiro acordo com o FMI (derivado da crise 
da dívida externa que avassalou todos os países subdesenvolvidos), ainda no 
período dos governos militares, tivemos a implementação de políticas econômicas 
de cunho essencialmente voltadas para o combate à inflação de demanda. Estas 
não alcançaram êxito na busca pela estabilidade e os teóricos que defendiam essa 
linha de pensamento perderam sua credibilidade. 
 
Tivemos então a implementação de diversos planos econômicos elaborados 
por economistas ditos heterodoxos, os quais não tinham grande preocupação com o 
déficit fiscal brasileiro. Todos eles - o Plano Cruzado, Bresser, Verão, Collor I e 
Collor II - não obtiveram sucessos duradouros na busca pela estabilização. 
 
O fim do ciclo militar no Brasil surgiu de uma aliança entre o PMDB (Tancredo 
Neves) e a Frente Liberal (José Sarney). Com a morte do presidente eleito, Sarney 
foi quem assumiu a função mas não pôde desempenhá-la de forma satisfatória pois 
não contava com o apoio dos deputados e senadores peemedebistas. 
 
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O que elevou ainda mais a fragilidade política do governo Sarney foi a 
eclosão de demandas populares por investimentos e gastos públicos, demandas 
estas que eram anteriormente sufocadas pelo regime autoritário. 
 
Com a implementação de diversas alterações na legislação a partir de 1985 e 
com a promulgação da Constituição Federal de 1988, vieram as chamadas 
mudanças institucionais. Do ponto de vista das finanças públicas, destacamos 
alguns pontos positivos como a extinção da conta-movimento do Banco do Brasil 
(autofinanciamento), a incorporação do orçamento monetário ao OGU (Orçamento 
Geral da União), tornando o orçamento uno, a extinção das funções de fomento do 
Banco Central, a criação da STN (Secretaria do Tesouro Nacional), a incorporação 
das despesas com pagamentos de juros da dívida ao OGU, e alguns pontos 
negativos, como a elevação do repasse de verbas a Estados e Municípios, a 
sobrecarga do sistema previdenciário e uma elevação no volume de receitas 
vinculadas. Esse último ponto destacado provocou a redução na margem de 
manobra do poder executivo no que tange à alocação de recursos, o que 
conceituaremos posteriormente como um dos problemas do federalismo fiscal. 
 
Todos os fatores ora narrados, somados aos impactos da crise externa e a 
ação dos heterodoxos (keynesianos) contribuíram para uma elevação no déficit já a 
partir de 1987, quando se passou a observar uma combinação de níveis de 
arrecadação constantes e gastos públicos crescentes, o que aumentou ainda mais o 
resultado negativo das contas públicas. 
 
A partir do governode Fernando Collor o Brasil experimentou uma grande 
abertura econômica acompanhada dos processos de privatização ao qual 
narraremos de forma pormenorizada em tópico seguinte. Naquele momento 
observou-se que embora a inflação provesse recursos para o governo, essa mesma 
inflação depreciava o valor dos tributos e, portanto, a própria receita pública. 
Tratava-se do fenômeno conhecido como "efeito-Tanzi". Sua amenização foi 
realizada através de uma profunda indexação das obrigações tributárias. 
 
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Com a implantação do Plano Real a condução das finanças públicas passou a 
ter outra vertente, expurgando-se a inflação como uma das grandes responsáveis 
pelas distorções nos resultados das contas públicas no país. Pode-se traduzir a 
economia brasileira contemporânea como sendo um período duradouro, vigente no 
país desde a implantação do Plano Real em 1994. 
 
 
As finanças públicas de 1994 a 2009 
 
O Plano Real teve como pressuposto o combate a inflação inercial herdada 
do período Collor. O ataque à inflação centrou-se em três fases: 
 
A primeira delas estava relacionada ao ajuste fiscal das contas públicas, de 
forma a minimizar a expansão inflacionária. O chamado Plano de Ação Imediata – 
PAI adotado no governo Itamar Franco baseou-se no corte de despesas, na 
diminuição das transferências voluntárias do governo federal bem como no aumento 
da tributação. Em referência a este último ponto, foi criado pelo governo federal o 
chamado Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira que, por seu caráter 
universal, abrangia toda e qualquer movimentação de recursos a débito nas contas 
correntes. 
 
A segunda fase do plano foi à indexação da economia através da implantação 
da chamada Unidade Real de Valor - URV, em fevereiro de 1994, que teve seu 
valor igualado a uma unidade de dólar americano. A mesma URV seria avaliada pelo 
um número de cruzeiros reais, tendo seu valor variável em função da variação dos 
principais índices de preços (IPCA, IGPM). 
 
A idéia básica do plano era a seguinte: Um número considerável de preços 
(salários, contratos, etc) foram convertidos em URV, sendo os demais preços 
convertidos pelos agentes econômicos. Passava a URV, naquele momento, a 
representar a unidade de conta, uma das funções da moeda, expressando assim os 
preços das mercadorias. Não obstante, como a URV não era ainda representada 
como meio de troca, todas as transações eram liquidadas em cruzeiros reais. Diante 
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deste fato, a inflação corroia apenas a moeda CR$, mas não a URV, que mantenha 
sempre a sua relação como unidade de conta (URV) com a moeda meio de troca 
(CR$). 
 
Após cerca de 4 meses, o governo introduziu uma nova moeda, o Real, que 
teve o seu valor igualado a uma URV vigente, na época igual CR$ 2.750,00, além de 
igualar-se também a uma unidade de dólar americano. De forma a dar segurança e 
estabilidade a nova moeda, o governo federal restringiu o crescimento da oferta 
monetária, além de impor aumentos nos depósitos compulsórios e nas operações de 
crédito do sistema financeiro. A moeda manteve-se estável, especialmente pela 
política de taxa de juros elevada. 
 
Devido ao excesso de liquidez internacional e o conseqüente afluxo de moeda 
estrangeira para o país derivado dos altos juros, no primeiro momento do plano real, 
a moeda nacional valorizou em relação ao dólar, chegando sua taxa nominal de 
câmbio a um patamar próximo de R$ 0,80 por unidade de moeda norte-americana. 
 
O resultado da apreciação da moeda nacional foi o estímulo à importação de 
bens, que dessa forma continha a subida dos preços internos e da própria inflação. 
Esta política foi apelidada de “âncora cambial” do plano. 
 
A queda paulatina da inflação, dado a inexistência de choques ditos 
heterodoxos, provocou um aumento considerável no poder de compra das classes 
menos favorecidas. A concessão de crédito passou a ampliar-se, pois agora tornava-
se possível prever a taxa nominal de juros na qual o governo trabalharia. 
 
O processo de estabilização, conforme visto por nós, contribuiu para a 
redução dos piques inflacionários, uma vez que os bens nacionais passaram a sofrer 
com a concorrência dos bens importados. Não obstante, destaca-se que tal 
fenômeno acontecia somente com os bens ditos “tradeables”, que são aqueles 
negociados no mercado internacional (soja, automóveis, açúcar, etc), já que os 
serviços, representados pelos “non-tradeables” (aluguéis, médicos), continuaram a 
subir dado o ganho, em termos de poder de compra, da sociedade. 
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Em termos de balanço de pagamentos, o balanço comercial passou a ter 
constantes déficits, provocados tanto pelo crescimento das importações como pelo 
decréscimo das exportações. Considerando o fato de que o balanço de serviços e 
rendas não tinha motivos para apresentar superávits, especialmente pela 
manutenção da taxa de juros elevada e do grande estoque de dívida externa, o 
resultado foi a aparecimento de déficit da ordem de US$ 18 bilhões em 1995. 
 
Diferentemente do que ocorreu nas Transações Correntes, a manutenção dos 
juros em um patamar elevado contribuiu para o fechamento do balanço de 
pagamentos positivo, o que, no entanto, era feito as custas de entrada de capital 
volátil, aquele destinado as aplicações financeiras ao invés da realização 
investimento produtivos, afetados negativamente pelos juros. 
 
A continuidade da política vigente no Brasil teve o seu primeiro grande 
percalço com a crise ocorrida na economia mexicana, que provocou a 
desvalorização da sua moeda (que antes se vigia por um regime de paridade com o 
dólar). A crise chegou de forma gradativa ao país, estimulando a saída de capitais e 
a conseqüente perda de reservas. 
 
A solução adotada pelo governo foi realizar a desvalorização da sua moeda, 
que agora passava a ter sua cotação fixada pelo governo, tendo para isso uma 
margem de flutuação anual da ordem de 7% ao ano. A nova política cambial 
empurrou a condução da economia a um regime de câmbio praticamente fixo, que 
vigeu no Brasil até o ano de 1998. 
 
O resultado do aumento dos juros, associado à contenção do crédito de forma 
a desestimular a demanda agregada levou a um processo de retração econômica no 
início de 1995. O aumento dos juros trouxe ainda o aumento da inadimplência por 
parte dos devedores, o que contribuiu fortemente para a quebra de dois grandes 
bancos privados. 
 
A crise no sistema financeiro foi controlada pelo Banco Central através do 
chamado Programa de Estímulo à Reestruturação do Sistema Financeiro Nacional – 
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PROER, que teve como princípio a ajuda financeira bem como o estímulo aos 
processos de fusão e abertura para o capital estrangeiro, do Sistema Financeiro 
como um todo. Adicionado a este, o Programa de Incentivo à redução do Setor 
Público Estadual na Atividade Bancária – PROES permitiu a realização de 
empréstimos pela União para cobertura dos déficits dos bancos, com a vinculação 
de que estes promovessem a privatização do seu braço financeiro. 
 
A política cambial adotada, que promovia o controle inflacionário via âncora 
cambial, adicionado da manutenção de alta taxa de juros, elevou significativamente 
a dívida pública, impondo pressões constantes pelo lado da política fiscal do 
governo. Destaca-se que o crescimento da dívida pública, ao invés de ser combatido 
no âmbito interno através do aumento do resultadoprimário do governo (superávit 
primário), teve seu resultado ampliado, uma vez que o próprio superávit passou de 
cerca de 3% entre os anos de 91/94, para apenas 0,2% entre 95/98. O principal 
motivo para tal piora foi o aumento dos gastos não financeiros, especialmente os 
devidos ao pagamento de benefícios previdenciários. 
 
A conjuntura econômica do país, representada por fortes déficits tanto nas 
transações correntes como nas contas públicas, associada à seqüência de crises 
internacionais (Ásia e Rússia), que levaram a corrida por moeda forte, tiveram peso 
decisivo na crise cambial brasileira no fim de 98, que foi representada pelo ataque 
especulativo à moeda nacional devido à desconfiança dos investidores 
internacionais na incapacidade do país de arcar com seus compromissos 
financeiros. 
 
A constante perda de reservas obrigou o país a pedir auxílio financeiro ao 
Fundo Monetária Internacional da ordem de US$ 42 bilhões, além de ter que 
promover, no início de 1999, a desvalorização da moeda a patamares diferenciados 
às minidesvalorizações anteriores, fazendo assim com que o câmbio voltasse a 
flutuar, depreciando-se na ordem de 70% até atingir um valor próximo aos R$ 2,00. 
 
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A política de cambial foi sustentada ainda pela elevação significativa da taxa 
básica de juros a 45% a.a., que impôs um estímulo adicional à manutenção dos 
recursos externos financeiros especulativos na economia nacional. 
 
Com a adoção do flutuante de câmbio o Banco Central estabeleceu em julho 
de 1999 o chamado regime de Metas de Inflação, na qual o Conselho Monetário 
Nacional, estrutura maior de decisão do sistema financeiro nacional, deveria 
estabelecer metas anuais de inflação para o país, tendo o mesmo Banco Central a 
possibilidade de lançar mão do seu principal instrumento para combater os picos de 
preços, chamado taxa de juros. 
 
O regime de metas inflacionárias demonstrou o comprometimento da 
autoridade monetária com a condução da economia em um patamar de variação de 
preços consistente com o crescimento econômico, ou seja, todo e qualquer impacto 
sobre a inflação, seja devida a crises internas ou externas, deveria ser combatido 
fortemente pelo BACEN rumo ao cumprimento da meta inflacionária. 
 
O ano de 99 foi um ano de ajustes, que já trouxe algumas alterações 
importantes, tais como a redução do déficit das transações correntes, da ordem de 
US$ 33 bilhões em 98 para cerca de US$ 24 bilhões no ano seguinte. 
 
 
A condução da economia a partir da crise de 1999 (I nclui parte da análise 
da Finanças Públicas a partir de 1999, incluindo o tópico dos subprimes) 
 
O empréstimo feito pelo Fundo Monetário Internacional – FMI ao Brasil foi 
cercado de uma série de exigências, especialmente as referentes à manutenção de 
política de geração de superávits primários nas contas públicas. O objetivo de tal 
política foi a de estimular o país a gerar caixa para fazer frente ao pagamento dos 
juros da dívida externa, sendo que estes mesmos superávits tenderiam a diminuir a 
necessidade do uso da taxa de juros como captadora de recursos para fechamento 
das contas externas. 
 
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Reformas fiscais adicionais, que objetivaram a ampliação da base de 
arrecadação do governo, tais como a criação da CPMF em substituição do IPMF, 
agora com alíquota de 0,38%, elevação da COFINS e sua extensão as Instituições 
Financeiras, além da incidência da contribuição previdenciária sobre inativos, 
levaram a resultados consideráveis no resultado primário nos anos posteriores a 
crise de 1999. Somente no mesmo ano, o déficit operacional reduziu de 7,5% do PIB 
para 3,2%. 
 
No ano de 2001 foi promulgada a Lei de Responsabilidade Fiscal, que veio 
também como exigência no conjunto do pacote de recursos do FMI. Esta procurou 
limitar o gasto com a principal rubrica do orçamento dos entes estatais, qual seja as 
despesas com pessoal, além de uma série de outras medidas, tais como limites de 
dívida e constituição destas, renuncias de receita pública e controle da execução 
orçamentária. 
 
A passagem de governo, em termos de política econômica, manteve-se igual, 
baseando a condução da economia no tripé metas de inflação, câmbio flutuante e 
superávit primário. 
 
O PIB do ano de 2000 apresentou um crescimento de cerca de 4,5%, o que 
não foi o ocorrido nos anos de 2001 e 2002, devido a fatores internos e externos, 
quais sejam a crise Argentina e as eleições presidenciais no país. No início de 2003, 
como forma se corroborar a condução da política econômica, o governo federal 
reduziu seus gastos, além de promover no âmbito da política monetária conduzida 
pelo BACEN, o aumento dos juros como forma de evitar o recrudescimento 
inflacionário significativo. 
 
A partir de 2003 o país aproveitou a boa “maré” internacional, que se refletiu 
na entrada massiva de capital estrangeiro, tanto especulativo como produtivo. 
Adicionado a este fato, a política de estímulo às exportações e a desvalorização 
cambial ocorrida no fim de 2002 para o ano seguinte, promoveram o crescimento 
vertiginoso dos resultados do balanço comercial e das transações correntes, que 
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alcançaram entre os anos de 2004 e 2006, valores, em termos de superávits anuais, 
respectivamente, da ordem de US$ 40 bilhões e de 13 bilhões. 
 
No que se refere às contas públicas ao longo dos últimos anos, verificou-se 
um esforço do governo para promover a sua redução, tal o fato de que no ano de 
2007 foram amortizados grande parte da dívida externa, liquidando-se todas as 
dívidas com cláusula de variação cambial. Não obstante, de forma a corroborar a 
evolução dos indicadores fiscais e as finanças públicas, destaca-se que as 
necessidades de financiamento do setor público no conceito nominal variaram de 
cerca de 9,17% em janeiro de 2003 para cerca de 2,17% em dezembro de 2007. 
 
A crise dos créditos subprimes e os impactos na eco nomia brasileira 
 
A economia mundial ainda vive os reflexos da crise financeira internacional 
iniciada na economia americana no início de 2008, ocasionada a partir dos créditos 
subprimes, caracterizado por instrumentos financeiros (títulos) lastreados (que 
tinham como garantia) nos empréstimos baseados em hipotecas de imóveis 
financiados por companhias hipotecárias americanas. 
 
A crise ocorreu pelo fato dos mutuários (devedores) dos imóveis não mas 
poderem pagar pelos bens adquiridos, promovendo uma avalanche em todos os 
instrumentos financeiros que só possuíam valor justamente pelo fato de que o seu 
lastro seria de fato seguro. Os títulos foram comprados por muitos bancos que, ao 
tentarem resgatar os valores, se viam diante da impossibilidade de reaverem as 
quantias investidas. Este problema levou a uma avalanche de quebras de bancos e 
seguradoras que resguardavam os recursos dos bancos, estendendo-se por todo 
sistema financeiro internacional. No Brasil a crise inicialmente gerou pequenos 
impactos, uma vez que os bancos brasileiros pouco possuíam destes títulos 
lastreados em hipotecas. 
 
Não obstante, considerando que grandes bancos internacionais bem como 
investidores estrangeiros possuíam aplicações tanto no país como no exterior, e que 
fora do país os investidores encontravam-se carentes de recursos que simplesmente 
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sumiram, estes optaram em sacar seus recursos das diversas economias, reduzindo 
em demasia o crédito circulante na economianacional. O evento provocou a queda 
brusca do nível de empréstimos dos bancos brasileiros a consumidores e 
produtores, inicialmente devido ao medo da crise internacional, o que fez que a crise 
saísse da economia financeira e se propagasse do todo o setor real da economia, 
impactando diretamente o nível de emprego. 
 
Em nível interno, o governo em conjunto com o Banco Central, tomou uma 
série de medidas visando reduzir o impacto da crise. Inicialmente o BACEN reduziu 
as taxas de depósitos compulsórios dos bancos, possibilitando ainda a estes a 
utilização de recursos oriundos do redesconto e do Fundo Garantidor de Crédito – 
FGC, fundo este no qual os próprios bancos depositavam recursos por conta de 
possíveis crises isoladas em Instituições Financeiras. Realizou ainda, passado o 
primeiro momento, a redução substancial da taxa básica de juros, alcançando o 
menor patamar da história (atualmente em 8,75% ao ano). 
 
O governo federal procurou estimular a economia via políticas fiscais de 
redução dos impostos incidentes sobre a renda e sobre a produção de bens 
industrializados em setores de grande geração de empregos, tais como automotivo e 
da construção civil. Estas políticas obrigaram o governo a reduzir suas metas de 
superávit primário, uma vez que foram aumentados os seus gastos e reduzidas as 
receitas provenientes da tributação. Nos meses de maio, após mais de nove anos de 
seguidos superávits primários (excluindo-se os ajustes do mês de dezembro), o país 
apresentou o primeiro resultado negativo, da ordem de R$ 300 milhões, encarado 
não como a falta de controle do governo de suas contas, mas sim como a solução 
minimizadora dos impactos da crise internacional sobre o país. 
 
A partir da segunda metade do ano de 2009 a economia do país começou a 
se recuperar, apresentando sinais de melhora na concessão de crédito pelos 
bancos, na produção industrial e no próprio consumo. 
 
 
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Papel do Setor Público no Financiamento do Setor Pr odutivo. Reforma do 
Estado (Reforma Administrativa e Reforma Previdenci ária). Reforma e 
Liberalismo fiscal. Privatização. Federalismo Fisca l. 
 
 
O objetivo básico da reforma do Estado é o de poder fortalecê-lo. Um Estado 
forte não é precisamente um Estado grande, mas sim ágil, eficiente, e que seja 
capaz de atender através de soluções específicas, as demandas da sociedade 
administradas por este. 
 
 O Estado brasileiro foi o grande estimulador do processo de crescimento e 
desenvolvimento econômico do país entre os anos de 30 e início dos anos 70. A 
partir da crise internacional do petróleo, que evidenciou a chamada globalização das 
economias, este mesmo Estado passou a entrar em crise. As diversas políticas de 
centralização das decisões econômicas na mão de Estado brasileiro promoveram, 
dentre outras coisas, o inchamento da máquina para aquelas atividades não 
enquadradas nas funções básicas do poder público. 
 
 A efetiva reforma do Estado brasileiro iniciou-se com a promulgação da 
Constituição de 1988. Foram estabelecidas uma série de diretrizes e orientações, 
trazendo, dentre outros fatores, o chamado federalismo fiscal, ponto a ser abordado 
por nós a frente. 
 
 O processo de reforma inicia-se com um planejamento adequado, que 
procure aumentar a concorrência nos diversos mercados componentes da 
economia, de tal forma a que o próprio Estado seja responsável pelo processo de 
coordenação e controle do desenvolvimento, via regulação da atividade privada. 
 
 Basicamente, podemos definir o papel do Estado na condução econômica da 
sociedade nos seguintes pontos: 
 
• A chamada previdência, assistência e seguridade social pública; 
• O crescimento e modernização da infra-estrutura do país; 
• A provisão de bens e serviços públicos; 
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A seguridade social é ponto crítico na atuação do Estado, devido inicialmente 
pelo crescente aumento das demandas sociais da população, o que leva o governo 
a ter ampliada suas responsabilidades, especialmente aquelas voltadas à saúde e à 
previdência da população. 
 
O governo Federal promoveu a cerca de 3 anos (2006), mudanças na 
estrutura previdenciária no país, separando as atribuições de arrecadação 
previdenciária das demais atividades de saúde e assistência social. 
 
A modernização da infra-estrutura do país é condição sine qua non para o 
crescimento e o desenvolvimento econômico. A ampliação da malhas de transporte, 
adicionada de incentivos produtivos nas regiões mais distantes dos grandes centros 
consumidores, tende a reduzir as desigualdades regionais existentes em um país de 
demissões continentais. 
 
O atual Programa de Aceleração do Crescimento – PAC é um programa que 
tem a si destinado à atribuição de corrigir parte destas distorções, sendo sustentado 
não somente com recursos públicos, mas também através da cooperação do Estado 
com a iniciativa privada (capital), o que torna e tornará mais efetivo e duradouro os 
resultados alcançados pela aplicação das políticas. 
 
Finalmente, mas não menos importante, é a ampliação do oferecimento dos 
bens públicos ou semi-públicos, tais como saúde, educação e segurança pública, 
uma vez que o próprio processo de desenvolvimento de um país exige do governo a 
contrapartida necessária. 
 
 
Reforma do Estado - Reforma Administrativa 
 
O Governo Federal lançou, em 1995, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho 
do Estado, o qual definiu os objetivos e diretrizes para a reforma da administração 
pública brasileira. Este plano culminou com a aprovação pelo Congresso Nacional 
da Emenda Constitucional 19, norma esta responsável por importantes mudanças 
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em termos da administração dos recursos humanos na administração pública, 
especialmente a Federal. 
 
A importância da Reforma Administrativa reside nas implicações desta 
reestruturação para o país, como a redução da interferência do Estado na economia, 
a redução do déficit público e a melhoria na qualidade e eficiência dos serviços 
públicos e prováveis alterações nos mecanismos de controle dos recursos públicos. 
 
A reforma administrativa do Estado exige, basicamente, mudança no 
ordenamento jurídico, nos regulamentos e nas técnicas e formas de trabalho da 
administração pública, sempre com o objetivo primordial de melhorar a qualidade e a 
eficiência dos serviços prestados à sociedade. 
 
As reformas já realizadas e as reformas a se desenvolver devem buscar, 
basicamente, a descentralização do Estado, o estímulo à privatização de atividades 
econômicas sustentáveis em regime de mercado (processo de privatização e 
regimes de concessão pública), a transferência de funções do poder central para 
entes intermediários e locais (federalismo fiscal) e a eficiência nas atividades 
administrativas. 
 
Destaca-se ainda o fato de que o Estado deve promover o incentivo à gestão 
direta pela comunidade de serviços sociais e assistenciais, chamados de Terceiro 
Setor, sem a sua dependência direta, mas com o seu apoio e sua assistência 
(organizações não governamentais, associações de utilidade pública, escolas 
comunitárias), realização de investimentos na capacitação profissional de agentes e 
servidores administrativos, criação de carreiras específicas para altos gestores, 
simplificação dos procedimentos e tramitação de processos administrativos 
(desburocratização), dentre uma série de outras atribuições. 
 
Basicamente a reforma administrativa visa criar condições do Estado focar 
sua atuação naquilo que ele faz de melhor, buscando parcerias naquelas atividadesque o setor privado, neste caso representado pelo terceiro setor, melhor executa e 
administra. 
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Reforma do Estado - Reforma Previdenciária 
 
A reforma previdenciária representa o passo dado pelo Estado brasileiro em 
direção à tentativa de reduzir o grande déficit orçamentário ocorrido ano a ano nas 
contas da previdência social. 
 
Em 31 de dezembro de 2003 foi publicada a emenda constitucional 41, que 
teve o intuito maior de tentar equilibrar, no longo prazo, ou seja, para um período 
maior do que 20 anos, a relação existente entre as receitas e as despesas 
previdenciárias. A título ilustrativo, apenas no ano de promulgação da última 
reforma, o déficit previdenciário total, incluindo setor público e privado alcançou 
cerca de R$ 46 bilhões. 
 
O resultado da reforma previdenciária foi a cobrança de contribuição 
previdenciária dos inativos do setor público, como forma de cobrir parte dos déficits 
projetados para o futuro. Ainda adicionada à reforma, foram incluídas o fim da 
aposentadoria no serviço público pelo último salário recebido, de tal forma que o 
cálculo para o benefício é hoje representado pela média de contribuição salarial ao 
longo do período de trabalho do servidor. Até hoje ainda não foram editadas as 
normas reguladoras derivadas das mudanças constitucionais, demonstrando pois 
que o processo tem sido levado em banho Maria. De qualquer maneira, vamos a 
descrição das mudanças ocorridas. 
 
Em linhas gerais, a reforma previdenciária visou dar maior sustentabilidade e 
continuidade ao regime de previdência pública, procurando para isto formas 
alternativas de financiamento. Para os novos servidores, a reforma traz no seu bojo 
a necessidade (conforme já evidenciado na própria norma), da montagem de um 
regime de previdência complementar, em que o governo entrará como participante 
na contribuição de um para um com o fundo do servidor. 
 
No ano de 2005 o Congresso promulgou a EC 47, que restituiu alguns 
benefícios para a aposentadoria dos servidores públicos, retirados pela EC 41. A 
principal dela refere-se à paridade salarial para os servidores que se aposentarem 
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segundo os critérios da EC 41, ou seja, reajustes salariais nas mesmas proporções e 
na mesma data que os concedidos aos funcionários em atividade, desde que sejam 
atingidos alguns requisitos importantes. 
 
A reforma previdenciária deve ser estendida, buscando-se formas 
complementares de equilibrar os déficits ainda existentes. A atuação do governo 
nestas reformas deve se dar apenas para o ano de 2010, até porque tais mudanças 
são geradoras de bastante descontentamento por parte das pessoas diretamente 
atingidas, e não seria esta a estratégia do governo para o ano eleitoral. 
 
 
Reforma Fiscal 
 
Segundo Rezende F. (2001, pág. 354), a reforma fiscal deve estar baseada 
em alguns princípios básicos, tais como: 
 
Responsabilidade : O poder de tributar deve estar diretamente associado ao 
poder de gastar. Segundo o autor, o gasto público de cada ente da federação deve 
ser financiado com base apenas nos tributos de sua competência, ficando as 
transferências constitucionais responsáveis pela função compensatória da existência 
do próprio ente; 
 
Visibilidade : Para que seja visível a aplicação do gasto, cada tributo 
arrecadado deve estar vinculado ao atendimento do gasto vinculado a este, sem que 
assim haja desvios de finalidade na execução da receita pública. O problema 
associado a esta visibilidade é o de que não é possível realizar a vinculação de 
forma objetiva, devido à diferenciação entre os impostos diretos e indiretos. Segundo 
o autor, impostos sobre o consumo, a renda e a propriedade preenchem o requisito 
de visibilidade, uma vez que se sabe que a contribuição é feita em função dos 
ganhos, diferentemente dos impostos incidentes sobre a produção, as vendas e as 
operações financeiras, em que o montante cobrado nestes não é passível de 
vinculação e medição; 
 
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Equilíbrio : Segundo Rezende (pág. 355), a adesão ao princípio do equilíbrio 
deve garantir um tratamento diferenciado conforme o tamanho (empresa), renda ou 
localização do contribuinte. O equilíbrio está associado ao princípio da equidade, 
neste caso, equidade fiscal, de forma que os que podem menos, paguem menos e 
os que precisam mais, recebam mais; 
 
Solidariedade : Este é o princípio mais difícil de ser aplicado na prática, pois 
diz que a contribuição deve ser feita por todos, na medida de suas possibilidades, de 
forma a obter-se uma carga fiscal menor e, conseqüentemente, mais bem 
distribuída. 
 
A grande questão da implantação dos princípios mencionados acima é 
exatamente um problema conhecido como descentralização fiscal, que por um lado 
promoveu a maior autonomia dos Estados e Municípios da Federação, mas que, no 
entanto, reduziu, já a época subseqüente a Constituição brasileira, a arrecadação 
fiscal da União. Como forma de recuperar as perdas fiscais geradas com a mudança 
constitucional, o governo federal promoveu a criação de novos tributos, 
especialmente as chamadas contribuições, aumentando ainda as alíquotas de 
antigas contribuições (COFINS) e de impostos (IPI). 
 
Um outro aspecto bastante importante relacionado a uma reforma tributária 
justa e eficiente nos seus objetivos, é justamente buscar a minimização dos 
impactos da tributação sobre a competitividade do setor produtivo, possibilitando a 
este o atingimento da eficiência no processo, o que, por si só, estenderá os seus 
benefícios a toda a sociedade. 
 
Adicionalmente, deve-se ressaltar que uma reforma tributária consistente 
deve retirar parte da autonomia dos demais entes da federação, não no sentido de 
retirada de receita, uma vez que esta pode e deve ser repassada compulsoriamente 
pelo governo federal. Trata-se tão somente de harmonizar as políticas fiscais 
realizadas pelos governos subnacionais (O exemplo mais contundente é o de que o 
Brasil é o único país do mundo que o imposto que gera a maior arrecadação, o 
ICMS, não é regido unicamente pelo Governo Central, mas sim por cada ente 
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federado), permitindo que não haja desestímulo ao processo produtivo pela simples 
arbitrariedade fiscal de municípios e, principalmente, de estados, no que 
conhecemos como guerra fiscal. O processo de parceria com governadores e 
prefeitos, no sentido de implantação de uma política tributária justa e eficiente, deve 
passar obrigatoriamente pela participação e execução direta destes mesmos entes. 
 
Por fim, a gestão da política tributária deve ser feita por técnicos capacitados, 
que fundamentem as orientações de planejamento tributário, de maneira autônoma 
às decisões da própria política, o que por si só é a parte mais difícil de todo o 
processo de reforma. 
 
 
Federalismo Fiscal 
 
Conforme nos destaca Rezende1 (2001, pág. 46), “O estudo da política fiscal 
do ponto de vista macroeconômico discute questões relativas ao tamanho e 
composição dos gastos do governo, volume e distribuição da carga tributária etc. e 
seus efeitos sobre a economia, de um ponto de vista agregativo, isto é, considerado 
o governo constituído por unidades diretamente subordinadas a um único centro de 
decisão.” 
 
De acordo com o autor, a mesma política fiscal é ordenada somente por um 
único centro decisivo, o que torna a tarefa de aplicação das políticas geradoras de 
bem estar econômico e socialmais objetivadas segundo um interesse nacional. 
 
No Brasil, diferentemente, a organização administrativa é baseada em uma 
Federação, desmembrada em União, Estados e Municípios, que possuem 
autonomia nas suas decisões de gerenciamento dos recursos provenientes da sua 
própria arrecadação, ou mesmo pelos repasses provenientes de verbas federais. 
 
A autonomia dos entes federativos tende a promover dicotomias entre as 
definições de aplicação da política fiscal em um nível chamado por Rezende de 
 
1 Rezende, F. Finanças Públicas. 2 ed. São Paulo: Atlas, 2001. 
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agregativo. Dessa forma, o resultado objetivado pela União pode vir a se tornar 
inócuo, uma vez que Estados e Municípios possuam interesses divergentes ao da 
própria União. 
 
O que vemos é que Estados e Municípios, durante a elaboração de seus 
orçamentos, procuram priorizar o atendimento de necessidades locais, 
especialmente sociais, tais como Saúde e Educação. 
 
Com a promulgação de Constituição de 1988 ocorreu um grande aumento 
das transferências financeiras para os Estados e Municípios, promovidos por 
mudanças e ajustes, inclusive no próprio Sistema Tributário Nacional, o que veio a 
reduzir o volume de recursos fiscais administrados pela União. Diante desta 
característica, explica-se, em parte, o porque do ajuste promovido por Estados e 
Municípios em seus gastos não terem sidos tão representativos como os realizados 
pela administração Federal direta e indireta. 
 
A Carta Magna possibilitou o incremento da carga tributária no país, mas, em 
contraposição, a criação dos chamados Fundos de participação de Estados e 
Municípios (FPE e FPM) tornou estes últimos entes federativos mais participativos 
no chamado comumente de “bolo fiscal”. Os repasse das obrigações derivadas das 
transferências a Estados e Municípios não ocorreram na mesma proporção do 
aumento da repartição da receita tributária, uma vez que os Estados assumiram 
grande parte das funções, tendo, no entanto, um reduzido crescimento na sua 
arrecadação quando comparado com os Municípios. Isto se explica principalmente 
porque a própria arrecadação estadual tem como vinculação obrigatória a 
transferência de recursos provenientes do impostos como IPVA e ICMS. 
Considerando que estes não possuem a capacidade de criação de contribuições nos 
moldes da União, seu caixa ficou reduzido ao restante da sua arrecadação e às 
transferências da União. Importa mencionar que a própria briga quanto à cobrança 
do ICMS na origem ou no destino, reforça a guerra tratada por estes entes estatais 
no sentido de adicionar caixa o seu limitado orçamento, frente às responsabilidades 
a estes impostas. 
 
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As palavras de Nascimento2 (2005, pág. 73) reforçam o próprio entendimento 
da necessidade de recomposição de receita por parte da União, por meio das 
contribuições, e dos Estados, por meio da majoração do ICMS e da cobrança deste: 
 
 “[...] uma queda nas receitas próprias do Governo Central, já que a 
Constituição Federal retirou os impostos únicos sobre energia elétrica, combustíveis 
em minerais do campo da competência federal. Esses impostos passaram a fazer 
parte da base de cálculo do ICMS, cabendo aos municípios a fatia de 25% deste que 
é o principal imposto estadual. Dessa forma, a União que detinha cerca de 75% do 
total de recursos no país antes da Constituição de 1988, passou a contar com cerca 
de 66% desse total, a partir de 1989.” 
 
De maneira conclusiva pode-se dizer que o federalismo fiscal é, em seu 
entendimento, a existência de competências legislativas próprias de cada ente da 
federação. Estas competências, quando debatidas com a fatia na repartição do 
chamado “bolo fiscal”, demonstra claramente que os principais beneficiados foram 
os Municípios. Entende-se pois, através de uma análise pós Constituição de 1988, 
que o resultado do chamado Federalismo Fiscal foi à promoção da maior liberdade 
de atuação de Estados e Municípios no sentido de criação de políticas geradoras de 
bem-estar coletivo. Não obstante, ao longo dos anos de 1990, as despesas de 
Estados e Municípios aumentaram em grande escala, especialmente as despesas 
de pessoal. As reformas administrativas já implementadas procuraram também 
durante os anos de 1990, e na atual década, minimizar este problema. De todo 
modo, muito caminho ainda deve ser percorrido no sentido de otimizar a relação 
entre a repartição das receitas e as atribuições dos entes federativos, especialmente 
os Estados. 
 
 
 
 
 
 
 
2 NASCIMENTO, E. R. Finanças Públicas. União , Estados e Municípios. Brasília. Vestcon. 2005. 
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Liberalismo Fiscal e Privatização 
 
A partir dos anos de 1970 o país, através do chamado II PND, fez a opção de 
crescimento forçado, buscando no financiamento externo a forma de financiamento 
da economia. 
 
Associada a esta questão, o chamado liberalismo fiscal, representado pelo 
excesso de gastos dos entes públicos, especialmente de Estados e Municípios, 
levou a dívida pública consolidada a níveis sem controle, incapacitando poder 
público de promover políticas públicas, já que não possuía recursos para tal. 
 
A primeira fase das privatizações 
 
Nos anos 80 o Estado brasileiro passou pela primeira fase de desestatização 
da economia, orientado na idéia de privatização de empresas públicas. O decreto 
86.215 de 1981, editado pelo então presidente Figueiredo fixou as linhas gerais que 
deveriam ser consideradas para transferência ao setor privado das empresas 
controladas pelo governo federal. As vendas das empresas foram feitas através das 
transferências de ativos ou do controle acionário via concorrência pública, 
evidenciada pela abertura de envelopes com as respectivas ofertas. A outra forma 
comum de venda foi a direta, o que dispensava leilão, sendo que os compradores 
assumiam o compromisso de manter o controle acionário em mãos nacionais, dado 
a proibição de venda do controle a estrangeiros. 
 
O processo de privatização implantado seguiu-se no governo Sarney, a partir 
do Decreto 91.991 de 85, que teve no seu comando o Ministério do Planejamento, e 
como participantes ativos nas decisões, uma série de outros ministérios, tais como 
Fazenda, Industria e Comércio e outros. O processo contou com o apoio direto do 
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES, que ficou 
responsável por todo processo de cadastramento da empresa especializada em 
avaliar o negócio, além de conduzir e monitorar a responsabilidade desta última no 
encaminhamento das negociações de compra. 
 
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No ano de 1988 o governo federal editou um novo decreto, o de número 
95.886, criando o Programa Federal de Desestatização. A partir deste decreto, o 
BNDES assumiu um papel mais ativo no processo, passando a financiar grande 
parte dos recursos necessários para a compra das empresas estatais. 
 
A participação do BNDES tomou tamanha magnitude devido ao fato de este 
ter, além de todas a suas atribuições especificadas em lei, a participação no capital 
da maior parte das empresas privatizadas, capital este originado da conversão de 
antigos empréstimos concedidos pelo banco às empresas estatais quando do 
período do II Plano Nacional de Desenvolvimento.Conforme afirma Giambiagi e Além (2001, pág. 381), tratou-se de fato de uma 
“reprivatização”, já que a própria participação do BNDES no negócio impunha a este 
a incapacidade de fornecimento de novos créditos, pois este assim se tornava 
ilíquido na sua moeda de troca, diante do aporte de capital inicialmente realizado. 
 
 
O Plano Nacional de Desestatização (a segunda fase) 
 
Conforme o entendimento de reforma do Estado, uma das medidas 
encontradas pelos governos dos três entes estatais para diminuir os constantes 
déficits e abater parte de suas dívidas públicas, foi a chamada privatização das 
empresas estatais, mais conhecida como desestatização da economia. 
 
Em 1990 foi lançado pelo governo federal, sob o aval do presidente Fernando 
Collor, o Plano Nacional de Desestatização – PND, sendo considerado uma das 
prioridades da política econômica adotada na época. A lei 8.031/90 estabeleceu 
como principais objetivos do programa, inicialmente a reordenação da presença do 
Estado na economia, de tal forma que o setor público se retiraria daquelas 
atividades em que o setor privado nacional tivesse melhores condições de atuar. 
 
O resultado financeiro das vendas das empresas estatais, nas quais 
destacamos a Vale do Rio Doce, a CSN e empresas estatais do setor petroquímico, 
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foram utilizados para abater parte da dívida pública. A própria privatização trazia nas 
suas regras a necessidade por parte da empresa compradora de realizar 
investimentos para ampliação da sua capacidade produtiva, o que acabou por 
impactar a taxa de crescimento de estoque de capital na economia. O próprio 
resultado de novos investimentos contribuiu para a modernização da industria 
nacional, modificando profundamente a produtividade da capital e da mão-de-obra, o 
que proporcionou a melhoria na competitividade o setor produtivo. 
 
A privatização dos serviços (a terceira fase) 
 
Com a consolidação do processo de privatização das empresas estatais do 
setor industrial, o processo de desestatização voltou-se para os serviços públicos, 
especialmente os setores de telecomunicações e de energia elétrica. 
 
O processo de desestatização do setor trouxe no seu bojo a necessidade de 
criação de um sistema regulatório, já que se tratavam de setores essencialmente 
monopolizados (monopólios naturais). 
 
O resultado final foi a privatização de todo o setor de distribuição de energia 
elétrica ligado ao sistema Eletrobrás, além do processo de desestatização de toda o 
sistema Telebrás, entre diversas empresas de telefonia fixa e móvel. 
 
 
 
Hipóteses teóricas do crescimento das despesas púb licas 
 
As hipóteses teóricas de crescimento das despesas públicas baseiam-se na 
identificação dos verdadeiros determinantes da expansão de gastos do governo. A 
constatação é feita segundo a análise empírica de dados, utilizando-se, em grande 
maioria, a ferramenta estatística e os conceitos econômicos derivados. 
 
A primeira teoria a respeito do crescimento das despesas públicas foi 
formulada por Adolph Wagner, sendo assim chamada de “Lei de Wagner”: 
 
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O entendimento dado por seu autor é de que a medida que ocorra o 
crescimento da renda dos países ditos industrializados, o setor público crescerá a 
taxas superiores, fazendo com que a participação do governo em sua atividade 
interventiva na economia seja cada vez maior. 
 
A primeira constatação feita por Wagner é relacionada ao crescimento das 
funções administrativas e de segurança pública, derivadas da complexidade da vida 
urbana. Já a segunda razão para o crescimento da atividade do Estado na economia 
é ocasionada pelo crescimento das necessidades de promoção ao bem estar social, 
cuja própria demanda deve crescer sustentada pelo maior crescimento do país. Por 
fim, a terceira razão encontra-se no maior desenvolvimento de condições para a 
criação de monopólios, principalmente pela crescente realização de investimentos 
para expansão de setores industriais, tais como petróleo, energia elétrica, dentre 
outros. A atuação do Estado se daria pela intervenção direta ou indireta, reduzindo 
os prejuízos à sociedade. 
 
Assim sendo, poderíamos resumir que, segundo Wagner, o crescimento das 
despesas públicas estaria limitada ao crescimento da renda per capita, sendo esta a 
variável responsável pela expansão de bens produzidos pelo governo. 
 
Diferentemente de Wagner, Peacock e Wiseman, assinalam que o 
crescimento da participação do setor público, através do aumento de suas despesas, 
está condicionado ao crescimento da oferta, a qual, conseqüentemente, está 
condicionada ao crescimento da tributação. Para que isto fosse possível, dizem os 
autores, seria necessário que a sociedade sofresse o chamado efeito “translação”, 
de forma que em períodos de conturbação econômica o governo possa, caso sendo 
impedido pela sociedade de aumentar a tributação e logicamente o seus gastos, 
realizar emissão monetária, financiando os seus gastos através do chamado imposto 
inflacionário, que nada mais é do que os ganhos com a colocação de dinheiro em 
circulação para fazer frente as suas despesas. Este emissão desenfreada acaba por 
gerar inflação na economia. 
 
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Adiciona-se ainda os entendimentos de Musgrave, Rostow e Herber sobre o 
crescimento das despesas públicas. 
 
Para Musgrave a expansão dos gastos esta diretamente associada ao 
desenvolvimento da economia de um país. Países em estágios de desenvolvimento 
iniciais, nos moldes dos países subdesenvolvidos, necessitam realizar atendimentos 
às demandas básicas de infra-estrutura econômica e social, relacionadas à saúde, 
educação, transportes, além de energia e telecomunicações. Diferentemente, para 
países em estágio intermediário de desenvolvimento, os gastos públicos estão 
associados à complementação da atividade privada, nos moldes das propostas de 
parcerias público privadas – PPP’s propostas pelo governo federal. Finalmente, para 
Musgrave, os países em estágio avançado de desenvolvimento têm seus gastos na 
forma de investimentos públicos novamente aumentados, derivados do crescimento 
da renda e da necessidade de aplicação e criação de estruturas produtivas 
modernas e com alta tecnologia. 
 
Rostow destaca de forma particular o crescimento dos gastos públicos em 
economias desenvolvidas. Segundo o autor o Estado necessita ampliar os seus 
investimentos nos serviços sociais, face ao processo da própria evolução da 
expectativa de vida e da qualidade de vida. 
 
Não menos importante, Herber, em linha com as proposições teóricas de 
Wagner, afirma que os gastos públicos crescentes estão associados a necessidade 
de intervenção estatal devido a grande industrialização e a necessidade de 
regulação destes setores. 
 
 O entendimento do crescimento dos gastos públicos é crucial para os 
formuladores e avaliadores das políticas públicas realizadas pelo governo. 
 
 Cabe mencionar que as hipóteses teóricas são baseadas em constatações 
empíricas ao longo dos últimos cem anos, em que a figura do governo tornou-se 
encorpada especialmente pela necessidade de atendimento das demandas sociais. 
 
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 Passamos a seguir para uma pequena descrição do orçamento público e os 
parâmetros de política fiscal, caracterizados como a orientação para a aplicação do 
gasto público. Já na aula 5 nos voltaremos para o chamado ciclo orçamentário, que 
trata do processo deelaboração do orçamento. 
 
 
Orçamento público e os parâmetros da política fisca l 
 
 
Conforme verificamos ao longo de todo o nosso estudo, o governo intervém 
na economia de forma a atender as suas funções básicas, quais sejam as funções 
alocativa, distributiva e estabilizadora. 
 
Os instrumentos utilizados pelo governo são as políticas monetária e fiscal. A 
política monetária está diretamente relacionada à função estabilizadora, que, 
conduzida pelo Bacen, visa garantir o crescimento e desenvolvimento econômico do 
país com um correto nível de estabilidade de preços, emprego e produto agregado. 
Indiretamente, a mesma política monetária acaba por gerar impactos em termos das 
políticas alocativa e distributiva, uma vez que a objetivação da estabilidade de 
preços da melhor oportunidade à população de adquirir bens e serviços primordiais 
em termos de qualidade e expectativa de bem-estar. Essa melhoria é refletida na 
melhor alocação dos recursos econômicos bem como na distribuição da renda entre 
os habitantes do país. 
 
A chamada política fiscal é realizada também pelo governo, mas, 
diferentemente da política monetária, esta é executada por todos os órgãos 
(Ministérios, Secretarias, outras Autarquias) além das demais unidades do governo. 
Toda a política fiscal executada pelo governo é baseada no chamado Plano 
Plurianual - PPA, que procura determinar as diretrizes, objetivos e metas a serem 
buscadas pelo governo para um período de quatro anos. 
 
Calçado do PPA, o governo elabora a chamada Lei de Diretrizes 
Orçamentárias – LDO, que visa fazer a interface entre o PPA e a Lei Orçamentária 
Anual – LOA, tendo como referência as metas e prioridades do governo para o 
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130
exercício seguinte. Partindo das metas e prioridades governamentais, é elaborado o 
orçamento anual do governo, representada pela LOA. O orçamento é a 
sistematização e orientação para a aplicação da política fiscal governamental, que, a 
partir da originação e previsão da receita orçamentária, fixa as despesas e serem 
executadas nas diversas áreas atendidas pelo Estado, tal como saúde, educação, 
transportes, assistência social, dentre outras. 
 
Os parâmetros de política fiscal são estabelecidos no orçamento anual, 
sempre em linha com o PPA e a LDO. 
 
O processo de elaboração do orçamento é composto de uma série de fases, 
sendo conhecido como ciclo orçamentário, sendo este devidamente abordado na 
aula 5, momento no qual o professor Sérgio Mendes dará continuidade aos nossos 
estudos. 
 
Estarei a disposição de voes no fórum de dúvidas. 
 
 Um grande abraço e um ótimo estudo a todos. 
 
 Francisco 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Exercícios: 
 
38 - (APO/MPOG – ESAF/2005) Com relação ao Federalismo Fiscal não é correto 
afirmar que 
a) um modelo ideal de responsabilidade fiscal entre diferentes níveis de governo 
atribuiria aos governos estaduais e municipais atividades alocativas, enquanto 
atividades distributivas, bem como atividades alocativas de caráter nacional seriam 
executadas pelo governo federal. 
b) a estabilidade e equilíbrio financeiros são condições necessárias mas não 
suficientes para que o propósito de eficiência na gestão dos recursos por meio da 
descentralização seja de fato alcançado. 
c) a descentralização e a integração são os ingredientes necessários à instituição de 
formas eficientes de controle da sociedade sobre as ações do Estado. 
d) a descentralização favorece uma maior integração social, através do envolvimento 
dos cidadãos na determinação dos rumos da sociedade. 
e) as decisões sobre um aumento de despesas ou sobre a distribuição setorial dos 
gastos governamentais são tomadas no mesmo nível das decisões relativas às 
medidas a serem utilizadas em um país onde a organização é federativa. 
 
39 – (APO/MPOG – ESAF/2008) Em organizações federativas, o sistema tributário é 
o elemento central na estruturação das relações financeiras entre níveis de governo. 
Com relação ao Federalismo Fiscal no Brasil, não se pode afirmar que: 
a) a Constituição Federal brasileira de 1988 provocou graves desequilíbrios no 
federalismo fiscal, especialmente porque não dimensionou bem as atribuições de 
cada ente federado e suas respectivas fontes de receitas. 
b) na concepção do federalismo fiscal de 1988, não foi considerado o cenário de 
abertura e de competitividade econômica internacional nem os processos de 
integração econômica internacional. 
c) o equilíbrio federativo e a descentralização fiscal são importantes para que o 
Brasil se insira num contexto de integração econômica internacional com uma 
harmonização jurídico-tributária e com a remoção de tributos que inviabilizem a 
competição e impeçam uma integração econômica bem sucedida. 
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d) durante o período de 1970/1988, a fragilidade financeira dos Estados e Municípios 
impossibilitou a maior atribuição de funções de caráter regional e local a esses níveis 
de governo. 
e) em termos verticais, os principais privilegiados pelo processo de descentralização 
brasileiro, principalmente após a Constituição de 1988, foram os estados, que 
praticamente dobraram sua participação no total da receita tributária disponível. 
 
40 - (APO/MPOG – ESAF/2003) Uma das preocupações importantes no desenho de 
sistemas tributários em regimes federativos é assegurar o necessário equilíbrio entre 
a repartição de competências impositivas e autonomia dos entes federados. Aponte 
a opção falsa no tocante ao federalismo fiscal. 
a) A federação reforça a descentralização e a descentralização amplia os espaços 
da democracia. 
b) O governo central deve procurar equalizar ou amenizar as desigualdades fiscais 
entre as jurisdições, por meio de transferências intragovernamentais. 
c) A descentralização dos recursos e do poder para administrá-los afeta a 
capacidade de o Estado atuar com a finalidade de evitar a concentração regional de 
renda. 
d) A partilha de competências tributárias é um instrumento poderoso de incentivo à 
cooperação. 
e) A descentralização de recursos aumenta as dificuldades de coordenação de 
política fiscal, com riscos para o atingimento das metas de equilíbrio 
macroeconômico. 
 
41 - (AFC/STN – ESAF/2008) Quanto às privatizações conduzidas nas gestões 
Fernando Collor, Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso, é correto afirmar 
que: 
a) houve grande interesse do capital estrangeiro nas privatizações dos setores de 
telecomunicações e bancário; nesses setores, foram privatizadas empresas como a 
Embratel e a Caixa Econômica Federal. 
b) durante a gestão de Fernando Collor, o Plano Nacional de Desestatização foi 
considerado prioritário e na sua gestão, assim como na de Itamar Franco, os 
principais setores privatizados são o siderúrgico, petroquímico e de fertilizantes. 
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c) pode-se definir o processo de privatização brasileiro em fases, tendo-se iniciado 
pelas privatizações dos setores de energia e telecomunicações, já que são 
concessões públicas. 
d) entre as justificativas para a privatização, estão alterações tecnológicas em alguns 
setores os quais, a partir dessas transformações, passaram a ser considerados 
monopólios naturais. 
e) evitou-se a privatização dos setores de petróleo e gás e petroquímico por se tratar 
de setores considerados estratégicos. 
 
42 - (AFC/CGU – ESAF/2004) O processo de privatização no Brasil pode ser dividido 
em três fases:a que ocorreu ao longo dos anos 80, a que foi de 1990 a 1995 e a 
que se iniciou em 1995. Com relação ao processo de privatização no Brasil, aponte 
a única opção falsa. 
 
a) A primeira fase correspondeu a um processo de “re-privatização”, cujo principal 
objetivo foi o saneamento financeiro da carteira do Banco Nacional de 
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). 
b) A segunda fase privilegiou a venda de empresas dos setores industriais, como a 
siderurgia, petroquímica e fertilizantes. 
c) A terceira fase caracterizou-se, principalmente, pela privatização dos setores 
públicos, com destaque para os setores de energia elétrica e telecomunicações. 
d) A terceira fase apresentou como ponto importante o lançamento do Plano 
Nacional de Desestatização (PND). 
e) A partir de 1990, o processo de privatização esteve inserido em uma estratégia 
geral de governo, que contemplava a promoção das chamadas “reformas de 
mercado”. 
 
43 – (AFC/CGU – ESAF/2006) Entre as principais medidas implementadas e que 
tiveram impactos positivos com relação ao ajuste fiscal realizado pelo governo 
federal para dar suporte às políticas macroeconômicas durante a segunda metade 
dos anos 90, identifique a única medida não-pertinente. 
 
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a) Um importante aumento das receitas arrecadadas no nível federal por meio de 
contribuições sociais não compartilhadas por Estados e Municípios, as quais foram 
responsáveis pelo acentuado aumento da carga tributária. 
b) Um pacto de governabilidade entre os partidos majoritários. 
c) Um corte nos investimentos públicos, com conseqüências negativas importantes 
para a qualidade da infra-estrutura e dos serviços públicos básicos. 
d) Condições mais rígidas aplicadas à expansão da dívida pública estadual e 
municipal, após as renegociações realizadas em 1997/1998. 
e) Implementação de um importante programa de privatização, que liberou o 
governo, dos subsídios a empresas estatais. 
 
44 - (APO/MPOG – ESAF/2008) Ao longo da história e, principalmente, nos dois 
últimos séculos, a participação do Estado na economia vem crescendo por várias 
razões. Identifique a única opção incorreta no que se refere às razões do 
crescimento da participação do setor público na atividade econômica. 
a) Durante períodos de guerra, a participação do Estado na economia aumenta, mas 
o gasto público se reduz. 
b) Mudanças tecnológicas, como, por exemplo, a inovação do motor de combustão 
significou maior demanda por rodovias e infraestrutura. 
c) Crescimento da renda per capita, que gera um aumento da demanda de bens e 
serviços públicos. 
d) Novos grupos sociais passaram a ter maior presença política, demandando assim 
novos empreendimentos públicos. 
e) Mudanças da Previdência Social, pois, à medida que essa instituição passou a ser 
também um instrumento de distribuição de renda isso levou a uma participação 
maior do Estado no mecanismo previdenciário. 
 
45 - (APO/MPOG – ESAF/2008) Com relação às hipóteses teóricas do crescimento 
das despesas públicas, indique a única opção falsa. 
a) Os modelos microeconômicos do crescimento dos gastos públicos são 
desenvolvidos com a finalidade de explicar as variações nas demandas pelos 
produtos finais do setor público. 
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b) As mudanças demográficas são uma importante variável para explicar as 
alterações e o crescimento dos gastos públicos, seja pelo acréscimo absoluto da 
população ou por sua própria distribuição etária. 
c) Wagner estabeleceu como lei de expansão das atividades do Estado uma 
situação em que os gastos cresceriam inevitavelmente mais rápido do que a renda 
nacional, em qualquer Estado progressista. 
d) Peacock e Waiseman estabeleceram que o crescimento do setor público, em que 
pese o crescimento da oferta, estaria limitado pelas possibilidades de expansão da 
demanda, a qual, por sua vez, é limitada pela possibilidade de crescimento da 
tributação. 
e) O grau de urbanização é destacado como variável importante na análise e 
determinação do crescimento dos gastos nas diferentes funções exercidas pelo 
governo. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Gabarito Comentado: 
 
Questão 38: letra “e” 
 
e) as decisões sobre um aumento de despesas ou sobre a distribuição setorial dos 
gastos governamentais são tomadas no mesmo nível das decisões relativas às 
medidas a serem utilizadas em um país onde a organização é federativa. 
 
Em países em que a organização não é federativa, como no caso de países como a 
França, as decisões sobre um aumento de despesas ou sobre a distribuição setorial 
dos gastos governamentais, são tomadas no nível Nacional, promovendo-se assim 
uma política uniforme entre todos as regiões pertencentes ao mesmo Estado 
Unitário. No caso brasileiro, em que a organização é federativa, é comum a 
existência de distorções, inicialmente porque os Estados e os Municípios que 
apresentam a maior população e a maior carga de arrecadação tributária, tende a 
receber a maior da repartição do bolo da arrecadação, por meio dos Fundos de 
Participação, o que tende a enrijecer a capacidade de União de realizar políticas que 
visem modificar a estrutura de desenvolvimento de cada Estado da Federação. Os 
programas de transferências voluntárias, tal como o bolsa família, procuram 
minimizar este problema, uma vez que os principais beneficiados são os habitantes 
de Estados e Municípios que possuem a menor parte do bolo da arrecadação. 
 
Questão 39: letra “e” 
 
e) em termos verticais, os principais privilegiados pelo processo de descentralização 
brasileiro, principalmente após a Constituição de 1988, foram os Municípios, que 
praticamente dobraram sua participação no total da receita tributária disponível. 
 
Conforme discutido na aula, os Estados foram os principais prejudicados com o 
efeito derivado do federalismo fiscal, uma vez que as suas receitas não aumentaram 
na mesma proporção das suas responsabilidades consubstanciadas na geração de 
despesas. 
 
 
 
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Questão 40: letra “b” 
 
b) O governo central deve procurar equalizar ou amenizar as desigualdades fiscais 
entre as jurisdições, por meio de transferências intragovernamentais. 
 
Não se trata em equalizar as desigualdades fiscais, mas sim as desigualdades 
sociais e econômicas, que diferentemente da desigualdade fiscal, derivada do 
própria federalismo e enrijecida pela constituição, pode ser amenizada por meio de 
transferências intragovernamentais, ou seja, entre o governo federal e o estadual, ou 
federal e municipal, via, por exemplo, distribuição de recursos do bolsa família. 
 
Questão 41: Letra “b” 
 
De fato o processo de desestatização ou privatização foi considerado prioridade do 
governo Fernando Collor, tendo sido dado continuidade e este no governo Itamar 
Franco. 
 
a) – A caixa Econômica Federal não foi privatizada. 
c) – O processo de privatização nas áreas de energia e telecomunicações 
constituíram a terceira fase do processo. 
d) - Um dos motivos da privatização era justamente o fato de o setor privado poder 
realizar tal atividade de modo mais eficiente, tendo sido criado pelo Estado as 
agências reguladoras de serviço públicos para a realização de monitoramento 
destas empresas. 
e) – Boa parte do setor petroquímico foi desestatizado, não o sendo apenas o de 
Petróleo e Gás. 
 
Questão 42: Letra “d” 
 
O Plano Nacional de Desestatização foi lançado em 1988, oque consistiu na 
Primeira fase do processo de Desestatização da economia nacional. 
 
a – Trata-se da própria definição exposta no texto quanto à primeira fase do 
processo de desestatização. 
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b – A segunda fase, iniciada no governo Fernando Collor, focou a desestatização de 
setores elencados na assertiva. 
c – conforme narrado no texto sobre a terceira fase do processo de privatização. 
e - tratava-se do processo de reformas de mercado de uma economia que passava 
a almejar um maior relacionamento com o exterior, nos moldes da redução das 
barreiras tarifárias e não tarifárias promovidas pelo governo Fernando Collor. 
 
Questão 43: Letra “c” 
 
De fato ocorreram cortes no investimento público. De todo modo, devido aos 
processos de privatização de serviços públicos (telefonia e energia elétrica), 
ocorreram na verdade melhoras na qualidade da infra-estrutura, adicionada da 
grande melhoria nos serviços de telefonia e energia elétrica. 
 
a – Uma das políticas adotadas pelo governo central no sentido de aumentar a sua 
base de arrecadação, uma vez que este tinha grande parte de suas receitas 
vinculadas aos Fundos de Participação de Estados e Municípios, foi através da 
criação de contribuições sociais, a exemplo da extinta CPMF. 
b – O pacto de governabilidade foi condição essencial para governo, uma vez que 
sem estas não haveria como serem aprovadas a série de matérias relacionadas 
tanto a própria desestatização da economia como também da geração de caixa via 
aprovação de medidas criadoras das chamadas contribuições sociais. 
d – A Lei Complementar 101 de 200 foi a principal responsável pela criação de 
regras mais rígidas para expansão da dívida pública. Como forma de dar fôlego aos 
Estados e Municípios o governo federal promoveu o processo de renegociação das 
dívidas, cobrando juros subsidiados dos demais entes estatais. A segurança do 
pagamento por parte dos entes estava na própria retenção de transferências 
voluntárias. 
e – Trata-se do já narrado por nós anteriormente no corpo do texto e nas demais 
questões. 
 
 
 
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Questão 44: letra “a” 
 
Durante os períodos de guerra gasto público não diminui, ao contrário, este 
aumenta. A participação do Estado é representada por si só pelos gastos que este 
efetua dentro processo econômico. 
As demais assertivas estão em linha com o que foi abordado na aula referente às 
hipóteses teóricas de crescimento dos gastos públicos. 
 
Questão 45: letra “d” 
 
Os gastos públicos não estariam limitados ao crescimento da tributação. Para os 
autores, seria válido o chamado efeito translação, em que para fazer frente aos seus 
gastos, o governo realizaria emissão monetária equivalente, se apropriando da 
receita do imposto inflacionário.