28 Direito financiero aula 1

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AULA 1 DIA 14/02
O direito tributário é um ramo do direito financeiro, e não o contrário. 
Direito financeiro está no ramo do direito público, é uma disciplina próxima do direito tributário, porém tem princípios próprios. Nós falamos, inclusive, que o direito financeiro ele vai tratar de algo mais amplo que o tributário, pois o objetivo do direito financeiro é a atividade financeira do Estado. Tudo que o Estado faz que trata de despesa, de receita, portanto, o que o Estado gasta, como o Estado gasta, está no âmbito do direito financeiro. E, junto a isso, como o Estado vai angariar receitas para sustentar as políticas públicas, etc.
Essa é a principal distinção entre um e outro, por isso dizemos que o tributário é mais restrito, está focado em apenas uma parte. Qual é essa parte? As receitas tributárias, os tributos. O financeiro trata além disso, pois também vai tocar nas despesas, do processo de endividamento:
Importante: O endividamento é uma técnica utilizada dentro do DT financeiro para equilibrar os investimentos públicos, a economia. Formas que o Estado busca para fazer com que a economia em determinado momento possa tomar outro rumo. Quando tá em recessão, por exemplo, o Estado vai buscar muitas vezes esse endividamento, vai tomar dinheiro emprestado e vai investir nas políticas públicas.
Além disso, o Estado pode também explorar a atividade como se fosse iniciativa privada. Então, no Brasil, uma parte das nossas receitas advém da exploração da atividade econômica pelo Estado, mas a nossa maior parte vem dos tributos. Essa é a relação do DT financeiro com o DT tributário. Isto é, simplificando MUITO, o DT financeiro é um ramo do DT público – mais amplo – e, de onde, surgiu o tributário, pois vai tratar de uma parte da receita do Estado.
Quais são os meios de manutenção do Estado? Quais os elementos que vamos trabalhar?
· A receita – tributárias e as de vinculação (foi o que entendi) pelo próprio patrimônio;
· A despesa – gasto, uma grande discussão no nosso estado. A CF de 88 originariamente não cria um rol de DT sociais no Brasil, e ela é muito focada nesse ramo. E isso gera um custo. Todo DT social exige ação positiva do Estado, diferentemente dos DT sociais. E como é esse agir? Desenvolver políticas públicas, e pra isso há o gasto, pois essas políticas públicas são a realização dos DT sociais.
· O endividamento – já citado mais acima. Gera a famosa dívida pública. 
· Planejamento – atrelado às políticas públicas. Planejamento via orçamento. Nosso sistema constitucional tem um sistema orçamentário, que todos os entes da federação tem que, em todas as esferas, fazer seu planejamento, tem todo um processo detalhado de planejamento, diagnóstico, até chegar na elaboração das leis orçamentárias
Quando o Estado sai em busca de meios para sua manutenção e satisfação das necessidades públicas, o Estado realiza a atividade financeira. Quando o Estado tá realizando gastos – realizando despesas –, angariando as receitas, quando o Estado tá se endividando, está planejando, ele está fazendo funcionar sua atividade financeira, que é exatamente o objeto do DT financeiro.
Nós vamos estudar, lá na frente, os princípios do orçamento público, porém agora vamos focar nos princípios do próprio DT financeiro. Alguns deles já temos alguma familiaridade das cadeiras anteriores de administrativo.
a) Legalidade: nosso objeto é a atividade financeira do Estado, e a legalidade dentro disso seria a ideia de que todo gasto e receita tenham previsão. Na legislação orçamentária precisa constar esses dados 
b) Economicidade: a relação do custo benefício, mas hoje em dia não só vista do ponto de vista do gasto com a finalidade, mas com os meios, a eficiência. Lembrar lá de admin que eficiência tem a ver com os meios e a eficácia com os resultados. A questão ambiental, ao respeito a este, que o Estado se preocupe e observe. Há outras normas que o próprio Estado deve seguir.
c) Transparência: importantíssimo para o DT financeiro. É o que garante ao cidadão a sua participação no controle da atividade financeira do Estado. Aqui engloba todo o processo de prestação de contas, mas também aquele controle realizado desde o primeiro momento da elaboração do orçamento, desde a ocorrência das audiências públicas. E estas, em respeito ao princípio em questão, não podem ser “só para constar”, para que haja a efetiva participação do cidadão, ele precisa ter acesso aos dados. Por exemplo: um diagnóstico dos serviços existentes, dos gastos. O Estado passa o tempo pagando o montante das dívidas públicas. Necessita que haja um levantamento das demandas da sociedade, dos gastos, para se ter uma noção do quanto se investirá. Essas decisões políticas precisam ter como base os diagnósticos feitos. No futuro veremos como é feito.
d) Publicidade: Diferente de transparência. Há exigências legais acerca da publicidade para os atos públicos, os atos administrativos. No orçamento, teremos vários momentos que serão publicados, para formalizar o próprio conhecimento da informação, ou aos interessados a esta informação. Não só colocar no site, mas o ato em si ter a formalidade. Por exemplo: os editais de licitação, eles precisam ser publicados; o decreto de execução orçamentária no início do ano. Tá lá o gasto com as diárias e tudo mais, porém eu também sei que há muitos mitos sobre isso. Por exemplo, no Estado do MA, os valores das diárias são muito baixos, se tu for pra Imperatriz uma diária já não dá pra pagar o hotel, o básico. as vezes o servidor precisa “se virar”, e isso não é bom, o serviço público não deve funcionar dessa forma. O servidor tem o direito de se deslocar com uma diária onde ele ficar em um lugar seguro. Essas questões eu vejo que é muito mitificada, então o portal transparência também serve pra esse “quebra”. Eu não sei se estou enganada, mas parece que em relação às diárias eles colocam por ordem, um montante, não é “por pessoa”. Outro viés importante da transparência é almejar o deficiente, ou qualquer um que tenha dificuldade. Por exemplo: meios de fazer com que as informações sejam de fácil compreensão. Para aquele que tem pouca escolaridade entender tão bem quanto o mestre, por exemplo.
e) Responsabilidade fiscal: a relação de responsabilidade do gasto público, com a finalidade, com a prestação de contas. Para que os gastos não superem as receitas, não opere em prejuízo, não superem as diretrizes/leis orçamentárias. O gestor público não ode ficar “sem noção”, ele não pode simplesmente dar início a uma licitação sem ter nem a previsão orçamentária, por exemplo. Todo o processo tem que ser voltado para que os órgãos de controle possam fazer o controle dos gastos realizados.
“O orçamento é o início e o fim de toda a ação do Estado” frase do Jefferson Leite. Ele quer dizer que tudo tem que ser planejado, ter um caminho. Isso se dá também para quando se for analisar o processo orçamentário entender se houve algum problema ao longo deste, alguma nulidade, um desequilíbrio dos poderes. Até pelos princípios que regem o orçamento público é necessário que se tenha o link entre o início e o final. Todo orçamento vai se iniciar com a iniciativa do executivo, através de todos os estudos e tudo mais, e vai finalizar com o processo de prestação de contas, de controle da atividade financeira, onde o legislativo é auxiliado pelo Tribunal de Contas.
Qual a relação do Orçamento público com a democracia? Uma relação muito forte, é uma luta do sistema democrático, pois foi graças a ele que nós cidadãos e cidadãs temos o direito de efetivamente exercer controle sobre os gastos públicos. Quando estudarmos o controle nós veremos que possuímos o controle previsto constitucionalmente, o controle privado ou popular, que é uma forma exercida pelo próprio cidadão, que pode acontecer a qualquer momento, desde a elaboração até o final do controle da atividade financeira.
A democracia contemporânea exige a participação, ela não é só aquela face da democracia representativa, onde era só votar, hoje queremos votar e participar do processo. vamos votare continuar participando.
O respeito ao patrimônio público e ao privado também, porque a gente sabe de onde saem os tributos, é necessário haver uma relação de respeito com esse capital. Foi angariado pelo Estado, passou para seu patrimônio para ser investido pelo mesmo. Precisa haver esse entendimento, afinal boa parte da receita advém dos tributos. O gestor precisa prestar contas, o destino legal dessa verba “tributada”.
Citação do livro do Celso Ribeiro Bastos:
“é de se tornar um instrumento de exercício da democracia pelo qual os particulares exercem seu direito por intermédio de seus mandatários de só verem efetivadas as despesas e permitidas as arrecadações tributárias que estiverem autorizadas na lei orçamentária”
Essa ligação é muito forte, o Estado precisa prever, se o Estado não tem previsão da receita necessária no próximo ano, porque tem que ser angariado mais recursos do contribuinte? Na arrecadação dos tributos precisa haver essa relação com DT financeiro, porque será majorado? 
Concepção clássica do orçamento público: o orçamento público era visto como simples peça que contemplava a previsão de receita e satisfação (ficou muito ruim, inaudível, mas creio que seja satisfação) de despesa. Já falamos ali atrás sobre alguns elementos do orçamento público, do dt financeiro como geral. Nessa concepção clássica existia essa preocupação do equilíbrio com a despesa pública.
Já na concepção moderna, que é a utilizada atualmente, isso é superado, pois o endividamento, segundo a concepção moderna, para o poder público, o endividamento é completamente diferente do que para o particular. Exatamente porque no poder público tem outra conotação, esse indivíduo vai investir em programas sociais. É diferente do particular. Não necessariamente a receita e a despesa precisam ser iguais, na concepção clássica havia um cuidado maior com isso, até um apego a essa questão. Esse equilíbrio entre a receita e a despesa ainda faz parte da moderna, mas já é agregado a outras concepções, sobretudo ao endividamento, pois tal possibilidade diferencia a moderna da clássica, além dos elementos de democratização, conhecimento maior do controle da população, etc.
Quando não é possível alcançar esse equilíbrio fiscal não significa que acabou tudo, vai se girar a sua economia. Países como os EUA, por exemplo, tem uma dívida pública proporcionalmente bem maior que a brasileira. E ai você tem um nível de qualidade de vida bem superior, e a concepção moderna vem dizer isso, você ter uma dívida pública grande não quer dizer algo necessariamente ruim pra população.
Conceito de orçamento pro não entendi o nome leite: uma lei que autoriza os gastos que o governo pode realizar durante um período determinado de tempo, discriminando detalhadamente as obrigações que deva concretizar com a previsão concomitante da verba para cobri-los. Quais os elementos aqui importantes?
· Autoriza os gastos. Isso tem a ver com o princípio da legalidade, o gasto ele tem de estar autorizado na legislação. 
· Durante um período determinado. Nós veremos que toda lei orçamentária é uma lei ordinária e com validade pré-estabelecida.
· Discriminação detalhada = planejamento em si. A lei orçamentária anual é a que mais detalha, a que chega mais perto da realidade, as demais leis que tratam do orçamento são bem menos detalhistas. 
O Ministro Ayres Brito (STF) falou em um julgamento o seguinte: o orçamento público é a lei materialmente mais importante do ordenamento jurídico, ela estaria logo abaixo da constituição. A professora percebe que ele tá falando aqui muito da parte da CF/88 dos DT Sociais, então ele quer dizer que de nada adianta a CF/88 prever vários direitos se essa lei não tiver importância de materializa-los. Isso porque ela que irá realizar o previsto na CF/88.
Nós podemos destacar alguns aspectos do orçamento público, como o aspecto político, o econômico, o tributário, o jurídico. No aspecto político já falamos bastante, é essa relação do orçamento pub com a democracia. Cada Estado define suas prioridades, definindo o perfil. Exemplo: os EUA gastam 50% em armamento militar, mostra o perfil do país, um Estado bélico.
No caso do Brasil, vale ressaltar uma peculiariedade: a dívida pública alimenta vários grupos políticos e econômicos, então o BR de certa forma é até refém dos setores. A situação pode estar como for, mas grande parte do orçamento irá paga pagar os títulos de renda pública, ou seja, pagar os credores internos e externos – bancos internacionais.
Tem uma profa da USP, a Fatorelli, ela defende que no Brasil tem que haver uma auditoria cidadã, que é a população tomar conhecimento dos detalhes da dívida pública. Pois para alguns estudiosos, a dívida pública ela é paga várias vezes. Exemplo: na reforma da previdência, os cálculos/deficit apresentados são muito questionáveis pelo movimento que questiona a dívida pública.
Uma das soluções apresentadas é que ao invés do Brasil fazer uma alteração tão brusca no sistema previdenciário, ele pudesse antes fazer uma auditoria cidadã na dívida, para cortar gastos com a dívida, e não com a seguridade social. 
Nós que estamos aqui não nos beneficiamos dessa situação, nós seremos apenas “tirados”, já que ninguém aqui em tese empresta dinheiro pro Estado. Também tem um movimento nessa linha, para que as pessoas ao invés de botar seu dinheiro na poupança, que rende pouquíssimo, emprestar pro Estado, o juro é muito mais alto. Muitos fazem isso, qualquer pessoa pode emprestar dinheiro pro Estado.
Algum aluno questiona se isso é realmente bom, pois caso fosse, haveria uma imensa visibilidade sobre isso. A professora responde que tem sim, muitas empresas se especializam apenas nesse ramo. Essa linha de raciocínio traz que os bancos não dão qualquer retorno a nós, já o Estado daria, pois investiria “em nós”.
O orçamento público é o retrato do programa de governo. Quando se vota em um candidato pro executivo, votamos no orçamento público apresentado no plano de governo registrado pela justiça eleitoral. Quando o ganhador assumir, ao confecciona-lo é a proposta apresentada + os gastos previstos e determinados na CF/88, ai se faz um levantamento, respeita a legislação, porém o esqueleto do orçamento tem como base o plano de governo. A partir do partido teremos o norte pro país no que tange ao orçamento., ai temos as diretrizes e entendimentos de governo de cada partido. Estado maior, menor, etc.
Outro elemento que tem haver com o elemento político , é a efetivação dos DT fundamentais, aqui no nosso país temos a concepção dos DT sociais serem muito fortes, isso vai ser retratado no nosso orçamento. 
Outra questão: a relação entre os poderes. Tem que haver um nível de confiança mínima entre eles para que funcione. Houve um momento que o legislativo não tinha relação de confiança do executivo, e vice versa. O que acontecia? A elaboração do orçamento se dá a partir de agosto, o executivo vai apresentar a proposta de lei orçamentária, mas quando chegar la no legislativo, ele precisa analisar, e pode fazer emendas, igual qualquer lei. Porém há partes do orçamento que não podem ser alteradas. Por que? Pois o executivo, no nosso sistema, ele tem a iniciativa de lei, e ele que vai executar. 
Então o legislativo tem que confiar no executivo, contudo, se essa relação quebra, é muito difícil se conseguir os acordos para aprovação do orçamento. Há tempos houve uma quebra tão grande, que não se conseguia aprovar sem o pagamento por parte do executivo, por exemplo.
Do ponto de vista econômico, a peça orçamentária, as leis orçamentárias podem ser utilizadas pra redistribuição de renda, como os programas sociais, a transferência de renda. Isso precisa ter um objetivo, possuir um diagnóstico prévio.
Programa minha casa minha vida: muitos acham/achavam que era um programa para garantir moradia, a ajuda dele é essa. Mas a concepção do programa, a partir do lançamento, tinha outra questão, que era o aquecimento da economia, da atividade da construção civil. Ou seja, isso gera um movimento na economia. A construção civil funcionando,quem vai trabalhar nela? Aquelas pessoas com mais baixa escolaridade, então você vai atingir determinado grupo.
Tudo isso faz com que se eleve consumo, a indústria funciona, quem tiver trabalhando vai se “reaquecer”. Outro exemplo: a emenda 95 – a do teto dos gastos públicos. Essa emenda altera o teto dos gastos públicos, tem uma forte consequência no orçamento. Qual o fundamento? Tinha uma grave crise econômica no BR, com isso, se altera vários gastos públicos no BR, como a saúde, por exemplo.
Do ponto de vista contábil, existem regras, técnicas, que o orçamento pub deve obedecer, como o princípio da contabilidade pública. Utilizando meios racionais para se garantir o máximo do equilíbrio, por mais que hoje se aprecie essa questão de outras formas, mas precisa haver o máximo desse equilíbrio. A própria questão da uniformização da coisa pública, os termos precisam ser uniformes, por exemplo. É uma peça técnica, passará por análises jurídicas, tributárias, vários profissionais no processo de controle de prestação de contas irão aprecia.
Ainda sobre o ponto do direito, a lei orçamentária é uma lei como outra qualquer, a principal característica é que ela tem um tempo determinado. Obedece um processo legislativo. Há uma comissão de orçamento nas casas políticas, onde ela analisa e emite um parecer, ai que irá para a discussão, para eventuais emendas. Essa comissão é a primeira análise. No nosso sistema constitucional o titular do controle externo é o legislativo, os tribunais de contas são órgãos auxiliares, diferentemente do imaginado.
Isto é, todo o trâmite do orçamento está subordinado às regras jurídicas, ao processo legislativo de formação dessa lei, que possui suas especificidades, porém pertence ao processo legislativo. 
Orçamento pub em sentido formal: ele é emitido pelo poder legislativo e estabelece obrigações do Estado em relação a receitas e despesas. Aqui entra uma questão. O que tava previsto é obrigatório ao Estado realizar? Ele precisa executar necessariamente oque está previsto? Eu falei que a carta à despesa ela vai ser fixada e autorizada. Fixada no sentido de que ela tem limites, a lei de diretriz orçamentária vai determinar os limites. E autorizada porque há o princípio da legalidade.
Ademais, a receita é uma estimativa, ela se estima, ele não tem certeza de que a previsão se realizará. Por que estimada? Porque ele ainda vai arrecadar, pode ser que haja uma crise, ou que tenha um processo de descrédito da população em relação ao Estado, que ninguém queira pagar. Imagina, você tem que pagar seus tributos, porém há uma grave crise de saúde no país, qual a prioridade? Comprar remédio, mantimentos, os tributos são postos em local secundário.
Tudo isso tem impacto na gestão da arrecadação. Logo, por óbvio, o executivo não tem como necessariamente realizar tudo que está previsto, ele precisa ir acompanhando o processo de arrecadação, entender a realidade. O fato do próprio processo advir do executivo o da muita autonomia, pois foi ele que propôs, ele tem também a liberdade de fazer vários ajustes ao longo do período orçamentário.
Contudo, existem partes do orçamento que não pode acontecer isso. Estas são: despesas determinadas constitucionalmente, a parte da emenda número 6, que é o orçamento impositivo, que são as emendas dos parlamentares. No Brasil, por regra, ela foi aprovada no nível da União, então deputados e senadores tem direito. 
Orçamento autorizativo e orçamento impositivo. É a natureza do orçamento do Brasil. Qual a natureza? Existe uma discussão doutrinária. 
· Ah não, é autorizativa porque o orçamento, a lei orçamentária vai autorizar a despesa. Ou seja, se não tiver autorizado na lei não haverá o gasto, não pode se gastar sem previsão. 
· Não, é impositivo pois o que está previsto lá é de execução obrigatória, precisa realizar.
Na verdade não é bem assim, por mais que alguns autores explicam como se fosse X ou Y. no Brasil, a maior parte do orçamento é de natureza autorizativa. Porém, nós temos parte do orçamento com caráter impositivo. A principal alteração que agora tá no congresso é a emenda que visa outra alteração, entendendo que o orçamento devia ser impositivo.
O que houve com a emenda 86? Ela traz essa discussão sobre a natureza do orçamento. Introduziu o orçamento impositivo no Brasil. Pra vocês verem como o orçamento tem muito essa questão da política. Até pouco tempo atrás, aqui no MA já tentou se aprovar o orçamento impositivo.
Normalmente, tradicionalmente, os deputados apresentam emendas no momento da discussão. Essa é a proposta que ele faz/apresenta na lei orçamentária, para que os recursos sejam remanejados para, por exemplo, adquirir ambulância. O que acontecia? No congresso nacional, eu sendo da oposição, podia apresentar XXXX emendas, mas ai na hora da execução eu fico pra trás, e ai minha viatura não saiu, porém do fulano, que é da base do governo, saiu. 
Com isso, houve essa discussão em que foi aprovado o orçamento impositivo de parte das emendas tinha que ser necessariamente executado.
Pergunta: cada deputado tem uma quantidade de emendas?
Resposta: não é uma quantidade, na verdade o orçamento depende muito de acordos. Exemplo: no MA, no ano passado, um dep de oposição botou meio mundo de emendas. Nenhuma foi executada, pois não há orçamento impositivo aqui. Logo, o governo tem uma liberdade/margem muito grande, libera umas e outras não. Pode olhar isso no diário oficial da assembleia. Tem muitas emendas, algumas sem sentido. Muitas são emendas de festas culturais no interior, por exemplo. 100K pra são joao de governador Edison lobão.
No Brasil tem parte impositiva e parte autorizativa. Exemplo de impositiva é a questão das emendas parlamentares, emenda nº 100, se a prof não se engana, vai alterando essa margem, acrescentando para que maior parte do orçamento seja impositivo. De novo, é uma grande discussão, porque como o executivo que ta lá executando, normalmente ele teria que ter uma margem maior para executar. Contudo, sendo impositivo, ele não tem esse manejo.
Mesmo o orçamento impositivo, no caso das emendas, elas não entendem que tudo será assim, pois descaracterizaria a ideia, pois o executivo apresentaria e os deputados mudariam tudo. As emendas não podem descaracterizar a proposta do orçamento, apenas alterar, é a mesma ideia de um projeto de lei, não se altera o cerne. Há limites nesse processo de emendas.
O que caracteriza o autorizativo? O comando normativo criado na própria lei orçamentária. No autorizativo, a obrigação ela vai seguir o orçamento. Não tem uma lei dizendo que você deve construir praça X, não tem outra lei. Aquela obrigação vem do orçamento, mas é uma “obrigação”, não uma lei. No impositivo não, o comando vem de outra norma. 
Por exemplo: o pagamento dos servidores. Ele não pode alterar, ele tem que prever esse pagamento, essa parte é impositiva, pois os servidores tem um vínculo de trabalho com esse Estado. Vem desse comando, Estado tem que pagar salário, e ele não saiu do orçamento, e sim da norma ou do contrato. A principal característica é essa: a obrigação – autorizativo – está na própria lei, e no impositivo é outra norma. 
Por fim, tem a questão da discricionariedade. Na autorizativa ele tem essa discricionariedade, já no impositivo não tem. as vinculações são orçamentárias. No caso da praça, no autorizativo, tem uma vinculação orçamentária, aqui no impositivo ele tem uma vinculação pré-orçamentária, é de uma norma anterior, essa norma que determina a obrigação.