31 Direito financiero aula 4

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AULA 4- 27/03/2020
Hoje nós vamos tratar um pouco sobre leis orçamentárias e mais especificamente sobre execução orçamentária. 
Inicialmente vamos destacar a questão das leis orçamentárias e as disposições constitucionais sobre essas leis. Nós estamos falando do orçamento público e. no Brasil, isso é falar do planejamento dos gastos públicos. Esse planejamento, esse orçamento, eles se transformam em leis orçamentárias.
De acordo com o art. 165 da CF nós temos (ela lê o artigo):
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
        I - o plano plurianual;
        II - as diretrizes orçamentárias;
        III - os orçamentos anuais.
Já comentei com vocês, mas se tivéssemos que pôr isso em uma pirâmide colocaríamos em primeiro lugar a Lei Orçamentária Anual (LOA), no topo. Depois, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e por último o PPA, exatamente porque o PPA é o planejamento de médio prazo que da sustentação para a LDO e LOA. 
Essas 3 leis têm natureza temporária - fizemos inclusive uma atividade sobre isso – e tem uma forma legislativa peculiar. E que forma seria essa? O Presidente de acordo com o art. 84, XXIII, da CF, é quem deve encaminhar ao congresso nacional os respectivos projetos de cada uma dessas leis. A peculiaridade se da justamente porque o Presidente é quem encaminha os projetos e porque deve ser feito em um momento oportuno, existem prazos legais que são estabelecidos e devem ser cumpridos. Essas 3 leis são de iniciativa do executivo conforme o art. 84, XXIII, da CF e isso se aplica ao executivo tanto estadual quanto municipal, falando de orçamento isso é aplicável nas 3 esferas.
Destacamos ainda o art. 163 que define que a matéria de finanças públicas tem que ser tratada, regulamentada, por lei complementar. Vocês verão que no art. 163, I, da CF diz isso. É importante compreendermos isso porque temos, no Brasil, que as leis que tratam de normas gerais do direito financeiro foram inicialmente produzidas como leis ordinárias, já inclusive comentei com vocês, que é a lei 4320/1964. Essa lei é anterior a CF de 88 e feita pelo procedimento de lei ordinária, porém foi recepcionada pela CF de 88 e tendo sido feito isso, ela adquiriu status de lei complementar porque a CF diz isso no art. 163, ou seja, por tratar de matérias de finanças públicas, ainda que produzida como lei ordinária, ela passa a ter status de lei complementar, passa a ser recepcionada dessa forma. O nosso Código Tributário, o CTN, também passou por esse mesmo processo. Essa observação é muito importante para a gente.
A Lei 4320/1964 traz normas para elaboração do orçamento, normas gerais de direito financeiro e, foi recepcionada materialmente pela CF de 88 como lei complementar, a Lei Complementar 101/2000, que é a famosa Lei de Responsabilidade Fiscal traz normas sobre a responsabilidade na gestão fiscal, que é inclusive um dos nossos princípios do Dto Financeiro.
Os dispositivos da Lei 4320/1964 que conflitarem com os dispositivos da Lei 101/2000 reputam-se revogados pelo critério cronológico de interpretação. A lei 101 é de fato complementar enquanto a 4320 só formalmente complementar, mas nesse caso em razão do critério cronológico a 101 se sobressai.
Onde exatamente a Constituição fala sobre PPA, LDO e Orçamento Anual? No art. 161, I ao III, da CF 88 (acho que ela errou e quis dizer 165, poque ao invés de ler o 161 ela lê o 165, incisos I ao III).
Na CF de 88 temos no título 6, capítulo 2 e também no ato das disposições constitucionais transitórias no art. 35, questões sobre matéria orçamentária, sobre orçamento público em geral. São dispositivos constitucionais que norteiam a matéria orçamentária de caráter de norma geral devendo, no que for aplicável, ser observado por todos os entes da federação.
O que a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei 101/2000) tem a ver com as leis orçamentárias? Essa Lei regulamenta o art. 163 da CF que estabelece normas orientadoras de finanças públicas no país e orienta a ação dos governantes no que diz respeito a gestão fiscal, para evitar déficits fiscais. 
Enquanto a Lei 101 diz isso que falei pra vocês de controlar o uso do recurso pelo gestor, a Lei 4620 esta mais voltada para o planejamento e transparência das informações orçamentárias sobre a responsabilidade dos agentes públicos e entidades orçamentárias.
O Decreto Lei 200/1967 trata da organização da administração pública federal e mais especificamente no art. 7 trata da definição de orçamento público como um dos 4 instrumentos básicos do planejamento ao lado dos planos e programas anuais, setoriais e regionais, ou seja, já temos desde esse decreto a ideia do orçamento enquanto instrumento que garante eficiência e eficácia do orçamento público. Esse decreto ainda hoje esta vigente.
Voltando ao art. 165, I e §1º, da CF são muito importantes porque trazem pra gente uma questão que não estudamos ainda sobre as despesas de custeio e de capital. As despesas de custeio não acrescentam nada ao orçamento, é todo o custo necessário para o funcionamento da máquina pública. 
As despesas de capital acrescentam ao orçamento, como por exemplo adquirir um imóvel. Essas despesas, com relação ao plano plurianual, são o principal foco dessa espécie de orçamento (ela começa a ler a íntegra do art. 165 da CF).
Agora começamos a parte de execução orçamentária. O que é a execução orçamentária? (inaudível, a internet dela trava várias vezes) é o momento dos pagamentos, de efetuar esses pagamentos e ver o quantitativo de despesas. No sistema brasileiro existe todo um regramento para execução orçamentária, para a realização da despesa pública.
Quando tratamos de execução orçamentária trazemos a ideia de ciclo orçamentário. Mas o que é esse ciclo? Existem 2 compreensões, uma ampla e uma estrita. O ciclo orçamentário é o conjunto de tarefas cujo objetivo é produzir, aprovar e executar a lei orçamentária anual desde o momento em que se iniciam os levantamentos das demandas. Visto de uma forma ampla ele começa desde o momento desses levantamentos, desses estudos, desde a elaboração dos orçamentos. Imaginem um ciclo onde o primeiro ponto é a elaboração do orçamento, primeiro são feitos os levantamentos (esse exemplo é a nível de Maranhão, mas ela diz que é semelhante para União e Municípios), depois disso, cada Estado tem uma secretaria responsável pelo planejamento, aqui é a SEPLAN. O governador, na elaboração do PPA, na pessoa da SEPLAN, pede para que todos os entes da administração pública direta e indireta encaminhem seus planejamentos a SEPLAN, que por sua vez consolida tudo isso, ao mesmo tempo em que o Judiciário e o Legislativo Estadual fazem seus levantamentos e encaminham para o Executivo (governador) para consolidar tudo e organizar a proposta da lei orçamentária, tudo isso em um único projeto por ser matéria da PPA. Uma vez feito tudo isso, o legislativo discute e aprova tudo isso e encaminha ao executivo novamente para sancionar e só então executar o que é previsto naquela legislação. Em geral, no ciclo estendido isso começa desde a elaboração da lei, depois sua discussão e aprovação e por fim a execução para depois ser feito o controle dos gastos, essa é a ideia do ciclo estendido.
No ciclo orçamentário estrito só há elaboração, aprovação, sanção e veto ou execução, que é a realização da despesa pública, não há preocupação com esses detalhes. Esse ciclo é o caminho do orçamento público, ele inicia e termina e volta para o mesmo ponto. Em regra, quando chegamos na execução já precisamos elaborar um novo orçamento, embora alguns autores digam que o ciclo só se encerra com o controle. Mas porque precisamos elaborar outra vez? Porque o ciclo passa por um processo de avaliação, na medida em que você executa você já avalia e vai propondo mudanças para o próximo ciclo orçamentário e demanda uma certa avaliação constante e por isso é chamado de ciclo. 
A execução, portanto, é o cumprimento das regras e etapas para a realização da despesa. O que nos interessa aqui é o caminho que a despesa pública vai percorrer, onde e sob quais condiçõesela começa e termina. O objetivo final da execução é garantir que esses valores, que o gasto do dinheiro público seja feito de forma efetiva.
Quando inicia a despesa? A própria lei de Responsabilidade, no seu art. 8º, define isso, esse momento se inicia com a publicação do orçamento, isso é uma exigência legal. Todo ano, em dezembro, a gente costuma ouvir que o orçamento esta fechado, isso sempre acontece porque a execução do orçamento só pode ocorrer depois da publicação dos orçamentos, que é o termo inicial da despesa. Essa lei entra em vigor no dia 1 de janeiro, mas para iniciar a despesa a gente precisa dessa publicação, uma vez publicado se inicia o processo de realização de despesas.
Art. 8o Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.  
Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.
Depois de publicado o orçamento, o executivo estabelece a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso, ou seja, como os pagamentos serão realizados, quanto estará disponível em cada mês, esse cronograma também é publicado.
A programação e o cronograma respeitam as receitas e os gastos vinculados aos orçamentos específicos de saúde, educação etc.
O art. 9 da Lei de Responsabilidade fala sobre o controle da execução, sobre cumprimento de metas especificamente. Não é o controle de toda a atividade financeira, mas especificamente da execução, do momento do gasto. O cumprimento é verificado ao final de cada bimestre para ver se as metas estão sendo cumpridas, pois o não cumprimento gera consequências. 
Verifica-se se o que foi previsto realmente foi cumprido, um ano como esse que vivemos por exemplo é uma clara incerteza de receita, porque a arrecadação provavelmente será baixa em virtude da pandemia. Se for verificado que a receita não vai ser o suficiente para atingir as metas, se o gasto for maior que a arrecadação, o governo, num prazo de 30 dias, usa um recurso chamado limitação de empenho e movimentação financeira. Isso significa que vai ser feita uma tentativa de equilíbrio das contas, se reduzem os gastos para tentar alcançar esse equilíbrio. A forma como se dá isso esta especificada na LDO. O que alguns governos tem feito, ao invés de fazer a contenção de gastos é alterar essas metas da LDO e isso é criticado por alguns doutrinadores.
O contingenciamento visa justamente proteger as contas e limitar os gastos de acordo com as metas da LDO. 
No Brasil, ao invés de ser feita a contingência, de ser feita a limitação de gastos, se alteram as metas fiscais, se aumentam as metas na LDO para criar uma situação que as contas atendem as metas, mas isso gera uma situação em que na prática não foram atendidas as metas, apenas modificadas. Isso gera um prejuízo na transparência e previsibilidade das constas públicas, porque precisam ser atendidos esses princípios porque trabalhamos aqui com a estimativa de receita que deve se ter todo um cuidado por sair do bolso do contribuinte.
O contingenciamento é um pouco difícil porque temos muitos gastos com despesas primárias, que são obrigatórias, que são os gastos com saúde, educação e a dívida pública, que tem execução obrigatória (art. 9, §2º, da Lei de Responsabilidade Fiscal). Isso tem algumas alterações com a Emenda 95 que ataca esses pontos de despesas primárias e limita essas despesas. Legalmente já tínhamos esse mecanismo que foi o que falamos agora a pouco que é a limitação de empenho, no entanto ele não acontece sobre as despesas primárias. 
Se a limitação não for feita em 30 dias pelo Legislativo e o Judiciário junto com o Ministério Público, é autorizado ao Executivo a limitação do orçamento fixado pela LDO (art. 9, §3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal). Isso foi objeto de uma ADI, a 2238, e o STF entendeu que se trata de uma situação de interferência indevida do Executivo sobre os demais poderes e declarou a inconstitucionalidade desse parágrafo por incompatibilidade material, porque o Executivo não pode limitar o empenho de outro poder. A Lei 4320 em seu art. 58 conceitua o que é o empenho.
O empenho vincula as despesas. Por exemplo, tenho 500 mil e foram empenhados 470 mil para um contrato de obra pública, então esses 470 já estão empenhados a essa despesa mesmo que ainda não tenha sido feito seu pagamento e eu, enquanto executivo, não posso empenhar esse mesmo valor.
O empenho se materializa com a nota de empenho, o empenho é um ato emanado por uma autoridade competente e se materializa por essa nota, essa nota expressa o empenho, mas não se confunde com ele. Essa nota tem uma forma prevista no art. 61 da Lei 4320. 
O empenho vai justamente garantir a certeza e previsibilidade para a despesa empenhada e funciona como um título a favor do credor para garantir o recebimento do valor empenhado. O empenho, definido no art. 58 e 60, pode ter 3 modalidades: ordinário, global e por estimativa.
O empenho ordinário é o mais utilizado, e é usado sempre que a administração já tem conhecimento prévio do montante da despesa e que deve ser paga de uma só vez.
O empenho global é aquele em que a despesa é paga parceladamente, o empenho leva em conta o valor total da despesa e é a situação típica de obra pública. A empenho vincula o valor total da obra e faz o pagamento parcelado.
O empenho por estimativa é aquele das contas de água e luz em que a gente não consegue determinar o valor exato da despesa. Nesses casos se o valor previsto for menor, é feito o complemento e se for maior é feito o abatimento.
O art. 60 da Lei 4320 autoriza a despensa da nota de empenho por situações expressamente autorizadas em lei. A nota de empenho pode ser dispensada, mas o empenho nunca.
Por fim, temos a fase de liquidação da despesa. Essa liquidação não é como acontece no Direito Civil. Aqui, é um momento em que se verifica se o credor já reuniu as condições para receber a quantia empenhada. Essa verificação é através de documentos. Entre o empenho e o pagamento é que esta a liquidação. Ela apura a origem e o objeto a ser pago e o valor exato para extinguir a obrigação, é um processo de verificação.
Depois da liquidação vem o pagamento, mas o processo de execução é basicamente esse: empenho, liquidação e pagamento.