Unidade 03 - Desenvolvimento Econômico e o Estado

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Unidade 03
Desenvolvimento Econômico e o Estado
Orçamentos e 
Finanças Públicas
Diretor Executivo 
DAVID LIRA STEPHEN BARROS
Gerente Editorial 
CRISTIANE SILVEIRA CESAR DE OLIVEIRA
Projeto Gráfico 
TIAGO DA ROCHA
Autoria 
ÁDRIA OLIVEIRA SANTOS MACIEL
AUTORIA
Ádria Oliveira Santos Maciel
Sou formada em Licenciatura em Química com mestrado em 
Educação em Ciências. Possuo experiência na área de docência há pelo 
menos 5 anos. Sou apaixonada pelo que faço e adoro auxiliar, com minha 
experiência de vida, aqueles que estão iniciando em suas profissões. 
Por isso fui convidada pela Editora Telesapiens a integrar seu elenco de 
autores independentes. Estou muito feliz em poder ajudar você nesta fase 
de muito estudo e trabalho. Conte comigo!
ICONOGRÁFICOS
Olá. Esses ícones irão aparecer em sua trilha de aprendizagem toda vez 
que:
OBJETIVO:
para o início do 
desenvolvimento de 
uma nova compe-
tência;
DEFINIÇÃO:
houver necessidade 
de se apresentar um 
novo conceito;
NOTA:
quando forem 
necessários obser-
vações ou comple-
mentações para o 
seu conhecimento;
IMPORTANTE:
as observações 
escritas tiveram que 
ser priorizadas para 
você;
EXPLICANDO 
MELHOR: 
algo precisa ser 
melhor explicado ou 
detalhado;
VOCÊ SABIA?
curiosidades e 
indagações lúdicas 
sobre o tema em 
estudo, se forem 
necessárias;
SAIBA MAIS: 
textos, referências 
bibliográficas e links 
para aprofundamen-
to do seu conheci-
mento;
REFLITA:
se houver a neces-
sidade de chamar a 
atenção sobre algo 
a ser refletido ou dis-
cutido sobre;
ACESSE: 
se for preciso aces-
sar um ou mais sites 
para fazer download, 
assistir vídeos, ler 
textos, ouvir podcast;
RESUMINDO:
quando for preciso 
se fazer um resumo 
acumulativo das últi-
mas abordagens;
ATIVIDADES: 
quando alguma 
atividade de au-
toaprendizagem for 
aplicada;
TESTANDO:
quando o desen-
volvimento de uma 
competência for 
concluído e questões 
forem explicadas;
SUMÁRIO
Hipótese dos mercados eficientes e as finanças comportamen-
tais ......................................................................................................................12
Teoria de carteiras .......................................................................................................................... 12
Hipótese dos mercados eficientes ..................................................................................... 14
Bolhas econômicas ....................................................................................................................... 16
Finanças comportamentais ..................................................................................................... 18
Administração financeira e o gestor público .................................. 22
O papel do administrador financeiro .................................................................................22
As áreas de responsabilidade e suas principais funções...............23
Gestor público ................................................................................................................26
Contabilidade nacional ............................................................................................26
Valor do dinheiro no tempo .....................................................................................................27
Risco versus retorno .......................................................................................................................28
Análise de fluxos e orçamentos de investimentos .......................32
Fluxos de caixa .................................................................................................................................32
Demonstração dos fluxos de caixa (DFC) .....................................................................33
Despesa pública ..............................................................................................................................35
Gasto público sustentável .................................................................................... 36
Contabilidade pública: o plano de contas aplicado ao setor público 
(PCASP) ...................................................................................................................................................37
Orçamento de capital .................................................................................................................. 39
Normas de finanças públicas ................................................................................................ 40
Planejamento estatal e o desenvolvimento econômico ........... 42
Planejamento estatal ....................................................................................................................42
Orçamento-programa ................................................................................................................. 46
Natureza da despesa pública ............................................................................................... 49
9
UNIDADE
03
Orçamentos e Finanças Públicas
10
INTRODUÇÃO
Você sabia que a área da Administração Pública apresenta diversas 
nuances interessantes que estão bem presentes em seu cotidiano? Você 
já deve ter assistido a muitas informações no noticiário apresentando, 
por exemplo, a importância da transparência pública e de outros tantos 
assuntos inerentes ao orçamento e às finanças públicas. Apesar de nem 
sempre ser totalmente esclarecido, toda a população deveria conhecer 
todos os encaminhamentos e decisões tomadas pelo Estado em suas 
mais diversas esferas, sobretudo no que se refere às finanças, uma vez 
que a base das receitas provém da população. Entendeu? Ao longo desta 
unidade letiva, você vai mergulhar nesse universo!
Orçamentos e Finanças Públicas
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OBJETIVOS
Olá. Seja muito bem-vinda (o). Nosso propósito é auxiliar você no 
desenvolvimento das seguintes objetivos de aprendizagem até o término 
desta etapa de estudos:
1. Entender a hipótese dos mercados eficientes e as finanças 
comportamentais.
2. Discernir sobre o papel das finanças e do administrador financeiro 
público.
3. Entender as técnicas de gerenciamento do fluxo de caixa e 
orçamento de capital na máquina pública.
4. Identificar e diferenciar os fundamentos do planejamento estatal e 
sua relação com o desenvolvimento econômico.
Então? Preparado para uma viagem sem volta rumo ao conhecimento? 
Ao trabalho! 
Orçamentos e Finanças Públicas
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Hipótese dos mercados eficientes e as 
finanças comportamentais
OBJETIVO:
Caro estudante, ao longo deste novo capítulo, você 
estudará sobre os fundamentos do mercado financeiro. A 
partir desse conhecimento, você será capaz de entender 
a hipótese dos mercados eficientes e de que forma as 
finanças comportamentais influenciam as decisões e 
afetam as finanças. E então? Motivado para desenvolver 
essa competência? Então vamos lá. Avante!
Teoria de carteiras
Um economista muito importante para o nosso estudo foi Harry Max 
Markowitz, pois, em 1952, após publicar seu estudo em um artigo, o qual 
foi responsável pela ideia inicial do que tem se chamado de diversificação 
de ações, compreendeu uma relação muito importante no mundo dos 
investimentos: as chances de retorno. Mas ele também compreendia que 
havia um risco envolvido. Esse estudo acabou se tornando um dos pilares da 
teoria das carteiras, conforme podemos observar no gráfico (Figura 1) a seguir:
Figura 1 – Risco e retorno
Fonte: Wikimedia Commons.
Orçamentos e Finanças Públicas
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O gráfico (figura 1) relaciona, portanto, o risco (horizontal) e retorno 
esperado (vertical). De antemão, sabe-se que existem investimentos que 
consideram um alto retorno e que, em contrapartida, colocam o investidor 
em um risco alto de perder. De forma análoga, o contrário também é 
verdadeiro.
Foi por considerar esses aspectos que Harry Markowitz propôs a 
ideia de construção de uma carteira, que inclui alguns tipos de açõese 
alguns tipos de investimentos com baixo risco e, dessa forma, ele chegou 
ao modelo chamado de fronteira eficiente (figura 1). Note que o ponto *T 
(linha azul) representado na figura trata-se do então chamado portfólio de 
mercado (composição de carteira).
Uma carteira de investimentos é:
um grupo de ativos pertencente a um investidor. A escolha 
de investimento através de uma carteira ao invés de um 
ativo individual se dá principalmente pela possibilidade de 
diversificação dos ativos e consequentemente, diminuição 
do risco (desvio-padrão). (FONSECA, 2011, p. 13)
Dessa forma, o economista criou uma fronteira, em que é possível 
visualizar as melhores possibilidades de investimentos. Assim, todos 
os investimentos que estiverem abaixo da fronteira serão considerados 
como ruins e, portanto, o que estiver acima será praticamente impossível 
de conseguir realizar. Assim, os melhores resultados (carteiras mais 
eficientes) são os mais próximos da linha da fronteira (figura 1). Note que, 
em continuação à linha azul, há uma parte vermelha. Esse trecho está 
em vermelho indicando que não faz parte da linha da fronteira, pois, se 
observarmos com mais atenção, trata-se de um baixo risco, mas também 
um baixo retorno, sendo que poderia ser utilizado o mesmo baixo risco 
para um retorno mais elevado que é, justamente, a linha da fronteira.
SAIBA MAIS:
Para ampliar seus conhecimentos, sugerimos a leitura do 
artigo “Um estudo sobre a utilização de dados históricos no 
modelo de Markowitz aplicado à bolsa de valores de São 
Paulo” (HIEDA; ODA, 1998). Disponível aqui. 
Orçamentos e Finanças Públicas
http://sistema.semead.com.br/3semead/pdf/Finan%E7as/Art111.PDF
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Por fim, temos que:
um portfólio eficiente deverá conter uma combinação 
de ativos que tenha o máximo retorno para um certo 
nível de risco, ou o mínimo risco para um certo retorno. 
A diversificação, introduzida por Markowitz (1952) no 
processo de alocação dos recursos é importante para que 
o risco dos investimentos seja diluído de forma consistente. 
(FONSECA, 2011, p. 13)
Hipótese dos mercados eficientes
A referida hipótese foi inicialmente proposta pelo estudioso Eugine 
Fama durante a década de 1960. A partir desse estudo, começou-se a 
pensar principalmente a respeito de dois fatores:
a. Mercado.
b. Preço.
Seria possível compreender a racionalidade dos preços? Esse foi 
um dos fatores levantados e questionados. De acordo com esse princípio, 
todo preço é considerado válido, sobretudo porque o preço está intrínseco, 
e é praticamente impossível conhecer o preço real de uma ação.
IMPORTANTE:
Aqui é importante que fique claro que se trata de uma 
hipótese, e não de uma teoria. Isso porque ela não pode ser 
comprovada.
Figura 2 - Economia
Fonte: Pixabay.
Orçamentos e Finanças Públicas
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A segunda componente da teoria e que merece nosso estudo é 
a possibilidade de vencer o mercado, que é, basicamente, compreender 
que os agentes de mercado conhecer muito bem a “dinâmica do jogo”, 
tais como objetivos, modelos de análise e outros aspectos. 
Seguindo essa linha de pensamento, todas as informações que o 
público conhece refletem-se no preço das ações. Tanto é verdade, que as 
grandes empresas buscam celebridades para vincular-se aos seus nomes 
e, com isso, aumentar as ações relacionadas. Mas essa é uma dinâmica 
muito conhecida dos agentes. Então, as informações públicas não trazem 
confiabilidade sobre a real situação.
Vamos considerar uma situação em que uma ação encontra-se a 
um valor igual a R$ 30,00. Uma pessoa que compreende minimamente o 
assunto pensa em comprar e considera que, futuramente, essa ação irá 
valorizar para R$ 35,00. Essa conclusão é baseada nas informações públicas 
disponíveis. Da mesma forma, outras milhares de pessoas pensaram o 
mesmo com base nas mesmas informações. Esse pensamento coletivo 
faz com que o valor da ação realmente valorize.
IMPORTANTE:
Com base nesses aspectos, algumas pesquisas baseadas 
na hipótese dos mercados eficientes evidenciaram que 
diversos profissionais da área jamais poderiam apresentar 
desempenho superior ao mercado.
De acordo com essa hipótese, existem três níveis de eficiência 
relacionada ao mercado. Vejamos:
Orçamentos e Finanças Públicas
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Quadro 1 - Formas de eficiência de mercado
Fonte: Forti, Peixoto e Santiago (2009, p. 48).
Em geral, pode-se considerar que o preço será classificado como 
eficiente quando refletirem todas as informações disponibilizadas.
Bolhas econômicas
Basicamente, chama-se de bolha econômica a uma série de ações 
realizadas com base em escolhas compreendidas como errôneas e de 
formas indevidas, a partir de informações erradas.
No caso do Brasil, por exemplo, houve um momento histórico em 
que a facilidade de adquirir empréstimos era considerável e, com isso, 
sobretudo o crédito facilitado para compra de imóveis. Assim, pessoas 
compravam com o intuito de investimento para futuros lucros.
Orçamentos e Finanças Públicas
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SAIBA MAIS:
Para melhor compreensão sobre as famosas bolhas 
econômicas (ou financeiras), sugerimos que você assista ao 
vídeo disponível a seguir: “O que é uma bolha financeira? 
saiba identificar bolhas financeiras”. Disponível aqui. 
Após essas considerações, podemos afirmar que os preços 
aumentam e diminuem com base na relação entre a oferta e a procura. 
Por isso, é muito difícil realizar decisões a longo prazo, pois os preços e 
estimativas futuras são um tanto quanto incertas.
Dessa forma, quando há muita procura, os preços aumentam 
consideravelmente, o que faz aumentar a bolha. Porém, todos já devem 
imaginar o que acontece com a bolha... isso mesmo, ela estoura. Mas 
quando isso ocorrerá? Quando o contexto consegue notar que o valor está 
muito superior ao que seria considerado aceitável. E, quando isso ocorre, 
os preços voltam a ser corrigidos, fazendo com que os investidores iniciais 
percebam uma decisão errônea.
Figura 3 – Bolha econômica
 
Fonte: Pixabay.
A ocorrência de bolhas econômicas traz diversos problemas de 
ordem econômica para o país. O Japão, por exemplo, na década de 1990, 
Orçamentos e Finanças Públicas
https://www.youtube.com/watch?v=wWXyAbZlkZ0
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foi marcado por uma recessão. Trata-se, portanto, de um processo que 
gera diversas dificuldades, sobretudo no contexto imobiliário, uma vez 
que acaba limitando ou impedindo que diversas famílias consigam crédito 
para a compra de imóveis. Uma outra possibilidade que pode acontecer é 
o estouro da bolha, o qual, quando ocorre, acaba elevando a quantidade 
de endividados (FERREIRA, 2018).
Finanças comportamentais
Inicialmente faremos o exercício de nos imaginar frente à seguinte 
situação: Você está prestes a realizar um sonho material, como a compra 
de um automóvel, imóvel (apartamento, casa ou terreno), ou ainda a 
realização de um empréstimo para a compra de algo que seja bastante 
significativo para você. Antes de fechar essa compra ou aquisição, tente 
imaginar como você está se sentindo. Agora busque imaginar como está 
se sentindo após a finalização desse sonho. 
Provavelmente, frente a situações como essas, algumas sensações 
como: felicidade, alegria, poder e prazer aparecerão em sua zona de 
sentimentos, e isso é bastante natural, mas será que a busca por essas 
sensações tende a influenciar suas decisões?
Podemos dizer que é praticamente impossível separar as emoções 
das decisões. No entanto, deve-se buscar, ao máximo, fazer com que as 
decisões sejam tomadas com o maior nível de racionalidade quanto for 
possível, especialmente quando tratamos sobre os aspectos econômicos 
e financeiros.
Figura 4 – Relações sociais
Fonte: Pixabay.
Orçamentos e Finanças Públicas
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Essa mesma compreensão deve ser levada para o campo das 
compras de ações e investimentos diversos, sobretudo porque, de 
maneira inconsciente, o meio social no qual estamos imersos também 
influencia nossas decisões, e conhecer essas informaçõesé fundamental 
para que tais ações sejam menos mecânicas e mais conscientes.
SAIBA MAIS:
Você já ouvir falar sobre o efeito manada? Convidamos 
você a assistir ao vídeo que explica esse conceito aplicado 
ao contexto econômico. Assista e depois analise se 
seus comportamentos estão alinhados a essa mesma 
perspectiva. Faça uma autoanálise. Disponível aqui.
Mas o grande questionamento a ser feito é: como as relações 
sociais, emocionais e psicológicas influenciam a postura comportamental 
junto aos investimentos? Existe um fator chamado de disponibilidade, isto 
é, o quanto as informações estão mais próximas ao investidor e como 
esse aspecto o influencia. A disponibilidade se relaciona a informações 
recentes.
Vamos imaginar a situação: durante um dia da semana, vários jornais 
começaram a divulgar que uma determinada ação estava em queda. O 
investidor, que possui tal ação, ao ler as informações, acaba tomando a 
decisão de vender. Mas, a partir disso, emergem alguns questionamentos. 
Vejamos: 
a. Será que essa ação foi sensata? 
b. Quais foram os critérios de análise anteriores à venda?
c. Será que a divulgação dessas informações possui uma 
intencionalidade? 
Racionalmente, não faz sentido que se venda uma ação ou que 
a tomada de decisão seja realizada com base, exclusivamente, em um 
único critério. Nesse caso, podemos visualizar, de maneira mais clara, 
o quanto esses fatores interferem na tomada de decisões, o que pode 
representar prejuízos.
Orçamentos e Finanças Públicas
https://www.youtube.com/watch?v=gJnfi5KWaEo
20
Outro aspecto que interfere nas decisões é a representatividade, isto 
é, o quanto tais informações são importantes para o indivíduo. Geralmente 
essas informações estão relacionadas à cultura. Assim, são informações 
mais sólidas e distantes. Então, diferentemente da disponibilidade, agora 
estamos tratando de informações mais antigas.
Alguns comportamentos também comuns são aqueles relacionados 
à ancoragem. Geralmente são pensamentos do tipo:
“Apenas será interessante a compra do dólar quando atingir o valor 
de R$ 4,00.”
“Apenas compro ações com valor médio de R$ 13,50.”
Apesar de os pensamentos representados serem âncoras difíceis 
de serem modificadas, é importante que os investidores tenham uma 
referência, para que não sejam sempre tomados pela ansiedade ou outras 
sensações e acabem tomando decisões baseadas em informações 
momentâneas (disponibilidade). 
SAIBA MAIS:
Para aprofundar seus conhecimentos a esse respeito, 
sugerimos a leitura do artigo intitulado “Um estudo sobre 
finanças comportamentais” (LIMA, 2003). Disponível aqui.
Orçamentos e Finanças Públicas
https://www.scielo.br/j/raeel/a/4VRqLpgZyFScttVyJGzcB6b/?format=pdf&lang=pt
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RESUMINDO:
Caro estudante, que alegria que você chegou ao fim 
desta seção de estudos! Neste capítulo, obtivemos juntos 
diversos conhecimentos sobre os orçamentos e finanças 
voltados para o estudo do mercado financeiro. Conforme 
estudamos juntos, esse é um conhecimento bastante 
abrangente. Agora você já sabe que existem diversas 
limitações para esses conhecimentos. É importante que 
você saiba que a precificação das ações do mercado não é 
aleatória, e alguns aspectos devem ser garantidos para que 
ela seja considerada eficiente. Além disso, você também 
deve recordar que o comportamento dos indivíduos é um 
fator muito importante para a organização das finanças e 
também junto à tomada de decisões. Para complementar 
seus estudos, indicamos que você acesse o material que 
disponibilizamos ao longo do capítulo. Consideramos que 
esses conhecimentos são fundamentais para o exercício 
pleno da sua profissão. Bons estudos! 
Orçamentos e Finanças Públicas
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Administração financeira e o gestor 
público
OBJETIVO:
Caro estudante, ao longo deste novo capítulo, você 
estudará sobre os fundamentos do mercado financeiro. A 
partir desse conhecimento, você será capaz de discernir 
sobre o papel das finanças e do administrador financeiro 
público, bem como suas principais competências. E então? 
Motivado para desenvolver essa competência? Então 
vamos lá. Avante!
O papel do administrador financeiro
Inicialmente precisamos compreender o que é a administração 
financeira e qual é sua importância. Trata-se, portanto, de alternativas 
utilizadas a fim de organizar e controlar empresas e instituições sob a 
perspectiva das finanças. Essa organização geralmente considera alguns 
aspectos, tais como:
a. Análise de investimentos: estudar o percentual de juros, retorno e 
tempo envolvido.
b. Planejamento de gastos.
c. Concessão de crédito e outros.
Esses fatores são muito importantes, sobretudo porque, “quando 
uma empresa tem a capacidade de obter recursos com taxa e prazos 
compatíveis, ela consegue viabilizar bons projetos de investimento, 
consequentemente trazendo maior valor para seus acionistas” (LEMES 
JÚNIOR; RIGO; CHEROBIM, 2010, p. 9).
De forma geral, compreende-se que uma boa gestão financeira de 
empresas privadas é aquela que busca aumentar o capital, e o principal 
responsável para que isso ocorra é o gestor ou administrador financeiro 
(LEMES JÚNIOR; RIGO; CHEROBIM, 2010).
Orçamentos e Finanças Públicas
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Figura 5 – Administração 
Fonte: Pixabay.
SAIBA MAIS:
Quer saber mais sobre o que faz um administrador 
financeiro? Sugerimos que assista ao vídeo “O que é 
administração financeira”. Disponível aqui.
As áreas de responsabilidade e suas principais funções
Podemos considerar que a administração financeira perpassa por 
três áreas. As seguintes:
a. Tesouraria: está relacionada à administração do fluxo de caixa e 
a suas relações com o possíveis financiamentos e investimentos. 
Algumas atividades envolvidas são: planejamento financeiro, 
contas a pagar, câmbio, administração de caixa, crédito e contas 
a receber.
b. Controladoria: atua de forma conjunta com a contabilidade, 
controlando o orçamento e as finanças. Algumas atividades 
Orçamentos e Finanças Públicas
https://www.youtube.com/watch?v=3oUVmtc-Fow
24
envolvidas são: orçamentos, administração de tributos, 
contabilidade financeira e de custos.
c. Fiscal: está relacionada à fiscalização sob o aspecto da legislação 
e emissão de notas fiscais. 
Diz-se que todos esses aspectos são fundamentais para manter 
uma empresa/entidade, sobretudo porque compreende-se que toda 
instituição possui um papel social, isto é, quando cresce, toda a sociedade 
tende a se beneficiar de algum modo.
E quando falamos sobre a administração do Estado, como ficam os 
aspectos orçamentários? 
Uma entidade pública é “todo serviço prestado pela administração, 
direta ou indireta, ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, 
para satisfazer a necessidades essenciais ou secundárias da coletividade” 
(ANDRADE, 2002, p. 35).
Assim, diferentemente da organização das empresas privadas, 
o setor público possui seu funcionamento de orçamentos e finanças 
pautado em algumas leis, as quais encontram amparo na Constituição 
Federal de 1988. Por isso, todas as decisões orçamentárias devem ser 
baseadas nas seguintes leis:
a. Plano Plurianual (PPA).
b. Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
c. Lei Orçamentária Anual (LOA).
De acordo com a Câmara dos Deputados:
A Lei Orçamentária Anual (LOA) estabelece os Orçamentos 
da União, por intermédio dos quais são estimadas as 
receitas e fixadas as despesas do governo federal. Na sua 
elaboração, cabe ao Congresso Nacional avaliar e ajustar 
a proposta do Poder Executivo, assim como faz com a Lei 
de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o Plano Plurianual 
(PPA). Os Orçamentos da União dizem respeito a todos 
nós, pois geram impactos diretos na vida dos brasileiros. 
O Orçamento Brasil é um instrumento que ajuda na 
transparência das contas públicas ao permitir que todo 
Orçamentos e Finanças Públicas
25
cidadão acompanhe e fiscalize a correta aplicação dos 
recursos públicos. (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2022)
Figura 6 – Organizaçãodos instrumentos 
LOA
LDO
PPA
Fonte: Elaborada pela autora (2021).
SAIBA MAIS:
Para melhor compreender quais são os objetivos e 
conceitos dos instrumentos de planejamento orçamentário, 
sugerimos que assista ao vídeo “Noções básicas de 
Orçamento Público - PPA, LDO e LOA”. Compreendemos 
que ampliar esse estudo será bastante relevante para 
auxiliar em seu aprendizado. Disponível aqui. 
Assim, podemos inferir que os orçamentos públicos estão 
alicerçados em três instrumentos: Plano plurianual (PPA), Lei Orçamentária 
Anual (LOA) e Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDA). Todas essas são leis 
ordinárias e estão associadas umas às outras, isto é, são dependentes 
entre si. Em geral, a necessidade do orçamento é, basicamente, fazer com 
que os pilares de receita e despesa estejam em equilíbrio para que o país 
não entre em colapso financeiro.
No caso da máquina pública, diferentemente das empresas, o 
objetivo principal não é o lucro, mas, sim, manter o funcionamento da 
máquina pública, equilibrando receitas e despesas e garantindo, com 
isso, o bem-estar da sociedade dentro de suas necessidades básicas. No 
entanto, o lucro é uma consequência.
Orçamentos e Finanças Públicas
https://www.youtube.com/watch?v=ZfECBTbuDsU
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Gestor público
Quando falamos sobre o gestor público, é muito comum associar 
esse conceito à figura de um agente político que foi eleito pela população. 
E, na realidade, para que o político, seja ele um prefeito, presidente ou 
governador, por exemplo, possa atuar, faz-se necessário o trabalho de 
toda uma equipe no processo de gestão.
A área de administração e finanças na administração pública é muito 
importante, pois é ela quem cuida da execução das ações planejadas. 
Então, o gestor será responsável pela definição das necessidades, 
prestando contas, realizando a fiscalização e garantindo que esteja dentro 
de uma organização.
Figura 7 – Gestor público
Fonte: Pixabay.
Contabilidade nacional
A contabilidade nacional será responsável por apresentar um 
panorama das operações efetuadas pelos agentes econômicos ao longo 
de um período temporal. Nesse caso, podemos ampliar essa visão para 
o contexto do Estado, da iniciativa privada ou até mesmo dentro de uma 
família.
Será a partir dessa contabilidade que será possível quantificar as 
relações entre os agentes econômicos.
Orçamentos e Finanças Públicas
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SAIBA MAIS:
Quer saber mais sobre a relação entre a macroeconomia 
e a contabilidade nacional? Então sugerimos que assista a 
este vídeo. Disponível aqui.
Este estudo permite maior compreensão sobre o comportamento 
da sociedade em termos de economia, uma vez que, por meio dela, 
pode-se obter um panorama não apenas quantitativo (numérico), mas 
também qualitativo (comportamental). 
Algumas competências devem ser inerentes ao gestor financeiro, 
seja ele público ou privado. A seguir, estudaremos algumas delas, as 
quais estão associadas à relação com o dinheiro e como essa relação 
influencia a atuação profissional desses agentes.
Valor do dinheiro no tempo
Provavelmente você já ouviu o seguinte ditado popular:
“Mais vale um pássaro na mão que dois voando.”
Basicamente, esse ditado se relaciona à segurança de ter algo 
no presente à insegurança de ter mais no futuro. Aqui, nosso objetivo é 
trazer esse diálogo relacionado aos aspectos das finanças. Mas será que 
é preferível o dinheiro atual ou no futuro? Existe alguma diferença?
SAIBA MAIS:
Você sabe o valor do dinheiro? Quer saber mais sobre esse 
assunto? Então sugerimos que assista ao vídeo “A Gente 
Explica: Valor do Dinheiro”. Disponível aqui.
Vejamos algumas possibilidades de pensamento em relação a 
esses questionamentos:
Orçamentos e Finanças Públicas
https://www.youtube.com/watch?v=_702JVb76JI
https://www.youtube.com/watch?v=ZsGOJ9qSoDE
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a. A inflação faz com que o valor do dinheiro seja modificado ao 
longo de um período.
b. Existe a possibilidade de realizar aplicações/investimentos para 
receber de forma corrigida (juros).
c. O futuro é incerto em todos os sentidos, sobretudo no que se 
refere à economia.
Para prosseguir com nossos estudos, é importante que você 
compreenda alguns conceitos básicos, tais como os juros. Para 
compreender os juros, eles serão vistos sob duas perspectivas: a) de quem 
empresta e b) de quem pegará emprestado. Quem empresta dinheiro 
(banco) receberá, ao final do período combinado, o valor emprestado com 
o acréscimo por ter o capital disponível para o ato. De forma contrária, 
quem pega um capital emprestado, ao fim de um período, deverá pagar o 
valor acrescido, o qual se relaciona à disponibilidade do capital, isto é, são 
os custos do capital de quem recebe.
Quando realizamos uma análise sobre os valores do presente e do 
futuro, essa comparação só faz sentido se for com base em uma taxa de 
juros a ser analisada. Do contrário, serão meras opiniões sem fundamentos 
plausíveis.
Risco versus retorno
Para avaliar a relação entre risco e retorno, daremos um exemplo 
clássico que você já deve conhecer: a poupança. Muitos brasileiros optam 
pela poupança por dois motivos:
 • Desconhecerem outras formas de obter retorno financeiro de seu 
capital.
 • Receio de perder parte do capital pela ausência de conhecimento 
específico.
Orçamentos e Finanças Públicas
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SAIBA MAIS:
É importante que você saiba que os investimentos em 
poupança, apesar de serem os mais utilizados, não 
compensam o aumento da inflação ao longo de um tempo, 
podendo implicar, consequentemente, a perda de capital. 
Acesse o vídeo para compreender como isso funciona. 
Disponível aqui.
Diante disso, existem outras opções de investimentos que ofereçam 
um retorno mais viável? A resposta é “sim”. No entanto, é fundamental que 
o investidor conheça o caminho para que não tome decisões errôneas por 
desconhecer.
O investimento em ações é um mercado que tem crescido bastante 
nos últimos anos e se tornado bastante popular e acessível. É um 
assunto cada vez mais comum, e isso se deve também à facilidade de 
compartilhamento de informações.
Figura 8 – Investimento de risco
Fonte: Pixabay.
No caso de empresas e entidades públicas ou privadas, os 
investimentos ocorrem de outras formas: na compra de novas máquinas, 
contratação de funcionários especializados, manutenção de estruturas e 
outas tantas possibilidades, com as quais nem sempre há a garantia de 
Orçamentos e Finanças Públicas
https://www.youtube.com/watch?v=Rkck63eYYr8
30
retorno financeiro. Trata-se, portanto, de um investimento que apresenta 
seus riscos e que, justamente por isso, deve ser realizado com base em 
estudos prévios. 
Assim, podemos dizer que os investimentos, nesses casos, são 
aplicações de recursos, os quais podem ser temporários ou permanentes 
a fim de dar suporte para as atividades operacionais.
Você já deve ter ouvido falar de empresas que compram outras e 
se fundem. Esse é um investimento arriscado que pode ou não ter êxito.
De forma análoga, você também já deve saber de situações em 
que o Estado adquire imóveis já existentes para utilizar o espaço como 
escola, creche ou até mesmo hospitais. Essas também são formas 
de investimentos realizados para atendimento das necessidades da 
população.
Figura 9 – Hospital Municipal de Paratinga
Fonte: Wikimedia Commons.
Mas será que esse tipo de investimento com o dinheiro público 
também pode ser de risco? Suponha que o prédio seja antigo e que 
foi comprado pela prefeitura de uma cidade. Antes de ser utilizado 
como hospital, passou por reformas. No entanto, por negligência da 
administração, não foi realizado um estudo estrutural e, no meio do 
processo, o prédio começou a apresentar problemas em sua estrutura, 
Orçamentos e Finanças Públicas
31
sendo necessário, portanto, sua demolição. Note que esse é um caso 
claro de um investimento que trouxe diversos prejuízos financeiros para 
os cofres públicos.
É claro que, nesse quesito, estamos tratando de situaçõesbem 
simples, mas, na prática, os riscos dos investimentos são muito mais 
amplos e estão relacionados a situações muito mais complexas.
RESUMINDO:
Caro estudante, que alegria que você chegou ao fim 
desta seção de estudos! Neste capítulo, obtivemos juntos 
diversos conhecimentos sobre os orçamentos e finanças 
voltados para o estudo do mercado financeiro. Você 
estudou que a Administração Pública precisa de agentes 
ou gestores financeiros para auxiliar na organização das 
finanças. Essa mesma necessidade também se faz para os 
setores privados. No entanto, essa organização não é um 
processo simples, sobretudo porque nossa cultura possui 
muitos traços de corrupção e de comportamentos ruins em 
relação às finanças. Conforme estudamos juntos, esse é um 
conhecimento bastante abrangente. Para complementar 
seus estudos, indicamos que você acesse o material que 
disponibilizamos ao longo do capítulo. Consideramos que 
esses conhecimentos são fundamentais para o exercício 
pleno da sua profissão. Bons estudos!
Orçamentos e Finanças Públicas
32
Análise de fluxos e orçamentos de 
investimentos
OBJETIVO:
Caro estudante, ao longo deste novo capítulo, você estudará 
sobre os fundamentos do mercado financeiro. A partir desse 
conhecimento, você será capaz de entender as técnicas de 
gerenciamento do fluxo de caixa e orçamento de capital 
na máquina pública. Você verá que os procedimentos na 
administração pública são bastante específicos. E então? 
Motivado para desenvolver essa competência? Então 
vamos lá. Avante!
Fluxos de caixa
É muito comum ouvirmos falar sobre a expressão “fluxo de caixa” 
quando nos referimos a uma empresa e, mais especificamente, à 
quantidade de dinheiro que entra e sai.
Figura 10 – Caixa registradora
Fonte: Pixabay.
Mas será que esse conceito também se aplica ao setor público? É o 
que veremos neste capítulo!
Orçamentos e Finanças Públicas
33
Inicialmente, veremos algumas definições importantes sobre: caixa 
e equivalentes de caixa.
O caixa pode ser compreendido, de forma quantitativa, como 
o numerário em espécie, além dos depósitos bancários disponíveis, 
enquanto os equivalentes de caixa são as aplicações financeiras realizadas 
de curto prazo, as quais podem ser convertidas em valor e sofrer alterações 
consideradas como insignificantes.
Em geral, podemos dizer que os equivalentes de caixas não são 
utilizados para realizar investimentos ou aplicações, mas, sim, para 
atender a demandas mais emergentes, consideradas de curto prazo.
Assim, tendo compreendido esses dois conceitos, temos que: o 
fluxo de caixa está relacionado às entradas e saídas de caixa e equivalente 
de caixa.
Apesar disso, é importante que você esteja atento e seja capaz 
de diferenciar que, quando tratamos sobre os fluxos de caixa, não estão 
incluídas as movimentações que podem, naturalmente, ocorrer entre o 
caixa e o equivalente de caixa. Essa ação corresponde à gestão de caixa. 
Com isso, podemos concluir que a função de gerir o caixa corresponde 
ao ato de investir o excesso de caixa em equivalente de caixa. Portanto, é 
importante diferenciar gestão de caixa e fluxo de caixa.
Demonstração dos fluxos de caixa (DFC)
A demonstração dos fluxos de caixa trata-se de um documento que 
apresenta as entradas (receitas) e saídas (despesas) do caixa público. Para 
isso, existem três classificações no que se refere aos fluxos. Vejamos a 
seguir as definições apontadas pela Norma Brasileira de Contabilidade 
(NBC TSP 12): 
a. Investimentos: são aquelas relacionadas à aquisição e venda de 
ativos a longo prazo.
b. Financiamentos: são aquelas que tendem a trazer alterações 
no tamanho e na composição do capital e do endividamento da 
entidade em questão.
Orçamentos e Finanças Públicas
34
c. Operacional: são as atividades da entidade que não as de 
investimento e de financiamento.
SAIBA MAIS:
Para aprofundar seus conhecimentos no que se refere ao 
fluxo de caixa, sugerimos a leitura da Norma Brasileira 
de Contabilidade, NBC TSP 12, de 18 de outubro de 2018. 
Disponível aqui.
Em geral, a DFC identificará os seguintes aspectos:
 • De onde originaram os fluxos de entrada no caixa.
 • Os itens de consumo.
 • O saldo do caixa na data em questão.
Figura 11 - Contabilidade
Fonte: Pixabay.
As informações referentes ao fluxo de caixa são fundamentais para 
que a população possa avaliar de que forma o setor público adquiriu 
os recursos para o custeio de suas atividades. Esses são fatores muito 
importantes para a garantia de um dos princípios: a transparência.
Além do aspecto relacionado à transparência, as informações 
de fluxo de caixa são importantes também para a tomada de decisões. 
É com base nas informações das demonstrações contáveis que os 
Orçamentos e Finanças Públicas
https://www.in.gov.br/materia/-/asset_publisher/Kujrw0TZC2Mb/content/id/47983559/do1-2018-10-31-norma-brasileira-de-contabilidade-nbc-tsp-12-de-18-de-outubro-de-2018-47983302
35
administradores podem ter uma real configuração do contexto, o que 
auxilia a tomar os próximos passos no planejamento.
Despesa pública
Durante o ciclo de elaboração e aprovação do orçamento, por 
meio de Leis orçamentárias, será previsto pelos Poderes Executivo 
e Legislativo o conjunto de gastos do Estado durante um exercício de 
execução. Qualquer outra despesa que esteja fora das leis orçamentárias 
será considerada como inválida, atendendo, portanto, ao princípio da 
legalidade.
Além da legalidade, existem outros princípios que devem nortear 
os rumos da despesa pública, tais como: impessoalidade, imoralidade, 
eficiência e outros.
A respeito da legalidade, a Constituição Federal de 1988, em seu 
artigo nº 167, determina em, seus incisos, que são vedados:
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei 
orçamentária anual;
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações 
diretas que excedam os créditos orçamentários ou 
adicionais. (BRASIL, 1988)
Assim, para a realização de programa ou política pública, por 
exemplo, esta deve estar incluída na lei orçamentária. A mesma 
compreensão está relacionada às demais despesas sem que haja crédito 
orçamentário ou algum adicional.
Ainda que não haja previsão, é possível que, por situações diversas, 
incida a necessidade de realização de gastos. Para isso, será necessária 
a aprovação dessa despesa e, a partir disso, a lei orçamentária deverá 
ser alterada ao longo do processo, e será utilizado o crédito adicional, 
conforme estabelecido na Constituição Federal.
Orçamentos e Finanças Públicas
36
IMPORTANTE:
O crédito adicional é um tipo de autorização, dentro dos 
aspectos legais, para serem adicionadas despesas ao 
longo de um exercício, as quais não haviam sido previstas 
com antecedência na lei orçamentária. Por outro lado, o 
crédito orçamentário trata-se da utilização do crédito já 
previsto em lei orçamentária inicial. 
Entre as classificações do crédito adicional, destacam-se os três 
tipos. Vejamos a seguir:
a. Crédito adicional suplementar: quando uma dotação já havia sido 
prevista na lei orçamentária, mas não houve crédito suficiente para 
realizá-la.
b. Crédito adicional especial: quando houver necessidade de um 
recurso não previsto na lei orçamentária.
c. Crédito adicional extraordinário: quando a despesa for necessária 
para cobrir situações de emergência não previstas, tais como os 
casos de:
 • Calamidade pública.
 • Guerra.
 • Comoção interna.
Gasto público sustentável
Quando dialogamos sobre o orçamento público e suas previsões, 
deve-se sempre pensar sobre os impactos a longo prazo, sobretudo 
porque, nesse caso em específico, os aspectos financeiros impactam 
também a dinâmica de diversos setores no país de forma mais ampliada. 
Por isso, é preciso garantir que os gastos sejam sustentáveis, apesar 
de compreender-se que existem muitas demandas emergentes, tais como 
construções de creches, escolas, postos de saúde e outras necessidades 
básicas da população.Escolhas mal planejadas podem refletir em graves 
Orçamentos e Finanças Públicas
37
problemas no futuro, desde a ausência de atendimento à população até o 
endividamento exacerbado do Estado.
SAIBA MAIS:
Seria possível tornar as finanças públicas mais sustentáveis? 
Quer saber mais sobre esse assunto? Sugerimos a leitura 
do artigo “Orçamento Público Sustentável” (SILVA, 2019). 
Essa pesquisa buscou demonstrar se as dimensões da 
sustentabilidade no âmbito da aplicação dos recursos 
públicos estão sendo evidenciadas. E, para isso, analisou as 
informações do estado do Rio de Janeiro. Disponível aqui.
Contabilidade pública: o plano de contas 
aplicado ao setor público (PCASP)
Para iniciarmos nosso estudo, é importante que você saiba que a 
Secretaria do Tesouro Nacional é o órgão central de contabilidade federal. 
A fim de padronizar e consolidar as contas, foi necessário elaborar um 
plano de contas aplicado ao setor público (PCASP), o qual deverá ser 
seguido por toda a Administração Pública.
Deve-se ainda garantir que o PCASP atenda, basicamente, aos 
três pilares (ou natureza de informação). São eles: patrimonial, controle e 
orçamentária (Quadro 2):
Orçamentos e Finanças Públicas
https://www.fucamp.edu.br/editora/index.php/ragc/article/view/1887/1210
38
Quadro 2 – Natureza da informação
Fonte: PCASP (2016).
É importante considerar que todas as classes ímpares (1, 3, 5 e 
7) possuem natureza devedora, enquanto as classes pares (2, 4, 6 e 8) 
apresentam natureza credora.
SAIBA MAIS:
Como possibilidade para ampliar sua compreensão e 
conhecimento sobre o PCASP, julgamos relevante que 
você conheça o documento em sua íntegra para que possa 
se familiarizar. Disponível aqui.
Uma das principais regras estabelecidas pela PCASP é que os 
débitos e créditos devem ocorrer dentro da mesma natureza de informação 
(Quadro 1). Por exemplo: note que as classes de 1 a 4 pertencem à mesma 
natureza. Dessa forma, é possível debitar 1 e creditar 3. No entanto, não 
é possível debitar 1 e creditar 7. Esse é um aspecto muito importante que 
carece de atenção.
Essas classes são, portanto, tipos de códigos específicos, os quais, 
neste momento, não são objetivo de nosso estudo, mas, caso você 
Orçamentos e Finanças Públicas
https://www.cnm.org.br/cms/images/stories/Links/06072016_MCASP_7_Parte_IV_PCASP.pdf
39
tenha maiores interesses de aprofundamento, poderá utilizar o material 
disponibilizado para estudos.
Orçamento de capital
Um dois papéis mais importantes relacionados ao gestor financeiro 
diz respeito à tomada de decisões. Uma das decisões mais relevantes é 
aquela do investimento.
Figura 12 – Orçamento de capital
Decisões de 
investimento
Poupança De longo prazo
Fonte: Elaborado pela autora (2021).
Conforme podemos observar no esquema acima, basicamente 
existem dois caminhos: 
a. Poupança: são aqueles investimentos realizados, geralmente, no 
mercado financeiro.
b. Investimentos de longo prazo: são aqueles investimentos 
realizados, geralmente, em ativos reais, como, por exemplo, as 
reformas de escolas, creches e hospitais ou ainda a compra de 
computadores para o uso de uma instituição.
Conforme temos apontado em nosso estudo, os investimentos de 
longo prazo são muito importantes para promover a sustentabilidade de 
uma entidade.
IMPORTANTE:
Geralmente esse tipo de ação é amplamente utilizado por 
empresas privadas, pois o interesse é que os ativos atuais 
gerem uma rentabilidade, aumentando o retorno gerado 
para os sócios.
Orçamentos e Finanças Públicas
40
Normas de finanças públicas
A partir de agora, nosso estudo será destinado ao que pauta a 
Lei nº 4.320 de 17 de março de 1964. A referida lei aponta normas gerais 
para a execução e controle de orçamentos e balanço da União, estados, 
municípios e Distrito Federal. Em outras palavras, sua principal função é o 
estabelecimento de receitas e despesas públicas.
Para isso, as receitas e despesas são classificadas em:
a. Receitas correntes: são as receitas efetivas, as quais fazem com 
que o patrimônio aumente, tais como os tributos, que são impostos 
e taxas. Nesse mesmo grupo, destacam-se ainda as receitas de 
agropecuária, industrial, contribuições, serviços, patrimoniais e 
outras.
b. Receitas de capital: trata-se de uma receita não efetiva, isto é, 
não é capaz de causar uma mudança no patrimônio líquido da 
administração pública, pois há uma compensação em relação à 
despesa. São as operações de crédito (empréstimos), alienação 
de bens, transferências de capital, amortização de empréstimos 
e outros.
c. Despesas correntes: são as despesas de custeio (as corriqueiras) e 
transferências correntes.
d. Despesas de capital: trata-se das despesas não efetivas, isto é, 
que não causam mudança que reduza o patrimônio líquido da 
administração pública. São exemplos de despesas de capital os 
seguintes: investimentos, inversões financeiras e transferências de 
capital.
Figura 13 – Esquema receita e despesa
Fonte: Elaborado pela autora (2021).
Orçamentos e Finanças Públicas
41
IMPORTANTE:
Para cada receita, haverá uma previsão de despesas e, 
por consequência, haverá a fixação dessas despesas, 
por meio de leis orçamentárias, as quais mencionamos 
anteriormente.
RESUMINDO:
Caro estudante, que alegria que você chegou ao fim desta 
seção de estudos! Neste capítulo, obtivemos juntos diversos 
conhecimentos sobre os orçamentos e finanças voltados 
para o estudo do mercado financeiro. Você estudou neste 
capítulo a definição do que significa o fluxo de caixa para o 
setor público e também aprendeu a diferenciá-lo da gestão 
de caixa, bem como quais aspectos estão incluídos em 
cada um deles. Conforme estudamos juntos, vimos que 
esse é um conhecimento bastante abrangente. Portanto, 
a fim de complementar seus estudos, indicamos que 
você acesse o material que disponibilizamos ao longo do 
capítulo. Consideramos que esses conhecimentos são 
fundamentais para o exercício pleno da sua profissão. Bons 
estudos!
Orçamentos e Finanças Públicas
42
Planejamento estatal e o desenvolvimento 
econômico
OBJETIVO:
Caro estudante, ao longo deste novo capítulo, você estudará 
sobre os fundamentos do mercado financeiro. A partir desse 
conhecimento, você será capaz de identificar e diferenciar 
os fundamentos do planejamento estatal e sua relação com 
o desenvolvimento econômico. A partir desse estudo, será 
possível compreender de que forma o Estado se organiza 
economicamente para auxiliar o desenvolvimento em suas 
diversas esferas. E então? Motivado para desenvolver essa 
competência? Então vamos lá. Avante!
Planejamento estatal
A esta altura, você já deve saber que, para garantir o funcionamento 
do Estado, faz-se necessária a arrecadação de receitas diversas, tais 
como os tributos pagos pelos cidadãos. Dessa forma, podemos concluir 
que, se não fosse a contribuição econômica da população, pouco ou nada 
poderia ser feito para o desenvolvimento social, tais como construções e 
reformas de escolas, hospitais, creches e outros.
O orçamento público é considerado um instrumento de planeja-
mento, que também é uma Lei, por meio do qual são identificados os re-
cursos a serem utilizados pelo Estado, os quais são oriundos de tributos, 
tais como os impostos, taxas e contribuições. A partir dessa arrecadação, 
ela será revertida em obras, pagamento de servidores públicos, aquisi-
ção de medicamentos, manutenção de prédios, entre outras coisas.
Orçamentos e Finanças Públicas
43
Figura 14 – Operação tapa-buracos
Fonte: Wikimedia Commons.
Dessa forma, podemos inferir que:
o Estado, para alcançar os seus objetivos, arrecada tributos 
dos seus cidadãos, com o fim de obter recursos financeiros 
que possam custear os seus fins sociais. Entretanto, a 
obtenção, a gestão e a aplicação dos recursos não é uma 
tarefa simples, pois exigem do Estado um planejamento 
estratégico e acompanhamento constante, com o fim de 
se verificar o atingimento de metas. (OLIVEIRA,2019, p. 18) 
Ainda assim, por mais que o Estado possua diversas demandas 
das mais diversas ordens, nem sempre será possível realizar todas as 
necessidades. Nesse sentido, o planejamento do Estado é fundamental.
SAIBA MAIS:
Para aprofundamento teórico e aplicação prática, sugerimos 
que você faça a leitura do artigo “O planejamento estatal e a 
região metropolitana de Belo Horizonte” (CLARK; REIS, 2011). 
Disponível aqui.
Utilizaremos a China como um exemplo de planejamento. Aqui, 
estaremos desconsiderando os fatores proporcionais e políticos, mas 
trata-se de um país que consegue projetar seus próximos 10 anos com 
Orçamentos e Finanças Públicas
https://revista.direito.ufmg.br/index.php/revista/article/view/160/148
44
tranquilidade e desenvolver uma base econômica, tecnológica e científica 
a longo prazo, comparado a demais países.
Conforme temos visto, o orçamento trata-se de uma lei, a qual deve 
ser elaborada em consonância com uma base legal. O Poder Legislativo 
será responsável por aprovar e autorizar a realização de despesas pelos 
Poderes Executivo, Judiciário e Legislativo. Tais despesas devem ser 
destinadas para o funcionamento da máquina pública de forma mais geral. 
É importante considerar que o orçamento público não identifica 
apenas as despesas, como também define a previsão de receitas a serem 
arrecadadas ao longo de um exercício, os quais, por diversos fatores, 
podem ser menores que o previsto, o que, nesse caso, comprometerá o 
planejamento de despesas.
Neste momento do estudo, você já deve saber que, por meio da 
Constituição Federal de 1988, foi estabelecida a obrigatoriedade das 
seguintes leis:
a. Lei Plurianual.
b. Lei Orçamentária Anual.
c. Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Podemos afirmar que o objetivo desses instrumentos é instituir os 
objetivos constitucionais que tratam do caráter orçamentário. Eles são 
responsáveis por dar suporte à elaboração e execução orçamentária 
brasileira. Esses instrumentos regem o ciclo orçamentário no Brasil, os 
quais estão amplamente relacionados entre si, formando um sistema 
integrado de planejamento e orçamento, o qual deverá ser adotado por 
todos os entes da federação.
Esses instrumentos encontram-se organizados, verdadeiramente, 
como uma pirâmide:
Orçamentos e Finanças Públicas
45
Figura 15 – Organização dos instrumentos 
LOA
LDO
PPA
 
Fonte: Elaborada pela autora (2021).
No estudo da administração, existe um planejamento estratégico 
(de longo prazo), bem como aqueles táticos e operacionais. No contexto 
da administração pública, essa divisão é bastante similar:
 • O PPA, por exemplo, é considerado o planejamento estratégico, 
apesar de ser considerado de médio prazo.
 • O planejamento tático apresenta grande relação com a LDO, 
que se refere à tática de verificação das metas e prioridades do 
orçamento.
 • O planejamento operacional apresenta grande relação com a LOA, 
uma vez que ambos estão relacionados à execução.
SAIBA MAIS:
A Lei de Responsabilidade Fiscal trata-se de uma Lei 
complementar nº 101 de 4 de maio de 2000 e, por meio 
dela, são estabelecidas normas de finanças públicas 
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. Para a 
continuação e aprofundamento dos estudos, sugerimos 
que você comece a se familiarizar com ela. Disponível aqui.
De acordo com a recomendação fiscal da Constituição Federal 
de 1988, existe a necessidade de estabelecer as finanças e normas 
orçamentárias do país, com o objetivo de controlar a ação dos governantes 
Orçamentos e Finanças Públicas
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm
46
e a efetiva capacidade de gastos do Estado, considerando os aspectos 
relevantes para a prevenção de gastos e, consequentemente, um possível 
descontrole das contas.
Uma outra lei muito importante foi a 4.320 de 1964, que foi também 
recepcionada pela Constituição de 1988. Essa lei institui normas gerais de 
direitos financeiros cujo objetivo é a elaboração e controle dos orçamentos, 
bem como o balanço da União, estados, municípios e Distrito Federal para 
alcançar um efetivo planejamento, controle e transparência apresentada 
nas informações contábeis, orçamentárias, financeiras e patrimoniais, 
sobre as operações realizadas pelas entidades governamentais, bem 
como sobre as responsabilidades dos agentes envolvidos.
Orçamento-programa
Considera-se que o modelo de orçamento baseado em programas 
se trata do tipo mais moderno que existe nos dias atuais, sendo, inclusive, 
adotado pela legislação brasileira.
O orçamento-programa trata-se, portanto, de um modelo de 
programa cujo interesse está relacionado à identificação e demonstração 
das ações realizadas pelo governo em sua forma mais ampla. Um outro 
aspecto que marca muito as características desse modelo é a questão do 
planejamento orçamentário, que se encontra diretamente associado ao 
estabelecimento de objetivos.
Esse modelo de orçamento foi conceituado pela Organização das 
Nações Unidas (ONU) no ano de 1959, tendo sofrido algumas adaptações 
em relação ao modelo orçamentário americano, conhecido como 
performance budget ou orçamento de desempenho.
De acordo com a Lei nº 200, de 23 de fevereiro de 1967, a qual trata 
sobre o orçamento-programa, tem-se que “em cada ano será elaborado 
um orçamento-programa que pormenorizará a etapa do programa 
plurianual a ser realizado no exercício seguinte e que servirá de roteiro à 
execução coordenada do programa anual”.
Orçamentos e Finanças Públicas
47
Quadro 3 - Vantagens do orçamento-programa
Fonte: ENAP (2014, p. 9).
Basicamente antes do início de um exercício, o governo define uma 
série de objetivos a fim de serem realizados ao longo dos 4 anos seguintes. 
Alguns exemplos são a distribuição de renda para reduzir a desigualdade 
social ou erradicar o analfabetismo no país. A partir do estabelecimento 
dos objetivos, devem-se construir e planejar os passos seguintes, que são 
os programas. São exemplos de programas:
a. Bolsa-família.
b. Auxílio-Brasil.
c. Bolsa-escola.
A partir da definição do programa, será possível definir o valor 
necessário a ser investido para a realização. Posteriormente, é possível 
ainda medir o alcance, por exemplo, de quantidade de famílias ou 
pessoas beneficiadas ao longo do programa. Assim, parâmetros poderão 
ser utilizados para avaliar um possível alcance (ou não) dos objetivos 
previamente estabelecidos. 
Orçamentos e Finanças Públicas
48
SAIBA MAIS:
Devido à limitação do nosso estudo em termos de 
aprofundamento teórico, sugerimos que você faça a leitura 
do artigo “O orçamento-programa no contexto da gestão 
pública” (NUNES; OLIVEIRA; BEÚ, 2015). Disponível aqui.
Quadro 4 – Fases e características do orçamento-programa
Fonte: ENAP (2014, p. 8).
Orçamentos e Finanças Públicas
https://periodicos.ufsm.br/reget/article/download/18883/pdf
49
Natureza da despesa pública
É importante que você saiba que a atividade financeira do Estado 
encontra-se estruturada da seguinte forma (Figura 3): 
Figura 16 – Atividade financeira do Estado
ATIVIDADE FINANCEIRA 
DO ESTADO
ORÇAMENTO 
PÚBLICO
CRÉDITO 
PÚBLICO
RECEITA 
PÚBLICA
DESPESA 
PÚBLICA
Fonte: Elaborada pela autora (2021).
Neste estudo, enfatizaremos os aspectos que concernem, 
especificamente, a despesa pública.
A despesa pública é classificada em dois grandes grupos. A saber:
a. Despesa orçamentária: são aquelas que estão previstas no 
orçamento vigente, além daquelas a serem inseridas por meio de 
créditos adicionais.
b. Despesa extra orçamentária: trata-se das despesas que não 
estavam no orçamento vigente, nem nas leis orçamentárias 
correspondentes ao exercício em questão. Como exemplo dessas 
situações, destacam-se os valores descontados dos servidores 
aos seus respectivos consignatários.
Figura 17 – Gasto público
Fonte: Pixabay.
Orçamentos e Finanças Públicas
50
SAIBA MAIS:
Quer saber mais sobre a natureza do gasto público e seus 
conceitos fundamentais?Sugerimos que assista ao vídeo 
“Orçamento público – conceito e natureza” publicado pelo 
canal Trilhante. Disponível aqui.
É importante considerar que o crédito adicional é a despesa que 
representa um tipo de crédito:
a. Suplementar.
b. Especial.
c. Extraordinário.
Esses créditos, geralmente, não estavam previstos em orçamento 
ou até estavam, mas não havia capital suficiente para sua realização.
RESUMINDO:
Caro estudante, que alegria que você chegou ao fim 
desta seção de estudos! Neste capítulo, obtivemos juntos 
diversos conhecimentos sobre a necessidade de conhecer 
e aprofundar seus conhecimentos acerca da organização 
do Estado e da Administração Pública. Você estudou acerca 
dos fundamentos do planejamento estatal e sua relação 
com o desenvolvimento econômico. Essa compreensão 
foi fundamental para que você pudesse perceber de 
que forma o Estado se organiza economicamente para 
auxiliar o desenvolvimento em suas diversas esferas. Ah, 
e não se esqueça de acessar todos os links de estudos 
complementares que deixamos ao longo do seu material. 
Esse estudo ajudará a melhor desempenhar as atividades 
relacionadas à sua profissão. Bons estudos!
Orçamentos e Finanças Públicas
https://www.youtube.com/watch?v=pJWDURgTR2o
51
REFERÊNCIAS
ANDRADE, N. A. Contabilidade pública na gestão municipal. São 
Paulo: Atlas, 2002.
BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República 
Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, 
[2022]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
constituicao.htm Acesso em: 11 jan 2022.
BRASIL. Manual de Contabilidade aplicada ao Setor Público. 
Brasília, DF: Secretaria do Tesouro Nacional, 2019. Disponível em: https://
sisweb.tesouro.gov.br/apex/f?p=2501:9::::9:P9_ID_PUBLICACAO:31484. 
Acesso em: 11 jan 2022. 
FORTI, C. A. B.; PEIXOTO, F. M.; SANTIAGO, W. P. Hipótese da 
eficiência de mercado: um estudo exploratório no mercado de capitais 
brasileiro. Gestão & Regionalidade, São Caetano do Sul, v. 25, n. 75, set.-
dez., 2009.
FONSECA, C. G. Aplicação do modelo de markowitz na seleção 
de carteiras eficientes: uma análise da relação entre risco e retorno. 2011. 
Trabalho de conclusão de curso (MBA em Finanças e Gestão de Riscos) 
– Instituto de Economia, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de 
Janeiro, 2011. Disponível em: https://modelosfinanceiros.com.br/assets/
documentos/selecao_de_carteiras_eficientes.PDF. Acesso em: 26 nov 2021.
LEMES JÚNIOR, A. B.; RIGO, C. M.; CHEROBIM, A. P. M. S. 
Administração financeira: princípios, fundamentos e práticas brasileiras. 
3. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010.
OLIVEIRA, M. A. S. O planejamento estatal como instrumento para 
a efetividade da política pública de saneamento básico: um estudo 
sobre os serviços de esgotamento sanitário no município de Fortaleza/
CE. 2019. Dissertação (Mestrado em Direito) – Faculdade de Direito, 
Universidade Federal do Ceará, Fortaleza, 2019. Disponível em: http://
www.repositorio.ufc.br/bitstream/riufc/48977/1/2019_dis_masoliveira.
pdf. Acesso em: 11 jan 2022.
Orçamentos e Finanças Públicas
	Hipótese dos mercados eficientes e as finanças comportamentais
	Teoria de carteiras
	Hipótese dos mercados eficientes
	Bolhas econômicas
	Finanças comportamentais
	Administração financeira e o gestor público
	O papel do administrador financeiro
	As áreas de responsabilidade e suas principais funções
	Gestor público
	Contabilidade nacional
	Valor do dinheiro no tempo
	Risco versus retorno
	Análise de fluxos e orçamentos de investimentos
	Fluxos de caixa
	Demonstração dos fluxos de caixa (DFC)
	Despesa pública
	Gasto público sustentável
	Contabilidade pública: o plano de contas aplicado ao setor público (PCASP)
	Orçamento de capital
	Normas de finanças públicas
	Planejamento estatal e o desenvolvimento econômico
	Planejamento estatal
	Orçamento-programa
	Natureza da despesa pública