ouse-pra-geral-direitos-difusos-e-coletivos

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SUMÁRIO
1. Ação Civil Pública (ACP) ......................................................................................................... 4
1.1. Ação civil pública – noções gerais....................................................................................... 4
1.2. Condições da ação .............................................................................................................. 5
1.2.1. Legitimidade ad causam .................................................................................................. 5
1.2.2. Interesse processual....................................................................................................... 14
1.2.3. Possibilidade jurídica do pedido ................................................................................... 15
1.3. Elementos da ação ............................................................................................................ 16
1.3.1. Partes .............................................................................................................................. 16
1.3.2. Causa de pedir................................................................................................................ 16
1.3.3. Pedido ............................................................................................................................. 16
1.4. Competência ..................................................................................................................... 16
1.4.1. Competência originária nos tribunais de superposição .............................................. 16
1.4.2. Competência de jurisdição ............................................................................................ 17
1.4.3. Competência territorial.................................................................................................. 18
1.5. LITISCONSÓRCIO, INTERVENÇÃO DE TERCEIROS E OPOSIÇÃO ...................................... 19
1.5.1. Litisconsórcio e assistência............................................................................................ 19
1.5.2. Denunciação da lide....................................................................................................... 21
1.5.3. Chamamento ao processo ............................................................................................. 22
1.5.4. Oposição ......................................................................................................................... 22
1.6. Conexão, continência e litispendência ............................................................................ 22
1.6.1. Relação entre demandas coletivas e ações individuais ............................................... 22
1.6.2. Relação entre demandas coletivas................................................................................ 23
1.7. Inquérito civil e procedimento preparatório.................................................................... 24
1.7.1. Finalidades ..................................................................................................................... 24
1.7.2. Instauração ..................................................................................................................... 24
1.7.3. Arquivamento ................................................................................................................. 25
1.7.4. Princípio da publicidade x sigilo.................................................................................... 26
1.7.5. Princípio inquisitivo, contraditório e ampla defesa ..................................................... 26
1.7.6. Valor probatório ............................................................................................................. 26
1.8. Autocomposição................................................................................................................ 27
1.8.1. Autocomposição extrajudicial: Compromisso de Ajustamento de Conduta............... 27
1.8.2. Autocomposição judicial................................................................................................ 29
1.9. Sentenças coletivas........................................................................................................... 29
1.10. Coisa julgada coletiva ..................................................................................................... 30
1.10.1. Coisa julgada material secundum eventum litis e secundum eventum probationes.. 31
1.10.2. Transporte in utilibus da coisa julgada coletiva .......................................................... 31
2.10.3. Transporte in utilibus da coisa penal ........................................................................... 32
1.10.4. Limites territoriais e subjetivos da coisa julgada........................................................ 32
1.11. Liquidação e execução de sentenças ............................................................................. 33
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SUMÁRIO
1. Ação Civil Pública (ACP) ......................................................................................................... 4
1.1. Ação civil pública – noções gerais....................................................................................... 4
1.2. Condições da ação .............................................................................................................. 5
1.2.1. Legitimidade ad causam .................................................................................................. 5
1.2.2. Interesse processual....................................................................................................... 14
1.2.3. Possibilidade jurídica do pedido ................................................................................... 15
1.3. Elementos da ação ............................................................................................................ 16
1.3.1. Partes .............................................................................................................................. 16
1.3.2. Causa de pedir................................................................................................................ 16
1.3.3. Pedido ............................................................................................................................. 16
1.4. Competência ..................................................................................................................... 16
1.4.1. Competência originária nos tribunais de superposição .............................................. 16
1.4.2. Competência de jurisdição ............................................................................................ 17
1.4.3. Competência territorial.................................................................................................. 18
1.5. LITISCONSÓRCIO, INTERVENÇÃO DE TERCEIROS E OPOSIÇÃO ...................................... 19
1.5.1. Litisconsórcio e assistência............................................................................................ 19
1.5.2. Denunciação da lide....................................................................................................... 21
1.5.3. Chamamento ao processo ............................................................................................. 22
1.5.4. Oposição ......................................................................................................................... 22
1.6. Conexão, continência e litispendência ............................................................................ 22
1.6.1. Relação entre demandas coletivas e ações individuais ............................................... 22
1.6.2. Relação entre demandas coletivas................................................................................ 23
1.7. Inquérito civil e procedimento preparatório.................................................................... 24
1.7.1. Finalidades .....................................................................................................................24
1.7.2. Instauração ..................................................................................................................... 24
1.7.3. Arquivamento ................................................................................................................. 25
1.7.4. Princípio da publicidade x sigilo.................................................................................... 26
1.7.5. Princípio inquisitivo, contraditório e ampla defesa ..................................................... 26
1.7.6. Valor probatório ............................................................................................................. 26
1.8. Autocomposição................................................................................................................ 27
1.8.1. Autocomposição extrajudicial: Compromisso de Ajustamento de Conduta............... 27
1.8.2. Autocomposição judicial................................................................................................ 29
1.9. Sentenças coletivas........................................................................................................... 29
1.10. Coisa julgada coletiva ..................................................................................................... 30
1.10.1. Coisa julgada material secundum eventum litis e secundum eventum probationes.. 31
1.10.2. Transporte in utilibus da coisa julgada coletiva .......................................................... 31
2.10.3. Transporte in utilibus da coisa penal ........................................................................... 32
1.10.4. Limites territoriais e subjetivos da coisa julgada........................................................ 32
1.11. Liquidação e execução de sentenças ............................................................................. 33
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1.11.1. Direitos difusos e coletivos em sentido estrito ........................................................... 33
1.11.2. Direitos individuais homogêneos ................................................................................ 33
1.12. Custas processuais e ônus da sucumbência .................................................................. 34
1.13. Prescrição ........................................................................................................................ 35
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1. Ação Civil Pública (ACP)
A ação civil pública (ACP) é um instrumento de defesa dos interesses metaindivi-
duais, ao lado da ação popular e do mandado de segurança coletivo.
A LACP (Lei da Ação Civil Pública - Lei nº 7.347/85) é fruto de intenso debate e 
nasce sobre influência da doutrina italiana e das classactions dos países oriundos do sistema 
de common law. Surge a partir da percepção da necessidade de desenvolver ferramentas 
processuais mais adequadas para a solução de conflitos de interesses transindividuais.
Contudo, não é demais observar que muito antes da edição da LACP, o Ministério 
Público já estava legitimado a ajuizar ações civis voltadas à reparação de danos ao meio 
ambiente, conforme dispõe o art. 14, § 1º, da Lei n° 6.938/81 (PNMA).
A Lei da Ação Civil Pública e o Código de Defesa Consumidor contemplam as 
normas processuais de caráter genérico do microssistema processual coletivo, razão pela 
qual suas disposições devem ser aplicadas de forma integrada.
1.1. Ação civil pública – noções gerais
A expressão ação civil pública, em seus primórdios, não era utilizada no mesmo 
sentido que é concebida no dia de hoje, ou seja, como instrumento destinado à defesa de 
direitos coletivos em geral.
Antes da promulgação da LACP, ações civis públicas eram ações de natureza não 
penal, ajuizadas pelo Ministério Público. Eram civis por não possuírem natureza penal, e 
eram públicas por serem ajuizadas por um órgão público, o MP.
Inclusive, podemos ver claramente que o art. 3º da Lei n° 40/81, que estabelece 
normas gerais para a organização dos Ministérios Públicos Estaduais, diferencia a ação civil 
pública da ação penal pública. Observa-se que não só são diferentes, como são opostas. 
Vejamos:
Art. 3º - São funções institucionais do Ministério Público:
I - velar pela observância da Constituição e das leis, e promover-lhes 
a execução;
II - promover a ação penal pública;
III - promover a ação civil pública, nos termos da lei.
Assim, desde que ajuizadas pelo MP, ações que tinham natureza não penal, eram 
denominadas ações civis públicas. Antes do advento da LACP, ações civis públicas seriam 
não só as ações voltadas à defesa de interesses metaindividuais, como também a ação de 
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1. Ação Civil Pública (ACP)
A ação civil pública (ACP) é um instrumento de defesa dos interesses metaindivi-
duais, ao lado da ação popular e do mandado de segurança coletivo.
A LACP (Lei da Ação Civil Pública - Lei nº 7.347/85) é fruto de intenso debate e 
nasce sobre influência da doutrina italiana e das classactions dos países oriundos do sistema 
de common law. Surge a partir da percepção da necessidade de desenvolver ferramentas 
processuais mais adequadas para a solução de conflitos de interesses transindividuais.
Contudo, não é demais observar que muito antes da edição da LACP, o Ministério 
Público já estava legitimado a ajuizar ações civis voltadas à reparação de danos ao meio 
ambiente, conforme dispõe o art. 14, § 1º, da Lei n° 6.938/81 (PNMA).
A Lei da Ação Civil Pública e o Código de Defesa Consumidor contemplam as 
normas processuais de caráter genérico do microssistema processual coletivo, razão pela 
qual suas disposições devem ser aplicadas de forma integrada.
1.1. Ação civil pública – noções gerais
A expressão ação civil pública, em seus primórdios, não era utilizada no mesmo 
sentido que é concebida no dia de hoje, ou seja, como instrumento destinado à defesa de 
direitos coletivos em geral.
Antes da promulgação da LACP, ações civis públicas eram ações de natureza não 
penal, ajuizadas pelo Ministério Público. Eram civis por não possuírem natureza penal, e 
eram públicas por serem ajuizadas por um órgão público, o MP.
Inclusive, podemos ver claramente que o art. 3º da Lei n° 40/81, que estabelece 
normas gerais para a organização dos Ministérios Públicos Estaduais, diferencia a ação civil 
pública da ação penal pública. Observa-se que não só são diferentes, como são opostas. 
Vejamos:
Art. 3º - São funções institucionais do Ministério Público:
I - velar pela observância da Constituição e das leis, e promover-lhes 
a execução;
II - promover a ação penal pública;
III - promover a ação civil pública, nos termos da lei.
Assim, desde que ajuizadas pelo MP, ações que tinham natureza não penal, eram 
denominadas ações civis públicas. Antes do advento da LACP, ações civis públicas seriam 
não só as ações voltadas à defesa de interesses metaindividuais, como também a ação de 
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interdição de incapaz, a actio civilis ex delicto e as ações amparadas pelo art. 14, § 1º da Lei 
n° 6.938/81 (PNMA).
Com o advento da LACP, duas mudanças ocorreram: consolidação do emprego 
da locução ação civil pública para designar as ações voltadas à defesa de interesses difusos 
e coletivos stricto sensu; e, o termo ação civil pública deixou de ser utilizado com exclusivi-
dade para as ações ajuizadas pelo MP, pois a lei atribuiu legitimidade ativa a uma série de 
entes políticos e, até mesmo, a pessoas jurídicas de direito privado, a exemplo das associa-
ções.
O objeto da ACP tem previsão nos artigos 1º, 3º e 11 da LACP. Com efeito, a ACP 
tem por objeto a tutela preventiva (inibitória ou de remoção do ilícito) ou ressarcitória (mo-
ral ou material) dos seguintes bens ou direitos metaindividuais:
a) Meio-ambiente (natural, artificial, cultural e do trabalho);
b) Consumidor;
c) Bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e pai-
sagístico;
d) Ordem econômica;
e) Ordem urbanística;
a) Honra e dignidade de grupos raciais, étnicos ou religiosos (novida-
de da Lei n. 12.966/2014);
f) Qualquer outro interesse ou direito metaindividual (difusos, cole-tivos ou individuais homogêneos).
Conforme lições de João Paulo Lordelo, a ação civil pública não pode ter por ob-
jeto ato jurisdicional, por este já possuir meios próprios de impugnação. A ACP não pode fa-
zer as vezes de ADI (controle concentrado), embora a inconstitucionalidade de determinado 
ato normativo possa ser questão prejudicial. Cabe apenas como meio de controle difuso. E, 
por fim, é perfeitamente admissível o manejo de ACP para o fim de responsabilizar alguém 
por danos morais causados a quaisquer valores transindividuais de que cuida a lei.
1.2. Condições da ação
1.2.1. Legitimidade ad causam
1.2.1.1. Legitimidade ativa
Consoante o disposto no artigo 5º da LACP, tem legitimidade para propor ação 
civil pública:
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I - o Ministério Público;
II - a Defensoria Pública;
III - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;
IV - a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de econo-
mia mista
V - a associação que, concomitantemente:     
a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil;     
b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao patri-
mônio público e social, ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem 
econômica, à livre concorrência, aos direitos de grupos raciais, étni-
cos ou religiosos ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turís-
tico e paisagístico.
Conclui-se, portanto, que o nosso sistema é misto ou pluralista, pois tanto os en-
tes públicos quanto os entes privados estão legitimados a agir na defesa de interesses cole-
tivos em sentido amplo.
Além disso, trata-se de legitimidade concorrente, porque não foi deferida exclu-
sivamente a determinado ente, e disjuntiva, pois a formação de litisconsórcio entre os legi-
timados é meramente facultativa.
1.2.1.1.1. Natureza jurídica
De modo geral, entende-se que a legitimidade para a defesa de direitos difusos, 
coletivos ou individuais homogêneos é extraordinária, na forma de substituição processual, 
ressalvadas as associações que, segundo o STF, a partir da interpretação do artigo 5º, inciso 
XXI, da Constituição Federal de 1988, atuam como representantes processuais de seus filia-
dos (RE 193503).
No tocante ao ajuizamento de ações coletivas para a defesa de interesses difusos 
e coletivos em sentido estrito, parcela da doutrina entende que se trata de legitimação ordi-
nária, porquanto os legitimados também são titulares do direito discutido em juízo.
Ainda, há quem entenda tratar-se de legitimação autônoma para a condução do 
processo, tendo em vista que a legitimidade extraordinária pressupõe substituído certo, o 
que não ocorre nas ações coletivas em que os titulares do direito são indetermináveis.
ATENÇÃO: Ações pseudocoletivas: embora propostas por um único legitimado extraor-
dinário, na verdade são pleiteados, específica e concretamente, direitos individuais de 
inúmeros substituídos, caracterizando uma pluralidade de pretensões equiparável ao li-
tisconsórcio multitudinário.
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I - o Ministério Público;
II - a Defensoria Pública;
III - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;
IV - a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de econo-
mia mista
V - a associação que, concomitantemente:     
a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil;     
b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao patri-
mônio público e social, ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem 
econômica, à livre concorrência, aos direitos de grupos raciais, étni-
cos ou religiosos ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turís-
tico e paisagístico.
Conclui-se, portanto, que o nosso sistema é misto ou pluralista, pois tanto os en-
tes públicos quanto os entes privados estão legitimados a agir na defesa de interesses cole-
tivos em sentido amplo.
Além disso, trata-se de legitimidade concorrente, porque não foi deferida exclu-
sivamente a determinado ente, e disjuntiva, pois a formação de litisconsórcio entre os legi-
timados é meramente facultativa.
1.2.1.1.1. Natureza jurídica
De modo geral, entende-se que a legitimidade para a defesa de direitos difusos, 
coletivos ou individuais homogêneos é extraordinária, na forma de substituição processual, 
ressalvadas as associações que, segundo o STF, a partir da interpretação do artigo 5º, inciso 
XXI, da Constituição Federal de 1988, atuam como representantes processuais de seus filia-
dos (RE 193503).
No tocante ao ajuizamento de ações coletivas para a defesa de interesses difusos 
e coletivos em sentido estrito, parcela da doutrina entende que se trata de legitimação ordi-
nária, porquanto os legitimados também são titulares do direito discutido em juízo.
Ainda, há quem entenda tratar-se de legitimação autônoma para a condução do 
processo, tendo em vista que a legitimidade extraordinária pressupõe substituído certo, o 
que não ocorre nas ações coletivas em que os titulares do direito são indetermináveis.
ATENÇÃO: Ações pseudocoletivas: embora propostas por um único legitimado extraor-
dinário, na verdade são pleiteados, específica e concretamente, direitos individuais de 
inúmeros substituídos, caracterizando uma pluralidade de pretensões equiparável ao li-
tisconsórcio multitudinário.
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1.2.1.1.2. Ministério Público
Apesar de prescindível a comprovação de pertinência temática, é mister verificar, 
em cada caso, se a defesa dos interesses discutidos na demanda é compatível com o perfil 
constitucional do órgão ministerial. Nesse contexto, o Ministério Público tem legitimidade 
para defender qualquer interesse difuso, pois inegável a sua relevância social. 
Por outro lado, no tocante aos direitos coletivos em sentido estrito e individuais 
homogêneos, a atuação do parquet está adstrita aos interesses indisponíveis ou afetos à 
coletividade. A relevância social pode ser objetiva (decorrente da própria natureza dos va-
lores e bens em questão, tal como a dignidade humana, a saúde, a educação, etc.) ou subje-
tiva (em razão da qualidade especial dos titulares – um grupo de idosos ou de crianças por 
exemplo).
Embora a atuação do Ministério Público não esteja vinculada à respectiva Justi-
ça, na prática, os Ministérios Públicos Estaduais têm restringido a sua atuação às Justiças 
Estaduais, ao passo que o Ministério Público Federal tem se limitado a atuar na seara fede-
ral, nas hipóteses previstas no artigo 109 da Constituição Federal.
Todavia, deve-se ressaltar que a LACP, no art. 5º, § 5º, admite o litisconsórcio fa-
cultativo entre os Ministérios Públicos da União, do Distrito Federal e dos Estados na defesa 
dos interesses e direitos de que cuida a referida lei. O Plenário do STF1, inclusive, já se ma-
nifestou pela possibilidade de litisconsórcio e o STJ2, ratificando tal entendimento, afirmou 
que é possível a atuação conjunta de MPF e MPE desde que alguma razão específica justifi-
que a presença de ambos na lide (Este assunto será visto mais detalhadamente em tópico 
posterior).
2.2.1.1.3. Defensoria Pública
O artigo 5º, inciso II, com redação dada pela Lei 11.448/07, arrola expressamente 
a Defensoria Pública entre os entes legitimados à propositura de ações coletivas.
Mesmo antes da edição da referida lei, a doutrina majoritária e o STJ3 já enten-
diam pela legitimidade da Defensoria, com base no artigo 82, II, do CDC. O raciocínio era 
mais ou menos o seguinte: se o referido dispositivo autoriza a propositura de ação coletiva 
pela União, Estados, Municípios e Distrito Federal, por consectário natural, está autorizando 
também a Defensoria Pública da União e a Defensoria dos Estados e do Distrito Federal, afi-
1 ACO 1.020/SP, Rel. Min. Carmen Lúcia, julgado em 08/10/2008
2 STJ. 3ª Turma. REsp 1.254.428-MG, Rel. Min. João Otávio de Noronha, julgado em 2/6/2016
3 REsp 555.111-RJ, Rel. Min. Castro Filho, julgado em 05/09/2006
8 8
nal tais instituições compõe a respectiva Administração Direta. Logo, a Lei 11.448/07 só teria 
reforçado a legitimidade do órgão defensorial.
A CONAMP (Associação Nacional dos Membros do MinistérioPúblico) se insurgiu 
por meio da ação direta de inconstitucionalidade 3943, argumentando que a legitimidade 
da Defensoria afetava diretamente as atribuições do Ministério Público, além de não se com-
patibilizar com a função institucional. O STF, todavia, não concordou com a tese ministerial 
e privilegiou o acesso à justiça, conferindo ao termo necessitado uma “definição segundo 
princípios hermenêuticos garantidores da força normativa da Constituição e da máxima efe-
tividade das normas constitucionais”.
A legitimidade também encontra fundamento na Lei Complementar 80/94, nota-
damente após as alterações promovidas pela Lei Complementar 132/09:
Art. 4º São funções institucionais da Defensoria Pública, dentre ou-
tras:
[...]
VII – promover ação civil pública e todas as espécies de ações capa-
zes de propiciar a adequada tutela dos direitos difusos, coletivos ou 
individuais homogêneos quando o resultado da demanda puder be-
neficiar grupo de pessoas hipossuficientes; (Redação dada pela Lei 
Complementar nº 132, de 2009).
VIII – exercer a defesa dos direitos e interesses individuais, difusos, 
coletivos e individuais homogêneos e dos direitos do consumidor, na 
forma do inciso LXXIV do art. 5º da Constituição Federal; (Redação 
dada pela Lei Complementar nº 132, de 2009).
[...]
X – promover a mais ampla defesa dos direitos fundamentais dos ne-
cessitados, abrangendo seus direitos individuais, coletivos, sociais, 
econômicos, culturais e ambientais, sendo admissíveis todas as es-
pécies de ações capazes de propiciar sua adequada e efetiva tutela; 
(Redação dada pela Lei Complementar nº 132, de 2009).
XI – exercer a defesa dos interesses individuais e coletivos da crian-
ça e do adolescente, do idoso, da pessoa portadora de necessidades 
especiais, da mulher vítima de violência doméstica e familiar e de 
outros grupos sociais vulneráveis que mereçam proteção especial 
do Estado; (Redação dada pela Lei Complementar nº 132, de 2009).
A Constituição também sustenta a legitimidade da Defensoria, principalmente 
após a Emenda Constitucional 80/2014, que trouxe, de forma expressa, que à Defensoria 
incumbe a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extra-
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nal tais instituições compõe a respectiva Administração Direta. Logo, a Lei 11.448/07 só teria 
reforçado a legitimidade do órgão defensorial.
A CONAMP (Associação Nacional dos Membros do Ministério Público) se insurgiu 
por meio da ação direta de inconstitucionalidade 3943, argumentando que a legitimidade 
da Defensoria afetava diretamente as atribuições do Ministério Público, além de não se com-
patibilizar com a função institucional. O STF, todavia, não concordou com a tese ministerial 
e privilegiou o acesso à justiça, conferindo ao termo necessitado uma “definição segundo 
princípios hermenêuticos garantidores da força normativa da Constituição e da máxima efe-
tividade das normas constitucionais”.
A legitimidade também encontra fundamento na Lei Complementar 80/94, nota-
damente após as alterações promovidas pela Lei Complementar 132/09:
Art. 4º São funções institucionais da Defensoria Pública, dentre ou-
tras:
[...]
VII – promover ação civil pública e todas as espécies de ações capa-
zes de propiciar a adequada tutela dos direitos difusos, coletivos ou 
individuais homogêneos quando o resultado da demanda puder be-
neficiar grupo de pessoas hipossuficientes; (Redação dada pela Lei 
Complementar nº 132, de 2009).
VIII – exercer a defesa dos direitos e interesses individuais, difusos, 
coletivos e individuais homogêneos e dos direitos do consumidor, na 
forma do inciso LXXIV do art. 5º da Constituição Federal; (Redação 
dada pela Lei Complementar nº 132, de 2009).
[...]
X – promover a mais ampla defesa dos direitos fundamentais dos ne-
cessitados, abrangendo seus direitos individuais, coletivos, sociais, 
econômicos, culturais e ambientais, sendo admissíveis todas as es-
pécies de ações capazes de propiciar sua adequada e efetiva tutela; 
(Redação dada pela Lei Complementar nº 132, de 2009).
XI – exercer a defesa dos interesses individuais e coletivos da crian-
ça e do adolescente, do idoso, da pessoa portadora de necessidades 
especiais, da mulher vítima de violência doméstica e familiar e de 
outros grupos sociais vulneráveis que mereçam proteção especial 
do Estado; (Redação dada pela Lei Complementar nº 132, de 2009).
A Constituição também sustenta a legitimidade da Defensoria, principalmente 
após a Emenda Constitucional 80/2014, que trouxe, de forma expressa, que à Defensoria 
incumbe a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extra-
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judicial, dos direitos individuais e coletivos dos necessitados. Nos termos do artigo 134 da 
Constituição Federal:
Art. 134. A Defensoria Pública é instituição permanente, essencial à 
função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe, como expressão e 
instrumento do regime democrático, fundamentalmente, a orienta-
ção jurídica, a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos 
os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, 
de forma integral e gratuita, aos necessitados, na forma do  inciso 
LXXIV do art. 5º desta Constituição Federal.
Ante sua função institucional, é mister que a Defensoria atue em prol dos neces-
sitados, mas nada impede que, em virtude da natureza difusa do direito tutelado, a coletivi-
dade substituída também seja composta por pessoas não necessitadas. Assim, consoante o 
entendimento dos Tribunais Superiores, a Defensoria Pública detém legitimidade para pro-
por ação civil pública em defesa de qualquer interesse difuso e, em relação aos interesses 
coletivos em sentido estrito e individuais homogêneos, quando o grupo de lesados incluir 
titulares necessitados, ainda que nem todos ostentem tal condição (STF, ADI 3943).
1.2.1.1.4. Entes da Administração Direta
Apesar de prescindível a comprovação de pertinência temática, há que se verifi-
car, em cada caso concreto, se existe conexão entre as competências, os serviços, as ativida-
des ou o patrimônio do ente, e a causa de pedir e o pedido formulados na ação. A doutrina 
interpreta essa vinculação como interesse processual (interesse de agir).
Nessa esteira, o STJ entende que o Município tem legitimidade ad causam para 
ajuizar ação civil pública em defesa de direitos consumeristas questionando a cobrança de 
tarifas bancárias. Para a Corte Cidadã, a legitimação dos entes políticos para a defesa de 
interesses metaindividuais é justificada pela qualidade de sua estrutura, capaz de conferir 
maior probabilidade de êxito na implementação da tutela coletiva.
1.2.1.1.5. Entes da Administração Indireta
Ao contrário dos entes da Administração direta, a legitimação das autarquias, 
fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista está condicionada à com-
provação de pertinência temática. Apesar de a lei exigir tal requisito apenas em relação às 
associações, a atuação dos entes da Administração indireta está adstrita às finalidades para 
as quais foram criadas, por força do princípio da especialidade. Portanto, a propositura de 
ação civil pública pressupõe adequação entre o objeto da demanda e as funções institucio-
nais da entidade autora.
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1.2.1.1.6. Fundações privadas
A LACP cita o vocábulo “fundação” no inciso pertinente a outros entes da Admi-
nistração Indireta, mas não se refere expressamente às fundações públicas ou privadas. Por 
essa razão, o STJ já se manifestou pela legitimidade de fundação privada para a propositura 
de ação civil pública (AR 497).
1.2.1.1.7. Ordem dos Advogados do Brasil
A Ordem dos Advogados do Brasil não figura como legitimada à propositura de 
ação civil pública no rol da Lei 7347/85. Porém, o Estatuto da OAB confere ao Conselho Fe-
deral e aos respectivos Conselhos Seccionais a prerrogativa de ajuizar ações coletivas desti-
nadas à defesa dos interesses que lhes são afetos (artigos 54, inciso XIV, e 57 da Lei 8906/94).
Na qualidade de entidade de classe, a OAB detém legitimidadepara defender, via 
ação civil pública, os interesses coletivos em sentido estrito e individuais homogêneos dos 
advogados a ela filiados. Quanto aos interesses difusos, apesar da divergência doutrinária e 
jurisprudencial, prevalece o entendimento pela legitimidade da Ordem, quando o grupo de 
lesados incluir titulares advogados, ainda que nem todos ostentem tal condição.
1.2.1.1.8. Entes despersonalizados
O CDC, em seu artigo 82, inciso III outorgou às entidades e órgãos da Administra-
ção Direta ou Indireta, ainda que sem personalidade jurídica, a legitimidade para propor 
ações coletivas.
Tendo em vista a reciprocidade existente entre as normas da LACP e do CDC, não 
apenas os entes administrativos despersonalizados de defesa dos consumidores, mas tam-
bém os voltados à defesa de outros interesses transindividuais, têm legitimidade para a 
propositura de ação civil pública, desde que comprovada a pertinência temática.
1.2.1.1.9. Associações civis
No gênero associação civil encontram-se não apenas as associações tradicionais, 
mas também as entidades de classe e as confederações (associação de associações).
A legitimidade das associações está condicionada à sua representatividade ade-
quada que decorre do preenchimento dos seguintes requisitos: a) constituição formal; b) 
pré-constituição pelo prazo de um ano e; c) pertinência temática (artigo 5º, V, b da LACP).
A segunda exigência pode ser excepcionada, consoante o art. 5º, § 4° da LACP, que 
dispõe que o requisito da pré-constituição poderá ser dispensado pelo juiz quando houver 
1110
1.2.1.1.6. Fundações privadas
A LACP cita o vocábulo “fundação” no inciso pertinente a outros entes da Admi-
nistração Indireta, mas não se refere expressamente às fundações públicas ou privadas. Por 
essa razão, o STJ já se manifestou pela legitimidade de fundação privada para a propositura 
de ação civil pública (AR 497).
1.2.1.1.7. Ordem dos Advogados do Brasil
A Ordem dos Advogados do Brasil não figura como legitimada à propositura de 
ação civil pública no rol da Lei 7347/85. Porém, o Estatuto da OAB confere ao Conselho Fe-
deral e aos respectivos Conselhos Seccionais a prerrogativa de ajuizar ações coletivas desti-
nadas à defesa dos interesses que lhes são afetos (artigos 54, inciso XIV, e 57 da Lei 8906/94).
Na qualidade de entidade de classe, a OAB detém legitimidade para defender, via 
ação civil pública, os interesses coletivos em sentido estrito e individuais homogêneos dos 
advogados a ela filiados. Quanto aos interesses difusos, apesar da divergência doutrinária e 
jurisprudencial, prevalece o entendimento pela legitimidade da Ordem, quando o grupo de 
lesados incluir titulares advogados, ainda que nem todos ostentem tal condição.
1.2.1.1.8. Entes despersonalizados
O CDC, em seu artigo 82, inciso III outorgou às entidades e órgãos da Administra-
ção Direta ou Indireta, ainda que sem personalidade jurídica, a legitimidade para propor 
ações coletivas.
Tendo em vista a reciprocidade existente entre as normas da LACP e do CDC, não 
apenas os entes administrativos despersonalizados de defesa dos consumidores, mas tam-
bém os voltados à defesa de outros interesses transindividuais, têm legitimidade para a 
propositura de ação civil pública, desde que comprovada a pertinência temática.
1.2.1.1.9. Associações civis
No gênero associação civil encontram-se não apenas as associações tradicionais, 
mas também as entidades de classe e as confederações (associação de associações).
A legitimidade das associações está condicionada à sua representatividade ade-
quada que decorre do preenchimento dos seguintes requisitos: a) constituição formal; b) 
pré-constituição pelo prazo de um ano e; c) pertinência temática (artigo 5º, V, b da LACP).
A segunda exigência pode ser excepcionada, consoante o art. 5º, § 4° da LACP, que 
dispõe que o requisito da pré-constituição poderá ser dispensado pelo juiz quando houver 
11
manifesto interesse social, evidenciado pela dimensão ou característica do dano ou pela 
relevância do bem jurídico a ser protegido. Um exemplo em que se verificou essa flexibiliza-
ção do requisito temporal foi o REsp 1600172-GO, julgado pelo STJ em 2016, acerca de ação 
civil pública que tratava da prestação de informações ao consumidor sobre a existência de 
glúten em alimentos.
O último requisito citado é a pertinência temática. Sobre ele existem algumas de-
cisões no âmbito dos Tribunais Superiores. Em julgado de 2017, por exemplo, o STJ enten-
deu que uma associação que tenha fins específicos de proteção ao consumidor não possui 
legitimidade para o ajuizamento de ação civil pública com a finalidade de tutelar interesses 
coletivos de beneficiários do seguro DPVAT, afinal não se trataria de relação consumerista, 
tampouco de relação jurídica contratual, sendo o DPVAT um seguro obrigatório por força de 
lei, que tem por objetivo mitigar os danos advindos da circulação de veículos automotores 
(STJ. 2ª Seção. REsp 1.091.756-MG, Rel. Min. Marco Buzzi, Rel. Acd. Min. Marco Aurélio Belliz-
ze, julgado em 13/12/2017).
Deve-se registrar que o STJ tem reconhecido a legitimidade da associação para 
propositura de ação civil pública, ainda que não prevista em seu estatuto, ipsis literis, a fi-
nalidade de defesa de determinado direito transindividual. Um exemplo foi o REsp 31150/
SP, em que se decidiu que tanto uma associação de bairro que tem entre suas finalidades 
o “bem-estar coletivo”, quanto uma associação destinada à proteção específica do meio 
ambiente, podem ajuizar ação civil pública na defesa do meio ambiente. O argumento foi 
o seguinte: a cláusula que tutela o bem-estar coletivo engloba a qualidade de vida das pes-
soas, e esta, por sua vez, só pode ser preservada enquanto favorecida pelo meio ambiente.
No tocante à natureza jurídica da legitimidade das associações, a jurisprudência 
do STF e do STJ aborda a situação de duas formas distintas, o que irá definir casos em que 
se faz necessária autorização específica dos associados para ajuizar ação coletiva (natureza 
de representação processual) e casos em que essa autorização é desnecessária (natureza de 
substituição processual).
Ação coletiva de rito ordinário 
proposta pela associação na 
defesa dos interesses de seus 
associados
Ação civil pública (ação coletiva 
proposta na defesa de direitos 
difusos, coletivos ou individuais 
homogêneos)
Autorização 
específica dos 
associados 
para ajuizar a 
ação
NECESSÁRIA DESNECESSÁRIA 
12 12
Natureza 
jurídica REPRESENTAÇÃO PROCESSUAL SUBSTITUIÇÃO PROCESSUAL
Precedentes
O disposto no artigo 5º, inciso XXI, 
da Carta da República encerra repre-
sentação específica, não alcançan-
do previsão genérica do estatuto da 
associação a revelar a defesa dos in-
teresses dos associados. As balizas 
subjetivas do título judicial, formali-
zado em ação proposta por associa-
ção, é definida pela representação 
no processo de conhecimento, pre-
sente a autorização expressa dos 
associados e a lista destes juntada à 
inicial. STF. Plenário. RE 573232/SC, 
rel. orig. Min. Ricardo Lewandowski, 
red. p/ o acórdão Min. Marco Auré-
lio, julgado em 14/5/2014 (repercus-
são geral) (Info 746).
As associações possuem legitimi-
dade para defesa dos direitos e dos 
interesses coletivos ou individuais 
homogêneos, independentemen-
te de autorização expressa dos 
associados. STJ. 2ª Turma. REsp 
1796185/RS, Rel. Min. Herman 
Benjamin, julgado em 28/03/2019.
Por se tratar do regime de substi-
tuição processual, a autorização 
para a defesa do interesse coletivo 
em sentido amplo é estabelecida 
na definição dos objetivos institu-
cionais, no próprio ato de criação 
da associação, sendo desnecessá-
ria nova autorização ou delibera-
ção assemblear.
As teses de repercussão geral re-
sultadas do julgamento do RE 
612.043/PR e do RE 573.232/SC 
tem seu alcance expressamen-
te restringido às ações coletivas 
de rito ordinário, as quais tratam 
de interesses meramente indivi-
duais, sem índole coletiva, pois, 
nessas situações, o autor se limi-ta a representar os titulares do 
direito controvertido, atuando na 
defesa de interesses alheios e em 
nome alheio. STJ. 3ª Turma. REsp 
1649087/RS, Rel. Min. Nancy Andri-
ghi, julgado em 02/10/2018. STJ. 
3ª Turma. AgInt no REsp 1719820/
MG, Rel. Min. Marco Aurélio Belliz-
ze, julgado em 15/04/2019.
1312
Natureza 
jurídica REPRESENTAÇÃO PROCESSUAL SUBSTITUIÇÃO PROCESSUAL
Precedentes
O disposto no artigo 5º, inciso XXI, 
da Carta da República encerra repre-
sentação específica, não alcançan-
do previsão genérica do estatuto da 
associação a revelar a defesa dos in-
teresses dos associados. As balizas 
subjetivas do título judicial, formali-
zado em ação proposta por associa-
ção, é definida pela representação 
no processo de conhecimento, pre-
sente a autorização expressa dos 
associados e a lista destes juntada à 
inicial. STF. Plenário. RE 573232/SC, 
rel. orig. Min. Ricardo Lewandowski, 
red. p/ o acórdão Min. Marco Auré-
lio, julgado em 14/5/2014 (repercus-
são geral) (Info 746).
As associações possuem legitimi-
dade para defesa dos direitos e dos 
interesses coletivos ou individuais 
homogêneos, independentemen-
te de autorização expressa dos 
associados. STJ. 2ª Turma. REsp 
1796185/RS, Rel. Min. Herman 
Benjamin, julgado em 28/03/2019.
Por se tratar do regime de substi-
tuição processual, a autorização 
para a defesa do interesse coletivo 
em sentido amplo é estabelecida 
na definição dos objetivos institu-
cionais, no próprio ato de criação 
da associação, sendo desnecessá-
ria nova autorização ou delibera-
ção assemblear.
As teses de repercussão geral re-
sultadas do julgamento do RE 
612.043/PR e do RE 573.232/SC 
tem seu alcance expressamen-
te restringido às ações coletivas 
de rito ordinário, as quais tratam 
de interesses meramente indivi-
duais, sem índole coletiva, pois, 
nessas situações, o autor se limi-
ta a representar os titulares do 
direito controvertido, atuando na 
defesa de interesses alheios e em 
nome alheio. STJ. 3ª Turma. REsp 
1649087/RS, Rel. Min. Nancy Andri-
ghi, julgado em 02/10/2018. STJ. 
3ª Turma. AgInt no REsp 1719820/
MG, Rel. Min. Marco Aurélio Belliz-
ze, julgado em 15/04/2019.
13
1.2.1.1.10. Partidos políticos
Prevalece o entendimento no sentido de que os partidos políticos constituem es-
pécie do gênero associação e, como tal, detém legitimidade para a propositura de ação civil 
pública, dispensada, contudo, a comprovação de pertinência temática, dada a sua abran-
gência programática.
1.2.1.1.11. Sindicatos
A legitimidade dos sindicatos para a defesa dos interesses coletivos e individuais 
da categoria decorre do artigo 8º, inciso III da Constituição Federal. Não obstante, as entida-
des sindicais têm personalidade associativa e, como tal, sua legitimação para a propositura 
de ação civil pública também tem assento na Lei 7347/85.
Outrossim, a legitimidade dos sindicatos não está adstrita à defesa dos seus filia-
dos, mas abrange os integrantes de toda a categoria representada. Além disso, a entidade 
sindical atua em juízo na qualidade de substituto processual, de sorte que, consoante o 
entendimento do STF, a propositura da demanda independe de autorização específica dos 
substituídos (RE 193503).
1.2.1.1.12. Legitimidade ativa subsidiária
Denomina-se legitimidade ativa subsidiária a hipótese prevista no artigo 5º, § 3º, 
da LACP, de forma que, em caso de desistência infundada ou abandono da ação pela as-
sociação autora, o Ministério Público ou outro legitimado assumirá a titularidade ativa. É 
subsidiária porque quem assume o polo ativo o faz em substituição ao autor original.
Se o magistrado discordar da recusa do membro do Ministério Público em assu-
mir a titularidade da ação, deverá, em analogia ao disposto no artigo 9º da LACP, remeter os 
autos ao Conselho Superior. Por outro lado, qualquer outro legitimado, inclusive o Ministé-
rio Público, pode desistir da demanda coletiva, comprovado justo motivo para tanto. 
Destaca-se que, em 2019, a 3ª Turma do STJ interpretou o art. 5º, § 3º, da LACP no 
sentido de permitir que a associação que ingressou com a ACP fosse substituída por outra 
associação similar no polo ativo da demanda. Conforme o STJ: 
O microssistema de defesa dos interesses coletivos privilegia o apro-
veitamento do processo coletivo, possibilitando a sucessão da par-
te autora pelo Ministério Público ou por algum outro colegitimado, 
mormente em decorrência da importância dos interesses envolvidos 
em demandas coletivas. STJ. 3ª Turma. EDcl no REsp 1405697/MG, 
Rel. Min. Marco Aurélio Bellizze, julgado em 10/09/2019.
14 14
1.2.1.2. Legitimidade passiva
Qualquer pessoa física ou jurídica, responsável pelo dano, efetivo ou potencial, a 
direitos coletivos em sentido amplo, pode figurar como réu em ação civil pública, inclusive 
entes sem personalidade jurídica, quando dotados de personalidade judiciária.
1.2.1.2.1. Legitimação extraordinária passiva
A princípio, todos os entes legitimados à propositura de ação civil pública pode-
riam figurar como réus em demandas da mesma espécie. Todavia, a denominada ação co-
letiva passiva é objeto de controvérsia doutrinária, destacando-se duas correntes, a saber:
a) Favorável: o artigo 5º, § 2º, da LACP faculta aos legitimados habilitarem-se 
como litisconsortes de “qualquer das partes”, inclusive do réu. Mister, porém, neste caso, 
que o juiz analise a representatividade adequada do réu, tal como ocorre no modelo das 
classactions norte-americanas.
b) Desfavorável: a substituição processual é instituto excepcional e as normas 
que regem a ação coletiva autorizam a legitimação extraordinária somente no polo ativo. 
Entendimento em sentido contrário é incompatível com o regime da coisa julgada coletiva, 
bem como viola os postulados constitucionais do contraditório, da ampla defesa e do devi-
do processo legal. Ressalvam-se, apenas, as hipóteses de embargos à execução, embargos 
de terceiro, ação rescisória e ação anulatória de compromisso de ajustamento de conduta.
ATENÇÃO: de acordo com a última corrente não é cabível reconvenção em sede de ação 
civil pública, pois a substituição somente é admitida no polo ativo, ao passo que a re-
convenção pressupõe que o autor-reconvindo esteja legalmente autorizado à defesa em 
nome próprio de interesses alheios no polo passivo.
1.2.2. Interesse processual
Considerando o binômio necessidade-adequação, a reparação do dano ou a ado-
ção de medidas destinadas e evitá-lo, afasta a necessidade de provimento jurisdicional para 
satisfazer a pretensão e, portanto, o interesse processual.
ATENÇÃO: Falta ao autor interesse processual para a propositura de ação civil pública 
destinada a impugnar atos jurisdicionais típicos. Isso porque os pronunciamentos ju-
diciais dessa natureza podem ser impugnados pela via recursal própria, ou através das 
ações autônomas de impugnação, tais como o mandado de segurança e a ação rescisória.
1514
1.2.1.2. Legitimidade passiva
Qualquer pessoa física ou jurídica, responsável pelo dano, efetivo ou potencial, a 
direitos coletivos em sentido amplo, pode figurar como réu em ação civil pública, inclusive 
entes sem personalidade jurídica, quando dotados de personalidade judiciária.
1.2.1.2.1. Legitimação extraordinária passiva
A princípio, todos os entes legitimados à propositura de ação civil pública pode-
riam figurar como réus em demandas da mesma espécie. Todavia, a denominada ação co-
letiva passiva é objeto de controvérsia doutrinária, destacando-se duas correntes, a saber:
a) Favorável: o artigo 5º, § 2º, da LACP faculta aos legitimados habilitarem-se 
como litisconsortes de “qualquer das partes”, inclusive do réu. Mister, porém, neste caso, 
que o juiz analise a representatividade adequada do réu, tal como ocorre no modelo das 
classactions norte-americanas.
b) Desfavorável: a substituição processual é instituto excepcional e as normas 
que regem a ação coletiva autorizam a legitimação extraordinária somente no polo ativo. 
Entendimento em sentido contrário é incompatível com o regimeda coisa julgada coletiva, 
bem como viola os postulados constitucionais do contraditório, da ampla defesa e do devi-
do processo legal. Ressalvam-se, apenas, as hipóteses de embargos à execução, embargos 
de terceiro, ação rescisória e ação anulatória de compromisso de ajustamento de conduta.
ATENÇÃO: de acordo com a última corrente não é cabível reconvenção em sede de ação 
civil pública, pois a substituição somente é admitida no polo ativo, ao passo que a re-
convenção pressupõe que o autor-reconvindo esteja legalmente autorizado à defesa em 
nome próprio de interesses alheios no polo passivo.
1.2.2. Interesse processual
Considerando o binômio necessidade-adequação, a reparação do dano ou a ado-
ção de medidas destinadas e evitá-lo, afasta a necessidade de provimento jurisdicional para 
satisfazer a pretensão e, portanto, o interesse processual.
ATENÇÃO: Falta ao autor interesse processual para a propositura de ação civil pública 
destinada a impugnar atos jurisdicionais típicos. Isso porque os pronunciamentos ju-
diciais dessa natureza podem ser impugnados pela via recursal própria, ou através das 
ações autônomas de impugnação, tais como o mandado de segurança e a ação rescisória.
15
Todavia, os atos expedidos pelo Poder Judiciário no exercício de função admi-
nistrativa, por sua vez, são atos judiciais atípicos e, nessa qualidade, podem ser objeto de 
ação popular, desde que presentes os demais pressupostos caracterizadores do interesse 
processual.
1.2.3. Possibilidade jurídica do pedido
1.2.3.1. Controle de constitucionalidade
A arguição de inconstitucionalidade no bojo de uma ação civil pública somente é 
admissível em caráter incidental, ou seja, como causa de pedir, sob pena de usurpação da 
competência do STF, tendo em vista os efeitos erga omnes da coisa julgada coletiva.
1.2.3.2. Questões tributárias, contribuições previdenciárias, FGTS e outros fundos
Dispõe o artigo 1º, parágrafo único da LACP:
Não será cabível ação civil pública para veicular pretensões que en-
volvam tributos, contribuições previdenciárias, o Fundo de Garantia 
do Tempo de Serviço - FGTS ou outros fundos de natureza institucio-
nal cujos beneficiários podem ser individualmente determinados.
Sem embargo o STF reconheceu que o Ministério Público tem legitimidade para 
propor ação civil pública visando à anulação de benefícios fiscais em defesa dos interesses 
de todos os cidadãos, no tocante à integridade do erário e à higidez do processo de arreca-
dação tributária, valores de natureza metaindividual (RE 576155). Ademais, a vedação legal 
não abrange tarifas ou preços públicos, pois não possuem natureza tributária e envolvem 
relações de consumo.
Ademais, em recente julgado, a Corte Suprema decidiu que o Ministério Público tem 
legitimidade para a propositura de ação civil pública em defesa de direitos sociais relacio-
nados ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS). STF. Plenário. RE 643978/SE, Rel. 
Min. Alexandre de Moraes, julgado em 9/10/2019 (repercussão geral – Tema 850) (Info 955).
Nesse julgado o STF realizou uma interpretação conforme a Constituição Federal do 
parágrafo único do art. 1º da Lei 7.347/85. Conforme a Corte, este dispositivo tem o objetivo 
apenas de não vulgarizar o manejo de ação coletiva, evitando demandas com propósitos de 
simples saques ou movimentação das contas. Contudo, entendeu o STF que o caso tratado 
pelo Ministério Público era de elevada amplitude e relevância, envolvendo interesses so-
ciais qualificados, ainda que sua natureza seja de direitos individuais homogêneos. 
16 16
1.3. Elementos da ação
1.3.1. Partes
A questão sobre quem pode ser parte em uma ação civil pública foi tratada no 
item sobre legitimidade ad causam.
1.3.2. Causa de pedir
Na ação civil pública, não é preciso descrever a situação fático-jurídica peculiar a 
cada um dos interessados, pois o que caracteriza os interesses coletivos em sentido amplo 
são as circunstâncias comuns a todos os titulares.
1.3.3. Pedido
1.3.3.1. Objeto imediato
Por força do princípio da máxima amplitude do processo coletivo, para a defesa 
de interesses transindividuais são cabíveis todas as espécies de ações (conhecimento ou 
execução), procedimentos, provimentos (declaratório, condenatório, constitutivo ou man-
damental), e tutelas provisórias (cautelares, antecipadas ou de evidência).
1.3.3.2. Objeto mediato
Qualquer bem que pode ser objeto de interesses coletivos em sentido amplo, 
pode ser objeto mediato do pedido formulado em sede de ação civil pública.
Para fins de determinação do pedido mediato, deve-se considerar o bem da vida 
particularizado na petição inicial e não a mera identidade de gênero. Especificamente nas 
ações coletivas que versem sobre interesses individuais homogêneos, o pedido e, conse-
quentemente, eventual sentença condenatória serão sempre genéricos (artigo 95 do CDC).
1.4. Competência
1.4.1. Competência originária nos tribunais de superposição
A regra geral é que a ação coletiva se inicia em primeira instância. Isso inclui tam-
bém as ações de improbidade. Todavia, existem exceções constitucionais.
A Constituição não prevê, expressamente, nenhuma hipótese que autorize o STJ 
a processar e julgar, originariamente, ações civis públicas. Já o STF será originariamente 
competente para tanto nas seguintes hipóteses:
1716
1.3. Elementos da ação
1.3.1. Partes
A questão sobre quem pode ser parte em uma ação civil pública foi tratada no 
item sobre legitimidade ad causam.
1.3.2. Causa de pedir
Na ação civil pública, não é preciso descrever a situação fático-jurídica peculiar a 
cada um dos interessados, pois o que caracteriza os interesses coletivos em sentido amplo 
são as circunstâncias comuns a todos os titulares.
1.3.3. Pedido
1.3.3.1. Objeto imediato
Por força do princípio da máxima amplitude do processo coletivo, para a defesa 
de interesses transindividuais são cabíveis todas as espécies de ações (conhecimento ou 
execução), procedimentos, provimentos (declaratório, condenatório, constitutivo ou man-
damental), e tutelas provisórias (cautelares, antecipadas ou de evidência).
1.3.3.2. Objeto mediato
Qualquer bem que pode ser objeto de interesses coletivos em sentido amplo, 
pode ser objeto mediato do pedido formulado em sede de ação civil pública.
Para fins de determinação do pedido mediato, deve-se considerar o bem da vida 
particularizado na petição inicial e não a mera identidade de gênero. Especificamente nas 
ações coletivas que versem sobre interesses individuais homogêneos, o pedido e, conse-
quentemente, eventual sentença condenatória serão sempre genéricos (artigo 95 do CDC).
1.4. Competência
1.4.1. Competência originária nos tribunais de superposição
A regra geral é que a ação coletiva se inicia em primeira instância. Isso inclui tam-
bém as ações de improbidade. Todavia, existem exceções constitucionais.
A Constituição não prevê, expressamente, nenhuma hipótese que autorize o STJ 
a processar e julgar, originariamente, ações civis públicas. Já o STF será originariamente 
competente para tanto nas seguintes hipóteses:
17
a) litígio entre Estado estrangeiro ou organismo internacional e a União, o Estado, 
o Distrito Federal ou o Território (artigo 102, I, e da CF);
b) causas e conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou 
entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração indireta (artigo 102, 
I, f da CF);
c) ação em que todos os membros da magistratura sejam direta ou indiretamente 
interessados, e aquela em que mais da metade dos membros do tribunal de origem estejam 
impedidos ou sejam direta ou indiretamente interessados (artigo 102, I, n da CF) e;
d) ações contra o Conselho Nacional de Justiça e contra o Conselho Nacional do 
Ministério Público (artigo 102, I, r da CF);
De outro lado, não existe foro por prerrogativa de função nas ações civis públicas. 
Até houve uma tentativa legislativa de se criar foro por prerrogativa de função na impro-
bidade administrativa (Lei 10.628/02, quealterou a redação do art. 84 do CPP), mas o STF 
rechaçou veementemente a inovação legal e na ADI 2797 declarou a inconstitucionalidade 
da lei.
1.4.2. Competência de jurisdição
1.4.2.1. A presença do Ministério Público Federal e a questão da competência
A simples presença do Ministério Público Federal no polo ativo tem o condão de 
atribuir a competência à Justiça Federal? A esse respeito, destacam-se dois entendimentos, 
a saber: 
a) O MPF é um órgão da União, de forma que, figurando como parte na relação 
processual, caberá à Justiça Federal apreciar a demanda;
b) A presença do MPF no polo ativo não é suficiente para fixar a competência da 
Justiça Federal, pois, por força dos princípios da unidade e indivisibilidade, a atuação dos 
diversos ramos do Ministério Público não está vinculada à respectiva Justiça.
Márcio André Lopes Cavalcante aponta a existência de julgados sobre o tema: um 
do STF, proferido em 2016, e outro do STJ, de 2017. Senão, vejamos:
STF. Plenário. RE 669952 AgR-ED, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 
09/11/2016: As ações propostas pelo MPF deverão ser ajuizadas na 
Justiça Federal. Isso porque o MPF é órgão da União, o que atrai a 
competência do art. 109, I, da CF/88. Assim a competência será de-
18 18
terminada, em um primeiro momento, pela parte processual. Num 
segundo momento, contudo, o Juiz Federal irá averiguar se o MPF é 
parte legítima. Se o MPF for parte legítima, perpetua-se a competên-
cia na Justiça Federal. Por outro lado, se for parte ilegítima, deverá 
determinar o deslocamento da competência para a Justiça Estadual. 
Desse modo a circunstância de o Ministério Público Federal figurar 
como parte na lide não é suficiente para determinar a perpetuação 
da competência da Justiça Federal para o julgamento da ação.
STJ. 1ª Seção. AgInt no CC 151506/MS, Rel. Min. Assusete Magalhães, 
julgado em 27/09/2017: Em ação proposta pelo Ministério Público 
Federal, órgão da União, somente a Justiça Federal está constitucio-
nalmente habilitada a proferir sentença que vincule tal órgão, ainda 
que seja sentença negando a sua legitimação ativa.
1.4.3. Competência territorial
Conjugando as regras previstas no artigo 2º da LACP e 93 do CDC, bem como 
disposições específicas da legislação especial, temos:
EXTENSÃO DO DANO COMPETÊNCIA
LOCAL (um único ou poucos foros, ainda 
que em dois Estados vizinhos) Qualquer dos foros atingidos
REGIONAL (muitos foros de um único 
Estado, sem abranger todo o território 
Estadual)
Foro da capital do Estado
REGIONAL (vários Estados, e, 
eventualmente, o Distrito Federal, sem 
abranger todo o território nacional)
Foros das capitais dos Estados atingidos e 
foro do Distrito Federal (se atingido)
NACIONAL (todo o território nacional) Foros das capitais de quaisquer dos 
Estados atingidos e foro do Distrito Federal
ESTATUTO DA CRIANÇA E DO 
ADOLESCENTE
Local da ação ou omissão (artigo 209 do 
ECA)
ESTATUTO DO IDOSO Foro do domicílio do idoso (artigo 80 do 
Estatuto do Idoso)
Trata-se de competência determinada pelo local do dano, mas qualificada pela 
LACP como funcional. Portanto, a competência estabelecida nas regras citadas é absoluta e 
insuscetível de prorrogação por causas voluntárias (não oposição de exceção de incompe-
tência, eleição de foro), mas prorrogável por causas legais (conexão e continência).
1918
terminada, em um primeiro momento, pela parte processual. Num 
segundo momento, contudo, o Juiz Federal irá averiguar se o MPF é 
parte legítima. Se o MPF for parte legítima, perpetua-se a competên-
cia na Justiça Federal. Por outro lado, se for parte ilegítima, deverá 
determinar o deslocamento da competência para a Justiça Estadual. 
Desse modo a circunstância de o Ministério Público Federal figurar 
como parte na lide não é suficiente para determinar a perpetuação 
da competência da Justiça Federal para o julgamento da ação.
STJ. 1ª Seção. AgInt no CC 151506/MS, Rel. Min. Assusete Magalhães, 
julgado em 27/09/2017: Em ação proposta pelo Ministério Público 
Federal, órgão da União, somente a Justiça Federal está constitucio-
nalmente habilitada a proferir sentença que vincule tal órgão, ainda 
que seja sentença negando a sua legitimação ativa.
1.4.3. Competência territorial
Conjugando as regras previstas no artigo 2º da LACP e 93 do CDC, bem como 
disposições específicas da legislação especial, temos:
EXTENSÃO DO DANO COMPETÊNCIA
LOCAL (um único ou poucos foros, ainda 
que em dois Estados vizinhos) Qualquer dos foros atingidos
REGIONAL (muitos foros de um único 
Estado, sem abranger todo o território 
Estadual)
Foro da capital do Estado
REGIONAL (vários Estados, e, 
eventualmente, o Distrito Federal, sem 
abranger todo o território nacional)
Foros das capitais dos Estados atingidos e 
foro do Distrito Federal (se atingido)
NACIONAL (todo o território nacional) Foros das capitais de quaisquer dos 
Estados atingidos e foro do Distrito Federal
ESTATUTO DA CRIANÇA E DO 
ADOLESCENTE
Local da ação ou omissão (artigo 209 do 
ECA)
ESTATUTO DO IDOSO Foro do domicílio do idoso (artigo 80 do 
Estatuto do Idoso)
Trata-se de competência determinada pelo local do dano, mas qualificada pela 
LACP como funcional. Portanto, a competência estabelecida nas regras citadas é absoluta e 
insuscetível de prorrogação por causas voluntárias (não oposição de exceção de incompe-
tência, eleição de foro), mas prorrogável por causas legais (conexão e continência).
19
No tocante à continência, importante observar o enunciado da Súmula 489 do 
STJ, de sorte que, verificada a identidade parcial, devem ser reunidas na Justiça Federal as 
ações civis públicas propostas nesta e na Justiça Estadual.
1.4.3.1. Juizados Especiais Cíveis Federais
O artigo 3º, § 1º, inciso I da Lei 10.259/01 excluiu expressamente da competência 
dos Juizados Especiais Federais as demandas sobre interesses difusos, coletivos em sentido 
estrito e individuais homogêneos. Ressalte-se que, tal vedação diz respeito às ações coleti-
vas e não às demandas individuais acerca destes direitos.
1.4.3.2. Juizados Especiais Cíveis Estaduais
Apesar da inexistência de vedação legal expressa, os Juizados se destinam às 
causas cíveis de menor complexidade, cujo valor não seja superior a 40 (quarenta) salá-
rios-mínimos. Além disso, não podem figurar como parte no procedimento sumaríssimo as 
pessoas jurídicas de direito público.
Por tais razões, o Fórum Nacional de Juizados Especiais realizado em 2009, edi-
tou o Enunciado 32, com a seguinte redação:
Não são admissíveis as ações coletivas nos Juizados Especiais Cíveis.
No tocante aos Juizados Especiais da Fazenda Pública, por força de disposição 
legal expressa, não se admite a veiculação, nesses juízos, de demandas sobre interesses 
difusos e coletivos (artigo 2º, § 1º, I da Lei 12153/09).
1.5. LITISCONSÓRCIO, INTERVENÇÃO DE TERCEIROS E OPOSIÇÃO
1.5.1. Litisconsórcio e assistência
1.5.1.1. Litisconsórcio ativo de colegitimados
A legitimidade para a propositura de ação civil pública é disjuntiva, mas nada 
impede que dois ou mais colegitimados ajuízem a demanda em conjunto. Trata-se de litis-
consórcio facultativo e unitário.
Consoante o disposto no artigo 5º, § 2º da LACP:
Fica facultado ao Poder Público e a outras associações legitimadas nos 
termos deste artigo habilitar-se como litisconsortes de qualquer das par-
tes.
20 20
Parte da doutrina entende que o nosso sistema processual não admite a forma-
ção de litisconsórcio ulterior facultativo, salvo no caso de litisconsórcio necessário. Sob tal 
premissa, a hipótese prevista no dispositivo acima reproduzido, por contemplar interven-
ção facultativa no processo, não seria de litisconsórcio, mas de assistência litisconsorcial. 
Outros, embora admitam o litisconsórcio facultativo ulterior, distinguem-no da 
assistência litisconsorcial, sustentando que, naquele, o interveniente tem legitimidade para 
ajuizar ação com o mesmo objeto litigioso da proposta pelo assistido; ao contrário, na assis-
tência litisconsorcial, apesar de possuir relaçãojurídica com a parte contrária, o assistente 
não tem legitimidade para propor ação com objeto litigioso idêntico ao do assistido. Logo, 
sob tal ponto de vista, o dispositivo legal citado representa hipótese de litisconsórcio.
1.5.1.2. Litisconsórcio ativo entre Ministérios Públicos
A formação de litisconsórcio facultativo entre membros do Ministério Público de 
diferentes ramos decorre de disposição legal expressa. Nesse sentido dispõe o artigo 5º, § 
5º da Lei 7347/85:
Admitir-se-á o litisconsórcio facultativo entre os Ministérios Públicos 
da União, do Distrito Federal e dos Estados na defesa dos interesses 
e direitos de que cuida esta lei.
Porém, a validade do aludido dispositivo legal é controvertida na doutrina. Con-
tra tal possibilidade, argumenta-se que o Ministério Público é uma instituição una e indivi-
sível e que a atuação de cada ramo está vinculada à respectiva Justiça. Em sentido oposto, 
alega-se que o princípio da unidade se verifica dentro de cada um dos ramos da instituição, 
bem como que a sua atuação não está vinculada à respectiva Justiça.
Os Tribunais Superiores, por sua vez, admitem a atuação conjunta de membros 
pertencentes a ramos diversos da instituição, tendo em vista o princípio da unidade. Ressal-
te-se, todavia, que, consoante o entendimento do STJ, a complexidade da causa, por si só, 
não justifica a formação de litisconsórcio ativo entre membros do Ministério Público Esta-
dual e Federal, que pressupõe a comprovação de alguma razão específica para tanto.
Isso porque, a formação desnecessária do litisconsórcio poderá, ao final, com-
prometer as finalidades do instituto (economia processual e efetividade da jurisdição), re-
sultando, por exemplo, em procrastinação do feito pela necessidade de intimação pessoal 
de cada membro do órgão ministerial, que dispõe de prazo específico para manifestação 
(REsp 1254428).
2120
Parte da doutrina entende que o nosso sistema processual não admite a forma-
ção de litisconsórcio ulterior facultativo, salvo no caso de litisconsórcio necessário. Sob tal 
premissa, a hipótese prevista no dispositivo acima reproduzido, por contemplar interven-
ção facultativa no processo, não seria de litisconsórcio, mas de assistência litisconsorcial. 
Outros, embora admitam o litisconsórcio facultativo ulterior, distinguem-no da 
assistência litisconsorcial, sustentando que, naquele, o interveniente tem legitimidade para 
ajuizar ação com o mesmo objeto litigioso da proposta pelo assistido; ao contrário, na assis-
tência litisconsorcial, apesar de possuir relação jurídica com a parte contrária, o assistente 
não tem legitimidade para propor ação com objeto litigioso idêntico ao do assistido. Logo, 
sob tal ponto de vista, o dispositivo legal citado representa hipótese de litisconsórcio.
1.5.1.2. Litisconsórcio ativo entre Ministérios Públicos
A formação de litisconsórcio facultativo entre membros do Ministério Público de 
diferentes ramos decorre de disposição legal expressa. Nesse sentido dispõe o artigo 5º, § 
5º da Lei 7347/85:
Admitir-se-á o litisconsórcio facultativo entre os Ministérios Públicos 
da União, do Distrito Federal e dos Estados na defesa dos interesses 
e direitos de que cuida esta lei.
Porém, a validade do aludido dispositivo legal é controvertida na doutrina. Con-
tra tal possibilidade, argumenta-se que o Ministério Público é uma instituição una e indivi-
sível e que a atuação de cada ramo está vinculada à respectiva Justiça. Em sentido oposto, 
alega-se que o princípio da unidade se verifica dentro de cada um dos ramos da instituição, 
bem como que a sua atuação não está vinculada à respectiva Justiça.
Os Tribunais Superiores, por sua vez, admitem a atuação conjunta de membros 
pertencentes a ramos diversos da instituição, tendo em vista o princípio da unidade. Ressal-
te-se, todavia, que, consoante o entendimento do STJ, a complexidade da causa, por si só, 
não justifica a formação de litisconsórcio ativo entre membros do Ministério Público Esta-
dual e Federal, que pressupõe a comprovação de alguma razão específica para tanto.
Isso porque, a formação desnecessária do litisconsórcio poderá, ao final, com-
prometer as finalidades do instituto (economia processual e efetividade da jurisdição), re-
sultando, por exemplo, em procrastinação do feito pela necessidade de intimação pessoal 
de cada membro do órgão ministerial, que dispõe de prazo específico para manifestação 
(REsp 1254428).
21
1.5.1.3. Litisconsórcio, assistência simples e litisconsorcial de não colegitimados
Não há impedimento à assistência simples de não colegitimados no polo ativo ou 
passivo. Igualmente, é possível o litisconsórcio e a assistência litisconsorcial no polo passi-
vo. A controvérsia, portanto, reside no polo ativo. Vejamos:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA 
PARA A DEFESA DE:
LITISCONSÓRCIO E ASSISTÊNCIA LITISCONSORCIAL DE NÃO 
COLEGITIMADOS NO POLO ATIVO
Interesses difusos
Regra: impossíveis, pois: 1) a lei só admite litisconsórcio no caso 
de colegitimados ou de interesses individuais homogêneos; 2) 
haveria risco de tumulto processual, pelo grande afluxo de no-
vos sujeitos processuais.
Exceção doutrinária: possível o litisconsórcio somente ao cida-
dão, nos casos em que também lhe for possível ajuizar ação po-
pular com idêntico objeto ou conexa.
Interesses coletivos 
em sentido estrito
Impossíveis, pois: 1) a lei só admite litisconsórcio no caso de 
colegitimados ou de interesses individuais homogêneos; 2) ha-
veria risco de tumulto processual, pelo grande afluxo de novos 
sujeitos processuais.
Obs.: não se aplica a exceção doutrinária, pois os cidadãos não 
têm legitimidade para defender interesses coletivos em sede de 
ação popular.
Interesses individuais 
homogêneos Possíveis para os indivíduos lesados
1.5.1.4. Facultatividade do litisconsórcio passivo em ações ambientais
Considerando que a responsabilidade dos poluidores é solidária, a formação de 
litisconsórcio entre eles, nas ações destinadas à reparação dos danos ambientais, é mera-
mente facultativa.
1.5.2. Denunciação da lide
O STJ e a doutrina majoritária não admitem denunciação da lide nas ações civis 
públicas fundadas na responsabilidade objetiva do réu, tendo em vista que a introdução 
da responsabilidade subjetiva de terceiro na discussão tende a procrastinar a conclusão do 
processo, violando os princípios da celeridade e economia processual.
22 22
1.5.3. Chamamento ao processo
Tal espécie de intervenção de terceiro também não é admitida nas ações civis pú-
blicas fundadas na responsabilidade objetiva do réu, pelos mesmos motivos que vedada a 
denunciação da lide, ressalvada, tão somente, a possibilidade de chamamento ao processo 
da seguradora nas ações de responsabilidade do fornecedor de produtos e serviços (artigo 
101, II do CDC).
1.5.4. Oposição
No Novo CPC, a oposição não constitui mais espécie de intervenção de terceiros 
e sim procedimento especial (artigos 682 a 686). De qualquer forma, o autor da ação civil 
pública é legitimado extraordinário e, como tal, sua atuação está restrita ao polo ativo da 
demanda.
1.6. Conexão, continência e litispendência
1.6.1. Relação entre demandas coletivas e ações individuais
1.6.1.1. Identidade total
Não há litispendência ou coisa julgada entre demandas coletivas e ações indivi-
duais, pois as partes sempre serão formalmente diversas. Além disso, nas ações coletivas o 
pedido é genérico. 
Deve-se registrar, ainda, que embora o art. 104 do CDC, quando afirma que as 
ações coletivas não induzem litispendência para as ações individuais, não aluda às ações 
envolvendo direitos individuais homogêneos, para João Paulo Lordelo, a rigor, nem mesmo 
nestes casos haverá litispendência entre ação coletiva e ação individual.
1.6.1.2. Identidade parcial
Pode haver conexão entre demandas coletivas e ações individuais por identida-
de da causa de pedir. Neste caso, a ação individual deve ser suspensa até o julgamento do 
processo coletivo. Para João Paulo Lordelo essa suspensão pode ser facultativa (requerida 
pelaparte – art. 104, CDC) ou obrigatória judicial (nas ações individuais multitudinárias).
2322
1.5.3. Chamamento ao processo
Tal espécie de intervenção de terceiro também não é admitida nas ações civis pú-
blicas fundadas na responsabilidade objetiva do réu, pelos mesmos motivos que vedada a 
denunciação da lide, ressalvada, tão somente, a possibilidade de chamamento ao processo 
da seguradora nas ações de responsabilidade do fornecedor de produtos e serviços (artigo 
101, II do CDC).
1.5.4. Oposição
No Novo CPC, a oposição não constitui mais espécie de intervenção de terceiros 
e sim procedimento especial (artigos 682 a 686). De qualquer forma, o autor da ação civil 
pública é legitimado extraordinário e, como tal, sua atuação está restrita ao polo ativo da 
demanda.
1.6. Conexão, continência e litispendência
1.6.1. Relação entre demandas coletivas e ações individuais
1.6.1.1. Identidade total
Não há litispendência ou coisa julgada entre demandas coletivas e ações indivi-
duais, pois as partes sempre serão formalmente diversas. Além disso, nas ações coletivas o 
pedido é genérico. 
Deve-se registrar, ainda, que embora o art. 104 do CDC, quando afirma que as 
ações coletivas não induzem litispendência para as ações individuais, não aluda às ações 
envolvendo direitos individuais homogêneos, para João Paulo Lordelo, a rigor, nem mesmo 
nestes casos haverá litispendência entre ação coletiva e ação individual.
1.6.1.2. Identidade parcial
Pode haver conexão entre demandas coletivas e ações individuais por identida-
de da causa de pedir. Neste caso, a ação individual deve ser suspensa até o julgamento do 
processo coletivo. Para João Paulo Lordelo essa suspensão pode ser facultativa (requerida 
pela parte – art. 104, CDC) ou obrigatória judicial (nas ações individuais multitudinárias).
23
1.6.2. Relação entre demandas coletivas
1.6.2.1. Identidade total
Pode haver litispendência ou coisa julgada entre demandas coletivas (a depen-
der do fundamento da improcedência da primeira ação). 
Um exemplo dado por João Paulo Lordelo é a existência de uma ação popular 
para impedir a privatização de uma empresa pública em uma Vara em São Paulo, e outra 
ação popular, para discutir a mesma temática, em uma Vara no Rio de Janeiro. Outro fato 
corriqueiro é a coexistência de duas ações coletivas idênticas para a proteção do meio am-
biente: uma de autoria do MPE e outra de autoria do MPF. 
E qual a consequência da litispendência em ações coletivas? Existem duas cor-
rentes:
1ª Corrente (Antônio Gidi): o caso é de extinção da ação repetida, e 
a parte da ação extinta poderá ingressar como litisconsorte na ação 
que remanesceu.
2ª Corrente (Ada Grinover): o caso não é de extinção, mas sim de reu-
nião para julgamento conjunto (mesmo efeito da conexão e conti-
nência) ou, não sendo isso possível, a suspensão de uma delas. Essa 
posição é dominante na doutrina.
João Paulo Lordelo observa que em ações coletivas com pedido e causa de pedir 
idênticos, há litispendência ainda que os legitimados das ações sejam diferentes, aplican-
do-se, no caso, a teoria da identidade da relação jurídica, e não a teoria da identidade dos 
elementos da ação, sendo, assim, suficiente a identidade da situação jurídica substancial 
deduzida.
O referido autor também leciona que é possível que haja litispendência entre 
duas demandas coletivas que tramitem por ritos diversos (ação civil pública e ação popular, 
por exemplo), já que a similitude do procedimento é irrelevante diante da atipicidade da 
tutela jurisdicional coletiva, que define que qualquer procedimento pode servir à tutela 
de um direito coletivo. É o que o STJ denomina ação popular multilegitimária (STJ, Resp 
401.964/RO Dj 11/11/2002).
1.6.2.2. Identidade parcial
Se é possível que haja identidade total, também é possível a identidade parcial 
entre as ações. A consequência da conexão/continência será a reunião das causas para jul-
24 24
gamento simultâneo. Por oportuno, cite-se a súmula 489 do STF, que prevê que “reconhe-
cida a continência, devem ser reunidas na Justiça Federal as ações civis públicas propostas 
nesta e na Justiça estadual.”
Somente se não for possível a reunião é que se procederá à suspensão.
1.7. Inquérito civil e procedimento preparatório
Dispõe o artigo 8º, § 1º da LACP:
O Ministério Público poderá instaurar, sob sua presidência, inquéri-
to civil, ou requisitar, de qualquer organismo público ou particular, 
certidões, informações, exames ou perícias, no prazo que assinalar, 
o qual não poderá ser inferior a 10 (dez) dias úteis.
ATENÇÃO: Em razão do disposto no artigo 105-A da Lei 9504/97, o Procurador-Geral da 
República editou a portaria 499/2014, instituindo e regulamentando o Procedimento 
Preparatório Eleitoral (PPE), para ser utilizado pelo Ministério Público na investigação de 
ilícitos eleitorais, no lugar do inquérito civil.
1.7.1. Finalidades
PROCEDIMENTO PREPARATÓRIO INQUÉRITO CIVIL
Fornecer ao membro do Ministério Público 
subsídios para a formação de seu conven-
cimento sobre a necessidade ou não de ins-
taurar um inquérito civil e sobre sua atribui-
ção para instaurá-lo.
Fornecer ao membro do Ministério Público 
subsídios para a formação de seu convenci-
mento sobre a necessidade ou não de tutelar 
determinados interesses transindividuais, e 
identificar os meios adequados para tanto 
(judiciais ou extrajudiciais)
1.7.2. Instauração
Possui atribuição para instaurar o inquérito civil ou o procedimento preparatório 
o órgão do Ministério Público competente para ajuizar a futura ação civil pública. 
A instauração do inquérito civil ocorre através de portaria, que deve indicar fun-
damentadamente o objeto da investigação. A portaria pode ser baixada de ofício; por repre-
sentação; ou por requisição do Procurador Geral.
2524
gamento simultâneo. Por oportuno, cite-se a súmula 489 do STF, que prevê que “reconhe-
cida a continência, devem ser reunidas na Justiça Federal as ações civis públicas propostas 
nesta e na Justiça estadual.”
Somente se não for possível a reunião é que se procederá à suspensão.
1.7. Inquérito civil e procedimento preparatório
Dispõe o artigo 8º, § 1º da LACP:
O Ministério Público poderá instaurar, sob sua presidência, inquéri-
to civil, ou requisitar, de qualquer organismo público ou particular, 
certidões, informações, exames ou perícias, no prazo que assinalar, 
o qual não poderá ser inferior a 10 (dez) dias úteis.
ATENÇÃO: Em razão do disposto no artigo 105-A da Lei 9504/97, o Procurador-Geral da 
República editou a portaria 499/2014, instituindo e regulamentando o Procedimento 
Preparatório Eleitoral (PPE), para ser utilizado pelo Ministério Público na investigação de 
ilícitos eleitorais, no lugar do inquérito civil.
1.7.1. Finalidades
PROCEDIMENTO PREPARATÓRIO INQUÉRITO CIVIL
Fornecer ao membro do Ministério Público 
subsídios para a formação de seu conven-
cimento sobre a necessidade ou não de ins-
taurar um inquérito civil e sobre sua atribui-
ção para instaurá-lo.
Fornecer ao membro do Ministério Público 
subsídios para a formação de seu convenci-
mento sobre a necessidade ou não de tutelar 
determinados interesses transindividuais, e 
identificar os meios adequados para tanto 
(judiciais ou extrajudiciais)
1.7.2. Instauração
Possui atribuição para instaurar o inquérito civil ou o procedimento preparatório 
o órgão do Ministério Público competente para ajuizar a futura ação civil pública. 
A instauração do inquérito civil ocorre através de portaria, que deve indicar fun-
damentadamente o objeto da investigação. A portaria pode ser baixada de ofício; por repre-
sentação; ou por requisição do Procurador Geral.
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Deve-se destacar que a regra é que esta atribuição seja conferida a um membro 
que oficie perante órgãos judiciários de primeira instância. Mas, como já mencionado, é 
possível que a instauração se dê pelo Procurador Geral na:
a) Ação civil pública de competência originária do STF: Procurador-Geral da Re-
pública (artigo 46, parágrafo único, inciso IIIda LC 75/93);
b) Ação civil pública em face do Governador do Estado, do Presidente da Assem-
bleia Legislativa ou dos Presidentes de Tribunais: Procurador-Geral de Justiça do respectivo 
Estado (artigo 29, inciso III da Lei 8625/93).
1.7.3. Arquivamento
Diante da inexistência de fundamento para a propositura da ação civil pública, 
o Ministério Público deve promover o arquivamento do inquérito civil e demais peças de 
informação e remeter os autos ao respectivo Conselho Superior. Nesse sentido dispõe o 
artigo 9º da LACP:
Art. 9º Se o órgão do Ministério Público, esgotadas todas as diligên-
cias, se convencer da inexistência de fundamento para a propositura 
da ação civil, promoverá o arquivamento dos autos do inquérito civil 
ou das peças informativas, fazendo-o fundamentadamente.
§ 1º Os autos do inquérito civil ou das peças de informação arqui-
vadas serão remetidos, sob pena de se incorrer em falta grave, no 
prazo de 3 (três) dias, ao Conselho Superior do Ministério Público.
§ 2º Até que, em sessão do Conselho Superior do Ministério Público, 
seja homologada ou rejeitada a promoção de arquivamento, pode-
rão as associações legitimadas apresentar razões escritas ou docu-
mentos, que serão juntados aos autos do inquérito ou anexados às 
peças de informação.
§ 3º A promoção de arquivamento será submetida a exame e delibe-
ração do Conselho Superior do Ministério Público, conforme dispu-
ser o seu Regimento.
§ 4º Deixando o Conselho Superior de homologar a promoção de ar-
quivamento, designará, desde logo, outro órgão do Ministério Públi-
co para o ajuizamento da ação.
Em sentido amplo, todos os elementos de convicção colacionados pelo Ministé-
rio Público em um procedimento investigatório distinto do inquérito civil são peças de infor-
mação. Portanto, o arquivamento do procedimento preparatório também deve ser subme-
tido à homologação do Conselho Superior.
26 26
O arquivamento implícito é incompatível com o princípio da obrigatoriedade, 
razão pela qual se a medida (judicial ou extrajudicial) adotada pelo Ministério Público con-
templar apenas parte dos fatos investigados em sede de inquérito civil, aqueles que não 
foram objeto de ação civil pública ou compromisso de ajustamento de conduta devem ser 
arquivados e submetidos à revisão do órgão superior. 
ATENÇÃO: o arquivamento do inquérito civil ou do procedimento preparatório promovi-
do pelo Procurador-Geral da República não se submete à homologação de órgão revisor. 
Diferentemente, a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, aplicável aos Ministérios 
Públicos Estaduais, não isenta os arquivamentos promovidos pelos Procuradores-Gerais 
de Justiça da necessidade de revisão perante os respectivos Conselhos Superiores.
1.7.4. Princípio da publicidade x sigilo
Em regra, os atos praticados no inquérito civil e no procedimento preparatório 
são regidos pelo princípio da publicidade, portanto, nada obsta que o membro do Ministé-
rio Público preste informações, inclusive aos meios de comunicação social, acerca das pro-
vidências adotadas para a apuração de fatos em tese ilícitos, vedada tão somente a emissão 
ou antecipação de juízos de valor a respeito de apurações ainda não concluídas.
Excepcionalmente, a publicidade pode ser restringida nas hipóteses de sigilo le-
gal, em prol do êxito das investigações ou quando indispensável à segurança da sociedade 
ou do Estado (artigo 5º, XXXIII da CF). Contudo, ainda que decretado o sigilo, o advogado 
constituído tem direito de acesso aos autos do inquérito civil, relativamente aos elementos 
documentados referentes ao investigado (Súmula Vinculante nº 14).
1.7.5. Princípio inquisitivo, contraditório e ampla defesa
A ausência de contraditório e ampla defesa são características dos procedimen-
tos investigatórios, de natureza inquisitiva, tal como o inquérito civil e o procedimento pre-
paratório.
Porém, nada obsta que a autoridade responsável pelo procedimento admita o 
exercício do contraditório na prática de alguns atos investigatórios, pois, desde que não 
comprometa o resultado da investigação, tal permissão pode reforçar o valor probatório do 
ato.
1.7.6. Valor probatório
Em decorrência da natureza inquisitiva, os elementos de informação coligidos 
no inquérito civil e no procedimento preparatório têm valor probatório relativo. Ademais, 
eventuais irregularidades na produção da prova não configuram nulidade processual, pois 
2726
O arquivamento implícito é incompatível com o princípio da obrigatoriedade, 
razão pela qual se a medida (judicial ou extrajudicial) adotada pelo Ministério Público con-
templar apenas parte dos fatos investigados em sede de inquérito civil, aqueles que não 
foram objeto de ação civil pública ou compromisso de ajustamento de conduta devem ser 
arquivados e submetidos à revisão do órgão superior. 
ATENÇÃO: o arquivamento do inquérito civil ou do procedimento preparatório promovi-
do pelo Procurador-Geral da República não se submete à homologação de órgão revisor. 
Diferentemente, a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, aplicável aos Ministérios 
Públicos Estaduais, não isenta os arquivamentos promovidos pelos Procuradores-Gerais 
de Justiça da necessidade de revisão perante os respectivos Conselhos Superiores.
1.7.4. Princípio da publicidade x sigilo
Em regra, os atos praticados no inquérito civil e no procedimento preparatório 
são regidos pelo princípio da publicidade, portanto, nada obsta que o membro do Ministé-
rio Público preste informações, inclusive aos meios de comunicação social, acerca das pro-
vidências adotadas para a apuração de fatos em tese ilícitos, vedada tão somente a emissão 
ou antecipação de juízos de valor a respeito de apurações ainda não concluídas.
Excepcionalmente, a publicidade pode ser restringida nas hipóteses de sigilo le-
gal, em prol do êxito das investigações ou quando indispensável à segurança da sociedade 
ou do Estado (artigo 5º, XXXIII da CF). Contudo, ainda que decretado o sigilo, o advogado 
constituído tem direito de acesso aos autos do inquérito civil, relativamente aos elementos 
documentados referentes ao investigado (Súmula Vinculante nº 14).
1.7.5. Princípio inquisitivo, contraditório e ampla defesa
A ausência de contraditório e ampla defesa são características dos procedimen-
tos investigatórios, de natureza inquisitiva, tal como o inquérito civil e o procedimento pre-
paratório.
Porém, nada obsta que a autoridade responsável pelo procedimento admita o 
exercício do contraditório na prática de alguns atos investigatórios, pois, desde que não 
comprometa o resultado da investigação, tal permissão pode reforçar o valor probatório do 
ato.
1.7.6. Valor probatório
Em decorrência da natureza inquisitiva, os elementos de informação coligidos 
no inquérito civil e no procedimento preparatório têm valor probatório relativo. Ademais, 
eventuais irregularidades na produção da prova não configuram nulidade processual, pois 
27
tratam-se de procedimentos administrativos e informais que sequer constituem condição 
de procedibilidade ou pressuposto processual da ação civil pública.
1.8. Autocomposição
1.8.1. Autocomposição extrajudicial: Compromisso de Ajustamento de Conduta
1.8.1.1. Legitimação
De acordo com o disposto no artigo 5º, § 6º da Lei 7347/85:
Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados 
compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, 
mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extraju-
dicial.
A expressão “órgãos públicos” constante do aludido dispositivo legal deve ser in-
terpretada no sentido de entes públicos, de forma a abranger não somente os órgãos, que, a 
rigor, não detêm personalidade jurídica, mas também as instituições, a exemplo do Ministé-
rio Público, e as pessoas jurídicas de direito público. Nesse contexto, autarquias e fundações 
públicas têm legitimidade para celebrar Compromisso de Ajustamento de Conduta. 
Ao contrário, a legitimação das empresas públicas e sociedades de economia mis-
ta é controvertida na doutrina,tendo em vista possuírem personalidade jurídica de direito 
privado. Por essa razão, prevalece o entendimento doutrinário de que somente as empresas 
estatais prestadoras de serviços públicos podem figurar como tomadoras do compromisso 
extrajudicial, pois, nessa qualidade, equiparam-se aos entes dotados de personalidade ju-
rídica de direito público.
Contudo, o STF trilhou caminho oposto da doutrina. Conforme entendimento do 
Supremo, apesar do art. 5º, §6º não prevê associações privadas, a ausência de disposição 
normativa expressa no que concerne a associações privadas não afasta a viabilidade do 
acordo. Isso porque a existência de previsão explícita unicamente quanto aos entes públi-
cos diz respeito ao fato de que somente podem fazer o que a lei determina, ao passo que aos 
entes privados é dado fazer tudo que a lei não proíbe. (STF. Plenário. ADPF 165/DF, Rel. Min. 
Ricardo Lewandowski, julgado em 1º/3/2018 (Info 892).4
4 CAVALCANTE, Márcio André Lopes. É possível que as associações privadas façam transação em ação civil pú-
blica. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em: <https://www.buscadordizerodireito.com.br/jurisprudencia/
detalhes/00c17237d011cca999f55a43db2ce040>. Acesso em: 04/02/2019
28 28
1.8.1.2. Natureza jurídica
Apesar da controvérsia doutrinária, prevalece o entendimento de que o Compro-
misso de Ajustamento de Conduta não tem natureza jurídica de transação. Isso porque, o 
tomador não é titular do interesse em questão e, portanto, o compromisso não envolve con-
cessões mútuas de direito material. Além disso, os interesses coletivos têm natureza tran-
sindividual e não pertencem ao gênero dos direitos patrimoniais de caráter privado. 
Seja uma espécie de acordo, seja um ato administrativo negocial, não há dúvida 
sobre o caráter bilateral do compromisso que, por tal razão, está sujeito às mesmas condi-
ções de existência, validade e eficácia dos negócios jurídicos em geral.
1.8.1.3. Objeto
Embora o compromissário faça concessões em relação ao direito material con-
trovertido, o tomador não pode abdicar, ainda que parcialmente, do seu conteúdo, pois não 
é o titular do interesse em questão. Logo, o compromisso deve versar apenas sobre o modo, 
lugar e tempo no qual o dano ao interesse transindividual deve ser reparado, ou a ameaça 
afastada, em sua integralidade.
1.8.1.4. Cominações
Conforme se infere da leitura do artigo 5º, § 6º, da Lei 7347/85, o Compromisso 
de Ajustamento de Conduta deve estabelecer medidas coercitivas adequadas e suficientes 
para desestimular o descumprimento das obrigações. 
Assim, considerando as peculiaridades de cada caso concreto, podem ser fixa-
das sanções pecuniárias com periodicidades diversas ou, ainda, obrigações de fazer ou não 
fazer. Todavia, apesar da relevância da cominação, a ausência de previsão de multa comi-
natória não acarreta a nulidade do compromisso. Neste caso, o próprio juiz pode fixá-la 
quando apresentado o título para execução (artigo 814 do CPC).
1.8.1.5. Compromisso de ajustamento celebrado no âmbito de inquérito civil ou procedi-
mento preparatório
Celebrado o compromisso, antes mesmo de cumpridas as obrigações pactuadas, 
o inquérito civil ou o procedimento preparatório deverá ser arquivado pelo membro que o 
presidir e remetido ao Conselho Superior para homologação.
Nas lições de João Paulo Lordelo, as Câmaras do MPF entendem que como o ar-
quivamento do inquérito civil depende de homologação pelo órgão superior do MP, a pró-
pria validade do TAC também estaria condicionada à homologação do arquivamento.
2928
1.8.1.2. Natureza jurídica
Apesar da controvérsia doutrinária, prevalece o entendimento de que o Compro-
misso de Ajustamento de Conduta não tem natureza jurídica de transação. Isso porque, o 
tomador não é titular do interesse em questão e, portanto, o compromisso não envolve con-
cessões mútuas de direito material. Além disso, os interesses coletivos têm natureza tran-
sindividual e não pertencem ao gênero dos direitos patrimoniais de caráter privado. 
Seja uma espécie de acordo, seja um ato administrativo negocial, não há dúvida 
sobre o caráter bilateral do compromisso que, por tal razão, está sujeito às mesmas condi-
ções de existência, validade e eficácia dos negócios jurídicos em geral.
1.8.1.3. Objeto
Embora o compromissário faça concessões em relação ao direito material con-
trovertido, o tomador não pode abdicar, ainda que parcialmente, do seu conteúdo, pois não 
é o titular do interesse em questão. Logo, o compromisso deve versar apenas sobre o modo, 
lugar e tempo no qual o dano ao interesse transindividual deve ser reparado, ou a ameaça 
afastada, em sua integralidade.
1.8.1.4. Cominações
Conforme se infere da leitura do artigo 5º, § 6º, da Lei 7347/85, o Compromisso 
de Ajustamento de Conduta deve estabelecer medidas coercitivas adequadas e suficientes 
para desestimular o descumprimento das obrigações. 
Assim, considerando as peculiaridades de cada caso concreto, podem ser fixa-
das sanções pecuniárias com periodicidades diversas ou, ainda, obrigações de fazer ou não 
fazer. Todavia, apesar da relevância da cominação, a ausência de previsão de multa comi-
natória não acarreta a nulidade do compromisso. Neste caso, o próprio juiz pode fixá-la 
quando apresentado o título para execução (artigo 814 do CPC).
1.8.1.5. Compromisso de ajustamento celebrado no âmbito de inquérito civil ou procedi-
mento preparatório
Celebrado o compromisso, antes mesmo de cumpridas as obrigações pactuadas, 
o inquérito civil ou o procedimento preparatório deverá ser arquivado pelo membro que o 
presidir e remetido ao Conselho Superior para homologação.
Nas lições de João Paulo Lordelo, as Câmaras do MPF entendem que como o ar-
quivamento do inquérito civil depende de homologação pelo órgão superior do MP, a pró-
pria validade do TAC também estaria condicionada à homologação do arquivamento.
29
1.8.1.6. Complementação, impugnação e novação
O Compromisso de Ajustamento de Conduta constitui garantia mínima em favor 
da coletividade de lesados, nunca limitação máxima da responsabilidade do infrator. Por-
tanto, a princípio, tendo em vista a legitimidade concorrente para a propositura de ação ci-
vil pública e a garantia constitucional da inafastabilidade da jurisdição, qualquer legitimado 
pode ajuizar demanda relacionada ao mesmo fato objeto do compromisso.
Todavia, quando o compromisso é suficiente para a satisfação do direito tutelado 
falta interesse processual para o ajuizamento de ação civil pública ao tomador e aos demais 
legitimados. Logo, a propositura da demanda está condicionada à insuficiência ou invalida-
de do acordo extrajudicial no que tange à tutela integral do interesse transindividual visado.
1.8.1.7. Execução
Qualquer dos legitimados à propositura de ação civil pública em defesa dos 
interesses versados no acordo extrajudicial poderá executá-lo.
Entendimento em sentido contrário comprometeria demasiadamente a eficácia 
da tutela coletiva, de sorte que existente o título, qualquer legitimado pode promover-lhe a 
execução, tal como se verifica em relação à sentença proferida em sede de ação civil pública 
(artigo 15 da Lei 7347/85). Portanto, quando celebrado por entidade da Administração 
direta, o Ministério Público ou qualquer outro legitimado detém legitimidade para promover 
a execução do compromisso.
1.8.2. Autocomposição judicial
A celebração de acordo judicial não é privativa dos órgãos públicos legitimados à 
propositura da ação civil pública, podendo também as pessoas jurídicas de direito privado 
realizá-lo, conforme entendimento do STF. 
Após a homologação, litisconsortes, assistentes litisconsorciais e o Ministério 
Público na qualidade de fiscal da ordem jurídica podem impugnar o acordo pela via recursal 
própria. Igual direito detém o colegitimado que não atuou como parte no processo e, 
eventualmente, o cidadão ou indivíduo lesado que poderiam ter atuado como assistentes 
litisconsorciais.
1.9. Sentenças coletivas
Se não foi possível obstaro dano ou o inadimplemento contratual através da 
adoção de medidas preventivas, será cabível a tutela ressarcitória, voltada a sua reparação. 
30 30
Neste caso, tem prioridade a tutela específica da obrigação, tendo em vista a indisponibili-
dade material do direito. 
Portanto, somente quando inviável a reprodução da situação anterior à lesão é 
cabível a tutela ressarcitória pelo equivalente em dinheiro, salvo tratando-se de obrigação 
de pagar quantia certa, pois, neste caso, a entrega do numerário não representa a resolução 
da obrigação em perdas e danos, mas a própria tutela específica.
ATENÇÃO: Por força do princípio da inafastabilidade da jurisdição, tendo em vista o direi-
to à tutela jurisdicional adequada e efetiva, prevalece o entendimento no sentido de que, 
a partir do Novo CPC, é possível exigir imediatamente do réu o pagamento das multas 
cominadas liminarmente. Apesar do disposto no artigo 12, § 2º da LACP, a concessão de 
efetiva prevenção e reparação judicial pressupõe a disponibilização de medidas liminares 
eficazes e, para tanto, exigíveis de imediato.
A sentença proferida em sede de ação civil pública é recorrível via apelação, sem 
prejuízo do pedido de suspensão da execução do pronunciamento judicial não transitado 
em julgado, na forma prevista no artigo 12 da LACP.
1.10. Coisa julgada coletiva
O regime da coisa julgada coletiva é ditado pelos artigos 103 e 104 do CDC, 
associados aos polêmicos artigos 16 da LACP e 2º-A da Lei 9494/97. Em resumo, temos:
Interesses difusos Interesses coletivos
Interesses 
individuais 
homogêneos
Procedência Coisa julgada erga 
omnes
Coisa julgada ultra 
partes
Coisa julgada erga 
omnes
Improcedência 
por pretensão 
infundada
Coisa julgada erga 
omnes
Coisa julgada ultra 
partes
Há coisa julgada 
em relação aos 
colegitimados, mas 
não erga omnes 
(não impede que 
as vítimas que não 
atuaram como 
litisconsortes 
busquem a 
reparação 
individual)
Improcedência 
por insuficiência 
de provas
Não há coisa 
julgada Não há coisa julgada
3130
Neste caso, tem prioridade a tutela específica da obrigação, tendo em vista a indisponibili-
dade material do direito. 
Portanto, somente quando inviável a reprodução da situação anterior à lesão é 
cabível a tutela ressarcitória pelo equivalente em dinheiro, salvo tratando-se de obrigação 
de pagar quantia certa, pois, neste caso, a entrega do numerário não representa a resolução 
da obrigação em perdas e danos, mas a própria tutela específica.
ATENÇÃO: Por força do princípio da inafastabilidade da jurisdição, tendo em vista o direi-
to à tutela jurisdicional adequada e efetiva, prevalece o entendimento no sentido de que, 
a partir do Novo CPC, é possível exigir imediatamente do réu o pagamento das multas 
cominadas liminarmente. Apesar do disposto no artigo 12, § 2º da LACP, a concessão de 
efetiva prevenção e reparação judicial pressupõe a disponibilização de medidas liminares 
eficazes e, para tanto, exigíveis de imediato.
A sentença proferida em sede de ação civil pública é recorrível via apelação, sem 
prejuízo do pedido de suspensão da execução do pronunciamento judicial não transitado 
em julgado, na forma prevista no artigo 12 da LACP.
1.10. Coisa julgada coletiva
O regime da coisa julgada coletiva é ditado pelos artigos 103 e 104 do CDC, 
associados aos polêmicos artigos 16 da LACP e 2º-A da Lei 9494/97. Em resumo, temos:
Interesses difusos Interesses coletivos
Interesses 
individuais 
homogêneos
Procedência Coisa julgada erga 
omnes
Coisa julgada ultra 
partes
Coisa julgada erga 
omnes
Improcedência 
por pretensão 
infundada
Coisa julgada erga 
omnes
Coisa julgada ultra 
partes
Há coisa julgada 
em relação aos 
colegitimados, mas 
não erga omnes 
(não impede que 
as vítimas que não 
atuaram como 
litisconsortes 
busquem a 
reparação 
individual)
Improcedência 
por insuficiência 
de provas
Não há coisa 
julgada Não há coisa julgada
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1.10.1. Coisa julgada material secundum eventum litis e secundum eventum probationes
Na ação civil pública destinada à defesa de qualquer interesse transindividual, a 
existência de coisa julgada erga omnes ou ultra partes está condicionada à procedência ou 
improcedência da demanda (secundum eventum litis).
Além disso, exclusivamente nas ações civis públicas destinadas à defesa de 
interesses difusos e coletivos em sentido estrito, a coisa julgada material das sentenças de 
improcedência depende do seu fundamento (secundum eventum probationes). 
Percebe-se, portanto, que no processo coletivo a coisa julgada é, via de regra, 
secundum eventum probationis. A única exceção se verifica justamente no âmbito dos 
interesses individuais homogêneos, pois caso seja julgado improcedente o pedido e 
tendo havido o trânsito em julgado, com ampla instrução, não será possível uma nova 
ação coletiva, independentemente do motivo que levou à improcedência (falta de provas, 
ou não). Assim, conclui-se que nas ações civis públicas destinadas à defesa de interesses 
individuais homogêneos, a coisa julgada material é secundum eventum litis, mas não é 
secundum eventum probationes.
1.10.2. Transporte in utilibusda coisa julgada coletiva
O transporte in utilibus da coisa julgada consiste na possibilidade de extensão 
dos efeitos da sentença coletiva em favor de pretensões individuais não deduzidas no pro-
cesso, a depender do estágio procedimental das demandas:
a) Trânsito em julgado da sentença coletiva antes da propositura da ação indivi-
dual: basta que a vítima proceda à liquidação e execução do título;
b) Ação individual e ação coletiva em andamento: a vítima deve requerer, no 
prazo de 30 dias, a contar da ciência da existência da ação coletiva, a suspensão do processo 
individual;
ATENÇÃO: O STJ admite a suspensão de ofício dos processos individuais, tendo em vista 
os princípios da economia processual, celeridade e harmonização dos julgados.
c) Trânsito em julgado da sentença individual antes da sentença coletiva: nes-
te ponto, há duas correntes. Ada Pellegrini leciona que o indivíduo não pode se beneficiar 
com coisa julgada coletiva superveniente, pois a coisa julgada individual, que é específica, 
prevalece sobre a coletiva. Hugo Nigro Mazzilli, por sua vez, ensina que o indivíduo pode se 
beneficiar da coisa julgada coletiva, com base na preservação da igualdade e por inexistên-
cia da possibilidade de suspender a ação individual por esta já estar transitada em julgado.
32 32
2.10.3. Transporte in utilibus da coisa penal
O aproveitamento da coisa julgada penal depende da espécie de crime pratica-
do. Em resumo, temos:
a) Crimes praticados em face de coletividades abstratas: aplica-se o regime da 
coisa julgada coletiva, de forma que a sentença penal de improcedência, em nenhuma hi-
pótese, prejudicará o direito à indenização das vítimas. Se procedente, basta a liquidação e 
execução da sentença penal condenatória no juízo cível;
b) Crimes praticados contra vítimas determinadas: aplica-se o regime da coisa 
julgada individual, de forma que a sentença penal absolutória fundada na inexistência do 
fato ou da autoria prejudica o direito à indenização das vítimas no juízo cível.
1.10.4. Limites territoriais e subjetivos da coisa julgada
Acerca da validade dos artigos 16 da LACP e 2º-A da Lei 9494/97, o STJ, amparado 
pelo entendimento da doutrina majoritária, concluiu que a eficácia da sentença não está 
circunscrita a lindes geográficos, mas aos limites objetivos e subjetivos do que foi decidido, 
sob pena de violação ao princípio da igualdade, da segurança jurídica, da economia proces-
sual e do devido processo legal no aspecto substantivo, considerando a natureza indivisível 
dos interesses transindividuais.
ATENÇÃO! Em relação ao art. 16 da LACP, nas ações coletivas que versem sobre direitos 
individuais homogêneos, de natureza divisível, há uma divergência pela sua aplicabili-
dade ou não, por ser possível o tratamento diferenciado entre os seus titulares.
Podemos tomar como exemplo a sentença que concedea reintegração de posse de um 
imóvel que se estende a território de mais de uma unidade federativa não valer em 
relação a parte dele. Se de fato fossemos aplicar o art. 16 da LACP, decisões como essa 
poderiam ser comuns.
O STJ tinha posicionamento pela validade do art. 16 da LACP até meados de 2014 (REsp 
1.114.035-PR). Todavia, o posicionamento mais recente do Tribunal é pela não aplica-
ção do referido artigo (EREsp 1134957/SP).
Além disso, para o Tribunal, o artigo 2º-A da Lei 9494/97 aplica-se somente para ações 
coletivas propostas contra o Poder Público e abrange qualquer corporação legitimada 
à propositura de ações judiciais, inclusive os sindicatos. 
3332
2.10.3. Transporte in utilibus da coisa penal
O aproveitamento da coisa julgada penal depende da espécie de crime pratica-
do. Em resumo, temos:
a) Crimes praticados em face de coletividades abstratas: aplica-se o regime da 
coisa julgada coletiva, de forma que a sentença penal de improcedência, em nenhuma hi-
pótese, prejudicará o direito à indenização das vítimas. Se procedente, basta a liquidação e 
execução da sentença penal condenatória no juízo cível;
b) Crimes praticados contra vítimas determinadas: aplica-se o regime da coisa 
julgada individual, de forma que a sentença penal absolutória fundada na inexistência do 
fato ou da autoria prejudica o direito à indenização das vítimas no juízo cível.
1.10.4. Limites territoriais e subjetivos da coisa julgada
Acerca da validade dos artigos 16 da LACP e 2º-A da Lei 9494/97, o STJ, amparado 
pelo entendimento da doutrina majoritária, concluiu que a eficácia da sentença não está 
circunscrita a lindes geográficos, mas aos limites objetivos e subjetivos do que foi decidido, 
sob pena de violação ao princípio da igualdade, da segurança jurídica, da economia proces-
sual e do devido processo legal no aspecto substantivo, considerando a natureza indivisível 
dos interesses transindividuais.
ATENÇÃO! Em relação ao art. 16 da LACP, nas ações coletivas que versem sobre direitos 
individuais homogêneos, de natureza divisível, há uma divergência pela sua aplicabili-
dade ou não, por ser possível o tratamento diferenciado entre os seus titulares.
Podemos tomar como exemplo a sentença que concede a reintegração de posse de um 
imóvel que se estende a território de mais de uma unidade federativa não valer em 
relação a parte dele. Se de fato fossemos aplicar o art. 16 da LACP, decisões como essa 
poderiam ser comuns.
O STJ tinha posicionamento pela validade do art. 16 da LACP até meados de 2014 (REsp 
1.114.035-PR). Todavia, o posicionamento mais recente do Tribunal é pela não aplica-
ção do referido artigo (EREsp 1134957/SP).
Além disso, para o Tribunal, o artigo 2º-A da Lei 9494/97 aplica-se somente para ações 
coletivas propostas contra o Poder Público e abrange qualquer corporação legitimada 
à propositura de ações judiciais, inclusive os sindicatos. 
33
Nessa situação deve a ação abranger apenas os substituídos que tenham, na data da 
propositura desta, domicílio no âmbito da competência territorial do órgão prolator. E 
quando for proposta contra a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e suas 
autarquias e fundações, a petição inicial deverá obrigatoriamente estar instruída com 
a ata da assembleia da entidade associativa que a autorizou, acompanhada da relação 
nominal dos seus associados e indicação dos respectivos endereços.
1.11. Liquidação e execução de sentenças
1.11.1. Direitos difusos e coletivos em sentido estrito
No tocante à legitimidade para a execução da sentença coletiva, dispõe o artigo 
15 da LACP:
Art. 15. Decorridos sessenta dias do trânsito em julgado da sentença 
condenatória, sem que a associação autora lhe promova a execução, 
deverá fazê-lo o Ministério Público, facultada igual iniciativa aos de-
mais legitimados.
O procedimento executório depende da espécie de obrigação a ser cumprida (fa-
zer, não fazer, entregar, pagar quantia certa), podendo o magistrado adotar medidas coerci-
tivas e sub-rogatórias para tanto.
Os valores pagos a título de multa, em regra, reverterão ao fundo de reconsti-
tuição do bem lesado criado pela LACP, exceto nas ações fundadas no ECA e no Estatuto 
do Idoso que, neste caso, serão destinados, respectivamente, ao Conselho dos Direitos da 
Criança e do Adolescente do Município e ao Fundo do Idoso ou ao Fundo Municipal de As-
sistência Social.
1.11.2. Direitos individuais homogêneos
1.11.2.1. Liquidação e execução individuais
A sentença condenatória proferida nas ações coletivas destinadas à defesa de 
interesses individuais homogêneos é genérica, pois o âmbito cognitivo da decisão é restrito 
ao núcleo de homogeneidade de tais direitos. Assim, na fase de liquidação, o interessado 
deve comprovar, além do quantum debeatur, a condição de credor da obrigação reconheci-
da na sentença. Por essa razão, tal procedimento é denominado liquidação imprópria.
A liquidação e a execução da sentença poderão ser promovidas pela vítima e seus 
sucessores, no juízo da liquidação ou da condenação, de sorte que o produto da indeniza-
ção é revertido em benefício dos próprios lesados individuais (artigos 97 e 98 do CDC).
34 34
1.11.2.2. Liquidação e execução coletivas
A execução coletiva, promovida pelos colegitimados à propositura da ação, tem 
natureza subsidiária, pois pressupõe o decurso do prazo de um ano sem habilitação de inte-
ressados em número compatível com a gravidade do dano (artigo 100 do CDC).
Neste caso, o valor apurado reverterá ao fundo de reconstituição do bem lesado 
criado pela LACP. Esta forma de reparação é fluida (fluid recovery), pois não reverte concreta 
e individualizadamente às vítimas, favorecendo-as apenas difusamente, mediante a recom-
posição de bem conexo aos interesses individuais violados.
1.12. Custas processuais e ônus da sucumbência
A isenção de custas e despesas processuais previstas nos artigos 18 da LACP e 
87 do CDC beneficia somente aos autores da demanda, a fim de facilitar o acesso à justiça 
coletiva. Portanto, na hipótese de procedência da ação, a parte vencida (réu) arcará com 
todas as custas e despesas processuais, inclusive honorários advocatícios. Igual sistemática 
aplica-se ao autor, nas hipóteses de litigância de má-fé.
Em que pese o art. 18 da LACP ter previsto que apenas o autor não deve pagar ho-
norários advocatícios, o STJ, interpretando este dispositivo, aplicou a simetria, entendendo 
que a mesma regra deve ser aplicada nas situações em que o réu é sucumbente, isto é, nas 
hipóteses em que o pedido é julgado procedente. Veja-se:
A parte que foi vencida em ação civil pública não tem o dever de pa-
gar honorários advocatícios em favor do autor da ação. A justificativa 
para isso está no princípio da simetria. Isso porque se o autor da ACP 
perder a demanda, ele não irá pagar honorários advocatícios, salvo 
se estiver de má-fé (art. 18 da Lei nº 7.347/85). Logo, pelo princípio 
da simetria, se o autor vencer a ação, também não deve ter direito 
de receber a verba. Desse modo, em razão da simetria, descabe a 
condenação em honorários advocatícios da parte requerida em ação 
civil pública, quando inexistente má-fé, de igual sorte como ocorre 
com a parte autora. STJ. Corte Especial. EAREsp 962.250/SP, Rel. Min. 
Og Fernandes, julgado em 15/08/2018.5
ATENÇÃO: a execução de individual de sentença coletiva pela própria vítima pressupõe o 
pagamento antecipado das respectivas despesas processuais, tendo em vista a tutela de 
interesse eminentemente privado nesta fase.
5 CAVALCANTE, Márcio André Lopes. O demandado que for sucumbente na ACP não tem o dever de pagar ho-
norários advocatícios. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em: <https://www.buscadordizerodireito.com.br/
jurisprudencia/detalhes/8aa2c95dc0a6833d2d0cb944555739cc>. Acesso em: 17/03/2019
3534
1.11.2.2. Liquidação e execução coletivas
A execução coletiva, promovida pelos colegitimados à propositura da ação, tem 
natureza subsidiária, pois pressupõe o decurso do prazo de um anosem habilitação de inte-
ressados em número compatível com a gravidade do dano (artigo 100 do CDC).
Neste caso, o valor apurado reverterá ao fundo de reconstituição do bem lesado 
criado pela LACP. Esta forma de reparação é fluida (fluid recovery), pois não reverte concreta 
e individualizadamente às vítimas, favorecendo-as apenas difusamente, mediante a recom-
posição de bem conexo aos interesses individuais violados.
1.12. Custas processuais e ônus da sucumbência
A isenção de custas e despesas processuais previstas nos artigos 18 da LACP e 
87 do CDC beneficia somente aos autores da demanda, a fim de facilitar o acesso à justiça 
coletiva. Portanto, na hipótese de procedência da ação, a parte vencida (réu) arcará com 
todas as custas e despesas processuais, inclusive honorários advocatícios. Igual sistemática 
aplica-se ao autor, nas hipóteses de litigância de má-fé.
Em que pese o art. 18 da LACP ter previsto que apenas o autor não deve pagar ho-
norários advocatícios, o STJ, interpretando este dispositivo, aplicou a simetria, entendendo 
que a mesma regra deve ser aplicada nas situações em que o réu é sucumbente, isto é, nas 
hipóteses em que o pedido é julgado procedente. Veja-se:
A parte que foi vencida em ação civil pública não tem o dever de pa-
gar honorários advocatícios em favor do autor da ação. A justificativa 
para isso está no princípio da simetria. Isso porque se o autor da ACP 
perder a demanda, ele não irá pagar honorários advocatícios, salvo 
se estiver de má-fé (art. 18 da Lei nº 7.347/85). Logo, pelo princípio 
da simetria, se o autor vencer a ação, também não deve ter direito 
de receber a verba. Desse modo, em razão da simetria, descabe a 
condenação em honorários advocatícios da parte requerida em ação 
civil pública, quando inexistente má-fé, de igual sorte como ocorre 
com a parte autora. STJ. Corte Especial. EAREsp 962.250/SP, Rel. Min. 
Og Fernandes, julgado em 15/08/2018.5
ATENÇÃO: a execução de individual de sentença coletiva pela própria vítima pressupõe o 
pagamento antecipado das respectivas despesas processuais, tendo em vista a tutela de 
interesse eminentemente privado nesta fase.
5 CAVALCANTE, Márcio André Lopes. O demandado que for sucumbente na ACP não tem o dever de pagar ho-
norários advocatícios. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em: <https://www.buscadordizerodireito.com.br/
jurisprudencia/detalhes/8aa2c95dc0a6833d2d0cb944555739cc>. Acesso em: 17/03/2019
35
1.13. Prescrição
Ante a ausência de disposição legal expressa na LACP e no CDC, aplica-se, analo-
gicamente, a prescrição quinquenal da ação popular, que integra o microssistema proces-
sual coletivo ao lado da ação civil pública. Ressalvam-se apenas a pretensão de ressarci-
mento ao erário e reparação de danos ambientais imprescritíveis.
Cumpre frisar que, em recente decisão, a 3ª Turma do STJ entendeu que o prazo 
de 5 (cinco) anos para o ajuizamento da ação popular não se aplica às ações coletivas de 
consumo (REsp 1.736.091/PE). 
 Para a Min. Nancy Andrigh, relatora do caso, é “necessária a superação (overru-
ling) da atual orientação jurisprudencial desta Corte, pois não há razão para se limitar o uso 
da ação coletiva ou desse especial procedimento coletivo de enfrentamento de interesses indi-
viduais homogêneos, coletivos em sentido estrito e difusos, sobretudo porque o escopo desse 
instrumento processual é o tratamento isonômico e concentrado de lides de massa relaciona-
das a questões de direito material que afetem uma coletividade de consumidores, tendo como 
resultado imediato beneficiar a economia processual”.
Já no ano de 2020, a quarta turma do STJ reiterou o entendimento do prazo pres-
cricional de 5 anos, aplicando-se analogicamente o prazo prescricional da ação popular, 
concluindo que “o prazo para execução individual de sentença proferida contra planos de 
saúde em ação civil pública é de cinco anos”(AgInt no REsp 1.807.990-SP, Rel. Min. Maria Isa-
bel Gallotti, Quarta Turma, por unanimidade, julgado em 20/04/2020, DJe 24/04/2020).
Todavia, ainda prevalece que, inexistindo a previsão de prazo prescricional espe-
cífico na Lei nº 7.347/85, aplica-se à Ação Civil Pública, por analogia, a prescrição quinque-
nal instituída pelo art. 21 da Lei nº 4.717/65. Tal entendimento foi, inclusive, assentado em 
embargos de divergência.
ATENÇÃO: o despacho que determina a citação nas ações coletivas destinadas à defesa 
de interesses individuais homogêneos interrompe a prescrição em favor de todos os le-
sados, pois, do contrário, as vítimas teriam que adotar atitudes incompatíveis com os ob-
jetivos do processo coletivo para tal finalidade (habilitar-se como litisconsortes na ação 
coletiva ou ajuizar demandas individuais).