DIREITO FINANCEIRO mago

Prévia do material em texto

DIREITO FINANCEIRO 
- Atividade Financeira do Estado 
O estudo do direito financeiro perpassa pela análise do fenômeno financeiro, que seria observar 
gradativamente a razão de ingresso e saída de recursos nos cofres públicos. 
Nessa linha, o custo da atuação do Estado deve ser suportado pela sociedade (tributação), para 
que este preencha sua finalidade essencial de serviço ao povo. O fenômeno financeiro, consiste 
na análise da finalidade principal do Estado, que é a realização do bem comum, e a consequente 
necessidade de desenvolver atividades estatais, para que esse bem geral seja alcançado. O 
Estado não visa à proteção das necessidades individuais do homem, mas, sim, à satisfação das 
necessidades públicas. 
Certo é que necessidades coletivas públicas são aquelas que devem ser satisfeitas pelo poder 
público, através da prestação de serviços públicos, delegáveis ou não a particulares. A 
satisfação dessas necessidades, inegavelmente, implica gastos públicos, que devem ser 
meticulosamente analisados e geridos através de um orçamento público. A par das funções 
nitidamente estatais, o Estado poderá exercer outras, até mesmo de ordem econômica, que não 
afetam a sua existência, e, mais do que isso, poderão lhe render receitas para cobrir os custos 
com a prestação dos serviços públicos. É que cada vez mais estes custos se tornam crescentes, 
principalmente em Estados intervencionistas e protetivos (Brasil). Sendo assim, mais do que 
justificável a ação estatal de obtenção de receita pública para prestar os serviços públicos que 
atenderão essas necessidades coletivas públicas. 
Se, porventura, a receita arrecadada não for suficiente para custear os gastos, o Estado poderá 
obter empréstimos públicos, também chamados de créditos públicos, com o fim de atingir o 
equilíbrio entre receitas e despesas. O conjunto que envolve esses quatro fenômenos, quais 
sejam, despesas públicas, orçamento público, receitas públicas e crédito público chama-se 
atividade financeira do Estado. 
Atividade financeira coincide com a busca e a aplicação dos recursos financeiros com o intuito 
de atender às necessidades públicas. 
Obs.: As necessidades públicas são definidas em lei. O Estado as deve satisfazer em virtude da 
existência de uma norma jurídica. Decorrem, portanto, de um dever legal, estando sob a égide 
do direito público. Quando a CF estabelece as competências dos entes federativos, imbuindo-os 
do dever de cuidar de determinado assunto, cria uma obrigação de fazer algo. Gera, 
consequentemente, necessidade de cumprimento do dever, portanto, necessidade pública. 
Necessidades humanas 
- Necessidades privadas (ou individuais): Necessidades do dia a dia da pessoa humana. 
Ex.: Alimentação, vestuário, etc. 
- Necessidades coletivas privadas (ou coletivas ou comuns): somatório das necessidades 
individuais percebidos a cargo de um grupo específico. Ex.: Associações de classes e os 
grupos profissionais especificados. 
- Necessidades coletivas públicas: toda aquela de interesse geral, satisfeita pelo processo do 
serviço público. Ex.: Estradas, usinas hidrelétricas, segurança e justiça. 
 
 
- Direito Financeiro 
É o conjunto de regras e princípios que estuda a atividade financeira do Estado, compreendida 
esta como despesa, orçamento, receita e crédito públicos. 
Possui estreita relação com a ciência das finanças, esta lhe fornece auxílio com elementos pré-
normativos. Enquanto a ciência das finanças se preocupa com o estudo da atividade financeira 
do Estado em seu sentido teórico e especulativo, o direito financeiro estuda seu aspecto jurídico. 
- Autonomia do Direito Financeiro 
O Direito Financeiro possui um sistema próprio de normas (art. 24, I, da CF), bem como o 
capítulo II do Título VI da CF, alusivo às finanças públicas (art. 163 a 169 da CF), além de um 
plexo de artigos espalhados no corpo da CF, que tratam dos empréstimos públicos, 
financiamento dos direitos fundamentais, discriminação de despesas públicas entre as 
diferentes esferas de governo, princípios constitucionais, responsabilidade pelos gastos 
públicos, precatórios e parâmetros para concessão de incentivos financeiros. 
A existência de um sistema normativo próprio, aí incluídas a LC 101/2000 e a Lei 4.320/1964, 
para além dos princípios que lhe são peculiares, é notável que o direito financeiro se afasta do 
direito tributário, alimentando o seu estudo em apartado. Direito tributário preocupa-se em 
suma com a capacidade contributiva enquanto o direito financeiro com a capacidade receptiva. 
Obs.: Direito Financeiro é muito mais amplo que o direito tributário, estudando para além das 
receitas tributárias também as receitas não tributárias. 
Obs.: A constituição não cria uma rigidez ou distinção rígida para separar os dois ramos, mas 
ela cria sistemas próprios onde eles se comunicam em total fluidez. 
- Fontes do Direito Financeiro 
Iniciaremos com o estudo das fontes formais, distinguindo-as em instrumentos primários e 
secundários. 
Obs.: Dado o crescimento dos estudos em torno do direito financeiro, e pela estreita ligação 
existente entre as despesas públicas e o seu controle, passou a ser objeto do direito 
financeiro também todo o estudo envolvendo o controle desses gastos. Nessa linha, o direito 
financeiro engloba os mecanismos de fiscalização financeira e orçamentária, nos termos dos 
arts. 70-75 da CF/88, envolvendo aí os Tribunais de Contas, o controle externo e o sistema de 
controle interno de cada Poder. Portanto, para além do seu campo comum de atuação, 
podemos dizer que o direito financeiro também se ocupa dos temas envolvendo o controle 
da atividade financeira do Estado. 
 
Fonte formal X Fonte material 
Divide-se em fonte material, que exprime os fatos financeiros (elementos pré-normativos), e 
que, isoladamente, pouco significa, e em fonte formal, que é a forma de exteriorização 
desses fatos (lei positivada). 
 
 
 
Fazem parte dos instrumentos primários a lei e os estatutos normativos que têm vigor de lei. 
Estes são os únicos veículos credenciados a promover o ingresso de regras inaugurais no 
universo jurídico brasileiro. (hierarquia superior) 
Compõem o rol dos instrumentos secundários os demais diplomas regradores da conduta 
humana, com juridicidade condicionada às disposições legais. São secundários por esta razão: 
não apresentam, de per si, a força vinculante capaz de alterar as estruturas do mundo jurídico-
positivo. (hierarquia inferior) 
Fontes Formais = 
 Instrumentos primários (ou fontes principais) 
• Constituição Federal 
Delineando os temas com tratamento individuado, em bloco, na Constituição Federal e que 
dizem respeito ao direito financeiro, tem-se: 
a) o subsistema de repartição de receitas tributárias (arts. 157 a 162); 
b) o subsistema de empréstimos públicos (art. 163); 
c) o subsistema monetário (art. 164); 
d) o subsistema dos orçamentos (art. 165 a 169); 
e) o subsistema de fiscalização contábil, financeira e orçamentária (arts. 70 a 75). 
Tais colocações não implicam que o Texto Constitucional não seja povoado de outros 
dispositivos pertinentes à matéria, mas o núcleo da sua estrutura encontra-se nos blocos acima 
referidos. 
• Leis Complementares 
A CF/88 determina que, em certas hipóteses, a matéria do direito financeiro deve ser tratada 
através de lei complementar. Essas leis têm elevada importância nesse ramo do direito e estão 
delimitadas nos arts. 161,163 e 165, § 9o, ambos da CF/88, sendo costumeiramente cobrados em 
provas. 
Note-se, pela sua importância, que leis complementares em matéria financeira, tal como se dá 
na área tributária, têm a missão de veicular as normas gerais de direito financeiro, no sentido de 
completar a Constituição onde e quando seja possível. 
Dentre as leis complementares existentes, em matéria financeira, chama-se atenção para duas 
leis: a LC nº 101/00, também conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), e a Leinº 
4.320/64, que trata de normas gerais 
em matéria de direito financeiro. Esta 
última, embora ordinária na sua 
forma, tornou-se complementar por 
veicular matéria, hoje, adstrita à lei 
complementar. 
a) Lei de Responsabilidade Fiscal 
(LRF) – LC nº 101/00 
Notabilizou-se pelo marco que 
representou no chamamento ao rigor 
fiscal, o que passou a ser observado 
 
 
 
pelos gestores públicos. Trata-se de lei voltada para o planejamento, a transparência, o 
equilíbrio das contas públicas, o cumprimento de metas de resultados entre receita e despesas, e 
fixação de limites e condições para renúncias de receitas e geração de despesas. 
Nota-se, a existência de no mínimo cinco pilares, que devem sustentar toda a gestão pública: 
planejamento, transparência, equilíbrio, controle e responsabilização. 
Obs.: não é toda a Administração Indireta que se submete às regras da LRF, mas tão somente 
aquelas consideradas dependentes, entendidas estas como “empresa controlada que receba do 
ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio 
em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de 
participação acionária. 
b) Lei nº 4.320/64 
Foi sancionada sob a égide da Constituição Federal de 1946. Àquele tempo não havia distinção 
constitucional entre leis complementares e ordinárias, pela inexistência de lei complementar. A 
Lei n.° 4.320/64, por si mesmo, não é uma lei complementar. 
O fenômeno que a torna lei acolhida como lei complementar se dá, não porque ela guarde, na 
sua essência as características próprias da lei complementar, mas porque a Constituição indica 
que as matérias nela versadas, na sua imensa maioria, só poderão ser modificadas ou 
veiculadas por lei complementar, daqui em diante. 
Sendo assim, muito embora a Lei nº 4.320/64, que estatui normas gerais de direito financeiro, 
seja lei ordinária, quanto à forma, ela tem status de lei complementar, já que a sua matéria 
possui essa reserva dada pela CF. 
• Leis Ordinárias 
Nesse ponto, não há qualquer especificidade. As leis ordinárias são comumente utilizadas em 
direito financeiro, destacando-se aqui as principais leis como dessa categoria: Lei do Plano 
Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). 
• Leis Delegadas 
Leis delegadas pelo legislativo ao Presidente da República. 
Não são fontes relevantes do direito financeiro, pois, além de não poderem versar sobre tema 
alusivo à lei complementar, campo fértil em matéria financeira, também não podem dispor 
sobre PPA, LDO e LOA. Essas leis não são objeto de delegação. 
• Medida Provisória 
Pela redação do art. 62, § Io, inciso III, da CF, é vedada a edição de medida provisória sobre a 
matéria reservada à lei complementar. Assim, já se tem em mente que a matéria de direito 
financeiro destinada à lei complementar, descrita nos arts. 163 e 165 da CF, não pode ser 
veiculada por medida provisória. 
Obs: MP é vedado aquelas matérias que versam sobre lei complementar e também a matéria 
orçamentária, exceto aquelas que falam sobre crédito extraordinário. (art. 167, §3º - Ex.: guerra, 
etc). Entendimento bem colocado na jurisprudência ADI 4048 e ADI 4049, casos pioneiros. 
 Instrumentos secundários (ou fontes secundárias) 
 
 
• Decretos 
Os decretos, como comumente sabido, são atos baixados pelo Executivo para dar fiel execução 
às leis, no caso, às leis financeiras, quando essas não são autoexecutáveis. Aplica-se, aqui, toda a 
teoria do direito constitucional, que não permite ao decreto inovar ou criar aquilo que a lei não 
estabeleceu. Ou seja, servem para o direito financeiro quando de leis não autoexecutáveis. 
• Resoluções 
As resoluções consistem em deliberações que uma das Casas do Congresso (Senado Federal e 
Câmara dos Deputados) ou o próprio Congresso Nacional toma, fora do processo de elaboração 
de leis, sem ser lei. Não estão sujeitas à sanção presidencial, sendo sua promulgação feita pela 
Mesa da Casa Legislativa que as expedir. 
No ponto, destaque para as Resoluções nº 42 e 43 do Senado Federal, ambas de 2000, que 
regulam o limite de endividamento dos Estados e Municípios. 
• Atos normativos 
São atos escritos das autoridades administrativas que complementam a lei ou o decreto com o 
objetivo de torná-los aplicáveis. Aqui se incluem as portarias, os pareceres normativos, as 
instruções normativas, dentre outros. Em matéria financeira, sobrelevam em importância as 
resoluções dos Tribunais de Contas, que orientam os gestores na correta adequação dos gastos 
públicos, dentre outros procedimentos que devem ser observados. 
• Decisões administrativas 
São as decisões da Administração frente a casos concretos levados a julgamento, que orientam 
os demais em situações dúbias ou divergentes. Tem-se uma verdadeira jurisprudência 
administrativa, sendo o Tribunal de Contas (órgão que auxilia o Legislativo) a sua maior fonte. 
• Decisões judiciais – Judicialização das políticas públicas 
No passado, muito se falou que o tema da alocação de recursos não seria matéria judicializável. 
Tratava-se de tema político, pois envolvia matéria de alta tecnicidade, que levava em 
consideração as prioridades constitucionais, o custo de efetivação, a escassez de recursos, e 
outras variáveis mais complexas. Por isso o Judiciário não estaria habilitado para rever a 
correção de determinada alocação. 
Essa concepção não tardaria para ser repensada. Uma das razões que atraiu o Judiciário à 
análise de questões orçamentárias se deu pela impossibilidade de cumprimento de suas 
decisões por questões dessa natureza. Nesse sentido, o Judiciário passou a ser acionado por 
supostas violações de direitos, principalmente os direitos sociais, em que se exigia a tomada de 
postura frente à negação de determinados pedidos, ocorrendo que a sua proteção fatalmente 
resvalaria nos custos públicos. 
Quando se fala que o orçamento é não judicializável, num primeiro momento, significa dizer 
que a lei orçamentária, se constitucional, não pode ser alterada para atender decisão judicial. 
Efeito inverso: não pode ser cumprida determinada decisão, se para esse fim tiver de se alterar o 
orçamento. 
No entanto, com o fenômeno crescente da judicialização das políticas públicas e com a elevada 
avocação de poder pelo Judiciário, passou-se a notar nas sentenças judiciais verdadeira fonte do 
 
 
direito financeiro, já que diversas alterações orçamentárias são necessárias para adequar os 
orçamentos ao quanto decidido nos Tribunais, mormente nas áreas da saúde e educação. 
O debate se inicia com a premissa do Judiciário de que os direitos fundamentais não são apenas 
nortes a serem seguidos, mas que possuem aplicabilidade direta e imediata. Nesse diapasão, 
diversas decisões representaram verdadeira alocação orçamentária por desiderato judicial, 
desde as que determinavam que certo tratamento médico deveria ser realizado, porque não 
oferecido pelo SUS; às que obrigavam a construção de escolas não previstas no orçamento; ou 
que a dívida externa não deveria ser paga, a despeito de lei determinando o pagamento dos 
serviços da dívida. O cumprimento de qualquer delas, inevitavelmente, só poderia ocorrer com 
alterações do orçamento. 
No entanto, com o crescente reflexo de decisões dessa natureza no orçamento público, o 
Judiciário passou a ser mais ponderado quanto aos impactos de suas decisões no orçamento. 
Desse modo, a intervenção judicial tornou-se aceitável, desde que alguns critérios fossem 
observados, o maior deles foi o equilíbrio fiscal diante da limitação dos recursos, o que gerou 
estudo em torno da reserva do possível. 
Em resumo a solução do que se está acima com o que se extrai das decisões judicias é: 
Algumas decisões judiciais têm exercido o controle jurisdicional de políticas públicas, dentre as 
quais as relativas à saúde e à educação. A par da sua natureza jurisdicional,tais decisões, por 
vezes, acabam por interferir na programação e execução orçamentária em curso, o que exige sua 
submissão ao Direito Financeiro. É viável o controle judicial das políticas públicas relativas à 
educação e à saúde, mas não se poderá exigir a imediata efetivação do comando fundado no 
texto da Carta Política quando comprovada, objetivamente, a incapacidade econômico-
financeira da pessoa estatal. 
Fontes materiais = 
• Ciência das finanças 
Fornece elementos pré normativos que auxiliam o direito financeiro (matéria extralegal que dá 
bases para elaboração de normas na área). 
- Premissas do Direito financeiro 
É sob o escudo de duas premissas que o direito financeiro deve ser pensado. Essas influenciam, 
não apenas a elaboração do orçamento público, mas também a sua efetivação e o seu controle 
em todos os aspectos. 
As duas premissas são: limitação de recursos e escolhas trágicas. Ambas estão interrelacionadas, 
dançando entre si enquanto elaboram uma forma de compatibilidade entre a reserva do 
possível e o mínimo existencial. 
Tendo em vista a fixação, no orçamento, das despesas e a previsão de receitas, tem-se sempre a 
ideia de limitação financeira para atender todas as demandas existentes. Daí que os recursos 
sempre serão limitados para a proteção dos direitos sociais que demandam sua alocação. 
Nesse sentido, dada a limitação de recursos, os Poderes Executivo e Legislativo, 
excepcionalmente o Judiciário (judicialização de políticas públicas), ao fazerem as escolhas da 
sua alocação, fatalmente, adiam ou descartam a proteção de alguns direitos. A escassez dos 
recursos leva a escolhas no sentido de que sempre o interesse de alguém será preterido. 
 
 
- Competência legislativa para legislar sobre direito financeiro 
O direito financeiro está dentro da competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito 
Federal, conforme dicção do art. 24, 1, da CF. 
Obs.: O Município, numa interpretação literal, não possui competência concorrente em matéria 
de direito financeiro. Apenas numa interpretação sistemática permite-se concluir sua 
competência na matéria, desde que, EXCEÇÕES: -legislar sobre assuntos de interesse local; II — 
suplementar a legislação federal e a estadual no que couber. 
- Federalismo assimétrico 
A federação inicialmente idealizada, com o pretendido equilíbrio e necessária autonomia entre 
os entes federativos, acaba por não se realizar em virtude da cambaleante cooperação existente 
entre União, Estados, DF e Municípios. Após quase 30 anos da CF, percebe-se que a União 
acaba por concentrar mais de 60% dos recursos arrecadados, ao passo que Estados ficam com 
25% e Municípios com 15%. Essa distribuição de recursos, em desproporção a distribuição de 
atribuições, gera um federalismo assimétrico, em que recai na sua maior parte sobre os 
Municípios o múnus de atender às demandas existentes, sem recursos para tal fim. 
Obs. – (LEVIH): Os estados membro da federação não gozam de soberania, mas de autonomia. 
Essa autonomia deve existir no campo administrativo, legislativo e judiciário. Daí a necessidade 
do Ente federado possuir recursos financeiros para se manter, pois só assim pode sustentar a 
pretendida autonomia. Essa autonomia, só vem com independência econômica. 
Contudo, a quantidade de autonomia desses entes, não acompanham as obrigações financeiras, 
demonstrando verdadeiro descompasso com a proporcionalidade de suas receitas, fazendo com 
que o pacto federativo atual (forma do repasse das verbas) favoreça a união em detrimento dos 
demais entes federativos. 
- Orçamento público 
- Conceito 
Pode-se entender o orçamento público como uma lei estima receita e fixa despesas, autorizando 
os gastos que o Governo pode realizar durante um período determinado de tempo. 
- Aspectos do orçamento 
1. Político: Verifica-se o olhar político, visto que a sua elaboração reflete a execução do 
programa do partido, ou os anseios do governo que está no poder. 
2. Econômico: O orçamento é um importante instrumento na redistribuição de renda, ou 
instrumento regulador da Economia. Desta forma, leva em consideração a conjuntura 
econômica e os efeitos da política financeira. 
3. Contábil: Verifica-se a observância de regras práticas para a realização dos fins 
aventados no orçamento, sem descuidar da obediência à classificações claras, ao 
rigorismo das normas contábeis, e da construção metódica e racional das despesas e 
receitas. 
4. Jurídico: Corresponde ao estudo da sua natureza, bem como à observância de normas 
constitucionais e infraconstitucionais para a sua elaboração. 
- Natureza jurídica do orçamento 
A doutrina clássica traz alguns posicionamentos acerca do tema: 
 
 
1) Hoennel entende que o orçamento é sempre uma lei, na medida em que emana de um 
órgão legiferante (Poder Legislativo). Por tal razão, tudo aquilo que é revestido sob a 
forma de lei constitui-se em preceito jurídico, pois a forma de lei traz em si mesma o 
conteúdo jurídico. 
2) Na linha de Léon Duguit, o orçamento público, em relação as despesas, é um mero ato 
administrativo, e em relação a receita, é lei formal. 
3) Para Gaston Jèze, o orçamento era ato condição, isto é, as receitas e despesas já 
possuíam outras normas que previam sua criação, não passando o orçamento de 
condição para ingresso da receita e realização do gasto. 
4) Paul Laband entende que o orçamento apresenta extrinsecamente a forma de uma lei, 
mas seu conteúdo é de mero ato administrativo, que apenas prevê receita e autoriza 
gastos. Logo, o orçamento seria, então, apenas lei em sentido formal, materialmente não 
constituindo regra de direito. (adotada por um tempo no Brasil) 
Como não cria gastos, mas apenas os autoriza, o orçamento é chamado de meramente 
autorizativo e não impositivo. Ou seja, no Brasil, o orçamento não impõe ou não obriga a 
realização dos gastos nele previstos, de modo que o Executivo não obrigado a cumprir o que 
está veiculado no orçamento. 
Porém, há despesas que que constam no orçamento e o Executivo tem o dever de realizá-las, 
tornando-o nesse ponto impositivo. Nesse contexto, é possível separar as normas da lei 
orçamentária em normas orçamentárias e normas pré-orçamentárias. As primeiras nascem do 
orçamento público e são autorizativas. As últimas nasceram antes do orçamento e vinculam-no 
a efetivação, chamadas de impositivas. As impositivas correspondem as vinculações pré-
orçamentárias e as autorizativas correspondem às vinculações orçamentárias. 
Dessa interpretação resultam consequências nefastas no plano dos poderes (O executivo vira 
um super poder pois não vincula sua atuação ao previsto no orçamento, o legislativo se torna 
um pequeno poder pois perde o controle orçamentário, e o judiciário o trata como lei ficção não 
levando muito em conta nas decisões). Por estas razões, a defesa do orçamento meramente 
autorizativo tem diminuído a cada dia e pelas últimas emendas constitucionais, pode-se dizer 
que uma nova concepção acerca da natureza jurídica do orçamento tem sido instituída. 
Primeira mudança se deu com a EC 86/2015 (emenda parlamentar impositiva): se encontra no 
art. 166, §§9º-11º/CF. Aduz que o percentual de 1,2% da Receita Corrente Líquida (RCL) do 
orçamento da União está vinculado às emendas individuais dos deputados e senadores, sendo 
que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde, inclusive 
custeio, vedada a destinação para pagamento de pessoal ou encargos sociais. 
OBS (PROVA).: Importante lembrar que no final de 2019 os parlamentares promulgaram a EC 
105/2019 (emenda PIX), que permite a transferência direta de recursos por parlamentares a 
Estados, DF e Municípios sem a intermediação de um convênio ou órgãos de liberação. É 
chamado de emenda PIX justo por essa forma de transferência especial na administração sendo 
realizada de maneira direta sem destinação específica, ficando o ente destinatário relativamentelivre para aplicar o recurso com o que lhe aprouver 
Segunda mudança se deu com a EC 100/2019 (emenda de bancada): alterou os arts. 165 e 
166/CF. Tornou obrigatória a execução da programação orçamentária proveniente de emendas 
de bancada de parlamentares de Estado ou DF. Ou seja, além das emendas individuais terem se 
tornado obrigatórias com a EC anterior, esta tornou também as emendas de bancada. Agora há 
 
 
uma reserva orçamentária de 2,2% da RCL para emendas impositivas, não podendo os 
parlamentares anularem despesas indicadas pelo Executivo. 
Terceira mudança se deu ainda com a EC/2019, que incluiu §10º no art. 165/CF, trazendo 
diferente roupagem a natureza jurídica do orçamento. O novo texto impõe a Administração o 
dever de executar as programações orçamentárias de forma genérica, sem ater-se somente as 
emendas parlamentares individuais e de bancada. 
(emenda de relator): 
A emenda do relator foi uma mudança drástica na maneira como o dinheiro público era usado, 
tornando o processo menos transparente, menos planejado e sem prestação de contas, por isso 
passou a ser chamada de orçamento secreto. 
O STF considerou o orçamento secreto inconstitucional. Os que votaram pela derrubada 
alegaram que o modelo das emendas do relator violava princípios da transparência e do acesso 
à informação, além de ser usado para atender a interesses paroquiais de parlamentares, sem 
critérios técnicos. Com a decisão do Supremo, as emendas de relator só podem ser usadas para 
correções no projeto de lei orçamentário. 
Portanto, a natureza jurídica do orçamento foi revisitada através das recentes emendas 
constitucionais, mormente EC 100/2019, que determinou o cumprimento das programações 
orçamentárias, retirando qualquer possibilidade de um caráter autorizativo. Dessa forma, a 
natureza jurídica do orçamento é de lei impositiva (matéria obrigatória), ordinária (quórum 
simples), temporária (tem prazo), formal (forma de lei) e especial (rito especial). 
- Controle de constitucionalidade do orçamento – simetria constitucional 
Cai no assunto de judicialização de políticas públicas já tratado anteriormente. Revisitar 
páginas 5-6. 
- Espécies de orçamento 
(Não abordado). 
- Princípios Orçamentários e Financeiros 
1. Legalidade 
Como as finanças públicas não podem ser manejadas sem autorização da lei, tem-se na 
legalidade um princípio que permeia toda a atividade financeira do Estado, seja para arrecadar 
os tributos, seja para efetuar os gastos. Daí se afirmar que o orçamento é o início e o fim de toda 
ação estatal, pois a lei do orçamento é que permite a realização dos gastos públicos. Nada pode 
ser despendido sem a previsão nesta lei. 
Exceção: EC n. 85/15 permitiu ao Executivo, por decreto, alterar as dotações voltadas ao 
Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação. 
2. Exclusividade 
A lei orçamentária anual não deve conter dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação 
da despesa. 
 
 
Exceções: autorização para abertura de créditos suplementares (deslocar receitas); contratação 
de operações de crédito (empréstimos públicos que seriam empréstimos contraídos pelo 
estado), ainda que por antecipação de receita orçamentária (ARO). 
3. Programação 
A programação remete à ideia do planejamento das ações, que devem ser vinculadas por um 
nexo entre os objetivos constitucionais e aqueles traçados pelo governante, num afunilamento 
na concretização do seu plano de governo, iniciando-se com a observância das prescrições 
constitucionais e implementando-as no PPA, na LDO e na LOA. 
4. Equilíbrio Orçamentário 
Por esse princípio busca-se assegurar que as despesas autorizadas na lei orçamentária não serão 
superiores à previsão das receitas. 
Obs.: Se aparecer em questão que o montante deve ser equalizado (igual) entre os dois, dá pra 
considerar correta (observação baseada em questão controversa de concurso do livro). 
5. Anualidade 
Trata-se de princípio de simples definição: o orçamento é ânuo, ou seja, o intervalo de tempo 
em que se estimam as receitas e se fixam as despesas é de um ano, coincidente com o exercício 
civil. 
Obs.: Baseada em uma questão que resolvemos do livro de Harisson, o princípio supra faz 
referência especificamente a LOA e não as outras leis orçamentárias, pois o orçamento ânuo 
coincidente com o exercício civil é algo da LOA. A LDO não tem prazo de vigência definido e o 
PPA tem prazo de 4 anos. 
6. Unidade 
A unidade significa que deve existir apenas um orçamento para cada ente da federação em cada 
exercício financeiro. 
7. Universalidade 
A universalidade está ligada à ideia de o orçamento conter todas as receitas e todas as despesas 
da Administração. 
8. Orçamento-bruto 
As receitas e as despesas deverão constar na lei orçamentária pelos seus totais, vedadas 
quaisquer deduções. 
9. Transparência Orçamentária 
É subprincípio da publicidade e visa a operacionalizá-lo. A exemplo, a Constituição Federal 
determina, no art. 165, §3º, que o Poder Executivo deve publicar, até 30 dias após o 
encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária. 
A LRF impôs dois Relatórios importantes para a efetivação da transparência: o Relatório 
Resumido da Execução Orçamentária (RREO) e o Relatório de Gestão Fiscal (RGF). Outro 
instrumento de efetivação da transparência é a Lei de Acesso à Informação (Lei n. 12.527/11). 
10. Não-afetação das Receitas dos Impostos 
 
 
Em regra, é da natureza dos impostos não terem a sua receita vinculada a algum órgão, fundo 
ou despesa, visto que devem ter os recursos livres para a aplicação, pelo Executivo, do seu 
programa de governo, idealizado politicamente. 
Exceções: pela importância de algumas áreas e alguns temas, o constituinte previu a 
possibilidade de a receita dos impostos ser, desde o seu nascimento, vinculada a alguns fins. 
São oito as exceções à vinculação da receita: 
i. Repartição constitucional dos impostos (art. 167, IV, da CF/88) 
ii. Destinação de recursos para a saúde (art. 167, IV, da CF/88) 
iii. Destinação de recursos para o desenvolvimento do ensino (art. 167, IV, da CF/88) 
iv. Destinação de recursos para a atividade de administração tributária (art. 167, IV, da 
CF/88) 
v. Prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita (art. 167, IV, 
da CF/88) 
vi. Garantia, contragarantia à União e pagamento de débitos para com esta (art. 167, § 45, 
da CF/88) 
vii. Vinculação de até 0,5% da receita tributária líquida (tributos arrecadados, excluído o 
valor que deverá ser repassado obrigatoriamente para os Municípios) para os 
Programas de Apoio a Inclusão e Promoção Social, (art. 204, parágrafo único, da CF/88) 
viii. Vinculação de até 0,5% da receita tributária líquida (são os tributos arrecadados, 
excluído o valor que deverá ser repassado obrigatoriamente para os Municípios) dos 
Estados e do Distrito Federal a Fundos destinados ao financiamento de programas 
culturais, (art. 216, § 6S, da CF/88). 
Com a EC n. 94/16, foi acrescida outra exceção à vinculação da receita de impostos. Ocorre 
quando o Estado, Distrito Federal ou Município, carentes de recursos para o pagamento de 
precatórios, e não tendo condições de quitá-los nos prazos previstos na Constituição, veem-se 
premidos pela necessidade de financiar este pagamento, momento em que poderão dar os 
recursos dos impostos em garantia do aludido pagamento, nos termos do § 19, do art. 100, CF. 
Cumpre lembrar que a vedação à vinculação da receita de impostos é dada pela Constituição. 
Logo, apenas por emenda constitucional pode-se estabelecer outras vinculações ou retirar-se as 
vinculações existentes. Em suma, os impostos não podem ser vinculados por lei 
infraconstitucional, ao passo que os demais tributos podem. (OBS.: Os examinadores 
costumeiramente trocam a palavra "imposto" por "tributo" quando tratam da vinculação da 
receita. É bom ficar atento. Pela redação acima, é vedado vincular a receitade imposto e não de 
tributo). 
11. Especificação ou Especialização 
O princípio da especificação veda que se consignem no orçamento dotações globais para 
atender indiferentemente as despesas nele previstas, o que facilitará a sua análise por parte das 
pessoas. 
Exceções: programas especiais de trabalho (o se refere aos programas que, pela singularidade, 
não podem ser detalhados. São os programas que a Administração deseja priorizar em razão 
dos objetivos pretendidos, dispondo, para tanto, de receitas específicas para esse fim); reserva 
de contingência (a tem por finalidade atender aos passivos contingentes e outros riscos e 
eventos fiscais imprevistos). 
 
 
12. Proibição do Estorno 
O Executivo não tem poderes de remanejar ou transpor dotações do orçamento sem a 
autorização do Legislativo, já que, por ser lei, o orçamento deve ser observado em todos os seus 
aspectos, de sorte que uma alteração mínima, ainda que transferindo recursos de um órgão para 
outro, ou de uma programação para outra, significaria uma atuação ao arrepio da lei aprovada 
pelo Parlamento. 
Exceção: Recursos poderão ser transpostos, remanejados ou transferidos de uma categoria de 
programação para outra, no âmbito das atividades de ciência, tecnologia e inovação, sem a 
necessidade de autorização do Legislativo, sendo suficiente ato do Poder Executivo (EC 85/15 – 
mesma exceção do princípio da legalidade). 
OBS.: A descentralização de créditos, que compõe o planejamento, distingue-se da transposição, 
do remanejamento e da transferência, pois estes dependem de prévia autorização legislativa e 
se efetuam com mudanças nas categorias de programação ou entre diferentes órgãos. 
13. Unidade de Tesouraria ou Unidade de Caixa 
Para melhor operacionalizar os recursos públicos, mister haver o menor número de contas 
possíveis, a fim de evitar erros de contabilização, dificuldades de seu manejamento e na sua 
fiscalização. Assim, deve haver apenas uma conta única do Tesouro para fins de apuração do 
equilíbrio das finanças públicas. 
14. Economicidade 
Consiste no dever de eficiência na efetivação dos gastos públicos, na busca dos melhores 
resultados, sempre com a visão de que os recursos são limitados e que deve ser feita sua 
utilização de forma justa, sem desperdícios. 
- Créditos Adicionais 
Conceito: São créditos adicionais as autorizações de despesa não computadas ou 
insuficientemente dotadas na LOA. 
Espécies: 
- Suplementares: São os créditos destinados a reforço de dotação orçamentária já existente. 
- Especiais: São os créditos destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária 
específica. 
- Extraordinários: São os créditos destinados a despesas urgentes e imprevisíveis, como em caso 
de guerra, comoção interna ou calamidade pública. 
- Fontes (de onde provêm os créditos adicionais) 
- Superávit Financeiro: Corresponde ao resultado da diferença positiva entre Ativo Financeiro e 
Passivo Financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos créditos adicionais transferidos e as 
operações de créditos a eles vinculadas. 
- Excesso de Arrecadação: É o saldo positivo das diferenças acumuladas mês a mês entre a 
arrecadação prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a tendência do exercício. 
 
 
- Anulação Parcial ou Total de Dotações: Para a abertura de crédito adicional anulam-se 
dotações existentes, quer parcial ou totalmente, com o fim de liberar recursos para as despesas 
que querem ver realizadas. 
- Operações de Crédito: São verdadeiros empréstimos que o ente público realiza, seja para 
cobrir déficit orçamentário, seja para cobrir déficit financeiro (caixa), este último, através das 
operações de crédito para antecipação de receita orçamentária (ARO). 
- Reserva de Contingência: Trata-se de uma dotação global, exceção ao princípio da 
especificação, que não é destinada a determinado programa ou unidade orçamentária, e seus 
recursos serão utilizados, seja para abertura de créditos suplementares, quando se evidenciarem 
que as dotações constantes do orçamento são insuficientes, ou para abertura de créditos 
especiais, quando houver necessidade de novas dotações. 
- Recursos sem despesas correspondentes: São os recursos que, em razão de veto, emenda ou 
rejeição da LOA, ficaram sem despesas correspondentes, hipótese em que poderão ser 
utilizados para abertura de créditos especiais ou suplementares, conforme o caso, desde que 
haja prévia e específica autorização legislativa. 
- Ciclo orçamentário 
Conceito: Consiste no processo através do qual as leis orçamentárias vigentes são elaboradas e 
executadas. 
OBS.: O ciclo orçamentário não se confunde com o exercício financeiro, pois este corresponde a 
uma das fases do ciclo. 
Tal processo pode ser dividido em 5 fases, quais sejam: iniciativa, apreciação, sanção ou veto, 
execução e controle. Sobre cada uma: 
1) Iniciativa: As leis 
orçamentárias serão 
elaboradas sempre 
por iniciativa do 
Poder Executivo. É 
uma iniciativa 
privativa e 
indelegável (art. 84, 
XXIII, c/c o art. 61, § 
is, ||, 'b", ambos da 
CF). 
2) Apreciação: Feito o 
encaminhamento da 
proposta 
consolidada, esta 
será apreciada pelo 
Legislativo, que, no 
caso da União, dar-
se-á por análise 
conjunta das duas 
casas do Congresso 
 
 
 
Nacional. ATENÇÃO: No âmbito federal, a Constituição previu a criação de uma 
Comissão Mista Permanente (CMP), ou Comissão Mista de Planos, Orçamentos 
Públicos e Fiscalização (CMO), composta de 30 (trinta) Deputados Federais e 10 (dez) 
Senadores, com igual número de suplentes. 
Entre a etapa de apreciação e a de sanção ou veto, podem ocorrer emendas ao projeto de lei 
orçamentária. Nesse sentido, serão avaliadas a compatibilidade com o PPA e com a LDO 
(afinidade lógica) e indicação dos recursos para os gastos, provenientes de anulação de despesa, 
excluídas as que incidam sobre: 1) dotações de pessoal e seus encargos; 2) serviços da dívida; e 
3) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal 
3) Sanção ou veto: O Executivo possui o prazo de 15 dias para vetar ou sancionar o projeto 
de lei orçamentária, seguindo o mesmo rito ordinário de aprovação das demais leis. 
4) Execução: Aprovada e publicada a lei orçamentária, ela entra em vigor e começa a ser 
cumprida. Ou seja, o Executivo está autorizado a despender os recursos aprovados na 
lei orçamentária. Assim, o primeiro mandamento da LRF (art. 82) é que o Executivo 
estabeleça, em até 30 (trinta) dias após a publicação dos orçamentos, a programação 
financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso. 
5) Controle: Cabe aos órgãos de controle, mormente os Tribunais de Contas, apreciar e 
julgar se houve correta aplicação dos recursos públicos, nos termos previstos nas 
normas que regem a matéria. 
 
- Das Leis Orçamentárias 
- Do PPA (Plano Plurianual) 
Conceito: Trata-se de lei que estabelece o planejamento estratégico do governo de longo 
prazo. Estabelece as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as 
despesas de capital e outras delas decorrentes e para as despesas de duração continuada. 
Prazo: O projeto do PPA será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do 
primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão 
legislativa. 
Vigência: Sua vigência é de 4 (quatro) anos, não coincidente com o mandato do Executivo. 
Segundo o art. 35, § 22, do ADCT, o PPA vigerá até o final do primeiro exercício financeiro 
do mandato subsequente do Executivo. 
- Da LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) 
Conceito: A Lei de Diretrizes Orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da 
administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro 
subsequente, orientará a elaboração da Lei Orçamentária Anual, disporá sobre as alterações 
na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeirasoficiais 
de fomento. 
Estabelece as MP da administração, incluindo as despesas de capital para o exercício 
subsequente; Orienta a elaboração da LOA; Dispõe sobre as alterações na legislação 
tributária; Fixa a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento; Autoriza 
a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração de servidores, a criação de 
cargos, empregos, funções ou alteração na estrutura de carreira, bem como a admissão e 
 
 
contratação de pessoal a qualquer título na Administração, exceto para as empresas 
públicas e as sociedades de economia mista (art. 169, § 12, da CF). 
Prazo: o projeto da LDO será encaminhado até o dia 15 de abril (oito meses e meio antes do 
encerramento do exercício financeiro) e devolvido para sanção até o encerramento do 
primeiro período da sessão legislativa. (art. 35, § 2º, II, do ADCT) 
ATENÇÃO: A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do Projeto de Lei 
de Diretrizes Orçamentárias. 
Vigência: O período de vigência da LDO é variável, pois depende da data da sua 
publicação. No entanto, tem-se uma média do que normalmente acontece. Isso porque, 
como ela orienta a elaboração da LOA, ao mesmo tempo em que dispõe sobre as metas e as 
prioridades da Administração para o exercício subsequente, ela deverá viger por um 
período superior a um ano. 
OBS.: O art. 4º, da LRF, assevera que a LDO deverá também dispor sobre equilíbrio entre 
receita e despesa, critério e forma de limitação de empenho, normas relativas ao controle de 
custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos 
orçamentos e sobre as demais condições e exigências para transferências de recursos a 
entidades públicas e privadas. Além disso, o art. 5º, da LRF, determinou que a LDO 
contivesse dois anexos: Anexo de Metas Fiscais e Anexo de Riscos Fiscais. 
- Da LOA (Lei Orçamentária Anual) 
Conceito: Consiste na lei que trata da parte da execução dos projetos previstos nas 
diretrizes, objetivos e metas contidas no PPA e nas MP antevistas na LDO. Assim, é a lei 
que traz no seu corpo os recursos propriamente ditos, seja na parte da receita, prevendo-as, 
seja na parte das despesas, fixando-as. 
Versa sobre três conteúdos principais: 
i. Fiscal: Referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da 
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo 
Poder Público. 
ii. Investimentos: Das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a 
maioria do capital social com direito a voto. 
iii. Seguridade Social: Abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da 
administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e 
mantidos pelo Poder Público. 
Prazo: Seguindo o art. 35, § 2º, III, do ADCT, o Projeto de Lei Orçamentária da União será 
encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido 
para sanção até o encerramento da sessão legislativa. Ou seja, no âmbito federal, o prazo de 
envio ao Legislativo é até o dia 31 de agosto. 
A LOA, também chamada apenas de orçamento, tem a vigência de um ano, na linha do 
princípio da anualidade já explicitado, entrando em vigor em 01 de janeiro, vigendo até 31 
de dezembro. 
OBS.: LOA e as novidades trazidas pela LRF: 
 
 
i. conter um anexo demonstrando a compatibilidade da programação dos orçamentos 
com os objetivos e metas constantes do Anexo de Metas Fiscais; 
ii. ser acompanhado do demonstrativo referido no § 65, do art. 165, da Constituição, 
bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de 
despesas obrigatórias de caráter continuado; 
iii. conter reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com 
base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na Lei de Diretrizes 
Orçamentárias. 
- Orçamento participativo 
0 orçamento participativo consiste na necessária consulta prévia feita aos cidadãos acerca 
dos gastos públicos que querem ver realizados, antes que aludido projeto vá ao Legislativo 
para o debate e aprovação. É, portanto, uma forma de aproximar o cidadão dos gastos 
públicos. Ressalte-se, todavia, que as sugestões do povo não passam de uma opinião, de 
sorte que não vincula o Executivo.