Diferenças entre Convênios e Contratos

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Aula 13 – Convênios: aspectos que os 
diferenciam dos contratos
O objetivo dessa aula é conhecer os aspectos que diferenciam convênios 
e contratos administrativos, cujo desenvolvimento se deu a partir do con-
tido na Lei de Licitações e Contratos, no entendimento da doutrina e dos 
órgãos de controle. Ao final dessa aula você saberá diferenciar convênios 
de contratos administrativos. 
Muitas vezes, de forma incorreta ou intencional, ou mesmo dissimulada, 
confunde-se convênio com contrato. Desde já, é importante saber que não 
importa a nomenclatura utilizada, mas as características do documento, pois 
estas é que irão definir se estamos diante de um contrato ou convênio. 
Deste modo, seguem algumas diferenças entre esses dois instrumentos defi-
nidores de um acordo de vontades. 
No contrato, como visto, há partes; os interesses são diversos e conflitantes; 
há um preço ou remuneração, que passa a integrar o patrimônio da entida-
de que o recebeu. Sua previsão está no artigo 2º, parágrafo único, da Lei nº 
8.666/1993.
No convênio, há partícipes ou convenentes; os interesses são comuns, as 
vontades se somam; há mútua colaboração para se chegar ao resultado 
pretendido, há uma contraprestação. Os recursos financeiros são aplicados 
única e exclusivamente nos fins previstos no convênio, não se vislumbrando, 
desta forma, a possibilidade de obtenção de vantagens, tais como taxa de 
administração ou gerenciamento. A entidade que recebeu recursos finan-
ceiros está obrigada a prestar contas ao órgão repassador dos recursos e ao 
Tribunal de Contas da sua jurisdição.
Frisa-se que no convênio há uma união de esforços para se atingir o interesse 
público. Os partícipes se unem para a execução de uma comunhão de interesses. 
Nesse sentido, a doutrina especializada aduz que no convênio não há par-
tes, "mas unicamente partícipes com as mesmas pretensões”. (MEIRELLES, 
2002, p. 383).
O 'convênio' (utilize-se, para facilidade processual, o nome que lhe foi 
dado) devia ter sido precedido de obrigatória licitação (LF nº 8.666/93, 
art. 2º) por envolver uma prestação de serviços, no caso a obtenção 
de trabalhos técnico-profissionais (art. 6º, II), nos exatos termos do art. 
37, XXI da Constituição Federal. Sua ausência implica na ilegalidade 
do ajuste e a possibilidade de sua anulação administrativa ou judicial. 
Este o fundamento legal específico da anulação, que a apelante Mar-
ta diz não ter sido indicado na sentença: infração ao art. 2º da LF nº 
8.666/93 e ao art. 37, XXI da Constituição Federal. Note-se: os autos 
cuidam de um contrato administrativo de prestação de serviços, não de 
um convênio administrativo (forma sob a qual foi dissimulado). 
Como convênio, já que sua imoralidade é clara: a inadequação do co-
-réu e sua verdadeira finalidade que visava burlar a lei, deixando de re-
alizar concurso ou prova seletiva públicos para admissão dos servidores 
de que necessitava, em ofensa ao art. 37, I e II da Constituição Federal 
e art. 115, I e II da Constituição Estadual. A Secretaria deve envidar es-
forços para atingir seus objetivos institucionais, mas pautando-se sem-
pre pela lei e pelos princípios básicos da Administração. (grifo nosso)
(STJ- RECURSO ESPECIAL Nº 440.143; Relator: Ministro José Delgado; 
Data: 10/12/2002)
A doutrina especializada exemplifica casos típicos de convênios: 
Como medida didática, visando facilitar a compreensão do leitor, elen-
camos abaixo alguns exemplos do que possa ser considerado legítimo 
convênio:
- na área de saúde: aqueles firmados entre a esfera federal e estadual/
distrital visando à construção de hospitais ou manutenção de serviços 
de assistência médica; 
- na área de divulgação: aqueles firmados entre órgãos públicos e edi-
tores de livros ou meios magnéticos, sem que exista pagamento do 
primeiro ao segundo, admitindo-se contrapartida em sentido inverso. 
Se, no entanto, a Administração Pública escolhe apenas um editor para 
fazer a divulgação, preterindo os princípios da isonomia e da impes-
soalidade, o convênio não é aplicável; seguir-se-á então a regra das 
Licitações e Contratos;
Diante das diferenças apontadas entre contratos e convênios, segue o en-
tendimento do Superior Tribunal de Justiça (STJ):
Voto
(...)
8. Correta a análise feita pelo Ministério Público a fls. 716/717 (vol. 3), 
ao considerar tal convênio uma burla: a razão do convênio foi a falta 
de pessoal próprio da Secretaria e as contratações visavam preencher 
cargos públicos (por exemplo, Educadores I e II e Auxiliares Administra-
tivos); o objeto do convênio é a transferência de recursos financeiros 
para a assistência a prestar, assistência essa que o co-réu não prestou 
pois a mão-de-obra lhe foi indicada pela Secretaria - foi pago para 
contratar pessoas que, segundo definição, coordenação e avaliação da 
Secretaria, prestariam serviços de acordo com o plano de trabalho pre-
existente, sem valer-se de 'recursos especializados novos'. 
Correta a conclusão do parquet e da sentença: o co-réu figurou como 
interposta pessoa para não licitar a contratação de empresa fornece-
dora de mão de obra, caso a natureza dos serviços o permitisse, e para 
o Estado investir pessoas em cargos públicos sem antes submetê-las 
a concurso público. Não havia 'objetivos comuns', pois até propor o 
acordo com o Estado o Instituto sequer possuía a finalidade de prestar 
assistência social em seus estatutos, nem possuía recursos humanos e 
materiais para cumprir o que prometera, tanto que só os contratou em 
maio/96, após assinado o contrato. Não dispunha ele, em 15.04.1996 
(parecer da assessoria técnica da Secretaria, fls. 631, vol. 2), de 'recur-
sos técnicos, humanos e materiais nas áreas de pesquisa, desenvolvi-
mento de pessoal, gerenciamento, prestação de serviços e atendimen-
to da clientela desta Pasta'. 
9. A nulidade transparece sob qualquer ótica. Como ato administra-
tivo simulado em que sob a roupagem de um convênio percebe-se 
claramente um contrato administrativo de fornecimento de mão-de-
-obra ou de terceirização das atividades da Secretaria. Sua verdadeira 
natureza, não aquela em que se o travestiu, deve nortear a análise da 
legalidade e moralidade desse ajuste. 
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- na área de limpeza urbana: aqueles firmados entre órgãos encarrega-
dos da limpeza pública com associações de moradores, objetivando a 
coleta e limpeza das respectivas quadras; 
- na área de segurança: firmados entre órgãos públicos e a polícia - civil ou 
militar - para manutenção da ordem e reforço da proteção de bens públicos; 
- na área de lazer: firmados entre instituições públicas e privadas, para 
ocupação de áreas públicas em breve espaço de tempo e em caráter 
precário, para comemorações e festejos populares 
(FERNANDES, 2002, p,344)
Resumo
•	 Contratos: Previsão Legal: art. 2º, parágrafo único da Lei nº 8.666/93 e 
suas alterações;
 – Os interesses são opostos e contraditórios; Ex. contrato de compra e 
venda;
 – Há partes;
 – No contrato o valor pago a título de remuneração passa a integrar o 
patrimônio da entidade que o recebeu;
 – As vontades são antagônicas, se compõem, mas não se adicionam, 
delas resultando uma terceira espécie, a vontade contratual.
 – Há vinculação contratual.
•	 Convênios: Previsão Legal: art.116 da Lei nº 8.666/93 e suas alterações;
 – Os interesses são recíprocos;
 – Os entes conveniados têm objetivos institucionais comuns;
 – Há partícipes;
 – Objetivam a obtenção de um resultado comum;
 – Há mútua colaboração, que pode se dar por meio de repasse de ver-
bas, equipamentos, recursos humanos, etc; (não há preço nem remu-
neração).
 – Se o conveniado recebeu determinado valor, este fica vinculado à uti-
lização prevista no ajuste;
 – As vontades se somam, atuam paralelamente, para alcançar fins co-
muns;
 – Não há vinculaçãocontratual, sendo inadmissível cláusula de perma-
nência obrigatória.
Atividades	de	aprendizagem
1. Pesquise, junto à prefeitura de seu município, alguns convênios que es-
tão em andamento. Procure saber o objeto executado. Anote.
2. É necessário existir a figura do fiscal de convênio?
Anotações
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