Direito Administrativo: Intervenção Estatal

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Direito Administrativo 
(Ponto 13) 
Intervenção do Estado na propriedade. 
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CURSO MEGE 
Site para cadastro: www.mege.com.br 
Celular / Whatsapp: (99) 982622200 (Tim) 
Turma: Clube Delta 
Material: Direito Administrativo - Ponto 13 
 
 
 
 
 
 
Direito Administrativo 
(Ponto 13) 
Intervenção do Estado na propriedade. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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SUMÁRIO 
 
CONTEÚDO PROGRAMÁTICO DA RODADA ...................................................................... 4 
1. DOUTRINA (RESUMO) ................................................................................................... 5 
1.1. INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE .......................................................... 5 
2. JURISPRUDÊNCIA ........................................................................................................ 50 
3. QUESTÕES ................................................................................................................... 56 
4. GABARITO COMENTADO ............................................................................................ 61 
 
 
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CONTEÚDO PROGRAMÁTICO DA RODADA 
(Conforme Edital MEGE) 
 
 
 
DIREITO ADMINISTRATIVO – Professor Bruno Pinto 
Intervenção do Estado na propriedade. (Ponto 16) 
 
 
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1. DOUTRINA (RESUMO) 
1.1. INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE 
 
O direito de propriedade está garantido no art. 5º, XXII, da Constituição 
Federal, enquanto um direito fundamental, sendo corolário do sistema econômico 
capitalista brasileiro (art. 170 da CF/88), tratando-se do mais amplo direito real, 
compreendendo as faculdades de usar, gozar e dispor da coisa, bem como de 
reivindicá-la de quem quer que injustamente a detenha (direito de sequela). 
A doutrina aponta como características do direito de propriedade: 
 
i) complexo, por envolver um conjunto de faculdades ou 
poderes, que podem, inclusive, ser desmembrados 
(elasticidade); 
ii) absoluto, por ser oponível erga omnes, ensejando a obrigação 
de toda a coletividade de respeitar sua utilização adequada; 
iii) exclusivo, dado que, ressalvadas certas situações [como o 
condomínio], seu exercício sobre determinado bem exclui o de 
outrem; e 
iv) perpétuo, já que, em regra, seu exercício não se dá por prazo 
determinado, perdurando até que haja sua transmissão, mortis 
causa ou inter vivos. 
 
ATENÇÃO! Há quem entenda a exclusividade do direito de propriedade como a 
característica de ser oponível erga omnes, compreendendo seu absolutismo, por sua 
vez, como a faculdade de seu titular de utilizar a coisa como bem lhe aprouver, desde 
que respeitados os direitos e garantias de terceiros. É essa a posição de Matheus 
Carvalho. 
 
Por sua vez, a função social não é mais entendida como algo externo ao direito 
de propriedade, como se um simples limitador seu fosse, mas, sim, é compreendida 
como parte de seu próprio conteúdo, sem o qual ele não se legitima. Não é por acaso 
que o inciso XXIII do art. 5º da CF/88 é peremptório no sentido de que “a propriedade 
atenderá sua função social”, constando ambos, direito de propriedade e função social, 
como princípios da ordem econômica (art. 170, II e III, da CF/88). É importante observar 
que essa função social impõe não apenas deveres negativos (não fazer) ao titular do 
direito de propriedade, mas também deveres positivos (fazer), sob pena de sanção. 
É com base na função social e no supraprincípio da supremacia do interesse 
público sobre o privado que o Estado irá intervir na propriedade, restringindo ou, até 
mesmo, suprimindo o direito individual em prol do atendimento das necessidades 
coletivas. 
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ATENÇÃO! O inciso I do art. 22 da CF/88 define que compete privativamente à União 
legislar, respectivamente, sobre Direito Civil – incluindo a possibilidade de editar leis 
que tratem do direito de propriedade e dos demais direitos reais. Apesar disso, via de 
regra, a competência para legislar sobre as diferentes formas de intervenção estatal na 
propriedade é comum, por se tratar de matéria administrativa. Ressalvam-se, contudo, 
a desapropriação (art. 22, II) e a requisição administrativa (art. 22, III), cuja competência 
legislativa é privativa da União. 
 
1.1.1. MODALIDADES DE INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE 
 
A doutrina define duas modalidades de intervenção do Estado na propriedade 
privada: 
 
a) Intervenção restritiva: o Estado impõe limitações, restrições, 
e condicionamentos ao uso da propriedade por seu titular, sem, 
contudo, retirar o direito em si. São consideradas intervenções 
restritivas: servidão administrativa, ocupação temporária, 
requisição, limitação administrativa e tombamento. 
b) Intervenção supressiva: o Estado transfere para si a 
propriedade de terceiro, suprimindo o direito de propriedade 
anteriormente existente. Tradicionalmente, a desapropriação é 
apontada como a única forma de intervenção supressiva. 
 
1.1.1.1. Limitação Administrativa 
 
Trata-se de restrição de caráter GERAL (permissivas, negativas ou positivas), 
não atingindo um bem especificamente, mas, sim, todos os proprietários que estiverem 
na situação descrita na norma. 
As limitações decorrem do exercício do poder de polícia do Estado, ensejando 
a limitação do uso de bens privados, como forma de os adequarem às necessidades 
públicas. Assim, a norma geral incide sobre bens pertencentes a particulares, 
configurando uma restrição ao caráter absoluto da propriedade, uma vez que limita a 
forma de utilização do bem pelo próprio proprietário. 
Em virtude de seu caráter de generalidade, normalmente, a limitação 
administrativa produz efeitos ex nunc, não retroagindo para atingir pessoas e 
propriedades que respeitavam a situação anterior. 
A instituição das limitações administrativas pode se dar tanto por lei quanto 
por ato administrativo de caráter geral, e de qualquer das esferas da Federação 
(competência comum). 
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ATENÇÃO! Consoante bem observa Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, a limitação 
administrativa sempre tenciona a proteção de interesses públicos abstratos, ao passo 
que TODAS AS DEMAIS hipóteses de intervenção estatal na propriedade visam à 
execução de obras ou serviços públicos específicos. 
 
As limitações administrativas são bastante frequentes no Direito Urbanístico, a 
cargo da Municipalidade.Por exemplo, temos o direito de preempção, previsto no art. 
25 do Estatuto da Cidade (Lei Federal nº n. 10.257/2001), que confere ao Poder Público 
Municipal preferência para aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa 
entre os particulares; para tanto, deve ser editada lei municipal discriminando quais 
áreas do município se sujeitarão à restrição. 
Por ter caráter normativo e geral, as limitações administrativas, a princípio, não 
geram danos específicos, logo, não ensejam o dever de indenização. É que se trata de 
uma restrição aplicada a todas as propriedades, não havendo a configuração de prejuízo 
individual de determinado patrimônio, podendo ser reconhecida apenas de modo 
excepcional, dependendo das peculiaridades do caso concreto. Entende-se que a 
limitação administrativa enseja dano indenizável quando ela atinge pessoas ou grupos 
determinados e esvaziam o potencial econômico do bem. 
No ponto, o STJ entende que a (excepcional) pretensão indenizatória por dano 
decorrente de limitação administrativa se submete à prescrição quinquenal das ações 
contra a fazenda pública, ao argumento de que se trata de ação de natureza pessoal. 
O STJ chegou a essa conclusão ao analisar leis ambientais que, a pretexto de 
restringir o uso da propriedade, esvaziavam o conteúdo econômico do bem. Para a Corte 
Cidadã, não se poderia equiparar essas restrições ambientais à desapropriação 
indireta, pois esta pressupõe o apossamento da coisa pelo Poder Público à revelia do 
devido processo legal, o que não se dá na espécie. Assim sendo, a hipótese seria mesmo 
de limitação administrativa, cuja ação indenizatória correlata, diferentemente do que 
ocorre com a desapropriação indireta, teria natureza pessoal, sujeitando-se, então, à 
prescrição quinquenal do Decreto nº 20.910/1932. Confira-se: 
 
(...) 3. Não há desapropriação indireta sem que haja o efetivo 
apossamento da propriedade pelo Poder Público. Desse modo, 
as restrições ao direito de propriedade, impostas por normas 
ambientais, ainda que esvaziem o conteúdo econômico, não se 
constituem desapropriação indireta. 4. O que ocorre com a 
edição de leis ambientais que restringem o uso da propriedade 
é a limitação administrativa, cujos prejuízos causados devem 
ser indenizados por meio de ação de direito pessoal, e não de 
direito real, como é o caso da ação em face de desapropriação 
indireta. 5. Assim, ainda que tenha havido danos ao agravante, 
diante de eventual esvaziamento econômico de propriedade, 
deve ser indenizado pelo Estado, por meio de ação de direito 
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pessoal, cujo prazo prescricional é de 5 anos, nos termos do art. 
10, parágrafo único, do Decreto-Lei n. 3.365/41. 6. Precedentes: 
Agrg nos EREsp 1192971/SP, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia 
Filho, Primeira Seção, julgado em 12/09/2012, Dje 18/09/2012; 
AgRg nos EDcl no AREsp 457.837/MG, Rel. Ministro Humberto 
Martins, Segunda Turma, julgado em 15/05/2014, Dje 
22/05/2014; EDcl no Resp. 1.308.119/MG, Rel. Ministro 
Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 20/02/2014, 
Dje 06/03/2014; AgRg no AREsp 177.692/MG, Rel. Ministro 
Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 18/09/2012, Dje 
24/09/2012. Embargos de declaração recebidos como agravo 
regimental, o qual se nega provimento. (EDcl no Resp. 
1454919/MG, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, 
julgado em 07/04/2015). 
 
Por fim, vale registrar que o STJ entende que, caso seja ajuizada ação de 
desapropriação indireta visando à reparação de prejuízos em virtude de limitações 
administrativas decorrentes de inclusão de imóvel em unidade de conservação, a ação 
deve ser conhecida e ter seu mérito apreciado, por aplicação dos princípios da 
instrumentalidade das formas e da primazia da solução integral do mérito (STJ. 1ª 
Turma. REsp 1.653.169-RJ, Rel. Min. Regina Helena Costa, julgado em 19/11/2019 – Info 
662). É claro, contudo, que, por se tratar, na verdade, de ação indenizatória por danos 
decorrentes de limitação administrativa, a qual, como visto, possui natureza pessoal [ao 
contrário da ação de desapropriação indireta, que é real], deve ser observado o prazo 
prescricional de 05 (cinco) anos. 
 
1.1.1.2. Tombamento 
 
Tombamento é a modalidade de intervenção estatal na propriedade por meio 
do qual a Administração protege o patrimônio MATERIAL cultural brasileiro. Nesse 
caso, o Estado intervém para proteger a memória nacional, bens de ordem histórica, 
artística, arqueológica, cultural, científica, turística e paisagística. 
A Constituição Federal prevê expressamente essa modalidade de intervenção 
em seu art. 216, in verbis: 
 
Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de 
natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em 
conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à 
memória dos diferentes grupos formadores da sociedade 
brasileira, nos quais se incluem: 
I - as formas de expressão; 
II - os modos de criar, fazer e viver; 
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III - as criações científicas, artísticas e tecnológicas; 
IV - as obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços 
destinados às manifestações artístico-culturais; 
V - os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, 
artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico. 
§ 1º O Poder Público, com a colaboração da comunidade, 
promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por 
meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e 
desapropriação, e de outras formas de acautelamento e 
preservação. 
 
O tombamento pode recair sobre bens de qualquer natureza, móveis ou 
imóveis, DE NATUREZA MATERIAL, públicos ou privados, desde que haja relevância 
histórica, artística ou cultural. 
 
ATENÇÃO! DI PIETRO afirma ser possível o tombamento de quaisquer bens, materiais 
ou IMATERIAIS, móveis ou imóveis, públicos ou privados. Entretanto, no site do próprio 
IPHAN, é possível verificar que o tombamento se restringe aos bens MATERIAIS, ficando 
a proteção do patrimônio cultural imaterial (conjunto das práticas, representações, 
expressões, conhecimentos e técnicas) a cargo do registro, que está disciplinado no 
âmbito federal pelo Decreto nº 3.551/2000. 
 
O tombamento determina a incidência de um regime especial de cuidados 
sobre o bem objeto de proteção, em razão de suas características peculiares. 
A competência para legislar sobre proteção do patrimônio histórico, cultural, 
artístico, turístico e paisagístico é concorrente entre a União, os Estados e o DF (art. 24, 
VII, da CF/88). A legislação federal e estadual poderá, no que couber, ser suplementada 
pela legislação municipal (art. 30, II, CF/88), tendo o Município competência expressa 
para promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observadas a legislação 
e a ação fiscalizatória federal e estadual (art. 30, IX, CF/88). O STF já reconheceu essa 
competência comum para legislar sobre tombamento (RE 308399, Relator(a): Min. 
CARLOS VELLOSO, julgado em 29/03/2005, publicado em DJ 14/04/2005). O CESPE 
considerou correta a seguinte assertiva: “Todos os entes federativos possuem 
competência para legislar sobre tombamento e competência material para realizá-lo” 
(PGM Belo Horizonte 2017). 
Segundo ensina Lúcia Valle Figueiredo, em sua obra Curso de Direito 
Administrativo: 
 
“Tombamento, de maneira singela, é o ato administrativo 
constitutivo por meio do qual a Administração Pública, ao 
reconhecer, à luz de manifestações técnicas, que determinado 
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bem se enquadra nos pressupostos constitucionais e legais e, no 
confronto do caso concreto com os valores resguardados pela 
Constituição, verifica a necessidade de conservá-lo e determina 
sua preservação, com a consequente inclusão no Livro do 
Tombo”. 
 
Assim, a doutrina tradicional entende que o tombamento é sempre resultante 
da vontade expressa do Poder Público, manifestada por meio de ato administrativo do 
Poder Executivo. 
 
ATENÇÃO! Para a doutrina tradicional, o tombamento é ato administrativo 
discricionário e constitutivo. Entretanto, com apoio nos ensinamentos de Hugo Nigro 
Mazzilli e Édis Milaré, boa parte da doutrina mais moderna defende que o 
reconhecimento de que determinado bem tem valor cultural pode ser feito pelo Poder 
Judiciário, pois a falta de proteção de tais bens pode decorrer exatamente da omissão 
do Poder Público, justamente sob o pressuposto de que o tombamento apenas declara 
a importância cultural de determinado bem (natureza declaratória). 
 
O tombamento exige a instauração de processo administrativo, com 
observância do princípio constitucional do devido processo legal, no qual se assegure 
ao proprietário o direito ao contraditório e à ampla defesa, no intuito de que se possa 
comprovar, se for o caso, a inexistência de relação entre o bem a ser tombado e a 
proteção ao patrimônio cultural. É obrigatório parecer do órgão técnico cultural. É 
possível a interposição de recurso pelo proprietário contra a decisão final, dirigido ao 
Presidente da República. 
Marcelo ALEXANDRINO e Vicente PAULO consignam as ss. etapas do 
procedimento administrativo de tombamento: 
 
“a) Parecer do órgão técnico cultural; b) A notificação ao 
proprietário, que poderá manifestar-se, anuindo com o 
tombamento ou impugnando à intenção do Poder Público de 
intentá-lo; c) Decisão do Conselho Consultivo da pessoa 
incumbida do tombamento, após a manifestação dos técnicos e 
do proprietário. A decisão concluirá: c.1) Pela anulação do 
processo, caso haja ilegalidade; c.2) Pela rejeição da proposta do 
tombamento; ou c.3) Pela homologação da proposta, caso 
necessário o tombamento; d) Possibilidade de interposição de 
recurso pelo proprietário a ser dirigido ao Presidente da 
República”. 
 
A doutrina costuma apresentar as seguintes espécies de tombamento: 
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- Quanto à manifestação de vontade: voluntário, quando 
provocado pelo próprio proprietário ou quando este consentir 
com a proposta feita pelo Poder Público; ou compulsório, 
quando a iniciativa é do Poder Público e o proprietário se recusa 
a aceitar o tombamento do seu bem; 
- Quanto à eficácia do ato: provisório, enquanto está em curso 
o processo administrativo; ou definitivo, depois de concluído o 
processo administrativo e efetuada a inscrição do bem. 
Costuma-se afirmar que a única diferença entre o tombamento 
definitivo e o provisório é a inexistência, neste último, de 
inscrição do bem no registro de tombamento. 
 
É possível o tombamento de bens públicos, conforme dispõe o art. 5º do 
Decreto-Lei nº 25/37 dispõe: 
 
O tombamento dos bens pertencentes à União, aos Estados e 
aos Municípios se fará de ofício, por ordem do diretor do Serviço 
do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, mas deverá ser 
notificado à entidade a quem pertencer, ou sob cuja guarda 
estiver a coisa tombada, a fim de produzir os necessários efeitos. 
 
ATENÇÃO! Apesar de existir divergência doutrinária sobre o tema, o STJ entende que é 
possível a realização de tombamento de bens públicos “de baixo para cima”, não 
havendo qualquer hierarquia entre as esferas da Federação, podendo os entes menores 
tombarem bens dos maiores (RMS 18.952/RJ). Nesse sentido, é possível que um 
Município venha a tombar bens estaduais ou federais. 
ADMINISTRATIVO – TOMBAMENTO – COMPETÊNCIA MUNICIPAL. 
1. A Constituição Federal de 88 outorga a todas as pessoas jurídicas de Direito Público a 
competência para o tombamento de bens de valor histórico e artístico nacional. 
2. Tombar significa preservar, acautelar, preservar, sem que importe o ato em 
transferência da propriedade, como ocorre na desapropriação. 
3. O Município, por competência constitucional comum – art. 23, III –, deve proteger os 
documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os 
monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos. 
4. Como o tombamento não implica em transferência da propriedade, inexiste a 
limitação constante no art. 1º, § 2º, do DL 3.365/1941, que proíbe o Município de 
desapropriar bem do Estado. 
5. Recurso improvido. (RMS 18.952/RJ, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, 
julgado em 26/04/2005, DJ 30/05/2005, p. 266) 
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Recentemente, o tema foi levado ao STF. Na ocasião, o Ministro Relator Dias Toffoli 
proferiu decisão monocrática afirmando que, “ainda que se considere não haver 
impedimento de tombamento de bem da União pelo Estado, é necessária a intimação 
do ente federado proprietário do bem objeto da restrição, para que participe 
efetivamente do processo, pois, embora não importe em perda de propriedade, dele 
resulta a limitação de uso do bem tombado” (ACO 2176). Destacou que: 
“Diversamente do que ocorre com a desapropriação (art. 2º, §2º, do Decreto-Lei nº 
3.365/41), inexiste proibição explícita a respeito do tombamento de um bem de ente de 
maior abrangência federativa por outro de abrangência menor, de modo que, em tais 
circunstâncias, prevalece a regra geral que atribui aos entes federados, indistintamente, 
a competência para ‘conservar o patrimônio público’ e para ‘proteger os documentos, 
as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as 
paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos’ (art. 23, I e III, da CF/88), cabendo-
lhes, ainda, promover e proteger o patrimônio cultural brasileiro, por diversas formas 
de acautelamento e preservação, inclusive por meio do tombamento (art. 226, § 1º, da 
CF/88)”. 
No processo, a PGR (Procuradoria-Geral da República) também se manifestou no 
sentido de que não há impedimento legal de um Estado-membro da federação 
promover o tombamento de bem da União, mas que a ausência de notificação da União 
para participar de procedimento administrativo destinado a tombar o bem enseja 
nulidade do ato de restrição administrativa. 
No caso de tombamento de bem público (tombamento de ofício), a medida começa a 
produzir efeitos pela simples notificação (art. 5º, DL 25/37). 
 
ATENÇÃO! TOMBAMENTO POR ATO LEGISLATIVO 
O STF entende que "O tombamento é constituído mediante ato do Poder Executivo que 
estabelece o alcance da limitação ao direito de propriedade. Incompetência do Poder 
Legislativo no que toca a essas restrições, pena de violação ao disposto no artigo 2o da 
Constituição do Brasil" (STF, ADI 1.706/DF, Rel. Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado 
em 09/04/2008). 
Nada obstante, em 2018, no julgamento da ACO 1.208, o STF reconheceu a 
POSSIBILIDADE DE TOMBAMENTO POR ATO LEGISLATIVO, nomeadamente de imóvel 
federal por lei estadual. Segundo o Supremo, não há vedação ao tombamento feito por 
ato legislativo, porque tal providência possui caráter provisório, ficando o tombamento 
permanente, este sim, restrito a ato do Executivo. De acordo com o Relator, a lei 
estadual deve ser entendida apenas como declaração de tombamento para fins de 
preservação de bens deinteresse local, que repercutam na memória histórica, 
urbanística ou cultural, até que seja finalizado o procedimento subsequente. 
Essa decisão de 2018 também assentou que o tombamento provisório de imóvel 
federal por ato legislativo estadual não precisa ser precedido de notificação prévia da 
União, exigência restrita ao procedimento de tombamento definitivo promovido pelo 
Executivo. 
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Enfim, embora se trate de ato da competência própria do Poder Executivo, é possível 
o tombamento por ato legislativo, o qual, entretanto, será sempre provisório, não 
podendo o Legislativo promovê-lo de forma definitiva ou mesmo interferir em 
tombamento realizado anteriormente pelo Poder Executivo. 
 
Finalmente, é importante conhecer os efeitos do tombamento sobre o bem 
tombado: efetivado o tombamento e a respectiva inscrição no Ofício de Registro de 
Imóveis respectivo, surgem algumas obrigações de fazer, não fazer e de tolerar que 
devem ser suportadas pelo proprietário do bem tombado: 
 
- É vedado ao proprietário, ou ao titular de eventual direito de 
uso, destruir, demolir ou mutilar o bem tombado; 
- O proprietário somente poderá reparar, pintar ou restaurar o 
bem após a devida autorização do Poder Público; 
- O proprietário deverá conservar o bem tombado para mantê-
lo dentro de suas características culturais. Se não dispuser de 
recursos para proceder às necessárias obras de conservação e 
restauração, deverá obrigatoriamente comunicar o fato ao 
órgão que decretou o tombamento, o qual poderá mandar 
executá-la a suas expensas; 
- Independentemente de solicitação do proprietário, pode o 
Poder Público, no caso de urgência, tomar a iniciativa de 
providenciar as obras de conservação; 
- O tombamento não impede o proprietário de gravá-lo por 
meio de penhor, anticrese ou hipoteca [é livre!]; 
- Não há obrigatoriedade de o Poder Público indenizar o 
proprietário do imóvel em razão do tombamento. 
 
Ademais, os proprietários dos imóveis vizinhos também sofrem consequências 
pelo ato do tombamento, relativas à visibilidade do bem tombado, previstas no art. 18 
do Decreto-Lei nº 25/37: 
 
Sem prévia autorização do Serviço do Patrimônio Histórico e 
Artístico Nacional, não se poderá, na vizinhança da coisa 
tombada, fazer construção que lhe impeça ou reduza a 
visibilidade, nem nela colocar anúncios ou cartazes, sob pena de 
ser mandada destruir a obra ou retirar o objeto, impondo-se 
neste caso a multa de cinquenta por cento do valor do mesmo 
objeto. 
 
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É proibida a reprodução deste material sem a devida autorização, sob pena da adoção das medidas cabíveis na esfera cível e penal.
 
14 
ATENÇÃO! O CPC/2015 trouxe importante mudança quanto a um dos efeitos do 
tombamento: direito de preferência para os entes públicos no caso de alienação de bem 
tombado. Com a nova lei adjetiva civil, essa prerrogativa do Poder Público se restringe 
às alienações judiciais (revogação do art. 22 do Decreto-Lei nº 25/37; arts. 889 e 892, § 
3º, do CPC/2015). Assim, a novidade trazida pelo novo CPC foi na retirada do direito de 
preferência no caso de alienação extrajudicial do bem tombado, não permanecendo 
nem mesmo a obrigação de notificar os entes federados quando ocorrer este tipo de 
alienação (extrajudicial). Enfim, o direito de preferência do Poder Público limita-se à 
alienação judicial do bem tombado. 
 
1.1.1.3. Servidões Administrativas 
 
A servidão administrativa ostenta a qualidade de direito real de natureza 
pública. 
Essa servidão pública recairá sobre bens imóveis determinados e deve ser 
registrada no Cartório de Registro de Imóveis para que produza efeitos erga omnes. 
A servidão administrativa não se confunde com a servidão civil, haja vista sua 
natureza pública e a destinação de interesse coletivo conferida ao bem. Sua causa é o 
interesse público. 
Na servidão administrativa, tem-se um ônus real incidente sobre imóvel 
particular com a finalidade de permitir uma utilização pública, restando ao particular 
tão somente o dever de suportá-la. Esse imóvel particular gravado pela servidão 
administrativa é chamado de “prédio serviente” (ao “serviço público dominante”). 
Temos, portanto, que a servidão afeta o caráter exclusivo da propriedade. 
São exemplos comuns de servidão administrativa a instalação de redes 
elétricas e a implantação de gasodutos e oleodutos em áreas privadas para a execução 
de serviços públicos. 
 
ATENÇÃO! Servidão <-> Serviço Público: a servidão administrativa está sempre 
relacionada a um serviço público ou de utilidade pública. Por exemplo, uma restrição 
geral à altura de prédios decorrente da legislação municipal urbanística configura 
limitação administrativa; diferentemente, o limite de altura de prédios em razão de sua 
vizinhança a um aeroporto é uma servidão administrativa. 
 
Verifica-se, portanto, que a servidão afeta o caráter exclusivo da propriedade, 
uma vez que impõe ao proprietário o dever de suportar a utilização do bem pelo poder 
público, independentemente de sua concordância. 
Embora não exista uma disciplina normativa genérica e própria das servidões 
administrativas, ela está prevista no art. 40 do Decreto-lei nº 3.365/41 nos seguintes 
termos: “o expropriante poderá constituir servidões, mediante indenização na forma 
desta lei”. Por isso, prevalece que se aplicam à servidão administrativa as regras da 
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15 
desapropriação por utilidade pública. Nessa senda, é necessária a declaração da 
utilidade/necessidade pública de instituir a servidão. 
Analogamente, o art. 18, XII, da Lei Federal nº 8.987/95 – Lei de Concessões e 
Permissões de Serviços Públicos, também prevê que “O expropriante poderá constituir 
servidões, mediante indenização na forma da lei”. 
Com fundamento nesses dispositivos legais, a servidão administrativa pode 
ensejar o pagamento de indenização ao proprietário do imóvel, sempre que houver 
dano comprovado. Assim sendo, como a servidão não implica a perda do direito de 
propriedade, mas apenas restrição à sua exclusividade, a regra é que não há indenização 
por sua instituição. No entanto, caso o proprietário comprove [é seu o ônus da prova] 
que o uso público causou danos ou prejuízos, será possível reconhecer a indenização, 
conforme as peculiaridades do caso concreto. 
Para a doutrina majoritária, é possível a incidência de servidão administrativa 
sobre bens públicos, desde que respeitada a “hierarquia federativa”, analisando-se 
analogicamente o art. 2º, § 2º, do Decreto-lei nº 3.365/41. Dessa forma, a União poderia 
instituir servidão sobre os Estados e Municípios, e os Estados somente sobre os 
Municípios, não se admitindo o inverso. Ainda por força desse dispositivo legal, 
prevalece que a servidão administrativa sobre bens públicos exige autorização 
legislativa. 
Prevalece na doutrina que a servidão administrativa deve ser instituída por ato 
individual que especifique seu objeto, seja por intermédio de acordo administrativo, 
seja por meio de sentença judicial: 
 
- Por acordo com o proprietário: a servidão deve ser procedida 
mediante a expedição de um ato declaratório, no qual o Poder 
Público informa o interesse/necessidade pública na utilização do 
bem, com posterior execução, mediante o pagamento de 
indenização, estipulada por meio de perícia. Caso o particular 
concorde com o valor ofertado pelo Poder Público, a servidão 
será instituída extrajudicialmente, mediante acordo; 
- Por sentença judicial:observado o mesmo procedimento 
acima, se o particular não concordar com o valor ofertado pelo 
Estado, o Estado deverá ajuizar ação própria, na qual será 
estipulada justa indenização após a realização de perícia, cujo 
pagamento (prévio) é indispensável à utilização do bem pela 
Administração Pública. 
 
Ressalvadas as situações em que a servidão é instituída por lei, a instituição da 
servidão, por se tratar de medida de natureza real, deve ser feita mediante registro no 
Cartório de Registro de Imóveis, como forma de garantir eficácia erga omnes. Todavia, 
no caso de servidões administrativas aparentes, mesmo que o registro não seja 
efetivado, deve ser garantida a proteção erga omnes, em decorrência da visibilidade das 
obras realizadas. Nesse sentido, a Súmula 415 do STF dispõe que a “Servidão de trânsito 
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16 
não titulada, mas tornada permanente, sobretudo pela natureza das obras realizadas, 
considera-se aparente, conferindo direito à proteção possessória”. 
 
ATENÇÃO! Alguns doutrinadores, como Maria Sylvia Di Pietro, admitem a instituição de 
servidão administrativa por lei, dispensando a necessidade de ato administrativo 
constitutivo. Nesse caso, não há pagamento de indenização, como regra, haja vista não 
se tratar de situação que enseja prejuízo específico a um particular, mas, sim, de 
restrição de caráter geral e abstrato. 
Entretanto, essa possibilidade de instituição de servidões administrativas por meio de 
lei não é nada pacífica, sendo inclusive o instrumento de instituição uma das diferenças 
apontadas entre as servidões administrativas e as limitações administrativas. Assim, em 
razão do seu caráter genérico, as limitações administrativas devem ser instituídas por 
lei, enquanto as servidões administrativas devem ser instituídas por ato individual que 
especifique o seu objeto (acordo ou decisão judicial). É nesse sentido a posição de José 
dos Santos Carvalho Filho e de Rafael Oliveira. 
 
A servidão administrativa tem caráter perpétuo (permanente), porque não 
instituída por prazo determinado, perdurando enquanto necessária ao atendimento do 
objetivo público subjacente. 
Não obstante seu caráter perpétuo, a servidão pode ser extinta: 
 
- desaparecimento do bem gravado; 
- perda da afetação pública do prédio serviente, pelo 
desinteresse superveniente da Administração em continuar 
utilizando o imóvel; 
- aquisição do bem imóvel pelo Poder Público que havia 
instituído a servidão; 
- nas situações em que não haja mais interesse público na 
manutenção da servidão do bem. 
 
Como acima consignado, a servidão administrativa [na realidade, a declaração 
de utilidade/necessidade pública de instituição de uma servidão administrativa] não é 
ato administrativo autoexecutório, somente se constituindo por acordo ou sentença 
judicial. 
Em resumo, temos as seguintes características da servidão: 
 
i) direito real; 
ii) sobre bem imóvel; 
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17 
iii) perpétua ou definitiva; 
iv) indenização condicionada à demonstração de prejuízo; e 
v) inexistência de autoexecutoriedade. 
 
1.1.1.4. Requisição e Ocupação Temporária 
A. Requisição da propriedade privada 
 
A requisição administrativa consiste em forma de intervenção estatal na 
propriedade privada por meio da qual, diante de perigo público iminente, o Estado 
utiliza (coativamente) bens móveis, imóveis ou até mesmo serviços particulares, com 
indenização ulterior, se houver dano. 
Está prevista no inciso XXV do art. 5º da CF/88, nos ss. termos: 
Art. 5º (...) 
XXV - no caso de iminente perigo público, a autoridade 
competente poderá usar de propriedade particular, assegurada 
ao proprietário indenização ulterior, se houver dano. 
 
Nos termos do art. 22, III, da CF/88, a competência legislativa é privativa da 
União “III – requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de 
guerra”. Nessa esteira, foram editados o Decreto-Lei nº 4.812/42, que trata da 
requisição de móveis e imóveis necessários às Forças Armadas e à defesa da população, 
e a Lei Federal nº 7.565/1986, a qual disciplina a requisição de aeronaves. Outrossim, a 
Lei Federal nº 8.080/1990, prevê, em seu art. 15, XIII, a possibilidade de o Poder Público 
requisitar leitos e serviços de hospitais. 
Durante a pandemia causada pelo COVID-19, diversos municípios e estados 
utilizaram-se do instituto da requisição administrativa e de bens e serviços de hospitais, 
clínicas particulares e indústrias, com o objetivo de empregá-los no combate ao 
coronavírus e no tratamento de pacientes contaminados. 
A Lei n.º 13.979/2020, que dispõe sobre medidas para enfrentamento da 
emergência de saúde pública decorrente do coronavírus, autoriza o poder público a 
requisitar administrativamente bens e serviços de particulares, mediante pagamento 
posterior de justa indenização (artigo 3º, VII), destacando, ainda, a excepcionalidade da 
medida, nos termos do § 1°, do art. 3°, da Lei nº 13.979/2020. 
Ressalve-se, entretanto, que a requisição administrativa não depende de 
regulamentação infraconstitucional, podendo ser implementada por ato administrativo 
com fundamento direto na Constituição Federal. 
A seu turno, a competência administrativa [para implementar em si a 
requisição] é comum, podendo, então, ser realizada por todos os entes federativos. 
Nessa perspectiva, numa situação de conflito interno ou mesmo de guerra externa 
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18 
declarada, por exemplo, todas as esferas da Federação envolvidas poderão requisitar 
bens e serviços, a fim de enfrentar situações diversas de perigo público iminente, 
respeitadas suas competências administrativas constitucionais, à luz dos arts. 21 e 23 da 
CF/88. 
 
ATENÇÃO! É importante perceber que, conquanto a requisição administrativa seja uma 
das medidas possíveis de serem adotadas no “estado de defesa” (art. 136, § 1º, II: 
“ocupação e uso temporário de bens e serviços públicos, na hipótese de calamidade 
pública, respondendo a União pelos danos e custos decorrentes”) e no “estado de sítio” 
(art. 139, VII: “requisição de bens”), ela pode ser implementada independentemente da 
decretação desses estados de exceção constitucional, não sendo o estado de sítio nem 
o estado de defesa, assim, pressupostos de sua realização. 
 
Seguindo as lições de Hely Lopes Meirelles, conforme a natureza do perigo 
público iminente e a finalidade, a requisição administrativa classifica-se em: (i) 
requisição militar, que visa proteger a segurança interna e a soberania nacional, 
ameaçadas por conflito armado, comoção interna ou abalo semelhante; e (ii) requisição 
civil, destinada a evitar danos à vida, à saúde e aos bens da coletividade diante da 
inundação, incêndio, sonegação de gêneros de primeira necessidade, epidemias, 
catástrofes e circunstâncias adversas afins. Importante anotar, ainda, que ambas podem 
ser decretadas tanto em tempo de paz quanto de guerra. 
A requisição administrativa é ato administrativo unilateral e autoexecutório, 
na medida em que, face a uma situação de perigo iminente, o Estado pode requisitar 
direta e imediatamente bens e serviços, sem necessidade de prévia autorização judicial. 
Finalmente, quanto à indenização, esta é posterior e somente se comprovada 
a existência de dano. 
 
B. Ocupação temporária 
 
A ocupação temporária é a forma de intervençãoestatal pela qual o Poder 
Público usa, transitoriamente, IMÓVEIS privados, como meio de apoio à execução de 
obras e serviços públicos. 
Excepcionalmente, nomeadamente no âmbito dos contratos administrativos, 
a Administração poderá ocupar bens móveis, serviços e pessoal, a fim de acautelar 
infrações contratuais do contratado e garantir a continuidade de um serviço público (art. 
58, V, da Lei Federal nº 8.666/1993 e art. 104, V, da Lei Federal nº 14.133/2021). 
Ocorre, usualmente, quando a Administração tem necessidade de ocupar 
terreno privado para nele depositar equipamentos e materiais destinados à realização 
de obras e serviços públicos nas cercanias. 
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19 
A instituição de ocupação temporária dar-se por meio da expedição de ato da 
autoridade administrativa competente, que deve, se for o caso, fixar, desde logo, a 
indenização devida ao particular. 
Trata-se de ato de natureza autoexecutória, porquanto independente de 
intervenção judicial para ser implementado. 
Ademais, quanto à indenização, ela somente é devida se comprovado efetivo 
prejuízo ao particular proprietário do imóvel. 
No ponto, José dos Santos Carvalho Filho leciona que a indenização varia de 
acordo com a modalidade de ocupação temporária: se vinculada à desapropriação, nos 
termos do art. 36 do Decreto-Lei 3.365/1941 [“Art. 36. É permitida a ocupação 
temporária, que será indenizada, afinal, por ação própria, de terrenos não edificados, 
vizinhos às obras e necessários à sua realização”], haverá dever de indenização; se não 
for, a indenização somente terá lugar se houver dano comprovado, tal qual se dá com a 
servidão e a requisição. 
A extinção da ocupação temporária ocorre com a conclusão da obra ou do 
serviço do Poder Público, já que a propriedade privada deve ser desocupada assim que 
esteja concluída a atividade pública que deu causa à ocupação. 
 
Ocupação temporária Requisição 
Caráter transitório. 
Situação de normalidade. 
Via de regra, só incide sobre propriedade 
imóvel. 
Caráter transitório. 
Situação de perigo público iminente. 
Incide sobre bens móveis, imóveis e 
serviços. 
 
ATENÇÃO! O art. 58, V, da Lei nº 8.666/1993 (art. 104, V, da Lei nº 14.133 de 2021) traz 
forma especial de ocupação temporária, relativa a contratos administrativos, enquanto 
uma cláusula exorbitante presente nas avenças que tenham objeto serviços, permitindo 
que a Administração ocupe provisoriamente bens móveis, imóveis, pessoal e serviços 
vinculados ao objeto do contrato, a fim de acautelar apuração administrativa de faltas 
contratuais do contratado ou garantir a continuidade do serviço em caso de rescisão 
contratual. Observe-se que, nessa hipótese particular, a ocupação temporária não incide 
apenas sobre bens imóveis. 
 
Vejamos as principais semelhanças e distinções acerca das modalidades 
interventivas restritivas: 
 
Modalidades Objeto Instituição e Extinção Indenização 
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20 
Limitação 
Administrativa 
Sobre bens 
imóveis, móveis e 
serviços. 
Obs.: são impostas 
em caráter GERAL. 
Sua instituição se dá, 
primariamente, por lei e, 
de forma secundária, por 
atos administrativos 
normativos. 
Extingue-se com a 
revogação da lei ou do 
ato administrativo. 
Em regra, não haverá 
dever de indenizar. 
Exceção: danos 
desproporcionais ao 
particular ou quando 
esvazie o potencial 
econômico do bem 
(prescrição em 05 
anos). 
Tombamento 
Sobre bens 
MATERIAIS, 
móveis e imóveis, 
públicos ou 
privados. O 
patrimônio cultural 
imaterial é 
protegido por 
outras formas, 
como o registro. 
Sua instituição se dá após 
processo administrativo, 
assegurada ampla defesa 
e contraditório. 
Pode ser cancelado 
(“destombamento”), de 
ofício ou mediante 
recurso, pelo Presidente 
da República. 
Somente se houver 
comprovação de dano 
(prescrição em 05 
anos). 
Servidão 
Administrativa 
Apenas sobre 
IMÓVEIS. 
Natureza de direito 
REAL da 
Administração. 
Instituídas por acordo, 
decisão judicial e 
usucapião. 
Obs.: Há divergência 
acerca da possibilidade 
de instituição por lei. 
Perduram enquanto 
houver a necessidade de 
satisfação do interesse 
público (PERMANENTES). 
Podem ser extintas em 
razão da desafetação do 
bem, incorporação ao 
patrimônio público, etc. 
Prévia, mas 
condicionada à 
comprovação de 
prejuízo. 
Prescreve em 5 anos. 
Requisição 
Sobre bens 
imóveis, móveis e 
de serviços 
particulares. 
Natureza de direito 
PESSOAL da 
Administração. 
A sua instituição é 
autoexecutória, diante 
de situação de PERIGO 
IMINENTE. 
Extingue-se 
automaticamente com o 
desaparecimento da 
situação de perigo. 
Somente se houver 
dano e APÓS a 
requisição do bem. 
Prescreve em 5 anos. 
CPF: 860.542.154-18
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Ocupação 
Temporária 
Regra: Imóveis. 
Exceção: Móveis e 
serviços 
particulares (art. 
58, V, da Lei 
Federal nº 
8.666/1993 e art. 
104, V, da Lei 
Federal nº 
14.133/2021). 
A sua instituição é 
autoexecutória. 
Extingue-se com o 
decurso do prazo fixado 
para a ocupação ou com 
o término da execução 
da obra ou do serviço. 
Somente se houver 
comprovação de 
dano. 
Exceção: quando 
vinculada à 
desapropriação. 
Prescreve em 5 anos. 
 
1.1.1.5. Desapropriação 
 
A desapropriação é o procedimento de direito público pelo qual o Poder Público 
transfere para si a propriedade de terceiro, por razões de utilidade pública ou 
necessidade pública, ou de interesse social, normalmente mediante o pagamento de 
justa e prévia indenização. 
Trata-se de modalidade supressiva de intervenção estatal na propriedade, em 
que o Poder Público não condiciona o uso da propriedade privada, mas, sim transfere 
bem de terceiro a si. 
A doutrina classifica a desapropriação como forma originária de aquisição de 
propriedade, porque não provém de nenhum título anterior, razão pela qual o bem 
expropriado se torna insuscetível de reivindicação e se libera de qualquer ônus que 
sobre ele incidisse precedentemente, ficando eventuais credores sub-rogados no preço 
[e não no bem!]. 
 
ATENÇÃO! Por tratar-se de hipótese de responsabilidade originária, o ente 
desapropriante não responde por tributos incidentes sobre o imóvel desapropriado nas 
hipóteses em que o período de ocorrência dos fatos geradores é anterior à 
desapropriação (Info 606 STJ). 
 
A desapropriação é efetivada mediante um processo administrativo, na 
maioria das vezes, acompanhado de uma fase judicial. 
Esse procedimento tem início com a fase administrativa, em que o Poder 
Público declara o interesse na desapropriação e dá início às medidas visando à 
transferência do bem: se houver acordo entre a Administração e o proprietário do bem, 
esgota-se nesta fase; na ausência de acordo, o procedimento entra na sua fase judicial, 
devendo o magistrado solucionar toda a controvérsia. 
CPF: 860.542.154-18
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22 
São pressupostos da desapropriação, em regra1: 
 
a) A utilidade pública ou necessidade pública; 
b) O interesse social. 
 
A utilidade pública ocorre quando a transferência do bem para o poder público 
é conveniente, embora não seja imprescindível. Já a necessidade pública decorre de 
situações de emergência,cuja solução exija a desapropriação do bem. Ambas são 
disciplinadas pelo Decreto-Lei nº 3.365/1941. 
Por sua vez, a desapropriação por interesse social destina-se, nos termos da Lei 
nº 4.132/1962, à justa distribuição da propriedade ou ao bem estar social, tendo lugar 
quando o bem expropriado se destinar a terceiros como medida de concretização dos 
direitos fundamentais sociais. 
A regra matriz do instituto da desapropriação está no art. 5º, XXIV, da CF/88: 
 
Art. 5º (....) 
XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação 
por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, 
mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados 
os casos previstos nesta Constituição. 
 
Além da previsão genérica acima, a CF/88 trata de três espécies de 
desapropriação por interesse social, duas da chamada “desapropriação-sanção” (art. 
182, § 4º, III, e art. 184) e uma da assim intitulada “desapropriação-confiscatória” (art. 
243): 
 
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo 
Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em 
lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das 
funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus 
habitantes. 
(...) 
§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei 
específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos 
da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, 
 
1 Diz-se “em regra” porque, conforme veremos, na “desapropriação confiscatória”, o 
pressuposto é simplesmente a localização de culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou 
de exploração de trabalho escravo. 
CPF: 860.542.154-18
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23 
subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado 
aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: 
(...) 
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida 
pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, 
com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais 
e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros 
legais. 
Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, 
para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja 
cumprindo sua função social, mediante prévia e justa 
indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de 
preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte 
anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização 
será definida em lei. 
§ 1º As benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em 
dinheiro. 
§ 2º O decreto que declarar o imóvel como de interesse social, 
para fins de reforma agrária, autoriza a União a propor a ação de 
desapropriação. 
§ 3º Cabe à lei complementar estabelecer procedimento 
contraditório especial, de rito sumário, para o processo judicial 
de desapropriação. 
§ 4º O orçamento fixará anualmente o volume total de títulos da 
dívida agrária, assim como o montante de recursos para atender 
ao programa de reforma agrária no exercício. 
§ 5º São isentas de impostos federais, estaduais e municipais as 
operações de transferência de imóveis desapropriados para fins 
de reforma agrária. 
Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região 
do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas 
psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na forma da 
lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a 
programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao 
proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei, 
observado, no que couber, o disposto no art. 5º. 
Parágrafo único. Todo e qualquer bem de valor econômico 
apreendido em decorrência do tráfico ilícito de entorpecentes e 
drogas afins e da exploração de trabalho escravo será confiscado 
e reverterá a fundo especial com destinação específica, na forma 
da lei. 
 
CPF: 860.542.154-18
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24 
A primeira hipótese (art. 182, § 4º, III, da CF/88) trata da chamada 
“desapropriação (por interesse social) urbanística”, que possui caráter sancionatório e 
pode ser aplicada ao proprietário do solo urbano que não atenda às exigências de 
promover o adequado aproveitamento de sua propriedade, nos termos do plano 
diretor do município. O expropriante é o município (competência exclusiva). A 
indenização será paga mediante títulos da dívida pública de emissão previamente 
aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas 
anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais. 
 
ATENÇÃO! É importante observar as ss. diferenças específicas entre a desapropriação 
urbanística (art. 182, § 4º, III, da CF/88) e a desapropriação para fins de reforma agrária 
(art. 184, CF/88), na medida em que é comum questões de concurso misturarem as 
duas: títulos da dívida pública x títulos da dívida agrária; emissão aprovada pelo Senado 
Federal x inexistência de aprovação pelo Senado Federal; prazo de resgate de 10 anos x 
prazo de resgate de 20 anos, a partir do segundo ano de sua emissão. 
 
A segunda hipótese (art. 184 da CF/88) refere-se à “desapropriação (por 
interesse social) para fins de reforma agrária” e, por suas peculiaridades, será estudada 
em tópico específico mais adiante. 
A terceira hipótese (art. 243 da CF/88) de previsão constitucional específica é 
denominada doutrinariamente de “desapropriação-confiscatória”, porquanto não 
enseja ao proprietário nenhuma indenização. Essa espécie de desapropriação tem como 
pressuposto a localização de cultivo ilícito de plantas psicotrópicas ou de exploração 
de trabalho escravo. 
Sobre essa desapropriação confiscatória, o STF já decidiu que deve ser 
desapropriado todo o imóvel, ainda que apenas uma parcela da propriedade esteja 
coberta pela plantação ilegal (RE 543.974/MG). Ainda, o STF entendeu que a 
expropriação prevista no art. 243 da CF pode ser afastada, desde que o proprietário 
comprove que não incorreu em culpa, ainda que “in vigilando” ou “in eligendo” (RE 
635336/PE, informativo 851). 
As regras sobre desapropriação são regulamentadas e complementadas por 
meio de leis específicas, quais sejam: 
 
- Decreto-Lei nº 3.365/41, que dispõe sobre a desapropriação 
por utilidade pública e é tratada como “lei geral da 
desapropriação”; 
- Lei Federal nº 4.132/62, que dispõe sob a desapropriação por 
interesse social; 
- Lei Federal nº 8.257/1991, que dispõe sobre a desapropriação 
de imóveis onde forem localizadas culturas ilegais plantas 
psicotrópicas; 
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É proibida a reprodução deste material sem a devida autorização, sob pena da adoção das medidas cabíveis na esfera cível e penal.
 
25 
- Lei Federal nº 8.629/1993, que dispõe sobre a desapropriação 
rural; 
- Lei Complementar nº 76/93, que dispõe sobre a 
desapropriação rural para fins de reforma agrária. 
 
Sobre os bens desapropriáveis, pode ser desapropriado QUALQUER objeto 
suscetível de valoração patrimonial. Pode ser móvel, imóvel, corpóreo ou incorpóreo. É 
possível, por exemplo, a desapropriação do espaço aéreo, do subsolo, de ações e de 
quotas de sociedade. Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo pontuam que, quanto aos 
bens imóveis, eles somente podem ser desapropriados por um ente federado em cujo 
território estejam situados. 
Não podem ser desapropriados: moeda corrente do país; direitos 
personalíssimos (direito à vida, à imagem, aos alimentos); margens dos rios navegáveis 
(Súmula 479 do STF); pessoas jurídicas. 
Finalmente, os bens públicos PODEM ser desapropriados, respeitada, contudo,a regra do art. 2º, § 2º do Decreto-Lei nº 3.365/41, de acordo com a qual existe uma 
espécie de “hierarquia federativa”, porquanto ela deve ocorrer dos entes federados 
mais abrangentes para os de nível territorial menos abrangente: 
 
Art. 2º Mediante declaração de utilidade pública, todos os bens 
poderão ser desapropriados pela União, pelos Estados, 
Municípios, Distrito Federal e Territórios. 
(...) 
§ 2º Os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito 
Federal e Territórios poderão ser desapropriados pela União, e 
os dos Municípios pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato 
deverá preceder autorização legislativa. 
 
Em outras palavras, a União pode desapropriar bens de quaisquer entes 
federados, e não pode ter seus bens desapropriados; os Estados somente podem 
desapropriar bens de seus respectivos Municípios; os Municípios e o Distrito Federal não 
podem desapropriar bens das demais entidades federativas. 
 
ATENÇÃO! Conforme entendimento jurisprudencial do STF e STJ, um Município ou um 
Estado pode desapropriar bens de uma pessoa administrativa vinculada à União, como 
uma autarquia federal, desde que haja prévia autorização do Presidente da República, 
concedida mediante decreto. 
 
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É proibida a reprodução deste material sem a devida autorização, sob pena da adoção das medidas cabíveis na esfera cível e penal.
 
26 
A par dessa “hierarquia federativa”, a desapropriação de bem público depende 
de lei autorizativa editada pelo ente federativo desapropriante. Essa autorização 
legislativa é dispensada se houver acordo entre os entes federativos envolvidos. 
 
1.1.2. COMPETÊNCIA PARA DESAPROPRIAR 
 
É necessário separar três competências distintas: competência legislativa, 
competência declaratória e competência executória. 
 
- Competência para legislar: é privativa da União, nos termos 
do art. 22, II, da CF. Essa competência pode ser delegada aos 
estados e ao DF, para a disciplina de temas específicos, desde 
que a delegação seja efetivada por meio de lei complementar. 
- Competência para declarar a necessidade ou utilidade pública 
ou interesse social do bem: em regra, a competência é comum 
da União, dos Estados, do DF e dos Municípios. Entretanto, no 
caso de desapropriação por interesse social para fins de reforma 
agrária (art. 184 da CF) e desapropriação confiscatória (art. 243 
da CF), a competência é exclusiva da União. Já no caso de 
declaração de interesse social de imóvel para fins urbanísticos, a 
competência é exclusiva do Município (art. 182, § 4º, III, da CF). 
 
ATENÇÃO! Há alguns casos previstos em lei que permitem que algumas autarquias 
declarem a utilidade pública para fins de desapropriações específicas – exemplo: o art. 
82, IX, da Lei nº 10.233/2001 permite ao DNIT declarar a utilidade pública do bem a ser 
desapropriado com o objetivo de implantar o Sistema Federal de Viação e o art. 10 da 
Lei nº 9.074/1995 que permite à ANEEL declarar o interesse em desapropriar áreas para 
a instalação de concessionárias e permissionárias de energia elétrica. 
 
ATENÇÃO! É incorreto pensar que a desapropriação de imóvel rural somente pode ser 
feita pela União. Sucede que é a desapropriação de imóvel rural por interesse social para 
fins de reforma agrária, por descumprimento da função social da propriedade rural, nos 
termos do art. 184 da CF/88, que é da competência exclusiva da União. Por utilidade ou 
necessidade públicas ou mesmo por interesse social genérico, qualquer ente federado 
pode desapropriar imóvel rural. 
 
ATENÇÃO! A declaração de utilidade ou necessidade públicas ou de interesse social de 
um bem não pode ser feita por pessoas jurídicas de direito privado. Como visto, a 
competência declaratória é dos entes políticos [e, excepcionalmente, de autarquias]. É 
bastante comum questões de prova incluírem agentes privados delegados dentre os 
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É proibida a reprodução deste material sem a devida autorização, sob pena da adoção das medidas cabíveis na esfera cível e penal.
 
27 
competentes para expedição do decreto expropriatório, tentando confundir o 
candidato em razão de aqueles estarem entre os legitimados para executar a 
desapropriação [em certas hipóteses]. 
 
- Competência executória: a competência para promover 
efetivamente a desapropriação é mais ampla, alcançando as 
entidades da Administração Direta e Indireta e os agentes 
delegados do Poder Público (concessionárias e permissionárias). 
 
1.1.3. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO 
 
A fase administrativa da desapropriação envolve duas subfases: declaratória e 
outra subfase executiva: (i) declaratória, consistente, justamente, na manifestação de 
intenção Poder Público de desapropriar o bem; e (ii) executória, referente às 
providências voltadas à transferência do bem para o expropriante, que se dá de forma 
administrativa se houver acordo com o expropriado quanto ao preço, naquilo que se 
intitula “desapropriação amigável”. 
A subfase declaratória, de manifestação da intenção do ente político de 
desapropriar determinado bem, ocorre ordinariamente por meio da expedição de um 
decreto expropriatório, a cargo do Chefe do Poder Executivo. Excepcionalmente, é 
possível que a declaração expropriatória seja do Poder Legislativo, prevalecendo que o 
veículo adequado é a lei [e não o decreto legislativo]. 
 
ATENÇÃO! O STF considerou INCONSTITUCIONAL previsão na Lei Orgânica do Distrito 
Federal que exigia prévia aprovação da Câmara Legislativa para a edição do decreto 
expropriatório pelo Governador, pois haveria extrapolação do procedimento do 
Decreto-Lei nº 3.365/1941, com a consequente violação da competência privativa da 
União para legislar sobre desapropriação. Ademais, existiria agressão ao princípio 
fundamental da separação dos poderes, pois prevalece no STF que a decisão de 
desapropriação é uma decisão político-administrativa discricionária do Poder Executivo 
(ADI nº 969/DF, j. em 27/09/2006). 
 
A declaração expropriatória deve conter (i) a descrição precisa do bem a ser 
desapropriado, (ii) a finalidade da desapropriação e (iii) a hipótese legal que autoriza a 
desapropriação. 
Nesse sentido, de acordo com o Enunciado nº 04 da 1ª Jornada de Direito 
Administrativo do CJF: 
 
“O ato declaratório da desapropriação, por utilidade ou 
necessidade pública, ou por interesse social, deve ser 
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28 
MOTIVADO de maneira explícita, clara e congruente, não sendo 
suficiente a mera referência à hipótese legal”. 
 
Essa declaração expropriatória (de utilidade pública, necessidade pública ou 
interesse social) acarreta consequências importantes, a saber: 
 
a) Autorização para que a autoridade administrativa ingresse 
no bem (art. 7º Decreto-lei 3.365/1941): “Declarada a utilidade 
pública, ficam as autoridades administrativas autorizadas a 
penetrar nos prédios compreendidos na declaração, podendo 
recorrer, em caso de oposição, ao auxílio de força policial.”. Esse 
ingresso é fundamental para a realização de inspeções e 
levantamentos de campo, com conhecimento de perto da área 
a desapropriar; 
b) Início do prazo de caducidade do decreto expropriatório: 
Ultrapassado o prazo de 05 anos (por utilidade ou necessidade 
públicas) ou de 02 anos (por interesse social) sem que seja 
promovida a desapropriação, ocorre a caducidade do decreto e 
o bem não pode ser objeto de nova declaração no prazo de 01 
ano (art. 10 do Decreto-lei nº 3.365/41). 
c) Fixação do estado do bem para fixação de futura indenização 
das benfeitorias (art. 26, §1º Decreto-lei 3.365/41): após a 
expedição do decreto expropriatório, asbenfeitorias necessárias 
realizadas serão sempre indenizadas; as benfeitorias úteis 
somente o serão se foram realizadas mediante autorização do 
Poder Público; e as benfeitorias voluptuárias não serão 
indenizadas. Registre-se, ainda, ser possível a concessão de 
licença para obras no imóvel após a expedição da declaração 
expropriatória, mas o valor da obra não se incluirá na 
indenização (Súmula nº 23 do STF). 
 
Antes da Lei Federal nº 13.867/2019, não havendo acordo entre as partes sobre 
o preço, a desapropriação judicializava-se necessariamente, exigindo-se que o ente 
expropriante (ou seu delegado, inclusive particular concessionário) ingressasse com 
ação de desapropriação. Ocorre que a novel legislação trouxe a possibilidade de as 
partes se submeterem aos procedimentos da mediação ou da arbitragem, esta que 
deverá ser proposta dentro do prazo de 15 (quinze) dias que o expropriado possui para 
aceitar ou não o preço [o silêncio é interpretado como recusa]. Vejamos: 
 
Art. 10-A. O poder público deverá notificar o proprietário e 
apresentar-lhe oferta de indenização. (Incluído pela Lei nº 
13.867, de 2019) 
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29 
§ 1º A notificação de que trata o caput deste artigo conterá: 
(Incluído pela Lei nº 13.867, de 2019) 
I - cópia do ato de declaração de utilidade pública; (Incluído pela 
Lei nº 13.867, de 2019) 
II - planta ou descrição dos bens e suas confrontações; (Incluído 
pela Lei nº 13.867, de 2019) 
III - valor da oferta; (Incluído pela Lei nº 13.867, de 2019) 
IV - informação de que o prazo para aceitar ou rejeitar a oferta 
é de 15 (quinze) dias e de que o silêncio será considerado 
rejeição; (Incluído pela Lei nº 13.867, de 2019) 
V - (VETADO). (Incluído pela Lei nº 13.867, de 2019) 
§ 2º Aceita a oferta e realizado o pagamento, será lavrado 
acordo, o qual será título hábil para a transcrição no registro de 
imóveis. (Incluído pela Lei nº 13.867, de 2019) 
§ 3º Rejeitada a oferta, ou transcorrido o prazo sem 
manifestação, o poder público procederá na forma dos arts. 11 
e seguintes deste Decreto-Lei. (Incluído pela Lei nº 13.867, de 
2019) 
Art. 10-B. Feita a opção pela mediação ou pela via arbitral, o 
particular indicará um dos órgãos ou instituições especializados 
em mediação ou arbitragem previamente cadastrados pelo 
órgão responsável pela desapropriação. (Incluído pela Lei nº 
13.867, de 2019) 
§ 1º A mediação seguirá as normas da Lei nº 13.140, de 26 de 
junho de 2015 [dispõe sobre a mediação entre particulares como 
meio de solução de controvérsias e sobre a autocomposição de 
conflitos no âmbito da administração pública], e, 
subsidiariamente, os regulamentos do órgão ou instituição 
responsável. (Incluído pela Lei nº 13.867, de 2019) 
§ 2º Poderá ser eleita câmara de mediação criada pelo poder 
público, nos termos do art. 32 da Lei nº 13.140, de 26 de junho 
de 2015. (Incluído pela Lei nº 13.867, de 2019) 
§ 3º (VETADO). (Incluído pela Lei nº 13.867, de 2019) 
§ 4º A arbitragem seguirá as normas da Lei nº 9.307, de 23 de 
setembro de 1996, e, subsidiariamente, os regulamentos do 
órgão ou instituição responsável. (Incluído pela Lei nº 13.867, de 
2019) 
§ 5º (VETADO). (Incluído pela Lei nº 13.867, de 2019) 
 
1.1.4. AÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO 
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30 
 
De antemão, cumpre esclarecer que, embora o Decreto-Lei nº 3.365/1941 
disponha sobre a desapropriação por utilidade pública, ele é, conforme já pontuado, 
considerado uma “Lei Geral de Desapropriação”, razão pela qual se aplica à 
desapropriação por necessidade pública e por interesse social [no caso desta última, 
deve também ser observada a Lei nº 4.132/1962]. 
Bem, em caso de impossibilidade de acordo na via administrativa, aquele que 
possui competência executória (o Poder Público ou o agente delegado) deve propor a 
ação judicial de desapropriação em face do proprietário do bem. 
Quanto à competência processual para a ação de desapropriação: 
 
- IMÓVEL: nos termos do art. 47 do CPC/2015, a competência é 
absoluta e do foro da situação da coisa, ainda que a União figure 
como parte, não se aplicando o disposto no art. 11 do Decreto-
Lei 3.365/1941, conforme entendimento firme do STJ (REsp 
307535/SP,Rel. Min. FRANCISCO FALCÃO, DJ 13.05.2002; AgRg 
no REsp 464392/DF, Rel. MIn. DENISE ARRUDA, DJ 03.05.2004 e 
REsp 6375/PR, Rel. Min. CÉSAR ASFOR ROCHA, DJ de 
22.11.1993); 
- MÓVEL: incide normalmente o referido art. 11 (e arts. 51 e 52, 
caput, do CP/2015), devendo a ação ser proposta no foro do 
domicílio do réu. 
 
ATENÇÃO! De acordo com o entendimento do STJ, a superveniência de vara federal no 
local do imóvel desloca a competência da ação de desapropriação imobiliária para 
esse juízo, pois se trata de competência absoluta, não sujeita ao princípio da perpetuatio 
jurisdictionis. Confira-se: 
"PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA. 
INSTALAÇÃO DE NOVAS VARAS FEDERAIS. REDISTRIBUIÇÃO DE PROCESSOS. AÇÃO DE 
DESAPROPRIAÇÃO. NATUREZA REAL. ARTIGO 95 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. 
COMPETÊNCIA ABSOLUTA. FORO DE SITUAÇÃO DO IMÓVEL. FORUM REI SITAE. 
1. A perpetuatio jurisdictionis tem como ratio essendi a competência territorial relativa, 
no afã de fixar-se no domicílio do réu, no momento da demanda, ainda que o 
demandado altere a posteriori o seu domicílio. 
2. A competência para as ações fundadas em direito real sobre bem imóvel (CPC, art. 
95, in fine) é absoluta e, portanto, inderrogável, de modo a incidir o princípio do forum 
rei sitae, tornando-se inaplicável o princípio da perpetuatio jurisdictionis. 
3. A superveniente criação de Vara Federal, situada no local do imóvel, desloca a 
competência para esse Juízo, na forma do art. 87, do CPC, que assim dispõe: Art. 87 - 
Determina-se a competência no momento em que a ação é proposta. São irrelevantes 
as modificações do estado de fato ou de direito ocorridas posteriormente, salvo quando 
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suprimirem o órgão judiciário ou alterarem a competência em razão da matéria ou da 
hierarquia. 
4. A competência absoluta do local do imóvel justifica-se em razão da melhor aptidão 
do juiz de determinado território para exercer a sua função, cuja competência 
transmuda-se de relativa para absoluta, em face da natureza pública do interesse que a 
informa. Precedentes: 
(REsp 936.218/CE, DJ 18.09.2007; AgRg no REsp 958544/PE, DJ 19.10.2007 Resp. REsp. 
549.508/SP, DJ. 19.12.2005; Resp. 819225/PR, DJ.16.10.2006; CC. 46771/RJ, DJ. 
19.09.2005; CC. 5008/DF, DJ. 14.12.1993) 
5. Nesse sentido, é cediço em sede de abalizada doutrina: 'A determinação da 
competência em razão da situação da coisa, ou, mais precisamente, em razão da 
situação do imóvel, cria o chamado fórum rei sitae, herança romana, da época imperial. 
Justifica-se pela evidente conveniência do andamento do processo no foro da situação 
do imóvel sobre que versar a lide e que se manifesta na diminuição de despesas e de 
tempo na prática de certos atos e por possibilitar ao juiz da causa o exame direto das 
coisas sobre que incidir a sua decisão. Com efeito, em quase todas ações relativas a 
imóvel se produzem vistorias, que são provas de fatos ou circunstâncias inerentes a este, 
as quais não poucas vezes reclamam a presença do juiz. Demais, é aconselhar-se que, 
nessas ações, o juiz, 'a fim de se esclarecer sobre fato, que interesse à decisão da causa',se valha da chamada inspeção judicial e se locomova até o imóvel sempre que julgar isso 
necessário 'para melhor verificação ou interpretação dos fatos que deva observar' (Cód. 
Proc. Civil, arts. 440 e 442, nº I). O Código de Processo Civil de 1939 instituía o forum rei 
sitae para as ações relativas a imóvel, isto é, para as ações ditas imobiliárias. Restringiu 
o Código atual a competência daquele foro para as ações reais imobiliárias. (Moacyr 
Amaral Santos. Primeiras Linhas de Direito Processual Civil, 1º volume, 5ª ed., Editora 
Saraiva, 1977, p. 199). 
6. Recurso especial desprovido" (STJ, REsp 885.557/CE, Rel. Ministro LUIZ FUX, 
PRIMEIRA TURMA, DJe de 03/03/2008). 
 
Sobre o sujeito ativo, dispõe o art. 3º do Decreto-Lei nº 3.365/1941, após 
alterado pela Lei Federal nº 14.273/2021, passando a prever, em seu art. 3º, que: 
 
Art. 3º Podem promover a desapropriação, mediante 
autorização expressa constante de lei ou contrato: 
I - os concessionários, inclusive aqueles contratados nos termos 
da Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004; 
II - as entidades públicas; 
III - as entidades que exerçam funções delegadas do poder 
público; e 
IV - as autorizatárias para a exploração de ferrovias como 
atividade econômica. 
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32 
 
ATENÇÃO! De acordo com o STJ, com a Lei Complementar nº 37/1979, que modificou a 
redação do art. 22, § 2º, da LC 35/1979, “os juízes substitutos, que ainda não hajam 
adquirido a vitaliciedade, passaram a poder praticar todos os atos reservados aos juízes 
vitalícios, inclusive o conhecimento dos processos de desapropriação” (STJ, 1º Turma, 
REsp 41922 PR 1993/0035240-7, Rel. Ministro Demócrito Reinaldo, j. em 01/09/1998). 
Houve, pois, uma revogação tácita do art. 12 do Decreto-Lei nº 3.365/41, segundo o qual 
somente juízes vitalícios poderão apreciar ações de desapropriação. 
 
Ao despachar a inicial, o juiz designará um perito para proceder à avaliação do 
bem (art. 14). 
É importante conhecer os detalhes da chamada “imissão provisória na posse”, 
peculiaridade da ação de desapropriação. 
O Poder Público não precisa aguardar o desfecho do processo para acessar o 
bem e dar a destinação de interesse público que justificou a declaração expropriatória. 
Para tanto, admite-se sua imissão na posse do bem no curso do processo judicial, 
conforme previsão no art. 15 do Decreto-lei nº 3.365/41. 
A imissão na posse depende do preenchimento de 02 (dois) requisitos legais: 
 
a) Declaração de urgência: alegada a urgência, que não pode ser 
renovada, o expropriante possui o prazo improrrogável de 120 
(cento e vinte) dias para requerer a imissão provisória, conforme 
art. 15, §2º do Decreto-lei nº 3.365/41; 
b) Depósito prévio: o expropriante deve efetuar o depósito de 
acordo com os critérios previstos no art. 15, §1º do Decreto-lei 
nº 3.365/41. O STF considerou que esses critérios foram 
recepcionados pela CF/88, conforme dispõe o enunciado na 
Súmula 652/STF: “Não contraria a Constituição o art. 15, § 1º, do 
Decreto-lei 3.365/1941 (Lei da desapropriação por utilidade 
pública)”. O argumento do STF é que, embora esses critérios 
possam não corresponder ao real valor do bem, não há 
vulneração à garantia constitucional da justa indenização (art. 
5º, XXIV, CF/88), tendo em vista que esta somente é fixada ao 
final, com a sentença (STF, RE n° 178.215-3). De modo diverso, o 
STJ entendeu que apenas o “caput” do art. 15 do DL foi 
recepcionado pela CF/88, tendo ocorrido derrogação de seus 
parágrafos, justamente por incompatibilidade com a garantia 
constitucional da justa indenização, sendo imprescindível a 
realização de avaliação judicial provisória para a fixação do valor 
do depósito prévio (STJ, REsp 181407 / SP). 
 
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33 
O STJ entende que o valor da indenização deve ser contemporâneo à avaliação 
efetivada em juízo, tendo como base o laudo adotado pelo juiz para a fixação do justo 
preço, reportando-se à época em que realizada, e não ao passado, pouco importando 
a data da imissão na posse ou mesmo a da avaliação administrativa. Segundo a Corte 
Cidadã, exigir que esses trabalhos técnicos refiram-se à realidade passada (de anos, 
muitas vezes) pode prejudicar a qualidade das avaliações e o contraditório. Nesse 
sentido, aponta que o próprio art. 26 do Decreto-Lei 3.365/1941 prevê que a 
indenização, em regra, deverá corresponder ao valor do imóvel apurado na data da 
perícia (avaliação judicial). (STJ, 2ª Turma. AgRg no Resp. 1.459.124-CE, julgado em 
18/09/2014, Informativo 549) 
NADA OBSTANTE, em sentido diametralmente oposto, o Enunciado nº 31 da 1ª 
Jornada de Direito Administrativo do CJF estabelece que: 
 
“A avaliação do bem expropriado deve levar em conta as 
condições mercadológicas existentes à época da efetiva perda 
da posse do bem”. 
 
Registre-se que, atendidos os requisitos acima, o expropriante possui direito 
subjetivo à imissão provisória, não podendo o magistrado indeferir o requerimento. 
O expropriado, réu da ação, poderá levantar, independentemente de 
concordância, até 80% do depósito efetivado na imissão provisória na posse (art. 33, 
§2º do Decreto-Lei nº 3.365/41). 
Destaca-se que a Lei Federal nº 13.465, de 11 de julho de 2017, inseriu o art. 
34-A no referido Decreto, criando a chamada “transferência antecipada da 
propriedade”, com a possibilidade de o expropriado levantar 100% do valor do 
depósito se concordar com a desapropriação. Veja a inovação legislativa: 
 
Art. 34-A. Se houver concordância, reduzida a termo, do 
expropriado, a decisão concessiva da imissão provisória na posse 
implicará a aquisição da propriedade pelo expropriante com o 
consequente registro da propriedade na matrícula do imóvel. 
§ 1º A concordância escrita do expropriado não implica 
renúncia ao seu direito de questionar o preço ofertado em 
juízo. 
§ 2º Na hipótese deste artigo, o expropriado poderá levantar 
100% (cem por cento) do depósito de que trata o art. 33 deste 
Decreto-Lei. 
§ 3º Do valor a ser levantado pelo expropriado devem ser 
deduzidos os valores dispostos nos §§ 1º e 2º do art. 32 deste 
Decreto-Lei, bem como, a critério do juiz, aqueles tidos como 
necessários para o custeio das despesas processuais. 
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É proibida a reprodução deste material sem a devida autorização, sob pena da adoção das medidas cabíveis na esfera cível e penal.
 
34 
 
ATENÇÃO! A concordância do expropriado prevista no art. 34-A é com a 
desapropriação – viabilizando, assim, a transferência antecipada da propriedade e o 
levantamento de 100% do valor depositado –, e não com o preço ofertado pelo 
expropriante, afinal de contas, consoante o § 1º daquele mesmo preceptivo legal, tal 
concordância NÃO implica renúncia ao direito (constitucional) de discutir o preço 
depositado. 
 
É importante observar que o art. 34-A não revogou o art. 33, § 2º, do DL, de 
modo que concorrem duas possibilidades: 
 
i) expropriado não concorda com a desapropriação, podendo 
levantar até 80% do valor depositado, questionar o preço na 
própria ação de desapropriação e discutir o mérito da 
desapropriação em ação autônoma; ou 
ii) expropriado concorda com a desapropriação, caso em que 
poderá levantar 100% do valor depositado e questionar esse 
montante (o preço) na ação desapropriação, porém não poderá 
mais se insurgir contra o mérito da desapropriação (em ação 
autônoma), sobre o qual haverá coisa julgada material. 
 
De acordo com o STF, a justa indenização é fixadaapenas na sentença, não 
sendo parâmetro para a imissão provisória na posse. Dessa forma, o valor do depósito 
indispensável à imissão deve observar o art. 15 do Decreto-Lei nº 3.365/1941, e não o 
valor da avaliação pericial prévia, podendo o juiz fixá-lo em montante inferior a esta 
(STF, RE 176.108/SP, j. em 12/06/1997). Confira-se o art. 15: 
 
§ 1º A imissão provisória poderá ser feita, independente da 
citação do réu, mediante o depósito: (Incluído pela Lei nº 2.786, 
de 1956) 
a) do preço oferecido, se este for superior a 20 (vinte) vezes o 
valor locativo, caso o imóvel esteja sujeito ao imposto predial; 
(Incluída pela Lei nº 2.786, de 1956) 
b) da quantia correspondente a 20 (vinte) vezes o valor locativo, 
estando o imóvel sujeito ao imposto predial e sendo menor o 
preço oferecido; (Incluída pela Lei nº 2.786, de 1956) 
c) do valor cadastral do imóvel, para fins de lançamento do 
imposto territorial, urbano ou rural, caso o referido valor tenha 
sido atualizado no ano fiscal imediatamente anterior; (Incluída 
pela Lei nº 2.786, de 1956) 
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35 
d) não tendo havido a atualização a que se refere o inciso c, o 
juiz fixará independente de avaliação, a importância do 
depósito, tendo em vista a época em que houver sido fixado 
originalmente o valor cadastral e a valorização ou desvalorização 
posterior do imóvel. (Incluída pela Lei nº 2.786, de 1956) 
 
ATENÇÃO! Vimos que o valor do depósito prévio nem sempre corresponderá ao valor 
da indenização fixado na sentença, sendo que, caso este último valor seja maior que a 
quantia do depósito efetuado para fins de imissão provisória, o expropriante deverá 
pagar juros compensatórios ao expropriado, contados desde a data de imissão na posse. 
 
Consigne-se que o Poder Público pode, se não subsistirem as razões que 
fundamentaram a decisão de desapropriar, desistir da desapropriação, inclusive no 
curso da ação judicial, por requerimento expresso de julgamento do processo sem 
exame do mérito, ou por meio de revogação do decreto expropriatório. No caso, o 
expropriado não pode se opor à desistência, mas será indenizado pelos prejuízos 
causados. 
 
1.1.5. DEFESA DO RÉU 
 
A legislação em vigor limita a defesa do réu no processo de desapropriação, 
bem como o alcance da análise judicial em relação aos pressupostos de utilidade 
pública, necessidade pública e interesse social. De acordo com o art. 9º do Decreto-lei 
nº 3.365/41: 
 
“ao Poder Judiciário é vedado, no processo de desapropriação, 
decidir se se verificam ou não os casos de utilidade pública”. 
 
Portanto, no processo de desapropriação, a discussão deve se limitar apenas a 
eventual vício processual [da ação judicial, e não do procedimento administrativo de 
desapropriação] e ao preço, nos termos do art. 20 do Decreto-Lei nº 3.365/41: 
 
A contestação só poderá versar sobre vício do processo judicial 
ou impugnação do preço; qualquer outra questão deverá ser 
decidida por ação direta. 
 
ATENÇÃO! Em que pese a literalidade do art. 20 do Decreto-Lei nº 3.365/41, o 
Enunciado nº 03 da 1ª Jornada de Direito Administrativo do CJF prescreve que o Poder 
Judiciário pode, no processo de desapropriação, examinar a regularidade (formal) do 
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36 
processo de desapropriação e da presença dos elementos de validade do ato de 
declaração pública. 
Em provas objetivas, atentar para a literalidade da Lei, a não ser que seja cobrado 
especificamente o entendimento da Jornada. 
 
1.1.6. INDENIZAÇÃO 
 
Na desapropriação por utilidade ou necessidade públicas e por interesse 
social, a indenização deve ser prévia, justa e em dinheiro. 
Essa indenização deve ser integral, englobando os danos emergentes, os lucros 
cessantes, as despesas processuais, os juros, a correção monetária e os honorários 
advocatícios. Em regra, o pagamento deve ser feito em dinheiro por meio do sistema do 
precatório (art. 100, da CF/88). Excepcionalmente, o pagamento pode ser por RPV (em 
razão do valor reduzido da indenização, art. 100, §§ 3º e 4º, da CF). 
 
ATENÇÃO! Por óbvio, a desapropriação promovida por pessoas privadas delegatárias de 
atividades administrativas não se submete à sistemática dos precatórios, prerrogativa 
processual exclusiva da Fazenda Pública. 
 
Nos termos do art. 26 do Decreto-Lei, o valor da indenização será 
contemporâneo da avaliação2. A despeito disso, as benfeitorias necessárias feitas após 
o decreto expropriatório serão incluídas no preço; as benfeitorias úteis também o serão 
se tiverem sido autorizadas pelo expropriante; as voluptuárias, nunca. Ademais, não se 
incluirão direitos de terceiros contra o expropriado. 
Na desapropriação sancionatória urbanística e rural, o pagamento da 
indenização não é prévio, nem em dinheiro, mas, sim, por meio de títulos. 
 
Desapropriação urbanística 
Desapropriação rural 
para fins de reforma agrária 
A indenização é realizada por títulos da 
dívida pública resgatáveis em até 10 
anos, em parcelas anuais, iguais e 
sucessivas. 
A indenização rural é implementada por 
títulos da dívida agrária, resgatáveis no 
prazo de até 20 anos, a partir do segundo 
ano de sua emissão. 
 
2 Reitere-se que, para o STJ, a avaliação judicial levará em conta o justo preço do imóvel na época em que 
realizada, pouco importando a data da imissão na posse ou mesmo a da avaliação administrativa 
(Informativo 549). 
 
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37 
 
Importante registrar que, nos termos do § 1º do art. 184 da CF/88, na 
desapropriação para fins de reforma agrária, as benfeitorias úteis e necessárias são 
indenizadas em dinheiro. 
Na desapropriação confiscatória não há indenização, nem em dinheiro, nem 
em títulos. 
QUANTO AOS JUROS MORATÓRIOS, eles têm por objetivo recompor os 
prejuízos pelo atraso no efetivo pagamento. Se a ação de desapropriação foi ajuizada 
pelo ente político, os juros moratórios passam a incidir a partir de 1º de janeiro do ano 
seguinte àquele em que o precatório deveria ter sido pago, não incidindo durante o 
prazo constitucional para pagamento de precatórios judiciais, nos moldes da 
Constituição (prazo de respiro). Esse entendimento é reafirmado pela Súmula 
Vinculante 17 do STF. 
 
ATENÇÃO! Contudo, se a ação foi movida por delegado do Poder Público, com 
personalidade jurídica de direito privado, os juros moratórios incidirão a partir do 
trânsito em julgado, pois não há que se falar em regime de precatórios. Assim sendo, a 
Súmula nº 70 do STJ não perdeu sua aplicação completamente. 
 
Os juros de mora incidem no percentual de 6% ao ano, de acordo com o art. 
15-B do Decreto-Lei nº 3.365/41 e incidem sobre aquele valor que o proprietário do 
bem não levanta automaticamente [pois, sobre o que o expropriado já levantou 
quando da imissão provisória na posse, não há que se falar em atraso no pagamento], 
com a decisão final do processo. 
A seu turno, os JUROS COMPENSATÓRIOS têm por objetivo compensar o 
expropriado pelo fato de ter perdido a posse antes de receber a justa indenização. Eles 
começam a incidir a partir do momento em que o particular perde a posse do bem, in 
casu, com a imissão provisória na posse. 
A base de cálculo dos juros compensatórios é a diferença entre 80% do valor 
ofertado pelo ente expropriante e o valor fixado na sentença pelo juiz. 
Não haverá juros compensatórios se: 
 
i) o valor ofertadofor aceito pelo expropriado; 
ii) o valor fixado na sentença for equivalente ao ofertado; ou 
iii) grau de utilização da terra e de eficiência forem iguais a zero. 
 
Quanto ao percentual, o STF, em 2018, no julgamento da ADI nº 2.332/DF, 
contrariando o entendimento que havia sido fixado quando do deferimento de medida 
cautelar em 2001, reconheceu a constitucionalidade do art. 15-A do Decreto-Lei nº 
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38 
3.365/1941 (com redação dada pela MP 1.577, de 11/6/1997), de modo que ele deverá 
ser de 6% a.a., tendo sido cancelada a Súmula 618 do STF e não mais se aplicando a 
Súmula 408 do STJ. O STF declarou a inconstitucionalidade também do vocábulo “até”, 
razão pela qual o percentual não mais poderá ser inferior a 6% a.a.. Registre-se, por fim, 
que o STF estabeleceu que os juros compensatórios dependem da comprovação, pelo 
expropriado, do grau de utilização do bem maior do que zero e da perda de renda em 
razão da imissão provisória [desde 2001, quando do julgamento da MC, o STF entendia 
que bastava ocorrer a privação da posse, com a imissão provisória, para ser devido o 
pagamento dos juros compensatórios]. 
 
ATENÇÃO! Mudança de Jurisprudência: STF, ADI nº 2.332DF, j. em 17/05/2018 e 
publicação no DJe 28/05/2018! 
Com a solução da ADI 2.332/DF em 2018, o STF estabeleceu: (i) o percentual dos juros 
compensatórios é de exatamente 6 % a.a., não podendo ser inferior (constitucionalidade 
do percentual da Lei e inconstitucionalidade do vocábulo “até”); (ii) não basta a imissão 
provisória e a perda da posse pelo expropriado, somente incidindo juros 
compensatórios se ele comprovar o grau de utilização e a perda de renda decorrente do 
desapossamento. 
Registre-se, contudo, que o STF ainda não modulou sua decisão, de modo que importa 
sabermos o histórico do tratamento jurídico dos juros compensatórios em matéria de 
desapropriação no Brasil: 
1. 1941 (redação original do DL 3.365/1941): não havia previsão de juros 
compensatórios; 
2. 1963: STF entende que, mesmo no silêncio da lei, são devidos juros compensatórios, 
sendo aplicável o percentual de 6% a.a. previsto no CC/1916 editando o Enunciado 
Sumular nº 164: “No processo de desapropriação, são devidos juros compensatórios 
desde a antecipada imissão de posse, ordenada pelo juiz, por motivo de urgência.”; 
3. 1984: STF modifica sua jurisprudência e eleva o percentual dos juros compensatórios 
para 12% a.a., para fazer frente à alta inflação (perda do poder aquisitivo da moeda) da 
época, valendo-se do limite da Lei de Usura, que estabelecia como máximo de juros o 
dobro da legalmente prevista (6%, conforme CC/1916), sendo, assim, editado o Verbete 
nº 618 da Súmula do STF, fixando que “Na desapropriação, direta ou indireta, a taxa dos 
juros compensatórios é de 12% (doze por cento) ao ano.” 
4. 1997: percentual é reduzido para 6% a.a. pela MP nº 1.577/1997, de 11/06/1997, 
sucessivamente reeditada até a MP 2.183-56, de 27/08/2001, esta que incluiu o 
vocábulo “até” no art. 15-A do DL, estabelecendo, assim, que o percentual seria de até 
6% a.a., bem como que os juros compensatórios somente seriam devidos se o 
proprietário comprovasse a perda da renda em virtude do desapossamento e que não 
haveria pagamento se o grau de utilização e eficiência da terra fossem iguais a zero; 
5. 2001: STF concede, em 13/09/2001, medida cautelar na ADI nº 2.332/DF, 
determinando que o percentual dos juros compensatórios é de 12% a.a., além de que 
eles seriam devidos independentemente de comprovação de grau de utilização e da 
perda de renda pelo expropriado em razão do desapossamento (suspensão dos §§ 1º e 
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2º do art. 15-A do DL). Como a eficácia ex nunc (prospectiva) da liminar, acabou que, 
entre 11/06/1997 e 13/09/2001, o percentual dos juros compensatórios em 
desapropriação foi de 6%, o que foi cristalizado no Enunciado Sumular nº 408 do STJ: 
Nas ações de desapropriação, os juros compensatórios incidentes após a Medida 
Provisória n. 1.577, de 11/6/1997, devem ser fixados em 6% ao ano até 13/09/2001, e, 
a partir de então, em 12% ao ano, na forma da súmula n. 618 do Supremo Tribunal 
Federal. 
6. 2018: julgando o mérito da ADI nº 2.332/DF, o STF entendeu que o percentual de 6% 
do caput do art. 15-A do DL e as condicionantes previstas em seus §§ 1º e 2º são 
constitucionais, apenas declarando a inconstitucionalidade do advérbio “até”. 
É interessante notar que, como (ainda) não houve modulação [e dado que a declaração 
de constitucionalidade tem eficácia ex tunc], o reconhecimento da constitucionalidade 
do percentual de 6% retroage à data da edição da MP 2.183-56 (27/08/2001), objeto da 
ADI. Assim sendo, desde a MP 1.557, de 11/06/1997, os juros compensatórios são de 
6% a.a. Vejam que, teoricamente, se assim se mantiver a decisão final da ADI (sem 
modulação), os entes expropriantes poderão apresentar, conforme o TJ da decisão na 
ADI seja anterior ou posterior à formação do título executivo na ação de desapropriação, 
a teor do que dispõem, respectivamente, os §§ 5º e 8º do art. 535 do CPC/2015, 
impugnação ao cumprimento de sentença ou ação rescisória, para fazer valer, desde 
11/06/1997, o percentual de 6%. 
 
Registre-se que, em 2020, alinhando-se ao entendimento do STF, o STJ 
cancelou o Enunciado nº 408 de sua Súmula, reconhecendo também que a taxa de juros 
compensatórios é de exatamente 6% ao ano (caput do art. 15-A do DL). Ademais, o STJ 
também cancelou sua Tese nº 283, a qual previa que os juros compensatórios eram 
devidos em desapropriações para fins de reforma agrária mesmo quando improdutivo 
o imóvel. Em outras palavras, agora, assim como o STF, o STJ entende que os juros 
compensatórios somente deverão ser pagos se atendidas as condicionantes dos §§ 1º e 
2º art. 15-A do DL (comprovação do grau de utilização e da perda de renda decorrente 
do desapossamento). 
Em relação aos HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS, eles são pagos pela parte 
sucumbente na ação de desapropriação e deverão incidir sobre o valor fixado na 
sentença menos o valor depositado pelo ente estatal para fins de imissão provisória na 
posse, que é, efetivamente, o valor da sucumbência. Nesse sentido, a Súmula nº 617 do 
STF: “A base de cálculo dos honorários de advogado em desapropriação é a diferença 
entre a oferta e a indenização, corrigidas ambas monetariamente.” O montante a ser 
pago pode variar entre 0,5% e 5% do valor da sucumbência, conforme art. 27, § 1º, do 
Decreto-lei nº 3.365/41: 
 
Art. 27. O juiz indicará na sentença os fatos que motivaram o seu 
convencimento e deverá atender, especialmente, à estimação 
dos bens para efeitos fiscais; ao preço de aquisição e interesse 
que deles aufere o proprietário; à sua situação, estado de 
conservação e segurança; ao valor venal dos da mesma espécie, 
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40 
nos últimos cinco anos, e à valorização ou depreciação de área 
remanescente, pertencente ao réu. 
§ 1o A sentença que fixar o valor da indenização quando este for 
superior ao preço oferecido condenará o desapropriante a pagar 
honorários do advogado, que serão fixados entre meio e cinco 
por cento do valor da diferença, observado o disposto no § 4o 
do art. 20 do Código de Processo Civil, não podendo os 
honorários ultrapassar R$ 151.000,00 (cento e cinquenta e um 
mil reais). (Redação dada Medida Provisória nº 2.183-56, de 
2001)O dispositivo foi objeto de controle judicial de constitucionalidade pelo STF, por 
meio da ADI 2.332/DF, julgada em definitivo em 2018, a qual declarou a 
constitucionalidade dos parâmetros mínimo (0,5%) e máximo (5%) para a concessão de 
honorários advocatícios e a inconstitucionalidade da expressão “não podendo os 
honorários ultrapassar R$ 151.000,00 (cento e cinquenta e um mil reais)” prevista no § 
1º do art. 27. Assim sendo, os limites percentuais dos honorários advocatícios são 
mesmo 0,5% (mínimo) e 5% (máximo), mas o teto em valor absoluto de R$ 151.000,00 
não se aplica, podendo ser maior o montante. 
 
ATENÇÃO! A Medida Provisória 700, de 2015, que alterava as regras do Decreto-Lei nº 
3.365/41 e trazia importantes alterações, como a dispensa de autorização legislativa 
quando as desapropriações de bens ocorressem mediante acordo entre os entes da 
Federação, perdeu a sua eficácia, em decorrência do término do prazo para sua votação 
no Congresso. 
Por outro lado, a Lei Federal nº 13.465, de 11 de julho de 2017, que tratou, entre outros 
temas da regularização fundiária rural e urbana, trouxe importantes inovações no tema 
da desapropriação, por isso é importante que a sua legislação esteja atualizada para o 
estudo do tema. 
 
ATENÇÃO! Em 07/06/2022, no julgamento do REsp nº 1.834.024/MG, a Segunda Turma 
do STJ concluiu que, em caso de desistência da ação de desapropriação por utilidade 
pública, em razão da inexistência de condenação e de proveito econômico, os 
honorários advocatícios serão calculados com base no valor atualizado da causa 
(aplicação subsidiária do CPC), mas observados os limites de 0,5% e 5% da Lei de 
Desapropriações (Decreto-Lei n. 3.365/1941). Observe-se, in verbis: 
PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 3/STJ. 
INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE. DESAPROPRIAÇÃO POR UTILIDADE 
PÚBLICA. DESISTÊNCIA DA AÇÃO. DISTRIBUIÇÃO DO ÔNUS DA SUCUMBÊNCIA. 
ARBITRAMENTO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS SUCUMBENCIAIS. OBSERVÂNCIA DO 
DECRETO-LEI 3.365/1941. APLICABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO CPC/2015. NEGATIVA DE 
PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. RAZÕES GENÉRICAS. SÚMULA 284/STF. 1. A alegação de 
violação aos arts. 489 e 1.022 do CPC/2015 exige do recorrente a indicação de qual o 
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texto legal, as normas jurídicas e as teses recursais não foram objeto de análise nem 
de emissão de juízo de valor pelo Tribunal da origem, pena de a preliminar carecer de 
fundamentação pertinente. Inteligência da Súmula 284/STF. 2. Na hipótese de 
desistência da ação de desapropriação por utilidade pública o ente desapropriante é 
o responsável pelo pagamento do ônus financeiro do processo, com o ressarcimento 
de despesas eventualmente pagas pelo réu, a serem apuradas em momento próprio 
de liquidação ou de cumprimento de sentença. Inteligência do art. 90, "caput", do 
CPC/2015 e do art. 30 do Decreto-Lei 3.365/1941. 3. De igual modo, face a inexistência 
de condenação e de proveito econômico, os honorários advocatícios sucumbenciais 
observam o valor atualizado da causa, assim como os limites da Lei das 
Desapropriações. Inteligência do art. 85, § 2.º, do CPC/2015, e do art. 27, § 1.º, do 
Decreto-Lei 3.365/1941. 4. Recurso especial conhecido parcialmente e, nessa 
extensão, parcialmente provido. (STJ - REsp: 1834024 MG 2019/0252610-5, Data de 
Julgamento: 07/06/2022, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 17/06/2022) 
 
1.1.7. DESAPROPRIAÇÃO POR ZONA 
 
A desapropriação por zona abrange a área contígua necessária ao 
desenvolvimento de obras públicas e as zonas que se valorizam extraordinariamente, 
em decorrência da realização do serviço. 
Está prevista no art. 4º do Decreto-lei nº 3.365/41: 
 
A desapropriação poderá abranger a área contígua necessária ao 
desenvolvimento da obra a que se destina, e as zonas que se 
valorizarem extraordinariamente, em consequência da 
realização do serviço. Em qualquer caso, a declaração de 
utilidade pública deverá compreendê-las, mencionando-se 
quais as indispensáveis à continuação da obra e as que se 
destinam à revenda. 
Parágrafo único. Quando a desapropriação destinar-se à 
execução de planos de urbanização, de renovação urbana ou de 
parcelamento ou reparcelamento do solo, a receita decorrente 
da revenda ou da exploração imobiliária dos imóveis produzidos 
poderá compor a remuneração do agente executor. (Redação 
dada pela Lei nº 14.273, de 2021) 
 
São (02) duas as hipóteses, portanto, de desapropriação por zona: 
 
- Desapropriação de imóveis lindeiros necessários à realização 
de obras públicas; 
- Desapropriação de imóveis que serão valorizados 
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É proibida a reprodução deste material sem a devida autorização, sob pena da adoção das medidas cabíveis na esfera cível e penal.
 
42 
extraordinariamente em decorrência da realização de obras e 
da prestação de serviços públicos. 
 
Neste último caso, o Poder Público desapropria os imóveis e, após a respectiva 
valorização extraordinária, aliena-os a terceiros pelo preço atualizado. O intuito é evitar 
que determinados particulares sejam beneficiados de maneira desigual com a execução 
de obras públicas ou com a prestação de serviços públicos, o que violaria o princípio da 
impessoalidade. 
 
1.1.8. DIREITO DE EXTENSÃO 
 
O direito de extensão é o direito do expropriado de exigir que a desapropriação 
e a respectiva indenização alcancem a totalidade do bem, quando o remanescente 
resultar esvaziado de seu conteúdo econômico. 
O direito de extensão surge no caso de desapropriação parcial, quando a parte 
não expropriada do bem fica praticamente inútil, inservível ou de difícil utilização. Para 
que não fique apenas com a propriedade de parte inservível, requer o proprietário que 
a desapropriação e a consequente indenização seja estendida a todo o bem, 
convertendo-se a desapropriação parcial, em desapropriação total. Este direito deve ser 
pleiteado pelo proprietário durante as fases administrativa ou judicial do 
procedimento de desapropriação, porquanto tal pedido não é admitido com término 
da desapropriação. 
 
1.1.9. TREDESTINAÇÃO 
 
A tredestinação é a ocorrência do desvio de finalidade por parte do Poder 
Público, que deixa de satisfazer o interesse público subjacente à desapropriação 
realizada. A tredestinação se divide em duas espécies: 
 
- Tredestinação lícita: o poder público não satisfaz o interesse 
público previsto no decreto expropriatório, mas sim outro 
interesse público; 
- Tredestinação ilícita: em vez que, ao atender o interesse 
público, o expropriante utiliza o bem desapropriado para 
satisfazer interesses privados. 
 
Conforme já decidiu o STJ, apenas a tredestinação ilícita enseja o direito de 
retrocessão do expropriado, pois, na tredestinação lícita, o Poder Público concede 
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É proibida a reprodução deste material sem a devida autorização, sob pena da adoção das medidas cabíveis na esfera cível e penal.
 
43 
destinação pública ao bem, ainda que diversa da inicialmente programada (REsp. 
968.414/SP). 
Destaca-se que, para a corrente majoritária, a mera omissão do Estado, como 
a demora em conferir finalidade pública ao bem, não configura tredestinação e, assim, 
não gera direito à retrocessão. 
 
1.1.10. RETROCESSÃO 
 
É disciplinada no art. 519 do Código Civil, nos seguintes termos: 
 
Art. 519. Se a coisa expropriada para fins de necessidade ou 
utilidade pública, ou por interesse social, não tiver o destino para 
que se desapropriou, ou não for utilizada em obras ou serviços 
públicos, caberá ao expropriado direito de preferência, pelo 
preço atual da coisa.A retrocessão surge quando há desinteresse superveniente do Poder Público 
pelo bem que desapropriou. Neste caso, o expropriante passa a ter a obrigação de 
oferecer ao ex-proprietário o bem desapropriado para que ele, desejando, exerça o 
direito de preferência, pelo valor atual do bem. Também surge para o expropriado o 
direito à retrocessão, como visto, quando ocorre a tredestinação ilícita. 
Na hipótese de não ser possível o retorno do bem ao domínio do expropriado, 
a obrigação resolve-se em perdas e danos. 
 
ATENÇÃO! Persiste divergência doutrinária quanto à natureza jurídica do instituto da 
retrocessão, se de direito real ou pessoal. Para uma corrente, trata-se de direito real do 
proprietário reaver o bem expropriado, por decorrer da propriedade do imóvel, de 
maneira que a desapropriação corresponderia a uma transmissão de propriedade 
resolúvel condicionada à correta destinação do bem. Por outro lado, há doutrinadores 
que defendem o caráter pessoal do instituto, em face do disposto no art. 35 do Decreto-
lei nº 3.365/41, segundo o qual qualquer ação fundada no processo de desapropriação 
resolve-se em perdas e danos. Observem que o prazo prescricional para a pretensão de 
retrocessão depende da corrente adotada. Prevalece nos tribunais brasileiros o caráter 
real do instituto, do modo que se aplica o prazo prescricional de 10 anos, em razão do 
que dispõe o art. 205 do CC/02. Todavia, quem entende que a retrocessão é direito de 
caráter obrigacional aplica o prazo quinquenal previsto no Decreto nº 20.910/32, bem 
como no parágrafo único do art. 10 do Decreto nº 3.365/41 
 
A retrocessão não se confunde com a desistência da desapropriação. A 
desistência ocorre antes da incorporação do bem ao patrimônio do poder público, isto 
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44 
é, antes de efetivada a transferência do bem. Já a retrocessão surge depois de concluído 
o processo de desapropriação, após a transferência da propriedade, por motivo de 
interesse público superveniente. 
 
1.1.11. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA 
 
A desapropriação indireta é o apossamento administrativo do bem pelo Poder 
Público sem o respeito ao devido processo legal. O fundamento legal da 
desapropriação indireta é o art. 35 do Decreto-lei 3.365/41: 
 
Art. 35. Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda 
Pública, não podem ser objeto de reivindicação, ainda que 
fundada em nulidade do processo de desapropriação. Qualquer 
ação, julgada procedente, resolver-se-á em perdas e danos. 
 
A ação de desapropriação indireta é uma ação indenizatória proposta em face 
do Poder Público, com fundamento na retirada substancial dos poderes inerentes da 
propriedade privada. 
A teor do que dispõe o art. 35 acima, enquanto não houver a afetação do bem 
esbulhado ao interesse público, poderá o particular se valer das ações possessórias 
em face do Estado, recuperando a posse do bem. 
A legitimidade ativa (para propor a ação) é do proprietário. 
O foro processual competente, tratando-se de IMÓVEL, é o da situação da 
coisa, tendo em vista a natureza real da ação, sem que isso represente qualquer violação 
ao art. 109, § 2º, da CF/88, especialmente por facilitar a instrução probatória (STJ, CC 
46.771/RJ, Rel. Ministra DENISE ARRUDA, PRIMEIRA SEÇÃO, DJ de 19/09/2005). No caso 
de MÓVEL, aplica-se o art. 109, § 2º, da CF/88, e os arts. 51 e 52, par. único, podendo a 
ação ser ajuizada na seção judiciária ou comarca do domicílio do autor, da ocorrência 
do ato ou fato que deu origem, da situação da coisa ou do Distrito Federal ou da Capital 
do Estado. 
Ademais, é importante conhecer o entendimento do STJ no sentido de que o 
prazo prescricional da ação indenizatória por desapropriação indireta é de 10 (dez) 
anos. 
 
Tema nº 1.019: "O prazo prescricional aplicável à desapropriação 
indireta, na hipótese em que o poder público tenha realizado 
obras no local ou atribuído natureza de utilidade pública ou de 
interesse social ao imóvel, é de dez anos, conforme o parágrafo 
único do artigo 1.238 do Código Civil" (EAREsp 815.431.). 
 
CPF: 860.542.154-18
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45 
Isso porque, a ação de desapropriação indireta possuiria natureza real e pode 
ser proposta pelo particular prejudicado enquanto não tiver transcorrido o prazo para 
que o Poder Público adquira a propriedade do bem por meio da usucapião, aplicando-
se, por analogia, o prazo da usucapião extraordinária. Assim, enquanto não tiver 
passado o prazo para que o Estado adquira o imóvel por força de usucapião, o particular 
poderá buscar a indenização decorrente do ato ilícito de apossamento administrativo. 
Nesse contexto, o CC/02 estabelece em seu art. 1.238 o prazo de 15 anos da 
usucapião extraordinária. No entanto, este prazo passa a ser de 10 anos se o possuidor 
tiver realizado obras ou serviços de caráter produtivo no local (parágrafo único do art. 
1.238). Como na desapropriação indireta pressupõe-se que o Poder Público tenha 
realizado obras no local ou tenha dado ao imóvel uma utilidade pública ou de interesse 
social [que inviabiliza a reivindicação do bem pelo particular, resolvendo-se, então, em 
perdas e danos], entende-se que a situação se enquadraria no parágrafo único do art. 
1.238 do CC, de sorte que o prazo para a usucapião seria de 10 anos. 
Logo, atualmente, o prazo prescricional aplicável às expropriatórias indiretas 
passou a ser de 10 anos, com fundamento analógico no parágrafo único do art. 1.238 
do CC. 
 
ATENÇÃO! Cuidado com a Súmula nº 119 do STJ, que prevê o seguinte: “A ação de 
desapropriação indireta prescreve em vinte anos.” É que ela foi editada em 1994, ainda 
sob a vigência do CC/1916, que fixava em 20 (vinte) anos o prazo da usucapião 
extraordinária. Atualmente, como visto, esse prazo é de 10 (dez) anos [com o redutor 
de 05 anos], de modo que a ação de desapropriação indireta prescreve em 10 anos. 
 
1.1.12. DESAPROPRIAÇÃO POR INTERESSE SOCIAL 
 
A desapropriação por interesse social possui três espécies: 
 
a) Desapropriação por interesse social “genérica” – de 
competência comum. 
b) Desapropriação por interesse social para fins de reforma 
agrária – de competência exclusiva da União. 
c) Desapropriação por interesse social urbanística – de 
competência exclusiva dos Municípios. 
 
Observem que a desapropriação por interesse social “genérica” é de 
competência de todos os entes políticos (União, Estados e Municípios). 
Já a desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária, prevista 
no art. 184 da CF, incide sobre imóveis rurais que não estejam cumprindo sua função 
social. 
CPF: 860.542.154-18
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O expropriante, nesta hipótese, é exclusivamente a União, e sua indenização 
será em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis 
no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização 
será definida em lei. Não se exige que essa emissão seja aprovada pelo Senado Federal. 
Ressalte-se que tanto o STJ (MS 2.932/DF) quanto o STF (RE 115.166) já 
pacificaram entendimento que esses títulos de dívida agrária representam títulos pro 
soluto, ou seja, materializam o próprio pagamento, independentemente do 
correspondente resgate no futuro. 
Com efeito, a desapropriação para fins de reforma agrária do art. 184 da CF 
consiste em espécie de desapropriação-sanção em razão da inobservância da função 
socialda propriedade rural. Por esta razão, o pagamento da indenização não será feito 
em dinheiro, mas sim em títulos da dívida agrária. 
Conforme o texto constitucional, a função social é cumprida quando o imóvel 
rural atende, simultaneamente, os seguintes critérios, previstos no art. 186 da CF/88, 
observe: 
 
Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade 
rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de 
exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: 
I - aproveitamento racional e adequado; 
II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e 
preservação do meio ambiente; 
III - observância das disposições que regulam as relações de 
trabalho; 
IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e 
dos trabalhadores. 
 
Por outro lado, o art. 185 da CF/88 considera insuscetível de desapropriação 
para fins de reforma agrária a pequena e a média propriedade rural, desde que o 
proprietário não possua outra, e a propriedade rural produtiva: 
 
Art. 185. São insuscetíveis de desapropriação para fins de 
reforma agrária: 
I - a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, 
desde que seu proprietário não possua outra; 
II - a propriedade produtiva. 
Parágrafo único. A lei garantirá tratamento especial à 
propriedade produtiva e fixará normas para o cumprimento dos 
requisitos relativos a sua função social. 
CPF: 860.542.154-18
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47 
 
Nesse ponto, destaque-se que o STF já deixou assente que, para efeito de 
aplicação do art. 185, da CF/88, a determinação de extensão da propriedade rural – 
pequena, média ou grande, deve levar em consideração a totalidade do imóvel, e não 
apenas aquelas que tenham possibilidade de ser objeto de exploração econômica (MS 
25.066/DF). 
Ou seja, para fins de cálculo da área do imóvel para caracterizá-lo ou não como 
uma grande propriedade rural, deve ser levada em conta a área global, sem dedução 
das áreas não aproveitáveis e da reserva legal (art. 16, § 2º, da Lei nº 4.771/65), o que 
seria considerado somente no cálculo da produtividade do imóvel (art. 6º da Lei nº 
8.629/93). 
Assim, destaca-se que a pequena ou média propriedade rural, cujas dimensões 
físicas ajustem-se aos parâmetros fixados em sede legal (art. 4º, II e III, da Lei nº 
8.629/1993), são insuscetíveis de reforma agrária, com fulcro no art. 184 da CF, mesmo 
que sejam improdutivas, desde que o proprietário não possua outra propriedade. 
Além disso, pela leitura do texto constitucional, extrai-se que a propriedade 
produtiva não está sujeita a desapropriação para fins de reforma agrária, seja qual for 
sua dimensão. No entanto, é preciso destacar que, diante de uma interpretação 
sistemática da Constituição, a propriedade produtiva apenas estará insuscetível dessa 
desapropriação se cumprir os demais requisitos para atingir sua função social, previstos 
no art. 186 da CF. Nesse sentido: 
 
ADI nº 2.213: “(...) O acesso à terra, a solução dos conflitos 
sociais, o aproveitamento racional e adequado do imóvel rural, 
a utilização apropriada dos recursos naturais disponíveis e a 
preservação do meio ambiente constituem elementos de 
realização da função social da propriedade. A desapropriação, 
nesse contexto - enquanto sanção constitucional imponível ao 
descumprimento da função social da propriedade - reflete 
importante instrumento destinado a dar consequência aos 
compromissos assumidos pelo Estado na ordem econômica e 
social. Incumbe, ao proprietário da terra, o dever jurídico-social 
de cultivá-la e de explorá-la adequadamente, sob pena de incidir 
nas disposições constitucionais e legais que sancionam os 
senhores de imóveis ociosos, não cultivados e/ou improdutivos, 
pois só se tem por atendida a função social que condiciona o 
exercício do direito de propriedade, quando o titular do domínio 
cumprir a obrigação (1) de favorecer o bem-estar dos que na 
terra labutam; (2) de manter níveis satisfatórios de 
produtividade; (3) de assegurar a conservação dos recursos 
naturais; e (4) de observar as disposições legais que regulam as 
justas relações de trabalho entre os que possuem o domínio e 
aqueles que cultivam a propriedade. (...)” 
CPF: 860.542.154-18
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48 
MS nº 22.164/SP: “(...) A própria Constituição da República, ao 
impor ao Poder Público o dever de fazer respeitar a integridade 
do patrimônio ambiental, não o inibe, quando necessária a 
intervenção estatal na esfera dominial privada, de promover a 
desapropriação de imóveis rurais para fins de reforma agrária, 
especialmente porque um dos instrumentos de realização da 
função social da propriedade consiste, precisamente, na 
submissão do domínio à necessidade de o seu titular utilizar 
adequadamente os recursos naturais disponíveis e de fazer 
preservar o equilíbrio do meio ambiente (CF, art. 186, II), sob 
pena de, em descumprindo esses encargos, expor-se à 
desapropriação-sanção a que se refere o art. 184 da Lei 
Fundamental. (...)” 
 
Quanto à produtividade da terra, a sua aferição é regulada pelo art. 6º e 
parágrafos da Lei nº 8.629/93, julgado constitucional pelo STF (MS 23.312): 
 
Considera-se propriedade produtiva aquela que, explorada 
econômica e racionalmente, atinge, simultaneamente, graus de 
utilização da terra e de eficiência na exploração, segundo índices 
fixados pelo órgão federal competente. 
"Esta Corte já decidiu que o art. 6º da Lei 8.629/1993, ao definir 
o imóvel produtivo, a pequena e a média propriedade rural e a 
função social da propriedade, não extrapola os critérios 
estabelecidos no art. 186 da CF; antes, confere-lhe eficácia total 
(MS 22.478/PR, Maurício Corrêa, DJ de 26-9-1997)." (STF, MS 
23.312, Rel. Min. Maurício Corrêa, julgamento em 16-12-1999, 
Plenário, DJ de 25-2-2000.) 
 
Destaca-se que o esbulho possessório impede a desapropriação para fins de 
reforma agrária, nos termos do art. 2º, §6º, da Lei nº 8.629/93: 
 
O imóvel rural de domínio público ou particular objeto de 
esbulho possessório ou invasão motivada por conflito agrário 
ou fundiário de caráter coletivo não será vistoriado, avaliado ou 
desapropriado nos dois anos seguintes à sua desocupação, ou 
no dobro desse prazo, em caso de reincidência; e deverá ser 
apurada a responsabilidade civil e administrativa de quem 
concorra com qualquer ato omissivo ou comissivo que propicie 
o descumprimento dessas vedações. 
 
Com efeito, segundo disposto na Súmula nº 354 do STJ: 
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"A invasão do imóvel é causa de suspensão do processo 
expropriatório para fins de reforma agrária". 
 
 
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50 
2. JURISPRUDÊNCIA 
 
SÚMULAS DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL 
 
SÚMULA Nº 23 
Verificados os pressupostos legais para o licenciamento da obra, não o impede a 
declaração de utilidade pública para desapropriação do imóvel, mas o valor da obra não 
se incluirá na indenização, quando a desapropriação for efetivada. 
SÚMULA Nº 111 
É legítima a incidência do imposto de transmissão “inter vivos” sobre a restituição, ao 
antigo proprietário, de imóvel que deixou de servir a finalidade da sua desapropriação. 
SÚMULA Nº 157 
É necessária prévia autorização do presidenteda república para desapropriação, pelos 
estados, de empresa de energia elétrica. 
SÚMULA Nº 164 
No processo de desapropriação, são devidos juros compensatórios desde a antecipada 
imissão de posse, ordenada pelo juiz, por motivo de urgência. 
SÚMULA Nº 218 
É competente o Juízo da Fazenda Nacional da capital do Estado, e não o da situação da 
coisa, para a desapropriação promovida por empresa de energia elétrica, se a União 
Federal intervém como assistente. 
SÚMULA Nº 378 
Na indenização por desapropriação incluem-se honorários do advogado do expropriado. 
SÚMULA Nº 415 
Servidão de trânsito não titulada, mas tornada permanente, sobretudo pela natureza 
das obras realizadas, considera-se aparente, conferindo direito a proteção possessória. 
SÚMULA Nº 416 
Pela demora no pagamento do preço da desapropriação não cabe indenização 
complementar além dos juros. 
SÚMULA Nº 475 
A Lei 4.686, de 21/6/1965, tem aplicação imediata aos processos em curso, inclusive em 
grau de recurso extraordinário. 
SÚMULA Nº 476 
Desapropriadas as ações de uma sociedade, o poder desapropriante, imitido na posse, 
pode exercer, desde logo, todos os direitos inerentes aos respectivos títulos. 
CPF: 860.542.154-18
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51 
SÚMULA Nº 479 
As margens dos rios navegáveis são domínio público, insuscetíveis de expropriação e, 
por isso mesmo, excluídas de indenização. 
SÚMULA Nº 561 
Em desapropriação, é devida a correção monetária até a data do efetivo pagamento da 
indenização, devendo proceder-se à atualização do cálculo, ainda que por mais de uma 
vez. 
SÚMULA Nº 617 
A base de cálculo dos honorários de advogado em desapropriação é a diferença entre a 
oferta e a indenização, corrigidas ambas monetariamente. 
SÚMULA Nº 618 (CANCELADA) 
Na desapropriação, direta ou indireta, a taxa dos juros compensatórios é de 12% (doze 
por cento) ao ano. 
SÚMULA Nº 652 
Não contraria a Constituição o art. 15, § 1º, do Decreto-Lei 3365/1941 (Lei da 
desapropriação por utilidade pública). 
SÚMULA Nº 668 
É inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da Emenda 
Constitucional 29/2000, alíquotas progressivas para o IPTU, salvo se destinada a 
assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana. 
 
SÚMULAS DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA 
 
SÚMULA Nº 12 
Em desapropriação, são cumuláveis juros compensatórios e moratórios. 
SÚMULA Nº 56 
Na desapropriação para instituir servidão administrativa são devidos os juros 
compensatórios pela limitação de uso da propriedade. 
SÚMULA Nº 67 
Na desapropriação, cabe a atualização monetária, ainda que por mais de uma vez, 
independente do decurso de prazo superior a um ano entre o cálculo e o efetivo 
pagamento da indenização. 
SÚMULA Nº 69 
Na desapropriação direta, os juros compensatórios são devidos desde a antecipada 
imissão na posse e, na desapropriação indireta, a partir da efetiva ocupação do imóvel. 
SÚMULA Nº 70 
CPF: 860.542.154-18
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52 
Os juros moratórios, na desapropriação direta ou indireta, contam-se desde o trânsito 
em julgado da sentença. 
SÚMULA Nº 102 
A incidência dos juros moratórios sobre os compensatórios, nas ações expropriatórias, 
não constitui anatocismo vedado em lei. 
SÚMULA Nº 113 
Os juros compensatórios, na desapropriação direta, incidem a partir da imissão na 
posse, calculados sobre o valor da indenização, corrigido monetariamente. 
SÚMULA Nº 114 
Os juros compensatórios, na desapropriação indireta, incidem a partir da ocupação, 
calculados sobre o valor da indenização, corrigido monetariamente. 
SÚMULA Nº 119 
A ação de desapropriação indireta prescreve em vinte anos. 
SÚMULA Nº 131 
Nas ações de desapropriação incluem-se no cálculo da verba advocatícia as parcelas 
relativas aos juros compensatórios e moratórios, devidamente corrigidas. 
SÚMULA Nº 141 
Os honorários de advogado em desapropriação direta são calculados sobre a diferença 
entre a indenização e a oferta, corrigidas monetariamente. 
SÚMULA Nº 354 
A invasão do imóvel é causa de suspensão do processo expropriatório para fins de 
reforma agrária. 
SÚMULA Nº 408 (SUPERADA) 
Nas ações de desapropriação, os juros compensatórios incidentes após a Medida 
Provisória n. 1.577, de 11/06/1997, devem ser fixados em 6% ao ano até 13/09/2001 e, 
a partir de então, em 12% ao ano, na forma da Súmula n. 618 do Supremo Tribunal 
Federal. 
 
JULGADOS DO STJ 
 
É ônus do expropriado provar a existência de fato impeditivo do direito de desistência 
da desapropriação. (STJ, 2ª Turma. Resp. 1.368.773-MS, julgado em 06/12/2016, 
Informativo 569) 
 
O ente desapropriante não responde por tributos incidentes sobre o imóvel 
desapropriado nas hipóteses em que o período de ocorrência dos fatos geradores é 
CPF: 860.542.154-18
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É proibida a reprodução deste material sem a devida autorização, sob pena da adoção das medidas cabíveis na esfera cível e penal.
 
53 
anterior ao ato de aquisição originária da propriedade. (STJ, 2ª Turma, Resp. 1.668.058-
ES, julgado em 08/06/2017, Informativo 606) 
 
Na ação de desapropriação por utilidade pública, a citação do proprietário do imóvel 
desapropriado dispensa a do respectivo cônjuge. Isso porque o art. 16 do Decreto-Lei 
3.365/1941 (Lei das Desapropriações) dispõe que a "citação far-se-á por mandado na 
pessoa do proprietário dos bens; a do marido dispensa a da mulher". Ressalte-se que, 
apesar de o art. 10, § 1º, I, do CPC dispor que "ambos os cônjuges serão necessariamente 
citados para as ações que versem sobre direitos reais imobiliários", o art. 42 do referido 
Decreto-Lei preconiza que o CPC somente incidirá no que for omissa a Lei das 
Desapropriações. Assim, havendo previsão expressa quanto à matéria, não se aplica a 
norma geral. (STJ, 2ª Turma. Resp. 1.404.085-CE, julgado em 05/04/2014, Informativo 
547) 
 
No procedimento de desapropriação para fins de reforma agrária, caso se constate que 
a área registrada em cartório é inferior à medida pelos peritos, o expropriado poderá 
levantar somente o valor da indenização correspondente à área registrada, devendo o 
depósito indenizatório relativo ao espaço remanescente ficar retido em juízo até que o 
expropriado promova a retificação do registro ou até que seja decidida, em ação própria, 
a titularidade do domínio. (STJ, 2ª Turma. Resp. 1.286.886-MT, julgado em 06/05/2014, 
Informativo 540) 
 
Não se encontrando averbada no registro imobiliário antes da vistoria, a reserva 
florestal não poderá ser excluída da área total do imóvel desapropriando para efeito de 
cálculo da produtividade do imóvel rural. (STJ, 2ª Turma. AgRg no Resp. 1.301.751-MT, 
julgado em 08/04/2014, Informativo 539) 
 
A pretensão indenizatória decorrente de desapropriação indireta prescreve em vinte 
anos na vigência do CC/1916 e em dez anos na vigência do CC/2002, respeitada a regra 
de transição prevista no art. 2.028 do CC/2002. De início, cumpre ressaltar que a ação 
de desapropriação indireta possui natureza real e, enquanto não transcorrido o prazo 
para aquisição da propriedade por usucapião, ante a impossibilidade de reivindicar a 
coisa, subsiste a pretensão indenizatória em relação ao preço correspondente ao bem 
objeto do apossamento administrativo. Com base nessa premissa e com fundamento no 
art. 550 do CC/1916 - dispositivo legal cujo teor prevê prazo de usucapião -, o STJ firmou 
a orientação de que "a ação de desapropriação indireta prescreve em vinte anos" 
(Súmula 119/STJ). O CC/2002, entretanto, reduziu o prazo da usucapiãoextraordinária 
para quinze anos (art. 1.238, caput) e previu a possibilidade de aplicação do prazo de 
dez anos nos casos em que o possuidor tenha estabelecido no imóvel sua moradia 
habitual ou realizado obras ou serviços de caráter produtivo. Assim, considerando que 
a desapropriação indireta pressupõe a realização de obras pelo poder público ou sua 
destinação em função da utilidade pública ou do interesse social, com fundamento no 
atual Código Civil, o prazo prescricional aplicável às desapropriações indiretas passou a 
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54 
ser de dez anos. (STJ, 2ª Turma. Resp. 1.300.442-SC, julgado em 18/06/2013, 
Informativo 523) 
 
A ação possessória pode ser convertida em indenizatória (desapropriação indireta) – 
ainda que ausente pedido explícito nesse sentido – a fim de assegurar tutela alternativa 
equivalente ao particular, quando a invasão coletiva consolidada inviabilizar o 
cumprimento do mandado reintegratório pelo município (Info 619). 
 
JULGADOS DO STF 
 
A expropriação prevista no art. 243 da CF pode ser afastada, desde que o proprietário 
comprove que não incorreu em culpa, ainda que “in vigilando” ou “in elegendo”. A 
nova redação do art. 243 aclarou a necessidade de observância de um nexo mínimo de 
imputação da atividade ilícita ao atingido pela sanção. A própria menção à aplicabilidade 
do art. 5º remete a um mínimo de proteção do proprietário não culpado pelo ilícito. 
Assim, a responsabilidade do proprietário, embora subjetiva, é bastante próxima da 
objetiva. Dessa forma, a função social da propriedade impõe ao proprietário o dever de 
zelar pelo uso lícito de seu terreno, ainda que não esteja na posse direta. Entretanto, 
esse dever não é ilimitado, e somente se pode exigir do proprietário que evite o ilícito 
quando evitá-lo esteja razoavelmente ao seu alcance. Ou seja, o proprietário pode 
afastar sua responsabilidade se demonstrar que não incorreu em culpa, que foi 
esbulhado ou até enganado por possuidor ou detentor. Nessas hipóteses, tem o ônus 
de demonstrar que não incorreu em culpa, ainda que “in vigilando” ou “in elegendo”. 
Segundo o relator, em caso de condomínio, havendo boa-fé de apenas alguns dos 
proprietários, a sanção deve ser aplicada e ao proprietário inocente cabe buscar 
reparação dos demais. (STF. Plenário. RE 635336/PE, julgado em 14/12/2016, 
Informativo 851) 
 
Juros compensatórios e honorários advocatícios em desapropriação 
O STF analisou a constitucionalidade do art. 15-A do DL 3.365/41 e chegou às seguintes 
conclusões: 1) em relação ao “caput” do art. 15-A do DL 3.365/41: 1.a) reconheceu a 
constitucionalidade do percentual de juros compensatórios no patamar fixo de 6% ao 
ano para remuneração do proprietário pela imissão provisória do ente público na posse 
de seu bem; 1.b) declarou a inconstitucionalidade do vocábulo “até”; 1.c) deu 
interpretação conforme a Constituição ao “caput” do art. 15-A, de maneira a incidir juros 
compensatórios sobre a diferença entre 80% do preço ofertado em juízo pelo ente 
público e o valor do bem fixado na sentença; 2) declarou a constitucionalidade do § 1º 
do art. 15-A, que condiciona o pagamento dos juros compensatórios à comprovação da 
“perda da renda comprovadamente sofrida pelo proprietário”; 3) declarou a 
constitucionalidade do § 2º do art. 15-A, afastando o pagamento de juros 
compensatórios quando o imóvel possuir graus de utilização da terra e de eficiência 
iguais a zero; 4) declarou a constitucionalidade do § 3º do art. 15-A, estendendo as 
regras e restrições de pagamento dos juros compensatórios à desapropriação indireta. 
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55 
5) declarou a inconstitucionalidade do § 4º do art. 15-A; 6) declarou a 
constitucionalidade da estipulação de parâmetros mínimo (0,5%) e máximo (5%) para a 
concessão de honorários advocatícios e a inconstitucionalidade da expressão “não 
podendo os honorários ultrapassar R$ 151.000,00 (cento e cinquenta e um mil reais)” 
prevista no § 1º do art. 27. STF. Plenário. ADI 2332/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, 
julgado em 17/5/2018, DJe 28/05/2018 (Info 902) 
 
EMENTA. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO. INEXISTÊNCIA 
DE COISA JULGADA ACERCA DA DOMINIALIDADE. INDENIZAÇÃO A SER PAGA APENAS 
MEDIANTE PROVA DA PROPRIEDADE. USO DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA DISCUTIR 
O DOMÍNIO. POSSIBILIDADE. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS SUCUMBENCIAIS 
FIXADOS NA SENTENÇA DA AÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO. RECEBIMENTO SOMENTE 
NA HIPÓTESE DO DEVIDO PAGAMENTO DA INDENIZAÇÃO. 1. Possibilidade de 
propositura de ação civil pública, pelo Ministério Público, para discutir a titularidade 
de imóvel objeto de ação de desapropriação, em que já formada coisa julgada. 2. 
Inexistência de coisa julgada sobre o domínio na ação de desapropriação, de modo 
que tal princípio constitucional não é desrespeitado, em face do ajuizamento de ação 
civil pública pelo Ministério Público, com o propósito de reconhecer a propriedade da 
União sobre terras localizadas em faixa de fronteira. Inaplicabilidade do prazo bienal 
para ajuizamento de ação rescisória. 3. Os honorários advocatícios fixados na sentença 
da ação de desapropriação somente serão devidos caso seja efetivamente paga a 
indenização aos demandados. Por se tratar de verba acessória, os honorários 
sucumbenciais estão associados ao efetivo êxito da parte. 6. Recurso Extraordinário a 
que se nega provimento. Tema 858, fixada a seguinte tese de repercussão geral: “I - 
O trânsito em julgado de sentença condenatória proferida em sede de ação 
desapropriatória não obsta a propositura de Ação Civil Pública em defesa do 
patrimônio público, para discutir a dominialidade do bem expropriado, ainda que já 
se tenha expirado o prazo para a Ação Rescisória; II - Em sede de Ação de 
Desapropriação, os honorários sucumbenciais só serão devidos caso haja devido 
pagamento da indenização aos expropriados". STF - RE: 1010819 PR, Relator: MARCO 
AURÉLIO, Data de Julgamento: 26/05/2021, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 
29/09/2021 – Tema 858) 
 
 
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56 
3. QUESTÕES 
 
1. No tocante ao domínio público, considera-se: 
a) zona contígua brasileira: faixa que se estende das doze às duzentas milhas marítimas, 
contadas a partir das linhas de base que servem para medir a largura do mar territorial. 
b) investidura: a alienação aos proprietários de imóveis lindeiros de área remanescente 
ou resultante de obra pública, sendo hipótese de dispensa de licitação, desde que 
obedecidos os requisitos e limites estatuídos na Lei no 8.666/1993. 
c) direito de extensão: a prerrogativa que a Administração Pública possui de ampliar a 
desapropriação para áreas contíguas que sejam necessárias ao melhor aproveitamento 
da obra ou serviço que resultarão do ato expropriatório. 
d) terrenos de marinha: áreas que, banhadas pelas correntes navegáveis, fora do 
alcance das marés, vão até a distância de 15 metros para a parte de terra, contados 
desde o ponto médio das enchentes ordinárias. 
e) faixa de segurança: a faixa interna de 150 km (cento e cinquenta quilômetros) de 
largura, paralela à linha divisória terrestre do território nacional. 
 
2. As desapropriações necessárias à adequada prestação de serviço público no regime 
de concessão: 
a) poderão ser de responsabilidade da concessionária, conforme previsto no edital de 
licitação, competindo ao Poder Concedente editar odecreto de utilidade pública e arcar 
com o ônus das indenizações. 
b) poderão ser de responsabilidade da concessionária, conforme previsto no edital de 
licitação, competindo ao Poder Concedente declarar de utilidade pública os bens 
necessários à prestação do serviço e à concessionária arcar com as indenizações 
cabíveis. 
c) serão sempre de responsabilidade do Poder Concedente. 
d) serão sempre de responsabilidade da concessionária, competindo ao Poder 
Concedente apenas editar o decreto de utilidade pública. 
e) serão de responsabilidade da concessionária caso se trate de concessão patrocinada, 
modelo em que a ela cabe indicar os bens necessários à prestação do serviço, arcando 
o Poder Público com as indenizações relativas aos bens reversíveis. 
 
3. Acerca do instituto da desapropriação, assinale a opção correta. 
a) a declaração de utilidade pública de determinada propriedade privada não afasta o 
direito à indenização por benfeitorias necessárias e úteis realizadas no imóvel 
posteriormente ao referido ato, mesmo que feitas sem a autorização do expropriante. 
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É proibida a reprodução deste material sem a devida autorização, sob pena da adoção das medidas cabíveis na esfera cível e penal.
 
57 
b) de acordo com o STF, é condição para a imissão provisória da posse de imóvel objeto 
de desapropriação por utilidade pública o pagamento prévio e integral da indenização. 
c) declarada a utilidade pública do bem objeto de decreto expropriatório, o poder 
público deve atender ao prazo de cinco anos para efetivar a desapropriação, o que pode 
ocorrer mediante acordo ou por via judicial, sob pena de caducidade. 
d) na hipótese de o poder expropriante não dar ao imóvel a destinação prevista no 
decreto expropriatório, o expropriado tem direito real de reivindicar a propriedade do 
bem. 
e) na desapropriação indireta, sobre o valor da indenização a ser paga devem incidir 
juros compensatórios pela perda antecipada da posse do imóvel, salvo em se tratando 
de propriedade improdutiva. 
 
4. Assinale a alternativa correta a respeito do processo judicial de desapropriação. 
a) A ação, quando a União for autora, será proposta no foro da Capital do Estado onde 
for domiciliado o réu; sendo outro o autor, no foro do seu domicílio. 
b) A imissão provisória poderá ser feita mediante o depósito, exigida, contudo, a prévia 
citação do réu. 
c) Os juros compensatórios são devidos, na desapropriação direta, desde a imissão 
antecipada na posse e, na indireta, da efetiva ocupação do imóvel. 
d) Na hipótese de urgência, o expropriante poderá ser emitido provisoriamente na posse 
do bem, que será autorizada mediante o depósito da quantia oferecida na inicial. 
 
5. Com relação à requisição administrativa de leitos, medicamentos e insumos, feita 
pelo Poder Público, em razão de pandemia por COVID-19, assinale a afirmativa 
correta. 
a) Constitui limitação constitucional à propriedade privada, através de ato de império 
do Poder Público, bastando a demonstração da necessidade e do perigo público 
iminente. 
b) Na requisição administrativa será garantida a indenização prévia do dano ao 
particular. 
c) Além do aspecto legal, o Poder Judiciário pode acrescentar outras medidas políticas 
que entende cabíveis, a serem adotadas na requisição, além daquelas estabelecidas pelo 
Executivo. 
d) Não cabe ao Poder Judiciário a fixação do valor da indenização, que deve ser 
estabelecida posteriormente ao ato de intervenção na propriedade privada. 
 
6. Assinale a opção que indica a denominação dada ao ônus real de uso instituído pela 
administração pública sobre determinado imóvel privado para atendimento do 
interesse público, mediante indenização dos prejuízos efetivamente suportados. 
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a) servidão administrativa. 
b) ocupação temporária. 
c) limitação administrativa. 
d) tombamento. 
 
7. João é proprietário de imóvel rural que engloba grande área na cidade Alfa, interior 
do Estado. O imóvel de João, sem seu conhecimento, foi invadido por terceiras pessoas 
que passaram a cultivar plantas psicotrópicas (maconha) de forma ilícita. O Município 
Alfa ajuizou ação perante a Justiça Estadual visando à desapropriação confisco do 
imóvel de João. No caso em tela, de acordo com o entendimento do Supremo Tribunal 
Federal, a expropriação prevista no Art. 243 da Constituição da República de 1988: 
a) pode ser afastada, desde que o proprietário João comprove que não incorreu em dolo 
ou culpa grave, pois possui responsabilidade subjetiva, vedada a inversão do ônus da 
prova, mas o Juízo deve extinguir o processo sem resolução do mérito pela ilegitimidade 
ativa do Município Alfa, pois a ação deve ser proposta pela União, na Justiça Federal; 
b) pode ser afastada, desde que o proprietário João comprove que não incorreu em dolo 
ou culpa grave, pois possui responsabilidade subjetiva, vedada a inversão do ônus da 
prova, mas o Juízo deve extinguir o processo sem resolução do mérito pela ilegitimidade 
ativa do Município Alfa, pois a ação deve ser proposta pelo Estado; 
c) não pode ser afastada, pois João possui responsabilidade objetiva, vedada a inversão 
do ônus da prova, e o Judiciário deve julgar procedente o pedido de desapropriação 
confisco, de maneira que o imóvel de João seja destinado à reforma agrária e a 
programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário e sem 
prejuízo de outras sanções previstas em lei; 
d) pode ser afastada, desde que o proprietário João comprove que não incorreu em 
culpa, ainda que in vigilando ou in eligendo, pois possui responsabilidade subjetiva, com 
inversão do ônus da prova, mas o Juízo deve extinguir o processo sem resolução do 
mérito pela ilegitimidade ativa do Município Alfa, pois a ação deve ser proposta pela 
União, na Justiça Federal; 
e) não pode ser afastada, pois João possui responsabilidade objetiva, admitida a 
inversão do ônus da prova, e o Judiciário deve julgar procedente o pedido de 
desapropriação confisco, sendo que todo e qualquer bem de valor econômico 
apreendido em decorrência do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins será 
confiscado e reverterá a fundo especial com destinação específica, na forma da lei. 
 
8. O Município Beta, após revisão de seu plano diretor com a oitiva da sociedade civil, 
por meio de diversas audiências públicas, concluiu que necessitava de áreas para a 
execução de programas e projetos habitacionais de interesse social. Dessa forma, foi 
editada lei municipal, baseada no citado plano diretor, delimitando as áreas em que 
incidirá direito de preempção, com prazo de vigência de quatro anos. O direito de 
preempção conferiu ao poder público municipal preferência para aquisição de imóvel 
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urbano objeto de alienação onerosa entre particulares, naquela área especificada. Por 
entender que a citada lei municipal é inconstitucional por violar seu direito de 
propriedade, João alienou a Maria seu imóvel urbano incluído na área prevista na lei, 
sem oportunizar ao município o direito de preferência. O Município Beta ajuizou ação 
pleiteando a invalidação do negócio jurídico celebrado entre João e Maria, requerendo 
que lhe sejam assegurados os direitos previstos no Estatuto da Cidade. No caso em 
tela, o magistrado deve observar que a Lei nº 10.257/2001 dispõe que a alienação do 
imóvel de João a Maria é: 
a) válida e eficaz, haja vista que a lei municipal é materialmente inconstitucional por 
violaro direito de propriedade de João, na medida em que não especificou os 
proprietários de imóveis que serão desapropriados; 
b) válida e eficaz, haja vista que a lei municipal é formalmente inconstitucional por violar 
o direito de propriedade de João, visto que é competência legislativa dos Estados editar 
normas dispondo sobre esse tipo de limitação administrativa; 
c) nula de pleno direito, e o Município poderá adquirir o imóvel pelo seu valor venal 
previsto na base de cálculo do IPTU ou pelo valor da transação, se este for inferior 
àquele, pois o direito de preempção é uma espécie de limitação administrativa; 
d) válida e ineficaz, haja vista que o Município deverá comprovar, durante a fase de 
instrução probatória, a utilidade pública, a necessidade pública ou o interesse social 
para exercer seu direito de preferência, por meio da desapropriação; 
e) nula de pleno direito, e o Município poderá adquirir o imóvel pelo seu valor venal, a 
ser definido por perícia de avaliação judicial, assegurados o contraditório e a ampla 
defesa, pois o direito de preempção é uma espécie de desapropriação especial urbana. 
 
9. Com relação à desapropriação, é correto afirmar que 
a) a declaração de utilidade pública impede que o proprietário aliene o bem objeto da 
declaração. 
b) a ação de desapropriação é uma ação especial, cujo objeto diz respeito a todos os 
possíveis aspectos da decisão administrativa de desapropriar. 
c) a desapropriação por interesse social deverá efetivar- se mediante acordo, ou 
intentar-se judicialmente, dentro de 5 (cinco) anos contados da data da respectiva 
declaração. 
d) a fase executória da desapropriação, como instrumento que extingue a propriedade 
privada, não poderá ser promovida por concessionários de serviço público. 
e) a desapropriação poderá abranger a área contígua necessária ao desenvolvimento da 
obra a que se destina, e as zonas que se valorizarem extraordinariamente, em 
consequência da realização do serviço. Em qualquer caso, a declaração de utilidade 
pública deverá compreendê-las, mencionando quais as indispensáveis à execução da 
obra e as que se destinam à revenda. 
 
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10. Analise as afirmativas a seguir. 
I. O conjunto dos bens móveis e imóveis existentes no país e cuja conservação seja de 
interesse público, por sua vinculação a fatos memoráveis da História do Brasil constitui 
patrimônio histórico. 
II. As coisas tombadas não poderão sair do país, exceto em caso de intercâmbio 
cultural. 
III. O tombamento de bens pertencentes aos Municípios se fará de ofício, mas deverá 
ser notificada a entidade a quem pertencer. 
Está correto o que se afirma em: 
a) I, somente. 
b) I e II, somente. 
c) I, II e III. 
d) II e III, somente. 
 
 
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4. GABARITO COMENTADO 
 
1 – Letra “B” 
A) INCORRETA. A Zona Contígua é uma faixa de mar de 12 milhas marítimas adicional à 
correspondente ao mar territorial (também de 12 milhas), medidas a partir da mesma 
linha de base utilizada para a demarcação do mar territorial. 
B) CORRETA. Art. 17, § 3º, Lei Federal nº 8.666/1993: 
§ 3º Entende-se por investidura, para os fins desta Lei: 
I - a alienação aos proprietários de imóveis lindeiros de área remanescente ou resultante 
de obra pública, área esta que se tornar inaproveitável isoladamente, por preço nunca 
inferior ao da avaliação e desde que esse não ultrapasse a 50% (cinqüenta por cento) do 
valor constante da alínea "a" do inciso II do Art. 23 desta Lei; 
II - a alienação, aos legítimos possuidores diretos ou, na falta destes, ao Poder Público, 
de imóveis para fins residenciais construídos em núcleos urbanos anexos a usinas 
hidrelétricas, desde que considerados dispensáveis na fase de operação dessas unidades 
e não integrem a categoria de bens reversíveis ao final da concessão 
C) INCORRETA. O direito de extensão é o direito do expropriado de exigir que a 
desapropriação e a respectiva indenização alcancem a totalidade do bem, quando o 
remanescente resultar esvaziado de seu conteúdo econômico. O enunciado, na 
verdade, indica a chamada “desapropriação por zona”, em que se desapropria a área 
contígua necessária ao desenvolvimento de obras públicas e as zonas que se valorizam 
extraordinariamente, em decorrência da realização do serviço (art. 4º do Decreto-lei nº 
3.365/41). 
D) INCORRETA. De acordo com o art. 2º do Decreto-lei nº 9.760/46, os terrenos de 
marinha correspondem às áreas banhadas pelas águas do mar ou de rios e lagos sujeitos 
à influência das marés e se estendem até a distância de 33 metros para a parte da terra, 
contados da linha do preamar médio de 1831 (ou seja, da média das maiores marés 
medidas em 1831). 
E) INCORRETA. A “faixa de fronteira” é a área de até 150 quilômetros de largura, ao 
longo das fronteiras terrestres, considerada fundamental para defesa do território 
nacional, e sua ocupação e utilização serão reguladas em lei (art. 20, §2º, da CF/88). Não 
se fala mais em “faixa de segurança nacional”, expressão utilizada anteriormente à 
CF/88, pela revogada Lei Federal nº 2.597/1955, possuindo o mesmo sentido da atual 
faixa de fronteira. 
 
2 – Letra “B” 
A competência executória para a desapropriação, ou seja, a competência para promover 
efetivamente a desapropriação alcança as entidades da Administração Direta e Indireta 
e os agentes delegados do Poder Público (concessionárias e permissionárias), nos 
termos do art. 3º do Decreto-Lei nº 3.365/1941. Neste caso, a responsabilidade pelas 
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indenizações caberá diretamente à concessionária, conforme dispõe o art. 29 da Lei de 
Concessões e Permissões de Serviços Públicos – Lei Federal nº 8.987/1995: 
Art. 29. Incumbe ao poder concedente: 
VIII - declarar de utilidade pública os bens necessários à execução do serviço ou obra 
pública, promovendo as desapropriações, diretamente ou mediante outorga de poderes 
à concessionária, caso em que será desta a responsabilidade pelas indenizações 
cabíveis. 
 
3 – Letra “C” 
A) INCORRETA. Apenas as benfeitorias necessárias realizadas após a desapropriação 
serão indenizadas independentemente de autorização do Poder Público, isto porque, 
conforme prevê o art. 26 do DL 3.365/41, as benfeitorias úteis serão atendidas, desde 
que realizadas com autorização do ente expropriante. 
B) INCORRETA. A imissão provisória na posse de imóvel objeto de desapropriação por 
utilidade pública é possível, mediante declaração de urgência pelo Poder Público e 
depósito prévio. Além disso, o requerimento de imissão provisória na posse deverá ser 
feito em até 120 dias da declaração de urgência. A necessidade de depósito prévio, no 
entanto, não se confunde com a necessidade de depósito integral. De acordo com o 
entendimento do STF, demonstrada a urgência da imissão provisória, dispensa-se a 
avaliação prévia, bem como a citação do réu, devendo o depósito prévio adequar-se a 
um dos incisos do art. 15, §2º do DL 3.365/41. Neste sentido, veja-se a Súmula nº 652 
do STF: “Não contraria a Constituição o art. 15, § 1º, do DL 3365/41 (Lei de 
Desapropriação por utilidade pública)”. 
C) CORRETA. De acordo com o art. 10 do Decreto Lei referido acima, que trata da 
desapropriação por utilidade pública, “a desapropriação deverá efetivar-se mediante 
acordo ou intentar-se judicialmente, dentro de cinco anos, contados da datada 
expedição do respectivo decreto e findos os quais este caducará”. Diferentemente, na 
desapropriação por interesse social, esse prazo é de 02 (dois) anos, conforme estabelece 
o art. 3º da Lei Federal nº 4.132/1962. 
D) INCORRETA. A tredestinação ocorre sempre que o Poder Público não utiliza o bem 
desapropriado para o fim a que se comprometeu à época da declaração de utilidade 
pública. A tredestinação, no entanto, poderá ser lícita, quando, ainda que ao bem 
desapropriado seja dado destino diverso daquele previsto anteriormente, sua utilização 
ou destinação permaneça revestida de interesse público e destine-se, portanto, a obras 
e serviços públicos. Por outro lado, a tredestinação será ilícita quando a utilização do 
bem desapropriado esteja em desconformidade com o interesse público. Apenas neste 
último caso (tredestinação ilícita) será possível a retrocessão, garantido ao expropriado 
o direito de reclamar o bem. 
E) INCORRETA. A desapropriação indireta ocorre quando o Poder Público se apropria de 
bem particular sem observância do devido processo legal. Também chamada de 
apossamento administrativo, exige, segundo jurisprudência do STJ, que a tomada do 
bem pelo Poder Público [seria essa a diferença em relação a limitações administrativas 
que esvaziem o conteúdo econômico da propriedade]. 
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Nestes casos, a destinação pública do bem dá ensejo ao “fato consumado”, afastando a 
possibilidade de reivindicação do bem, conforme art. 35 da Lei de Desapropriação (Lei 
nº 3.365/41), que estabelece que “os bens expropriados, uma vez incorporados à 
Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em 
nulidade do processo de desapropriação. Qualquer ação, julgada procedente, resolver-
se-á em perdas e danos” (indenização). 
De acordo com as Súmulas 69 e 70 STJ, os juros compensatórios são devidos a partir da 
efetiva ocupação do imóvel na desapropriação indireta, e os juros moratórios, na 
desapropriação direta ou indireta, contam-se desde o trânsito em julgado da sentença. 
De acordo com o entendimento do STF e STJ, os juros compensatórios serão devidos 
ainda que se trate de propriedade improdutiva, pois se destinam a compensar o 
expropriado pela perda antecipada de seu bem. 
 
4 – Letra “C” 
A) INCORRETA. De acordo com a literalidade do art. 11 do Decreto-Lei nº 3.365/41, que 
dispõe sobre desapropriações por utilidade pública, a ação, quando a União for autora, 
será proposta no Distrito Federal ou no foro da Capital do Estado onde for domiciliado 
o réu, perante o juízo privativo, se houver; sendo outro o autor, no foro da situação dos 
bens. 
B) INCORRETA. A imissão na posse depende do preenchimento de 02 (dois) requisitos 
legais, quais sejam, a declaração de urgência e o depósito prévio, podendo realizar-se 
independentemente da citação do réu, nos termos do art. 15, §1º do Decreto-Lei nº 
3.365/41. 
C) CORRETA. Os juros compensatórios têm por objetivo compensar o expropriado pelo 
fato de ter perdido a posse antes de receber a justa indenização. Eles começam a incidir 
a partir do momento em que o particular perde a posse do bem, ou seja, com a imissão 
provisória na posse, na desapropriação direta, e com a efetiva ocupação, na 
desapropriação indireta (art. 15-A; Súmula 164, STF; Súmula 69, STJ). 
D) INCORRETA. De fato, na hipótese de urgência, o expropriante poderá ser emitido 
provisoriamente na posse do bem, mediante o depósito, o qual deverá obedecer os 
critérios previstos no art. 15, §1º do Decreto-lei nº 3.365/41, que estabelece que o valor 
do depósito será equivalente: (i) ao preço oferecido, se este for superior a 20 vezes o 
valor locativo, caso o imóvel esteja sujeito ao imposto predial; (ii) à quantia 
correspondente a 20 vezes o valor locativo, estando o imóvel sujeito ao imposto predial 
e sendo menor o preço oferecido; (iii) ao valor cadastral do imóvel, para fins de 
lançamento do IPTU ou ITR, caso o referido valor tenha sido atualizado no ano fiscal 
imediatamente anterior; e, (iv) não tendo havido a atualização a que se refere o inciso 
(iii), o juiz fixará independente de avaliação, a importância do depósito, tendo em vista 
a época em que houver sido fixado originalmente o valor cadastral e a valorização ou 
desvalorização posterior do imóvel. O STF considerou que esses critérios foram 
recepcionados pela CF/88, conforme dispõe o enunciado na Súmula 652/STF: “Não 
contraria a Constituição o art. 15, § 1º, do Decreto-lei 3365/1941 (Lei da desapropriação 
por utilidade pública)”. O argumento do STF é que, embora esses critérios possam não 
corresponder ao real valor do bem, não há vulneração à garantia constitucional da justa 
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indenização (art. 5º, XXIV, CF/88), tendo em vista que esta somente é fixada ao final, 
com a sentença (STF, RE n° 178.215-3). De modo diverso, o STJ entendeu que apenas o 
“caput” do art. 15 do DL foi recepcionado pela CF/88, tendo ocorrido derrogação de 
seus parágrafos, justamente por incompatibilidade com a garantia constitucional da 
justa indenização, sendo imprescindível a realização de avaliação judicial provisória para 
a fixação do valor do depósito prévio (STJ, REsp 181407 / SP) 
 
5 – Letra “A” 
A requisição administrativa consiste em forma de intervenção estatal na propriedade 
privada por meio da qual, diante de perigo público iminente, o Estado utiliza 
(coativamente) bens móveis, imóveis ou até mesmo serviços particulares, com 
indenização ulterior, se houver dano. 
Durante a pandemia causada pelo COVID-19, diversos municípios e estados utilizaram-
se do instituto da requisição administrativa e bens e serviços de hospitais, clínicas 
particulares e indústrias, com o objetivo de empregá-los no combate ao coronavírus e 
no tratamento de pacientes contaminados. 
A Lei n.º 13.979/2020, que dispõe sobre medidas para enfrentamento da emergência 
de saúde pública decorrente do coronavírus, autoriza o poder público a requisitar 
administrativamente bens e serviços de particulares, mediante pagamento posterior de 
justa indenização (artigo 3º, VII), destacando, ainda, a excepcionalidade da medida, nos 
termos do § 1°, do art. 3°, da Lei nº 13.979/2020. 
 
6 – Letra “A” 
A) CORRETA. A servidão administrativa é forma de intervenção do Estado sobre bens 
imóveis determinados, por meio da qual se grava imóvel particular de um ônus real com 
a finalidade de permitir uma utilização pública, restando ao particular tão somente o 
dever de suportá-la. Não se confunde com a limitação administrativa porque a servidão 
possui natureza real (e não obrigacional), além de estar sempre relacionada a um serviço 
público. Costuma-se afirmar, ademais, que, enquanto a limitação administrativa atinge 
o caráter absoluto da propriedade, a servidão incide sobre sua exclusividade. 
B) INCORRETA. A ocupação temporária é a forma de intervenção estatal pela qual o 
Poder Público usa transitoriamente imóveis privados (e, excepcionalmente, móveis, 
serviços e pessoal), como meio de apoio à execução de obras e serviços públicos. Não 
possui natureza de ônus real. 
C) INCORRETA. A limitação administrativa é restrição de caráter GERAL (permissivas, 
negativas ou positivas), não atingindo um bem especificamente, mas, sim, todos os 
proprietários que estiverem na situação descrita na norma. Decorre do exercício do 
poder de polícia do Estado, ensejando a limitação do uso de bens privados, como forma 
de os adequarem às necessidades públicas. Assim, a norma geral incide sobre bens 
pertencentes a particulares, configurando uma restrição ao caráterabsoluto da 
propriedade, uma vez que limita a forma de utilização do bem pelo próprio proprietário. 
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Em regra, não é indenizável, possível apenas se o particular demonstrar ter sofrido um 
prejuízo especial e anormal. Não possui natureza de ônus real. 
D) INCORRETA. O tombamento é a modalidade de intervenção estatal na propriedade 
por meio do qual a administração protege o patrimônio material cultural brasileiro. Ele 
recai sobre bem de natureza material específico, não se tratando de restrição ou 
imposição de obrigação de caráter geral. Não possui natureza de ônus real. 
 
7 – Letra “D” 
A desapropriação confiscatória tem por fim a expropriação, sem qualquer indenização 
ao proprietário, de glebas em que sejam localizadas culturas ilegais de plantas 
psicotrópicas, as quais serão destinadas ao assentamento de colonos para cultivo de 
produtos alimentícios e medicamentosos, nos termos do art. 243 da CF. 
A competência para propor a ação expropriatória é privativa da União podendo essa 
atribuição ser delegada a pessoa jurídica da administração indireta (autarquia, fundação 
pública ou sociedade de economia mista). 
Nesta hipótese de desapropriação, a expropriação irá recair sobre a totalidade do 
imóvel, ainda que o cultivo ilegal ou a utilização de trabalho escravo tenham ocorrido 
em apenas parte dele. (STF, RE 543974, Rel. Min. Eros Grau, julgado em 26/03/2009). 
A expropriação prevista no art. 243 da Constituição Federal pode ser afastada, desde 
que o proprietário comprove que não incorreu em culpa, ainda que in vigilando ou in 
eligendo. (STF, RE 635336/PE, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 14/12/2016 
(repercussão geral) (Info 851). 
 
8 – Letra “C” 
O direito de preempção é disciplinado pelos arts. 25-27 do Estatuto da Cidade, vindo 
definido como a preferência conferida ao Poder Público municipal para a aquisição de 
imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares. 
A instituição do direito de preempção deve ser feita por meio de lei municipal, baseada 
no plano diretor, a qual delimitará as áreas em que incidirá o direito de preempção e 
fixará prazo de vigência não superior a cinco anos, renovável a partir de um ano após o 
decurso do prazo inicial de vigência. 
Instituído o direito de preempção, caso o proprietário de um bem inserido na área 
delimitada queira aliená-lo, ele deverá, antes, notificar o município, para que este, em 
até 30 dias, manifeste por escrito seu interesse em comprar o imóvel. Transcorrido o 
prazo mencionado no caput sem manifestação, fica o proprietário autorizado a realizar 
a alienação para terceiros, nas condições da proposta apresentada. 
A alienação processada sem observância do direito de preempção será nula de pleno 
direito, hipótese em que o município poderá adquirir o imóvel pelo valor da base de 
cálculo do IPTU ou pelo valor indicado na proposta apresentada, se este for inferior 
àquele. 
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9 – Letra “E” 
A) INCORRETA. A declaração de utilidade pública não impede a alienação do imóvel, até 
porque a declaração de utilidade pública caduca após 5 (cinco) anos em não havendo 
desapropriação (art. 10º do DL 3.365/41). 
B) INCORRETA. DL 3.365/41, Art. 20: A contestação só poderá versar sobre vício do 
processo judicial ou impugnação do preço; qualquer outra questão deverá ser decidida 
por ação direta. 
C) INCORRETA. Prazo de caducidade do decreto expropriatório: Ultrapassado o prazo 
de 05 anos (por utilidade ou necessidade públicas) ou de 02 anos (por interesse social) 
sem que seja promovida a desapropriação, ocorre a caducidade do decreto e o bem não 
pode ser objeto de nova declaração no prazo de 01 ano (art. 10 do Decreto-lei nº 
3.365/41). 
D) INCORRETA. A competência executória para a desapropriação, ou seja, a 
competência para promover efetivamente a desapropriação alcança as entidades da 
Administração Direta e Indireta e os agentes delegados do Poder Público 
(concessionárias e permissionárias), nos termos do art. 3º do Decreto-Lei nº 3.365/1941. 
Neste caso, a responsabilidade pelas indenizações caberá diretamente à concessionária, 
conforme dispõe o art. 29 da Lei de Concessões e Permissões de Serviços Públicos – Lei 
Federal nº 8.987/1995. 
E) CORRETA. Decreto-lei nº 3.365/41, art. 4º: A desapropriação poderá abranger a área 
contígua necessária ao desenvolvimento da obra a que se destina, e as zonas que se 
valorizarem extraordinariamente, em consequência da realização do serviço. Em 
qualquer caso, a declaração de utilidade pública deverá compreendê-las, mencionando-
se quais as indispensáveis à continuação da obra e as que se destinam à revenda. 
 
10 – Letra “C” 
I. CORRETA. Art. 1º do Decreto-Lei nº 25/37: “Constitue o patrimônio histórico e artístico 
nacional o conjunto dos bens móveis e imóveis existentes no país e cuja conservação seja 
de interêsse público, quer por sua vinculação a fatos memoráveis da história do Brasil, 
quer por seu excepcional valor arqueológico ou etnográfico, bibliográfico ou artístico”. 
II. CORRETA. Art. 14 do Decreto-Lei nº 25/37: “A coisa tombada não poderá saír do país, 
senão por curto prazo, sem transferência de domínio e para fim de intercâmbio cultural, 
a juízo do Conselho Consultivo do Serviço do Patrimônio Histórico e Artistico Nacional”. 
III. CORRETA. Art. 5º do Decreto-Lei nº 25/37: “O tombamento dos bens pertencentes 
à União, aos Estados e aos Municípios se fará de ofício, por ordem do diretor do Serviço 
do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, mas deverá ser notificado à entidade a 
quem pertencer, ou sob cuja guarda estiver a coisa tombada, afim de produzir os 
necessários efeitos.”