Aulas Administrativo

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X EXAME DE ORDEM UNIFICADO – 2 FASE CERS - Direito Administrativo - Matheus Carvalho – Aulas digitadas
 
Legislação:
- CF: Artigos 37 a 41.
- L. 9784/99 - Procedimento administrativo federal (artigos 53, 54 e 55).
- L. 8666/93 - Licitações e contratos.
- L. 8112/90 - Estatuto jurídico dos servidores civis da União (8º e ss - forma de provimento de cargos públicos).
- L. 8429/92 - Improbidade administrativa.
- L. 8987/95 - Concessões e permissões de serviços públicos.
1. Conceito de direito administrativo: É o ramo do direito público que estuda princípios e normas reguladoras (regime jurídico administrativo) do exercício da função administrativa (é exercida pelos agentes públicos em nome próprio, na defesa do interesse público). Conceito de Ely Lopes: É um conjunto harmônico de princípios que regem os órgãos, as pessoas e a atividade administrativa, tendentes a realizar concreta direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado.
2. Regime jurídico administrativo: É um conjunto de normas e princípios que regem determinado ramo do direito ou instituto. É caracterizado por prerrogativas e sujeições.
3. Competência para legislar (24, CF): É concorrente, da União, DF e Estados. O art. 24, CF não incluiu os Municípios na competência concorrente, mas o Município também legisla sobre direito administrativo com fundamento no interesse local. Porém, alguns temas são de competência privativa da União, p. ex., desapropriação (DL 3365/41). OBS: Não confundir com a desapropriação propriamente dita, pois quando for preciso desapropriar um imóvel para atender o interesse da coletividade, os Municípios e os Estados poderão fazê-la.
4. Função administrativa: A atividade desempenhada por agentes públicos na defesa de interesse da coletividade (interesse público primário). É a atividade exercida preponderantemente pelo poder executivo, com caráter infralegal, mediante a utilização de prerrogativas instrumentais. O art. 2º, CF afirma que os 03 poderes são independentes (função típica) e harmônicos (função atípica). A função típica é a tarefa própria de cada poder: [1: Prerrogativas instrumentais: Para defender o interesse público o agente recebe da lei poderes especiais (prerrogativas) poder-dever, agora é chamado de dever-poder. Tais poderes só devem ser usados na defesa do interesse público; se o agente usar os poderes do cargo para defesa de interesse alheio ao interesse público o ato será nulo por desvio de finalidade.]
- Poder Judiciário: Tem função jurisdicional, solução de conflitos de interesse, soluciona com força de coisa julgada. 
- Poder Legislativo: Tem a função de criar novas normas (somente o legislativo cria normas no Brasil).
- Poder Executivo: Tem função administrativa. Consiste em aplicar de ofício ou por provocação a lei.
OBS: Tudo que a administração pública faz pode ser de ofício. A função administrativa tem um núcleo essencial que garante independência do poder, é o mérito do ato discricionário (o judiciário nunca pode entrar no mérito do ato discricionário). Porém, para garantir a harmonia cada poder exerce em caráter excepcional funções típicas de outro poder (função atípica). 
- Poder executivo (administração direta e indireta): Exerce função típica.
- Poder judiciário: Exerce função atípica, p. ex., concurso para a magistratura.
- Poder legislativo: Exerce função atípica, p. ex., licitação no senado. 
- MP (fora da tripartição): Também exerce função administrativa, p. ex., no concurso de promotores o MP exerce função administrativa. 
- Tribunais de contas (70, CF): São órgãos auxiliares do legislativo, exercem controle externo sobre a administração por tratar-se de um controle exercido fora do poder executivo. São eles: TCU (tribunal de contas da União), formado por ministros vitalícios e trata-se de um órgão auxiliar do congresso nacional. TCDF (tribunal de contas do DF), também formado por conselheiros vitalícios. TCE (tribunais de contas dos Estados), também formado por conselheiros vitalícios. TCM (tribunais de contas dos Municípios), hoje com criação proibida, só existindo nos estados do RJ e SP. OBS: Recente decisão do STF passou a admitir que cada Estado, além do seu TCE, possua também um tribunal de contas dos Municípios (órgão estadual para fiscalização municipal). Atualmente nós temos no Brasil 05 tipos de tribunais de contas: TCU, TCE, TCDF, TCM’s e os TCM’s dos Estados. 
- Alguns particulares: Particulares podem exercer função administrativa, desde que, por delegação do Estado. Os casos clássicos são concessão e permissão.
PRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO
Os princípios são regras gerais que veiculam os valores essenciais do sistema, baseiam-se em duas noções centrais, supremacia e indisponibilidade do interesse público. Os princípios constitucionais estão expressos no art. 37, caput, CF (LIMPE).
1. Princípios explícitos (princípios básicos):
a) Princípio da supremacia do interesse público sobre o particular: Em um eventual conflito de interesse entre o particular e o público prevalece o interesse público. O Estado restringe o interesse individual para garantir o interesse da coletividade e goza de algumas prerrogativas (vantagens e garantias) e ainda se submete a limitações do interesse particular. O interesse público não prevalece, é uma exceção, sobre os direitos e garantias fundamentais constitucionais e o princípio da legalidade.
b) Princípio da indisponibilidade do interesse público: O administrador público não pode dispor do interesse público, visto que não é dono dos interesses a que protege, lhes são confiados apenas para gestão, nunca para sua livre disposição. O ordenamento impõe os limites e deveres na sua atuação, é limitação do Estado, p. ex., licitação, concurso público, etc. Todos os outros princípios derivam desses. Limitações e prerrogativas fazem a lógica do regime jurídico do sistema do Direito Administrativo. Todos os princípios administrativos decorrem da constituição (expressamente ou implicitamente).
2. Princípios expressos no art. 37, CF: LIMPE
a) Princípio da legalidade: Subordinação a lei, o administrador só atua quando a lei permite. A administração só pode fazer o que a lei autoriza, enquanto os particulares podem fazer tudo o que a lei não proíbe. No entanto, a legalidade não afasta a discricionariedade administrativa (dentro dos limites da lei), sendo considerados para doutrina restrições excepcionais ao princípio da legalidade: as medidas provisórias, lei complementar, tratados internacionais, atos normativos, decretos, estado de defesa, e o estado de sítio. (art. 5, 37, 184, IV, 150 CF). Na legalidade privada o silêncio da lei é igual a permissão, na pública o silêncio corresponde a uma proibição.
b) Princípio da impessoalidade/igualdade/isonomia/imparcialidade (37, §1º, CF): Significa não-discriminação, quando o Estado atua não enxerga a pessoa que vai ser atingida pelo ato, não é relevante saber, quer seja para beneficiar (tratamento privilegiado), quer seja para prejudicar (tratamento discriminatório). É uma atuação objetiva do Estado. Tambem é necessário enxergar a ótica do agente, quando o agente público atua não é a pessoa do agente que está praticando o ato, mas o Estado por meio do agente (teoria do órgão, teoria da imputação), p. ex., concurso público, procedimento licitatório, proibição do nepotismo no Brasil.
c) Princípio da moralidade jurídica: Dever de respeito e ética, decoro, boa-fé de conduta, lealdade, honestidade, não-corrupção, probidade. Respeitar a moralidade administrativa é buscar e respeitar o interesse público da coletividade. No trato com dinheiro público o agente deve agir com honestidade. Ver a súmula vinculante 13 que fala do nepotismo.
Súmula Vinculante 13. A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administraçãopública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal.
d) Princípio da publicidade (5º, X, XXXIII, LX, CF): A administração deve divulgar os atos, contratos e decisões, cuja finalidade é dar cumprimento no que se decide, para contagem dos prazos e para que as pessoas possam impugnar, fiscalizar. É a ideia de transparência, mas não é absoluta, pode ser restringida (exceções à publicidade) no caso de relevante interesse coletivo (quando o ato diz respeito à intimidade e honra das pessoas envolvidas) e proteção nacional (quando põe em risco a segurança da coletividade). A publicidade é um requisito de eficiência do ato administrativo. Os atos devem ser pulicados para que produzam efeitos perante a sociedade. Publicação é diferente de publicar. Publicar é uma das formas de dar publicidade, mas não é única, pode ser também por A.R. é um dever de divulgação oficial dos atos administrativos. O que significa que pode ser também entendida como uma proibição de atos secretos. Publicidade é gênero da qual publicação oficial é espécie. A sua desobediência caracteriza improbidade administrativa, o art. 37, 1, estabelece a obrigatoriedade do caráter educativo, informativo e de orientação social dessa publicidade, não podendo o administrador se utilizar dela para fazer promoção pessoal.
e) Princípio da eficiência (EC 19/98): Não é originário da CF, foi inserido como princípio expresso no art. 37 pela EC 19/98. É a ideia de produtividade, busca de resultados e qualidades com o mínimo de gasto. Leva em consideração a relação custo/benefício. Fazer o melhor com os recursos disponíveis seja, financeiros, humanos, técnicos. É uma norma de eficácia plena, pois norteia toda a atuação do Estado.
f) Princípio do contraditório e ampla defesa (5º, LV, CF): É o direito de saber o que acontece nos processos judiciais e em processo administrativos para se defender. É inerente a ampla defesa o direito de:
- Defesa prévia: Em regra, o particular tem o direito de se manifestar antes da decisão administrativa, antes do Estado. Excepcionalmente nos casos de urgência, para garantia do interesse público, pode-se abrir mão da defesa prévia chamada de defesa diferida, ou seja, o Estado atua primeiro, p. ex., carro estacionado em lugar proibido, o Estado reboca e depois abre vista para o contraditório. 
- Defesa técnica: É a manifestação por meio de um advogado. A Súmula 343, STJ diz ser indispensável a presença do advogado em processo administrativo, mas essa Súmula foi superada pela Súmula Vinculante n. 05, que diz ser dispensável a presença de advogado na defesa técnica em processo administrativo disciplinar, poia a ausência de defesa técnica não gera nulidade, não ofende a CF. Assim, o sujeito pode-se fazer representar por advogado ou não.
- Duplo grau de julgamento em processo administrativo: É inerente a ampla defesa o direito a recurso. A Súmula Vinculante 21 diz que é inconstitucional a exigência de depósito prévio (garantia de preparo) ou arrolamento prévios de dinheiro ou bens para admissibilidade de recurso administrativo, porque restringe o acesso ao recurso, portanto viola o duplo grau de jurisdição. O particular pode recorrer do processo administrativo.
3. Princípios implícitos:
a) Princípio da autotutela ou sindicabilidade: Não está na CF, é regulamentada pela Súmula 473, STF. É o poder-dever da administração de controlar seus próprios atos, independentemente de provocação. A administração toma conta do que ela faz através do controle interno, devendo anular ou invalidar seus atos ilegais e revogar seus atos inconvenientes ou inoportunos. A anulação por atos ilegais tem efeito ex tunc (retroage). A revogação por atos inconvenientes tem efeito ex nunc (não retroage). A revogação precisa de fato novo. Não confundir controle interno com o controle externo (71, CF). O controle externo é exercido pelo judiciário e só pode anular e invalidar atos ilegais tem efeito ex tunc, mas não pode revogar atos e apreciar mérito administrativo, só pode apreciar a legalidade do ato, ao contrário da administração que pode tanto anular como revogar. O particular também pode exercer o controle externo através de MS, HD, etc. O judiciário pode anular atos vinculados e discricionários sempre em relação à legalidade, não entra no mérito, p. ex., o prefeito não pode negar alvará para circo porque não gosta de palhaço, neste caso o prefeito estaria cometendo arbitrariedade. A administração pública tem 05 anos para anular seus atos, contados da data em que o ato foi praticado, mas se houver má-fé, poderá anular a qualquer momento (54, L. 9784/99). Revoga atos exauridos, vinculados e atos que fazem parte de um procedimento.
OBS: A diferença entre ato vinculado e discricionário é a margem de liberdade de atuação do agente público. No ato vinculado, o agente público não tem margem de liberdade, a lei diz quando e como o ele deve agir. Já o ato discricionário permite ao agente público fazer um juízo de conveniência e oportunidade dentro de limites legais. Não existe discricionariedade ilimitada. A discricionariedade é diferente de arbitrariedade. O primeiro está na lei e o segundo está fora da lei. O judiciário pode anular os atos vinculados e discricionários.
Súmula 473, STF. A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
b) Princípio da motivação (50, L. 9784/99): É implícito na CF. A administração deve fundamentar, expor os motivos, apresentar por escrito as razões de fato e de direito que levaram a prática do ato. É uma satisfação à sociedade, p. ex., na multa de trânsito a notificação da infração é a motivação do ato. Todo ato deve ser praticado para defesa do interesse público, sob pena de desvio de finalidade ou tredestinação. Há casos em que se pode dispensar a motivação do ato, p. ex., na exoneração de servidor em cargo de comissão, pois é livre não depende de motivação. O direito brasileiro admite o direito aliunde em que a administração pública remete a motivação dele a um outro ato, p. ex., decide com base no parecer de procurador.
c) Princípio da proporcionalidade e razoabilidade: Também não está na CF. A razoabilidade é a proibição de excessos, é a atuação conforme o padrão do homem médio (necessidade, adequação, proporcionalidade stricto sensu). A lei deve se interpretada de forma razoável. Já a proporcionalidade exige a adequação entre meios e fins, ou seja, o ato não pode ser nem mais intenso e nem mais extenso do que o motivo que deu ensejo a prática do ato. “Não se usam canhões para matar pardais”. A razoabilidade e proporcionalidade estão relacionadas à legalidade, por isso o juiz pode anular um ato ilegal com base nesse princípio.
d) Princípio da finalidade: Todo ato administrativo deve ser praticado visando a defesa do interesse público. Se o ato for praticado visando fim diverso daquele previsto em lei será nulo, p. ex., prática de ato para benefício próprio, favorecer amigos ou parentes, perseguir inimigos, etc. Esta prática é conhecida pelo nome de teoria do desvio da finalidade, ou desvio de poder, ou ainda tredestinação. São exemplos: 1. Prefeito que desapropriou a casa da mãe de um inimigo político. 2. Governador que constrói estrada para valorizar sua fazenda. 3. Governador que transfere policial civil, namorado de sua filha, da capital para o interior, para dificultar o romance. 
Pergunta: No que consiste a tredestinação lícita? O CC permite que o bem desapropriado receba destinação pública diversa da inicialmente prevista, p. ex., casa desapropriada para fazer creche, mas depois de determinado tempo, se transformou em um hospital, tal destinação também é de interesse público, é admitido pela legislação brasileira.
e) Princípio dacontinuidade: É implícita na CF e expressa no art. 6º, L. 8987/95 e prevê que a atividade administrativa tem que ser ininterrupta. E quanto ao direito de greve, exceção do contrato não cumprido e interrupção da prestação do serviço? Respostas:
- Servidor: Servidor público tem direito a greve? Depende. Os militares não tem direito a greve e nem a sindicalização, a CF proíbe expressamente, se ocorrer é considerado crime militar (na lei), deveria ser punido, perder o cargo, mas na prática não acontece nada. O servidor civil tem direito de greve devendo ser exercido nos termos de lei específica, mas essa lei ainda não existe, isto é, tem o direito de greve, mas não pode exercer, porque se trata de uma norma de eficácia limitada, ou seja, o direito de greve fica limitado à edição de uma lei que a regulamente (entendimento do STF). Em 2008 impetrou-se um mandado de injunção (é a ação constitucional para ausência de norma regulamentadora que impede um exercício de um direito) perante o STF que ratificou o entendimento de que se trata de norma de eficácia limitada, não pode impedir o exercício do direito e mesmo que não haja lei regulamentando, o servidor civil pode fazer greve com base na Lei Geral de Greve (L. 7783/89) até que venha uma lei especifica para regulamentá-lo. O STF entende que pelos dias parados, o servidor público não tem direito a remuneração (mesmo se a greve for lícita), porém o STJ entendeu que não pode cortar a remuneração do servidor público pelos dias parados como forma de coação, mas pode posteriormente utilizar a compensação dos dias de greve (direito de compensação), sob pena de ressarcimento ao erário, ou compensa ou não paga.
- Contrato: É possível exceção de contrato não cumprido - exceptio non adimpleti contractus (78, XV, 8666/93)? É permitida a interrupção do serviço, desde que o inadimplemento pela administração ultrapasse os 90 dias (78, XV, L. 8666). Em decorrência do princípio da continuidade o particular é obrigado a suportar até 90 dias de inadimplemento do Estado mantendo o serviço, só depois pode cancelar o contrato.
- Serviço: É possível interromper a prestação de um serviço? Sim, por inadimplemento contratual e por motivo de ordem técnica, desde que, nos dois casos, haja uma situação de emergência ou prévio aviso (6º, L. 8987/95). No entanto, por motivo de inadimplemento, não se pode paralisar um serviço essencial à coletividade, mesmo com o prévio aviso, p. ex., pode cortar energia elétrica da casa de um particular, mas não pode de um hospital, de uma escola, etc., ou seja, a iluminação pública não pode ser interrompida por inadimplemento, por ser serviço essencial a segurança da coletividade.
PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1. Conceito: São prerrogativas ou instrumentos da administração para agir e atingir o interesse público. Tem limites definidos em lei. São conhecidos como poder-dever. Estuda as mais importantes competências da administração. Toda vez que a administração extrapola o limite da instrumentalidade há abuso de poder (exercício do poder administrativo de forma abusiva). Que se divide em: 
- Excesso de poder: É um vício de competência. O agente público age em busca do interesse público, mas ultrapassa os limites da competência determinados em lei.
- Desvio de poder: É um vício de finalidade. O agente público atua dentro dos limites da sua competência, mas desvia a finalidade prevista em lei, dá finalidade diversa da prevista na lei. 
2. Formas de exercício dos poderes:
a) Poder vinculado: O agente não tem margem de liberdade, escolha. Não pode fazer um juízo de conveniência e oportunidade. A lei já diz como e quando o agente deve agir. 
b) Poder discricionário: O agente tem margem de liberdade nos limites da lei, p. ex., venda de um imóvel pelo Estado, pode fazer por concorrência ou leilão, mas não pode fazer por convite. É usado em situação que é permitido o juízo de conveniência e oportunidade. 
- Conceitos jurídicos indeterminados/vagos: Confere ao agente público a possibilidade de valorar (mérito) no caso concreto, p. ex., a lei diz que a administração pública pode dissolver uma passeata se houver tumulto para garantir a paz pública, porém a administração é quem vai definir o que é tumulto (vai valorar, mérito). O judiciário não pode fazer o controle do mérito dos atos administrativos (discricionariedade é um poder da administração e não do judiciário, assim o juiz não pode substituir a oportunidade e conveniência do administrador, p. ex., definir o tumulto da passeata, pela oportunidade e conveniência dele juiz), mas pode controlar os limites do mérito, em critérios de razoabilidade, proporcionalidade, se o administrador extrapolar os limites legais.
3. São poderes da administração:
a) Poder normativo/regulamentar (84, IV, CF): É o poder que a administração tem de editar normas gerais e abstratas para dar fiel execução a lei. Esse poder é dado em caráter privativo aos chefes do poder executivo (presidente da república, governador e prefeitos). Não é poder de editar leis, e sim atos (inferior a lei) normativos e administrativos. O ato normativo é editado para auxiliar o texto da lei, p. ex., a lei diz que é proibido traficar entorpecentes, o ato normativo vai dizer o que é entorpecente. São espécies de ato normativo os regulamentos/decretos. Regulamento é o ato e decreto é a forma do regulamento. O regulamento é expedido por meio do decreto. Só o chefe do executivo é competente para regulamentos. A doutrina comparada internacional divide o regulamento em: 
- Executivo: É regra no Brasil. O regulamento é editado para dar fiel execução da lei. Facilitar o entendimento da lei.
- Autônomo: Substituem a lei. No Brasil não seria possível este modelo, mas comporta exceção, ou seja, o Brasil admite duas espécies de regulamentos autônomos que estão previstos no art. 84, VI, CF diz que o Presidente da República pode, por meio de decreto, extinguir função ou cargo público, desde que vago e tratar da matéria de organização administrativa, desde que não crie e nem extinga órgãos públicos e nem gere despesas.
b) Poder hierárquico: É o poder de organização e estruturação interna e permanente para estabelecer relações de coordenação e subordinação interno da atividade administrativa. Não há hierarquia externa, p. ex., entre um órgão e a pessoa jurídica, só se manifesta dentro de uma mesma pessoa jurídica. É o poder de escalonamento interno, coordenação e subordinação. A coordenação é horizontal e a subordinação é vertical. Tem o comando e chefia exercida sobre agentes e órgãos públicos, tais como:
- O superior dá ordens, exceto as ordens ilegais. 
- O superior fiscaliza seu subordinado, e se for o caso vai rever suas atribuições, controlar, anular. 
- O superior delega atribuições para os subordinados. A delegação é parcial. O ato de delegação precisa de prazo e, se for o caso, ressalvas do exercício. A delegação pode ser feita a outro agente, subordinado ou não a autoridade delegante (vertical e horizontal). Pode ser revogada a qualquer tempo por vontade da autoridade delegante.
- O superior avoca para si a competência de um subordinado (somente vertical) temporariamente. 
OBSERVAÇÕES: 
- Não se admite avocação e delegação para edição de atos de caráter normativo, a decisão de recursos administrativos e as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade (13, L. 9784/99).
- Hierarquia é diferente de vinculação (tutela). Entre os entes da adm. direta e indireta, existe um controle chamado de vinculação. A vinculação é uma supervisão que os entes da adm. direta fazem sobre a adm. indireta.
c) Poder disciplinar: É o poder para aplicar sanções, penalidades administrativas a servidores públicos que cometam infrações funcionais e também punir particulares submetidos à disciplina da administração, p. ex., servidor público, contratante com a administração, etc. É interno (intra	 murus), porque não se aplica ao particular, só vale para agente públicos dentro do Estado e não permanente. O poder disciplinar vai decorrer de vínculo especialhierárquico (decorrente da hierarquia) e contratos (decorrente de contratos administrativos).
d) Poder de polícia (78, CTN): É o poder que a administração pública tem de restringir e limitar o exercício de liberdades individual do uso da propriedade privada na busca do interesse público. Decorre da supremacia geral do Estado, preponderância do interesse público. Será utilizado pela administração para limitar, condicionar, restringir, frenar direitos ao exercício de liberdades individuais e ao uso, gozo e disposição da propriedade na busca pelo interesse coletivo, p. ex., placas nos muros com nome das ruas, semáforo para garantir o direito de ir e vir de todos, para construir em terreno precisa de licença, para dirigir, para ter armas. Está previsto no CTN porque admite cobrança de taxa. Limita direito, mas não acaba com ele. Não há necessidade de vínculos especiais. Todos os particulares estão sujeitos. O poder de polícia pode ser por atributos:
- Preventivos, p. ex., autorização para porte de armas ou repressivos, p. ex., multa de trânsito.
- Vinculados, p. ex., licença para construir ou discricionários - é a regra, p. ex., dissolver passeatas.
- Geral, p. ex., não pode construir em determinado lugar ou individual, p. ex., multa para o que construiu em lugar proibido.
- Imperatividade: Poder da administração de impor ao particular obrigação unilateralmente, dentro da lei, ou seja, independentemente da concordância do particular, p. ex., quando o Estado diz não estacione é imposição, vai ter que obedecer, mesmo que não concorde.
- Cercibilidade/exigibilidade: São os meios indiretos de coerção, capacidade do Estado impor ao particular, p. ex., se estacionar em lugar proibido será multado. O Estado não está executando o ato diretamente, não está rebocando, está apenas aplicando multa para que se cumpra o estabelecido.
- Executoriedade/autoexecutoriedade: São os meios diretos de coerção, capacidade do Estado de executar os atos de polícia, p. ex., reboca o carro estacionado em lugar proibido. A executoriedade não está presente em todos os atos administrativos. A autoexecutoriedade decorre de lei ou urgência a fim de evitar prejuízo maior.
- Indelegável: Não admite delegação a particulares, pessoa jurídica de direito privado do poder de polícia em si, ou seja, os atos decisórios, atos de fé-pública, mas é possível delegar os atos materiais de mera execução do exercício da atividade de polícia (chamado de aspectos materiais do poder de polícia), p. ex., contrata empresa privada pra colocar radar, extrair a multa e encaminhar para o Estado.
OBSERVAÇÕES: 
- Como regra, o poder de polícia estabelece obrigações negativas (não fazer, tolerar). Porém atualmente tem-se admitido o poder de polícia nas obrigações de fazer, p. ex., estatuto da cidade se um imóvel urbano não cumprir a função social do plano diretor, o poder público irá notificar o proprietário, para que faça o parcelamento ou a edificação compulsória do terreno.
- Os conselhos profissionais, segundo a L. 9649/98, são particulares que prestam serviço público por delegação. O STF analisando esta lei na ADIN 1717 entendeu que os conselhos não realizam serviço público, e sim poder de polícia, até podem prestar serviço público, mas a atividade inicial do conselho é exercer o poder de polícia, pois atua restringindo o exercício da liberdade profissional para adequá-la ao interesse da coletividade. Por isso os conselhos tem natureza de autarquia. 
ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1. Conceito: É o conjunto de pessoas que compõe a estrutura do Estado. Os entes federativos (União, DF, Estados, Municípios) prestam serviços diretamente, sem transferir a ninguém, p. ex., segurança pública, saúde, etc. Essa prestação é chamada de centralizada ou direta. O Estado tem que ser eficiente. Em busca da eficiência, o Estado em alguns momentos transfere a prestação do serviço para pessoa jurídica especializada (só faz isso), isso é descentralização, que nada mais é do que tirar a prestação de serviço do centro e transferir para pessoa jurídica especializada. A descentralização pode ser feita a particulares (mediante contrato de permissão, concessão) ou a entes criados pela própria administração pública que são os entes da administração pública indireta ou descentralizada (autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista). Assim a administração pública pode ser direta ou indireta. 
2. Administração pública direta (centralizada): Composta pela União, Estados, DF e Municípios. Mesmo que a administração não transfira a prestação do serviço, deve ser eficiente. Para garantir essa eficiência a administração distribui internamente a competência entre órgãos de uma mesma pessoa jurídica, p. ex., quem presta o serviço de saúde é o Ministério da Saúde vinculado ao SUS a postos de saúde. Essa distribuição interna é chamada de desconcentração. A desconcentração tanto pode acontecer na administração direta quanto na indireta. Órgão público não tem personalidade jurídica, não é titular de direitos e obrigações, por isso não responde por seus atos, não tem patrimônio próprio, é parte integrante de uma pessoa jurídica, p. ex., não se entra com ação contra escola pública e sim contra o município, este responderá, porque escola é órgão integrante jurídica do município. Alguns órgãos públicos, embora não tenha personalidade jurídica, gozam de capacidade processual ativa, ou seja, têm atribuições de atuar em juízo em nome próprio, p. ex., o MP propõe ação em nome próprio, não em nome do Estado.
a) Classificação dos órgãos públicos:
a.1 Quanto à hierarquia os órgãos são:
- Independentes: São originários da CF e representam o poder do Estado (Legislativo, Judiciário e Executivo), não estão subordinados a ninguém, p. ex., presidência da república, governadorias, prefeituras, tribunais judiciais, juízos singulares, etc.
- Autônomos: São subordinados aos órgãos independentes, mas tem autonomia administrativa e financeira. Tem função de planejamento, supervisão, coordenação e controle das atividades, p. ex., ministérios, secretarias estaduais e municipais.
- Superiores: São os órgãos que detém poder de direção, controle, decisão e comando no exercício da atividade que estão executando, são subordinados aos órgãos autônomos, não tem autonomia administrativa e financeira porque são atributos dos órgãos independentes e autônomos a que pertence. Tem função de planejamento e soluções técnicas dentro da sua competência, p. ex., secretaria da receita federal, procuradoria da fazenda nacional. 
- Subalternos: São os órgãos abaixo dos demais com mera execução de atividade, realização de serviços de rotina, cumprimento das decisões superiores da atividade administrativa e não tem poder de decisão, p. ex., zeladorias, coordenação geral de recursos humanos.
a.2 Quanto ao âmbito de atuação: 
- Central: Aquele que exerce competência e atribuição em toda extensão da pessoa jurídica que ele integra, p. ex., secretaria de segurança pública do Estado da Bahia, exerce competência em toda Bahia.
- Local: Aquele que tem competência territorial restrita. Exerce atribuições/competências apenas em parcela da pessoa jurídica a que pertence p. ex., delegacia de um bairro. Dica: Para diferenciá-los basta descobrir a pessoa jurídica da qual fazem parte e posteriormente descobrir sua área de atuação.
a.3 Quanto à estrutura: 
- Simples: Tem uma única estrutura, um só centro de competência, p. ex., presidência da república.
- Composto: Tem mais de um órgão na sua estrutura, p. ex., o Congresso Nacional é formado pelo Senado Federal e Câmara de Deputados.
a.4 Quanto à atuação funcional: 
- Singular: São os que atuam e decidem por vontade de um único agente, que é seu chefe e representante, p. ex., Presidência da República. Manifesta vontade pela manifestação da vontade de um agente.
- Colegiado: São os que atuam e decidem por um colegiado de agentes, p. ex., assembleia legislativa.
a.5 Quanto às funções: 
- Ativos: São órgãos que atuam na execução da atividadeadministrativa.
- Consultivos: São órgãos de consulta, pareceres, atos de emissão de opinião acerca da atividade dos outros órgãos.
- Controle: São órgãos criados para controlar outros órgãos.
3. Administração pública indireta (descentralizada): São os entes que prestam serviços de forma especializada. São as autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista, agências reguladoras, agência executiva e consórcio público com personalidade jurídica de direito público (associação pública prevista na L. 11107/05). São regras que se aplicam a todos os entes da administração indireta: 
- Personalidade jurídica: São pessoas jurídicas, titulares de direitos e obrigações, responsáveis por seus atos, orçamento próprio, tem patrimônio próprio, tem personalidade jurídica própria, não se confundem com administração direta que os criou, p. ex., as universidades podem ser processadas.
- Criação e extinção: A criação e extinção de qualquer desses entes depende de lei específica. A lei específica cria as autarquias que não precisam registrar e autorizam a criação das fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista que precisa de registro dos atos constitutivos no cartório. A diferença é que, quando a lei cria não precisa autorizar. No caso das fundações públicas vai ser editada em cada ente uma lei complementar que estabelece as áreas de atuação.
- Finalidade pública (não lucrativa): A lei específica que criar ou autorizar a entidade, já define a sua finalidade. 
- Controle: Os entes da administração indireta ficam sujeitos a controle exercido pelos entes da administração direta, é o controle finalístico (também chamado de tutela administrativa, supervisão ministerial, vinculação), analisa se o ente da administração indireta cumpre a finalidade definida na lei específica para qual foi criada. Esse controle é feito pelo ministério, p. ex., quem fiscaliza a Universidade Federal da Bahia é o Ministério da Educação (MEC), o INSS é o Ministério da Previdência, o IBAMA é o ministro do meio ambiente, etc. Esse controle não configura subordinação ou hierarquia que só pode acontecer dentro de uma mesma PJ. Exemplificando: O analista do INSS nega benefício, recorre ao dirigente/superintendente do próprio INSS (recurso hierárquico próprio, sai de um órgão subordinado para um superior). Da decisão do dirigente, se houver previsão legal, pode recorrer para União (recurso hierárquico impróprio). OBS: O ente da administração direta em regra escolhe e nomeia os dirigentes da administração indireta, para exercerem cargos comissionados, o ministério supervisor faz a escolha e a exoneração livre, p. ex., o ministro da previdência faz a escolha, mas quem nomeia o dirigente é o Presidente da República.
a) Autarquias: Suas características são: 
- Pessoa jurídica de direito público. Significar dizer que goza de regime de fazenda pública.
- Atividade típica de estado: Serve para desenvolver atividade típica da administração pública, p. ex., INSS, INCRA, IBAMA. 
- É criada e extinta por lei específica (37, XIX, CF). 
- Gozam de todas as prerrogativas estatais e de igual forma as limitações estatais. As prerrogativas são: 1. Privilégio Processual: prazo em dobro para recorrer e em quádruplo para contestar. Duplo grau obrigatório/recurso de ofício: A Súmula 620, STF previa que a remessa necessária (duplo grau de jurisdição) não se aplicava as autarquias, essa súmula foi superada, hoje o entendimento é que se aplica sim. É julgada pela justiça federal (109, I, CF). 2. Cobram seus débitos por meio de execução fiscal. 3. Imunidade tributária recíproca (150, §2º, VI, CF): A mesma imunidade aplicada aos entes federativos (União, estados, municípios e DF) não podem cobrar impostos uns dos outros. A imunidade recai somente sobre o imposto sobre patrimônio, rendas e serviços. 4. Contratos: São contratos administrativos e precisam de licitação. 5. Servidores estatutários: São aprovados mediante concurso público. 6. Seus atos são atos administrativos. 7. Responsabilidade civil: É objetiva. 8. Possuem bens públicos: Os bens das autarquias são imprescritíveis, inalienáveis e impenhoráveis, pagam seus débitos judiciais através de uma ordem cronológica de pagamento de precatório, p. ex., pessoa credora da autarquia entra na fila de precatório para receber. 9. Prescrição pública: Nos moldes do Dec. 20910/32. 10. Controle: Sujeitam-se a controle de todos os órgãos de controle da administração pública, p. ex., controle de cotas. 11. Definida pelo art. 5º, Dec. Lei 200/67. 12. Não pode falir. 13. Possui autonomia.
a.1 Autarquias de controle/corporativas: São os conselhos profissionais/conselhos de classe. São autarquias que exercem poder de polícia no exercício da atividade profissional, em virtude de sua estrutura de direito público. Gozam de parafiscalidade (cobrança tributos), salvo a OAB que segundo o STF não é autarquia porque tem estatuto próprio.
a.2 Autarquias em regime especial: Aplicam-se todas as características das autarquias.
a.2.1 Universidades públicas/demodê: É especial porque: 1. Gozam de autonomia pedagógica (o método utilizado é critério dela), liberdade no exercício de sua atividade, cumpre a finalidade de educar, tem ampla liberdade na didática e metodologia escolhida. 2. Os membros podem escolher seus próprios dirigentes para cumprir mandato certo, ou seja, não pode ser exonerado a qualquer tempo, para ser exonerado deve cometer infração a ser apurado mediante processo administrativo. 
a.2.2. Agências reguladoras: Criadas para normatizar, regulamentar a prestação de serviços públicos por particulares. Diferenciam-se das autarquias comuns por que:
- Possuem poder normativo: Não é poder legislativo, é poder de editar normas gerais e abstratas dentro dos limites da lei, na regulamentação da atividade pública, está limitado ao prestador do serviço, nunca obriga o usuário/particular, p. ex., Anatel pode editar norma para não cobrar taxa de assinatura de telefone (pode), mas a Aneel não pode editar norma estabelecendo que não é indenizável a falta de energia por até 24h, pois extrapola o poder normativo dela, não pode estabelecer norma que obrigue ao usuário do serviço. 
- Os dirigentes de uma agência reguladora são nomeados pelo chefe do executivo com a aprovação do legislativo, p. ex., no âmbito federal é escolhido pelo Presidente da República, com a aprovação do Senado Federal no âmbito federal, quando estaduais são escolhidos pelo governador com a aprovação do legislativo. Também tem mandato certo, prazo determinado pela lei específica de cada agência e só pode ser exonerado mediante processo administrativo. O dirigente após sair da agência reguladora passa pelo período de quarentena que é de 4 meses, se a lei específica não dispuser de outro prazo. Neste período não pode exercer qualquer atividade na empresa que fiscalizava a que estava sujeito a regulação dele, mas recebe a mesma remuneração. Continua vinculada a agência recebendo a mesma remuneração no período de quarentena (L. 9986/00). São estatutários, inclusive os dirigentes que cumprem mandato certo.
- Não confundir Agência Reguladora com “Agência Executiva”, essa última é uma autarquia comum (pode ser também fundações públicas de direito público) que não conseguindo cumprir sua finalidade (é ineficiente porque não consegue cumprir metas básicas de eficiência), é chamada pelo ente da administração direta para celebrar um contrato de gestão, onde receberá mais orçamento e liberdade de atuação, benefícios na licitação, mas em contrapartida terá que cumprir um plano estratégico de reestruturação para voltar a ser eficiente. Essa qualificação está ligada à celebração do contrato e não por lei, é temporária, quando extinto o contrato de gestão, volta a ser uma autarquia comum. Também pode cair na prova como contrato de gestão. É muito cobrada em prova a diferença de agencia reguladora e executiva.
Críticas: 1. Está transferido por contrato aquilo que deveria ser feito por lei, vez que, não se pode aumentar por contratoo que foi atribuído por lei. 2. Beneficia uma autarquia ineficiente.
 
a.2.2.1 As agências são:
- ANATEL - agência nacional de telecomunicações.
- ANP - agência nacional de petróleo.
- ANVISA - agência nacional de vigilância sanitária.
- ANEEL - agência nacional de energia elétrica.
- ANS - agência nacional de saúde suplementar.
- ANTT - agência nacional de transportes terrestres.
- ANAC - agência nacional de aviação civil.
- ANCINE - agência nacional de cinema.
OBS: Em dez/09 foi criada a previc (L. 12154/09), para fiscalizar os planos de previdência privada, não é uma agência reguladora é uma autarquia especial sem natureza reguladora.
b) Fundações públicas: 
- É uma pessoa jurídica formada pela destinação de um patrimônio público, é um patrimônio atrelado a uma determinada finalidade, p. ex., FUNAI – fundação nacional do índio, FUNASA – fundação nacional da saúde, etc. Diferente das fundações Xuxa Meneguel, Viva Cazuza, entre outras, que são fundações privadas criadas com dinheiro particular, regulamentadas pelo CC, fiscalizadas pelo MP estadual. 
- A doutrina diverge se as fundações públicas são pessoas jurídicas de direito público ou privado. Majoritariamente as fundações podem ser de direito público (FUNAI, IBGE, FEBEM, FUNASA) e de direito privado fundação governamental (Padre Anchieta) a depender da lei específica de cada uma: Se de direito público são chamadas de autarquia fundacional, ou seja, é uma verdadeira autarquia instituída sob a forma de fundação, segue o mesmo regime das autarquias, inclusive no que tange a forma de sua criação (criadas por lei específica, não é autorização). A lei complementar vai definir as áreas de atuação, trata-se de uma lei complementar genérica, ou seja, cada ente federativo vai criar lei complementar definindo quais as áreas de atuação possíveis para suas fundações. E a lei específica de cada fundação vai definir sua finalidade dentro das finalidades autorizadas pela lei complementar. Se de direito privado são chamadas de fundações governamentais, possuem regime misto ou hibrido, são compostas por dinheiro público, fazem parte do Estado, mas não goza de nenhuma das prerrogativas públicas, segue o mesmo regime das pessoas de direito privado. Sujeitam-se as limitações do Estado, ou seja, as normas de direito privado são derrogadas pelas garantias do direito público. A Lei complementar define as áreas de atuação das fundações públicas. A lei específica vai dizer qual a finalidade específica dentro das enumeradas pela lei complementar (finalidades genéricas e possíveis).
c) Empresas estatais ou governamentais: São as empresas públicas e sociedades de economia mista. 
c.1 Semelhanças: 
- São pessoas jurídicas de direito privado, não gozam de prerrogativas públicas e nem imunidades.
- Possuem o mesmo regime aplicável às empresas privadas (particulares): 1. Obrigações trabalhistas: São servidores celetistas, exceto os dirigentes que não se sujeitam a CLT, se sujeitam ao estatuto, pois ocupam cargos em comissão (cargos de confiança). 2. Obrigações civis e comerciais: celebrado por meio de contratos civis e não administrativos. 3. Não possuem prerrogativas/garantias processuais: Não tem prazos diferenciados para recorrer/contestar, não tem recurso de ofício (duplo grau de jurisdição). 4. Obrigações fiscais: Não gozam de imunidade fiscal. 5. Não se submetem ao regime de precatório para pagamento de seus débitos. 
- Embora não gozem de prerrogativas, se aplicam a elas todas as limitações da atividade estatal que são garantias do cidadão, p. ex., o contrato é civil, mas depende de licitação e tem que respeitar o prazo previsto em lei. Os servidores são celetistas, mas tem que ser aprovados mediante concurso nem podem acumular cargos nem emprego. Por isso que é um regime híbrido ou misto, pois mescla as normas de direito privado com as garantias e limitações do direito publico.
- Podem ser criadas para duas finalidades: 1. Prestação de um determinado serviço público. 2. Exploração de determinada atividade econômica que nos termos do art. 173, CF será criada por relevante interesse coletivo e por imperativos da garantia da segurança nacional. Seja uma ou outra a finalidade é sempre pública, nunca com finalidade lucrativa, mas não quer dizer que não pode ter lucro, o lucro é consequência da atividade que exercem. OBS: Se for prestação de serviço público o regime se aproxima mais do direito público, segue mais as normas aplicadas ao direito público. Se for exploração de atividade econômica o regime se aproxima mais do direito privado. O regime se aproxima da atividade que a empresa exerce.
- A Lei de falência e recuperação judicial diz expressamente que não se aplica às Empresas Estatais. Já o art. 173, CF, diz que as empresas estatais que exploram atividade econômica seguem o mesmo regime comercial das empresas privadas, inclusive no que tange as obrigações civis e comerciais, ou seja, estão sujeitas a falência e recuperação judicial. A jurisprudência vem entendendo que se a Empresa Estatal for exploradora de atividade econômica, ela se submete a Lei de Falência, se for prestação de servi não se submete.
- Exceção jurisprudencial: Nada falado se aplica aos Correios (serviços postais e aéreos), o STF estabeleceu que o regime dos Correios é de Fazenda Pública, ou seja, se aplica todas as prerrogativas estatais. Os serviços postais e aéreos são exclusivos de Estado e por isso são indelegáveis, não pode ser delegada a empresa privada. 
Para fixar:
	EMPRESAS PÚBLICAS
	SOCIEDADE ECONOMIA MISTA
	O capital é inteiramente (100%) público, p. ex., Correios e Caixa Econômica Federal. Não necessariamente o capital pertence a uma única PJ pública, pode ser p. ex., 60% da União e 40% autarquia federal. Não pode é dinheiro de particular.
	O capital é misto (privado, mas a maioria é público), p. ex., Banco do Brasil, Petrobrás.
	A forma de sociedade (de constituição) é qualquer modalidade.
	 A forma de sociedade (de constituição) é sempre sociedade anônima - S.A.
	A competência é da Justiça Federal (109, I, CF), salvo se tratar de justiça especializada, p. ex., justiça do trabalho.
	A competência é da Justiça Estadual.
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO 
1. Introdução: Trata-se da responsabilidade extracontratual, ou seja, responsabilidade do Estado por danos causados a particulares, a terceiros que não tem vínculo com o Estado.
a) Estado de direito: Cria unidade de ordenamento que se aplica a todos, inclusive ao Estado. O Estado cria o direito e se submete ao direito que ele mesmo criou.
b) Histórico - Evolução: Fases da responsabilidade do Estado.
- Irresponsabilidade: O Estado não responde pelos seus atos.
- Previsão legal: Se trata de uma responsabilidade restrita. O Estado responde, mas tem que ter uma lei específica prevendo a situação. 
- Responsabilidade subjetiva civilista: Tinha como base o dolo e a culpa do agente
- Culpa do serviço ou culpa anônima: Não precisa comprovar a culpa do agente, apenas a culpa do serviço como um todo, que o serviço foi prestado de forma ineficiente, não prestação ou má prestação do serviço.
- Responsabilidade objetiva: Responde de forma objetiva por atos lícitos ou ilícitos. Não precisa demonstrar dolo e culpa, basta demonstrar os elementos objetivos que são: conduta do agente, dano e nexo causal.
- No Brasil: No Brasil a responsabilidade do Estado é objetiva desde a CF/46. O CC/16 previa a responsabilidade subjetiva. O Brasil não teve a fase da “irresponsabilidade”. A responsabilidade objetiva hoje está regulamenta no art. 37, §6º, CF e tem um correspondente no art. 43, CC que regulamentam a responsabilidade objetiva.
2. Responsabilidade civil objetiva (37, §6º, CF):
37, §6º, CF. As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. 
a) Responsabilidade do Estado: As pessoas jurídicas de direito público (entesda administração direta, autarquias e fundações públicas) e as pessoas Jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos (particulares - concessionários ou permissionários de serviços públicos, empresas públicas e sociedades de economia mista) tem responsabilidade objetiva. Lembrar que, no caso de empresas públicas e sociedades de economia mista, somente as prestadoras de serviços públicos, não abarca as exploradoras de atividade econômica, estas têm responsabilidade privada. A diferença é que as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos possuem responsabilidade objetiva primária, e o Estado possui responsabilidade objetiva subsidiária. 
1º exemplo: Ônibus freia bruscamente e a pessoa que é usuária do serviço público é jogada para fora e morre. A empresa de ônibus que é a prestadora de serviço e o Estado, respondem objetivamente, porém a responsabilidade da empresa é primária e a responsabilidade do Estado é subsidiária, isto é, o Estado só responde se a empresa não puder arcar. Toda vez que o dano for causado por uma prestadora de serviço público a responsabilidade do Estado é objetiva e subsidiária.
2º exemplo: Ônibus atropela pessoa atravessando a rua. A diferença é que neste exemplo a pessoa não é usuária do serviço. A responsabilidade do Estado e do prestador do serviço também é objetiva, independe de a vítima ser usuário ou não do serviço. Isso porque o art. 37, §6º, CF, fala de terceiros, não diz se é usuário ou não.
OBS: A responsabilidade pública não se aplica a empresas estatais (públicas e sociedades de economia mista) que exploram atividade econômica, porque são regidas pelo direito privado e não pelo direito público, p. ex., o Banco do Brasil quando trata com o cliente é relação de consumo. 
b) Responsabilidade do agente: É subjetiva perante o estado em ação de regresso.
c) Elementos da responsabilidade civil do Estado: Para responsabilizar o Estado basta comprovar a conduta do agente público, o dano causado ao particular e o nexo causalidade entre a conduta e o dano. Dessa forma abre-se mão de dois elementos subjetivos que são o dolo e a culpa (não precisa discutir o dolo e a culpa), bem como da discussão sobre a ilicitude (o Estado será responsabilizado se causar o dano que independe se o ato é lícito ou ilícito). 
- Conduta: O agente público atua como tal ou pelo menos se aproveitando dessa qualidade de agente para causar o dano, p. ex., policial militar que atira em alguém fora do trabalho, mas atira com a arma da corporação, o Estado responde, mas não responderia se o policial tivesse utilizando a arma do avô.
- Dano: É o dano causado a um particular, pode ser dano material ou moral, e ainda pode ser exclusivamente moral, gera responsabilidade do Estado. 
- Nexo causal: O Brasil adotou a teoria da causalidade adequada. Significa que, precisa comprovar que a conduta do agente que deu causa ao dano. Essa teoria criou a teoria da interrupção do nexo causal, significa que qualquer situação alheia à conduta do agente que enseja o dano, interrompe o nexo de causalidade, p. ex., o sujeito fugiu da prisão e foi visitar a mãe, encontrou 3 amigos e montou uma quadrilha, planejaram um assalto a banco, contrataram alguém para dirigir o carro, marcaram a data do assalto, subornaram o segurança do banco, assaltaram o banco e mataram o caixa, a família do caixa pediu indenização para o Estado porque deixou ele fugir. Conclusão: as condutas posteriores que ensejaram o dano interromperam o nexo de causalidade, pois não se pode voltar na cadeia sucessiva de eventos pra chegar no Estado. 
d) Responsabilidade do Estado por conduta lícita: O Estado responde se demonstrar que o agente causou um dano anormal ou específico a alguém, não simplesmente decorrente da vida comum em sociedade, p. ex., no lugar da praça em frente ao hotel é construído um cemitério, diminui clientela, o ato é lícito, mas causou um dano anormal ao proprietário do hotel, tem direito a indenização. Se o ato for ilícito invoca-se o princípio da legalidade, se for lícito invoca-se o princípio da isonomia (não é justo que um só agente seja prejudicado em detrimento do benefício da coletividade).
- Teoria do duplo efeito do ato administrativo: Ocorre que, um mesmo ato pode gerar condutas diferentes em relação a pessoas diferentes, ou seja, um ato pode ser normal para um e causar dano ao outro. Só a pessoa atingida pelo dano pode pedir indenização do Estado, aquela atingida pelo ato normal não pode, p. ex., o proprietário do hotel (exemplo acima) poderia pedir indenização do Estado, mas o simples morador daquela região não poderia. De um lado da ferrovia existem moradores que utilizam o trem como forma de transporte, do outro lado uma fábrica que utiliza o trem para levar sua produção, a linha do trem deixa de existir, os moradores não tem direito a indenização, a fábrica sim.
e) Excludentes de responsabilidade (teoria do risco administrativo): São situações que excluem os elementos de responsabilidade. (conduta, nexo, dano). Quando o Estado for acusado poderá utilizar as excludentes de responsabilidade, isto é, se eximir da responsabilidade alegando as excludentes do nexo causal que são o caso fortuito, a força maior e culpa exclusiva da vítima, p. ex., pessoa tenta se matar e se joga no carro da polícia, não morre, mas fica tetraplégico, não pode pedir indenização ao Estado. A culpa de terceiros é defendida por alguns autores. Na culpa concorrente não há exclusão da responsabilidade, há uma redução no quantum a ser indenizado. Alguns doutrinadores entendem que não se aplica a teoria do risco administrativo e sim a teoria do risco integral, também é objetiva a responsabilidade, mas que não são admitidas as excludentes de responsabilidade. 
e.1 Teoria do risco administrativo: A teoria adotada no Brasil é a do risco administrativo (entendimento majoritário, não pacífico) e não do risco integral. Isso porque permite que o Estado utilize as excludentes de responsabilidade. Se a teoria adotada fosse à do risco integral não caberia excludente. A atividade do Estado é arriscada, se assume o risco de exercer a atividade administrativa, responderá por ela.
e.2 Teoria do risco integral: Não admite as excludentes de responsabilidade. Não é adotada no Brasil, mas é admitida exceção nos casos de: 
- Dano decorrente de atividade nuclear.
- Crime ocorrido a bordo de aeronaves que estejam no espaço aéreo brasileiro e ataques terroristas. 
- Dano ambiental por atos omissivos ou comissivos. Nos atos omissivos é responsabilidade por execução subsidiária, ou seja, só pode executar o estado depois de executar o poluidor direto.
- Seguros obrigatórios, acidentes de trânsito que causem danos físicos - DPVAT.
- Responsabilidade decorrente de custódia (pessoas ou coisas).
f) Responsabilidade do Estado por omissão do agente (novo 2012): É quando o dano decorre da ausência de conduta do agente público. A responsabilidade do Estado é subjetiva, mas não está relacionada à ideia de dolo ou culpa. Está relacionada à teoria da culpa do serviço ou culpa anônima, isto é, independe da comprovação de dolo ou culpa, para responsabilizar o Estado por omissão, basta comprovar a má prestação ou ineficiência do serviço público (não fez, fez atrasado ou foi mal feito), ou seja, o dano se deu pela ausência da prestação de um serviço público corretamente, p. ex., pessoa foi assaltada na frente da delegacia e o policial não fez nada porque achou que era briga de marido e mulher. Chama-se culpa anônima, pois não precisa dar nome ao culpado, a culpa é do serviço como um todo. 
f.1 Teoria do risco suscitado/criado: Adotado no Brasil. Diz que toda vez que o Estado cria uma situação de risco que decorre em dano a responsabilidade do Estado é objetiva, como é o caso de custódia de coisas e pessoas (prisão, escolas, etc.), mesmo que não haja conduta direta do agente, p. ex., preso que mata o outro na prisão, preso que sai para passar dia dos pais e comete crime, criança que fere outra no recreio da escola pública, etc. Outro exemploé o suicídio na prisão que o STJ entendeu em 2012 ser responsabilidade objetiva do Estado. O Estados assume a guarda de pessoas ou coisas perigosas, ainda que não haja uma conduta comissiva direta do agente público. O Estado é garantidor da pessoa ou coisa que ele custodia. Não importa se o dano foi causado por ação ou omissão, a responsabilidade é sempre objetiva. O Estado responde e propõe uma ação de regresso em face do agente. 
f.1.1 Teoria da conditio sine a quo: Para que haja responsabilidade do Estado em situação de custódia, basta demonstrar que a custodia é uma condição sem a qual o dano não ocorreria. Sem a situação de custódia não haveria dano.
- Caso fortuito: É o caso de fortuito interno. Decorre logicamente da situação de custodia, a responsabilidade do Estado é objetiva, ex., mulher foi visitar um preso, houve rebelião, foi feita de refém e estuprada por todos os presos, se não houvesse presídio não haveria rebelião, logo mulher não teria sido estuprada. 
- Força maior: É o caso de fortuito externo. Decorre de situação alheia à de custodia e por isso a responsabilidade do Estado é excluída, p. ex., raio cai na cabeça do preso e morre.
g) Prescrição: A L. 9494/97 e o Dec. 20910/32 prevê prazo de 05 anos e o CC civil 03 anos. Não tem entendimento pacífico. O CC apesar de ser mais benéfica, é uma lei geral e não pode revogar uma lei especial. Assim temos os seguintes prazos:
- Pessoa jurídica de direito público: O prazo prescricional para ação de reparação civil contra o Estado é de 05 anos, salvo lei mais benéfica (entendimento do STJ com base na L. 9494/97), pois o CC não revogou o decreto.
- Pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público: O prazo prescricional de reparação civil contra o particular é de 03 anos (206, CC).
h) Responsabilidade do Estado por atos jurisdicionais: Decorrentes de decisões judiciais, o Estado não responde, a decisão judicial é recorrível, mas não indenizável, isto é, se a sentença não for favorável deve recorrer e não pedir indenização. Exceto, quando se tratar de prisão por erro judiciário (5º, LXXV, CF), a responsabilidade é objetiva. E caberá ação de regresso contra o juiz, desde que comprovado o dolo. O agente público (juiz) que determinou a prisão errada, só responde se tiver atuado dolosamente, ou seja, a ação de regresso em face do agente depende de dolo.
i) Responsabilidade do Estado por ato legislativo: Em regra, o Estado não responde por ato legislativo, uma vez que, refere-se a lei em sentido formal (sanção do executivo) e material (ordenamento jurídico), normas gerais e abstratas, expedidas pelo legislativo com sanção do executivo. Exceto, se a lei for declarada inconstitucional pelo STF e causar um dano direto ao particular (requisitos cumulativos), p. ex., lei que diminuiu a remuneração de uma carreira, caso em que a responsabilidade é objetiva.
j) Responsabilidade do Estado pela obra pública: 
j.1 Decorrente da má execução da obra pública: A reponsabilidade vai depender de quem está executando a obra. 
- Se a obra é executada pelo próprio Estado a responsabilidade é objetiva. Normalmente o Estado não executa a obra.
- Se a obra é executada pelo particular contratado (empreiteiro) a responsabilidade é subjetiva, pois se trata de pessoa jurídica de direito privado que explora atividade econômica (e não prestador de serviço público), caso em que a responsabilidade será regida pelo direito privado, não se aplica a ele a responsabilidade do direito administrativo previsto no art. 37, §6º, CF. O Estado só responde se ficar comprovado que foi omisso no dever de fiscalizar o contrato. Se fiscalizar e ficar provado que foi acidente, o Estado não responde.
 
OBS: Não confundir serviço com obra. O serviço é contínuo, a obra é temporária. O empreiteiro não é pessoa jurídica de direito público, tão pouco pessoa de direito privado que presta serviço público, é um particular. 
j.2 Decorrente da obra em si, da existência da obra, pelo simples fato da obra: Não interessa saber quem está executando a obra, a responsabilidade civil é sempre do Estado e sempre objetiva, independente se a obra foi bem ou mal executada, p. ex., construir um viaduto sobre uma casa, recapeamento do asfalto, casa ficou abaixo do nível da rua, etc. 
l) Responsabilidade do agente público em ação de regresso: Trata-se da ação de regresso em face do agente. Ocorre quando a vítima cobra do Estado uma indenização (não tem que provar dolo ou culpa, pois a responsabilidade é objetiva), o Estado cobra do agente em ação de regresso, devendo comprovar a culpa/dolo do agente, cuja responsabilidade é subjetiva. A vítima não pode cobrar diretamente do agente, com base na teoria da dupla garantia criada pelo STF, porque é garantia da vítima só cobrar do Estado e garantia do agente só ser cobrado pelo Estado, mediante ação de regresso (princípio da impessoalidade). Para a vítima a indenização pelo Estado é mais rápida, pois não tem que comprovar dolo ou culpa. 
3. Denunciação a lide: O art. 70, CPC prevê que em toda ação de regresso é obrigatório a denunciação a lide (forma de intervenção de terceiro que gera economia processual). O Estado chama o agente pra participar junto com ele do processo e cobrar dele ali mesmo se perder. No direito privado se não denunciar a lide, perde o direito ao regresso. No direito público a denunciação a lide é possível para o STJ (entendimento antigo). Para a doutrina recente não é possível, porque a denunciação a lide vai trazer junto com o agente a discussão de dolo e culpa, ou seja, vai ampliar o mérito da ação, trazendo a discussão de elementos subjetivos (dolo e culpa) gerando o que a doutrina chama de ampliação subjetiva do mérito. Conclui-se então que: Não é possível, tampouco obrigatório. Pois quando a vítima cobra do Estado não se discute dolo/culpa, e se o Estado chamasse o agente ia ter que discutir dolo/culpa. É garantia da vítima somente analisar os elementos objetivos, não ampliando subjetivamente o mérito.
4. Abuso de poder ou abuso de autoridade: Os poderes precisam respeitar a lei, a moral e a finalidade para o qual cada ato foi criado. Abuso do poder é o gênero do qual são espécies: Excesso de poder (a autoridade é competente, mas age com excesso) e o desvio de poder ou desvio de finalidade (a autoridade é competente, atua nos limites dessa competência, não se excede, mas pratica o ato com finalidade diferente da prevista).
INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE
1. Intervenção supressiva: Retira a propriedade do particular e passa para o Estado por meio da desapropriação. A desapropriação é forma originária de aquisição de propriedade, não há transferência, porque o bem desapropriado chega para o Estado novinho, como se nunca tivesse pertencido a ninguém. Se houver ônus reais sobre o bem, terá seu direito sub-rogado no valor da indenização, pois o bem chega nas mãos do Estado livre e desembaraçado de quaisquer ônus.
a) Desapropriação comum: Ocorre por necessidade ou utilidade pública (L. 3365/41) e por interesse social (L. 4132/62), com prévia e justa indenização em dinheiro. Todos podem desapropriar (União, Estado, DF, Municípios). A diferença é que a necessidade pública é caráter de urgência. 
5°, XXIV, CF. a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição;
- Mediante previa e justa indenização: Prévia (antes da tomada do bem) e justa (não é o valor venal, é calculada por pericia, abarca não só o valor de mercado do bem + todos os danos decorrentes da perda do bem). O problema é que a CF diz que, ressalvados os casos previstos nesta Constituição. Significa dizer que, poderá haver caso em que a desapropriação não será prévia e justa. A própria CF excepcionaliza a própria regra, ou seja, o pagamento da indenização será feita de forma diferenciada.
a.1 Competência: 
- Legislativa: Só a União pode legislar sobre desapropriação.
- Declaratória: Qualquerdos entes federativos pode declarar a utilidade pública e o interesse social.
- Executória: O próprio ente que declarou a utilidade pública ou interesse social é que vai executar a desapropriação, pagar a indenização e tomar o bem.
a.2 Procedimento da desapropriação: São duas fases:
 
a.2.1 Fase declaratória (primeira fase): O Estado vai declarar a utilidade pública e o interesse social. A declaração é competência exclusiva dos entes da federação (União, Estados, DF e Municípios), mas existem 2 exceções a ANEEL (agência nacional de energia elétrica – agência) e o DNIT (departamento nacional de infraestrutura de trânsito – autarquia federal) que podem fazer declaração no exercício da atividade dela. A declaração é feita por decreto (decreto expropriatório) ou por lei de efeitos concretos (lei só em sentido formal, em sentido material é um ato). Assim a declaração pode ser feita pelo executivo e pelo legislativo por quem a lei é expedida. Declarada a utilidade pública e o interesse social o bem ainda não passa para o Estado, visto que, a declaração ainda não atinge o direito de propriedade (o bem só passa para o Estado depois do pagamento da indenização prévia e justa em dinheiro), mas gera algumas consequências: 1. Permite ao Estado ingressar no bem para fazer medições, avaliações necessárias do terreno, definir indenização, etc., da forma menos gravosa ao proprietário. 2. Ocorre a fixação do estado do bem, significa dizer que a administração vai requerer o bem no Estado em que ele se encontra, ou seja, não necessita de o proprietário fazer melhorias ou benfeitorias após a declaração porque não serão indenizadas, exceto, as benfeitorias necessárias (que não precisa de autorização) e as úteis autorizadas pelo Estado. OBS: Ainda que o Estado tenha dado a licença para construir, não impede a declaração de utilidade pública e o interesse social para desapropriação e a declaração não invalida a licença, isto é, o proprietário pode construir, mas não terá direito a indenização por se tratar de melhoria e benfeitoria após a declaração (Súmula 23, STF). O bem e o particular ficam sujeitos à força expropriatória do Estado, isto é, embora o particular não esteja perdendo o bem ele tem que aceitar que o Estado faça medições e avaliações, etc., e só vai receber a indenização (que não é a de melhoria e benfeitoria porque não tem direito, exceto as úteis e necessárias) depois da desapropriação, ou seja, o particular está sujeito a um monte de restrições sem ganhar nada! Por isso essa declaração tem um prazo de caducidade de 05 anos no caso de utilidade e necessidade pública (10, Dec. Lei 3365/41) e 02 anos no caso de interesse social (3°, L. 4132/62) para executar a desapropriação, isso porque o bem não pode ficar eternamente sob a força expropriatória do Estado. Passados esses prazos decai a declaração se não for executada, mas o Estado pode fazer nova declaração sobre o mesmo bem respeitando o prazo de 01 ano de carência, isso porque não é possível emendar uma declaração na outra, ainda que a nova declaração seja feita por outro ente federativo. A doutrina e a jurisprudência divergem, mas o entendimento majoritário é de que essa carência de 1 ano é uma garantia do proprietário e não punição ao Estado. Com a nova declaração se fará outra fixação do estado do bem. 
a.2.2 Fase executória (segunda fase): O Estado vai pagar o dinheiro e entrar no bem, o Estado vai promover a desapropriação. A competência para executar (pagar e entrar no bem) é do próprio ente que declarou a utilidade ou necessidade pública e o interesse social ou por delegação a entes da administração indireta, concessionárias e permissionárias de serviços. A desapropriação vai ocorrer por via administrativa se houver acordo, ou seja, o Estado oferece o valor indenizatório e o particular aceita ou vai ocorrer por via judicial (se não houver acordo ou se o proprietário do bem é desconhecido), por meio da Ação de Desapropriação proposta pelo Estado. É uma ação de rito especial estabelecido pelo Dec. Lei 3365/41 acompanhada pelo MP. O Estado propõe a ação e o particular/proprietário é chamado para contestar, a única matéria de defesa, ou seja, de mérito que o réu poderá alegar é o valor indenizatório e na matéria processual (vícios processuais, litispendência, coisa julgada, etc.) a matéria de defesa é restrita. É possível discutir judicialmente os vícios no ato de desapropriação, mas não na Ação de Desapropriação, mas por meio de Ação Direta que será distribuída por dependência (a ação direta não nos interessa). Já que na Ação de Desapropriação a única discussão versa somente sobre o valor da indenização (pois não se discute o bem, porque o bem vai para o Estado de qualquer jeito) é possível o Poder Público pedir liminarmente a imissão provisória na posse, desde que, cumpra dois requisitos, fazer declaração de urgência e depositar judicialmente o valor incontroverso (valor incontroverso é aquele que o Estado propôs e o particular não aceitou). Declarada a urgência o Estado tem 120 dias para fazer o depósito e requerer a imissão na posse, sob pena de decadência e sem poder ser renovada (15, §2º, Dec. Lei 3365/41). Feito o depósito do valor o particular tem o direito de levantar 80% do valor depositado (33, §2º, Dec. Lei 3365/41), os outros 20% ficam garantindo o juízo (pode levantar os 100%, se o fizer haverá uma presunção legal de que aceitou o valor, o juiz homologa e o processo acaba). Ao final, a sentença transitada em julgado transfere a propriedade do bem. O valor que a decisão judicial conferir a maior, p. ex., ofereceu 100 mil, o juiz diz ser 200 mil, 100 mil a mais do valor depositado, esse valor a maior não terá natureza de indenização justa e prévia, tem natureza de decisão judicial e será pago por meio de uma ordem cronológica de pagamento de precatório, acrescidos da:
- Correção monetária: Vai incidir sobre o valor remanescente (é o valor a maior que no exemplo acima é de 100 mil), após o trânsito em julgado, com base no índice da caderneta de poupança (100, CF). 
- Juros compensatórios: Compensa pelo fato de o particular ter perdido o bem antes de receber a indenização justo. Vai incidir sobre os valores que não estavam disponíveis no momento da perda da posse (sobre o valor que no exemplo acima é de 120 mil, indenização de 200 mil, levantou 80 mil, faltou 120 mil, ou seja, sobre tudo que ele não pode levantar no momento que perdeu o bem), a partir da perda da posse do bem, no percentual de 12% ao ano (Súmula 618, STF).
- Juros moratórios/ juros de mora: São pagos pela demora no pagamento da indenização pelo fato de o Estado não cumprir imediatamente a decisão judicial. Vai incidir sobre o valor a maior da indenização fixada pelo juiz que demorou a ser paga (sobre o valor da decisão judicial que no exemplo acima, é de 200 mil, 80% levantou logo, 20% levantou automaticamente, sobrou 100 mil para incidir os juros moratórios), no percentual de 6% ao ano (jurisprudência). Esse valor a maior é pago por ordem de precatório como já vimos, a questão é, a partir de quando vai incidir os juros?! Só começa a incidir juros moratórios em 01/01 do ano seguinte ao que o precatório deveria ter sido pago, isso porque dentro do prazo constitucional de pagamento do precatório (100, CF) não incide juros de mora (Súmula Vinculante, n. 17), p. ex., se o precatório for inscrito até julho/2013, deve ser pago até 31/12/14 e sobre esse período não incidirá mora, pois o Estado está pagando dentro do prazo constitucional. Só vai começar a contar o prazo de mora a partir de 01/01/2015.
Súmula Vinculante n. 17. Durante o período previsto no parágrafo 1º do artigo 100 da Constituição, não incidem juros de mora sobre os precatórios que nele sejam pagos.
Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentáriase nos créditos adicionais abertos para este fim.
- Honorários advocatícios/ sucumbenciais: Paga-se o valor final da sentença menos o valor depositado (no exemplo acima incide sobre os 100 mil), conforme a Súmula 617, STF. O percentual de sucumbência varia entre 0,5% a 5% (Dec. Lei 3365/41). O referido decreto dispunha esse percentual com limite de até R$ 151.000,00, esse limite foi suspenso pelo STF em ADIN.
Súmula 617, STF. A base de cálculo dos honorários de advogado em desapropriação é a diferença entre a oferta e a indenização, corrigidas ambas monetariamente.
b) Desapropriação especial:
b.1 Urbana (182, CF e L. 10257/01): Se o imóvel urbano não estiver cumprindo a função social prevista no plano diretor da cidade vai se sujeitar a restrições: 
- Notificação: O poder público notifica o proprietário para que faça o parcelamento (vender, doar) ou edificação do terreno (dar função social à propriedade). Depois de notificado tem prazo de 01 ano para apresentar o projeto e depois mais 02 anos para iniciar as obras. 
- Incidência de IPTU com alíquota progressiva (7º, L. 10257/01): Se notificado e não der função social a propriedade, o 
Estado irá incidir IPTU (imposto predial territorial urbano) com alíquota progressiva no tempo (o Estado vai aumentar progressivamente a alíquota do IPTU, chamado de extrafiscalidade, porque a intenção não é arrecadar, mas coagir o proprietário a dar função social a propriedade). O aumento é feito anualmente, em regra, por 05 anos, desde que não ultrapasse a 15%. De um ano para o outro, a alíquota só pode ser duplicada. Passados os 5 anos a alíquota vai ser mantida no máximo.
- Desapropria: Não resolvendo o Estado desapropria. Tem caráter sancionatório e por isso a indenização não é paga em dinheiro, mas em títulos da dívida pública, resgatáveis em até 10 anos, a partir da sua emissão. A competência é exclusiva do Município.
b.2 Rural (184 a 186, CF): Se o imóvel rural não cumprir a função social prevista na CF, será desapropriado para fins de reforma agrária. Também tem caráter sancionatório e por isso a indenização não é paga em dinheiro, mas em títulos da dívida agrária, resgatáveis em até 20 anos, a partir do segundo ano de emissão (184, CF), porém as benfeitorias úteis e necessárias são pagas em dinheiro (184, §1º, CF). A competência é exclusiva da União (184, §2º, CF). A destinação é vinculada, destinada a reforma agrária.
- Requisitos cumulativos: O art. 186, CF traz os requisitos cumulativos para que a propriedade rural cumpra a função social.
Art. 186 - A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
I - aproveitamento racional e adequado;
II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; PRODUTIVIDADE. 
III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho; TRABALHO ESCRAVO.
IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.
- Vedações: O art. 185, CF estabelece duas vedações mesmo que não cumpra a função social: 1. Propriedade produtiva. 2. Pequena e média propriedade que seja a única do proprietário. 
b.3 Confisco ou expropriação das glebas (243, CF): Refere-se a bens imóveis (glebas) utilizados para plantação de psicotrópicas e os bens móveis utilizados para o tráfico de drogas, serão expropriados sem direito a indenização. A destinação desses bens é vinculado. Os bens imóveis serão utilizados para assentamento de colonos e cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos. Os bens móveis serão utilizados para combate ao tráfico e recuperação de viciados. O STF entende que, se apenas um parte do terreno é utilizado para plantação de psicotrópicas, o sujeito perde a propriedade integralmente, isso porque a palavra gleba abrange a propriedade como um todo e não só uma parte. A competência é exclusiva da União.
 
c) Desapropriação indireta (extraordinária): Trata-se de esbulho. É quando o Estado toma/invade o bem do particular sem respeitar as regras de desapropriação. É uma invasão ilícita do Estado, mas mesmo que ilicitamente, se o Estado der destinação pública ao bem, incide sobre ele a supremacia do interesse público sobre o privado, não pode requerer o bem de volta. A única coisa que o particular pode requerer é indenização justa, através da ação de indenização por desapropriação indireta/ação de indenização por apossamento administrativo. Não cabe entrar com a reintegração porque se trata de destinação pública, caberia se o bem fosse invadido por outro particular. Incide juros compensatórios. 
- Prescrição: Não se aplica a prescrição de 05 anos prevista no Dec. Lei 3365/41 porque considerou que não há ato de constrição na desapropriação indireta, pois se trata de invasão, situação fática de tomada do bem. Daí o STJ editou a Súmula 119 de 1998, dizendo que a prescrição é de 20 anos, porque nessa época era o mesmo prazo da usucapião extraordinária. Ocorre que, essa súmula foi editada antes da CC/02 que estabeleceu no art. 1238 que a usucapião extraordinária ocorre após 15 anos e por isso ela ainda é aplicada, mas a sua interpretação é feita a luz do art. 1238, CC/02. CONCLUI-SE QUE A AÇÃO DE DESAPROPRIACAO INDIRETA PRESCREVE EM 15 ANOS.
d) Desapropriação por zona: Ocorre quando o poder público desapropria área maior que a necessária para realizar obra ou serviço. Vai desapropriar por zona (área vizinha do terreno que está sendo desapropriado) quando: 1. O Estado justifica necessidade de posterior extensão da obra. 2. Por supervalorização dos imóveis vizinhos em razão da obra, desapropria para vender depois a fim de ressarcir os gastos com a obra. Alguns doutrinadores dizem que a desapropriação de zona por supervalorização prevista no Dec. Lei 3365/41 não foi recepcionado pela CF/88 que criou a contribuição de melhoria, que é justamente a forma de remunerar o Estado toda vez que a obra pública gerar uma supervalorização de áreas privadas. Assim entende os doutrinadores que ao invés de o Estado desapropriar pra vende depois, executa a obra e ao final havendo supervalorização dos terrenos vizinhos cobraria a contribuição de melhoria e assim seria ressarcido pelos gastos decorrentes da obra. Já o STF entende que sim, toda vez que a obra pública gerar uma supervalorização no terreno vizinho essa valorização pode ser ordinária (quando todos os terrenos vizinhos variam na mesma proporção, valorizam ordinariamente na mesma quantidade) ou extraordinária (os terrenos valorizam em proporções diferentes, uns valorizam mais que o outro). Assim, quando for ordinária o Estado vai cobrar a contribuição de melhoria e quando for extraordinária não tem como incidir a contribuição de melhoria e por isso pode-se valer da desapropriação por zona. 
1.1 Retrocessão e tredestinação: A retrocessão provém da tredestinação que é o desvio de finalidade do ato da desapropriação. Ocorre quando o poder público dá ao bem, destinação diversa da prevista inicialmente. 
- Tredestinação lícita: É quando o bem com uma finalidade especifica recebe outra destinação (diversa), mas continua sendo uma destinação pública, prevista em lei, p. ex., desapropria para construir escola, mas constrói hospital.
- Tredestinação ilícita/adestinação: É quando o bem com uma finalidade específica recebe outra destinação que não é de interesse público, p. ex., desapropria para construir escola ou hospital, mas constrói uma piscina ou vende o bem. Neste caso, o exproprietário pode se valer da retrocessão que é o direito de preferência de reaver o seu bem, objeto de tredestinação ilícita. Se o Estado vender o bem, é possível reaver na mão de terceiro? Não tem entendimento majoritário por parte da doutrina, mas ficou assim: Parte da doutrina entende que retrocesso é direito real podendo reaver com quem e onde quer que esteja, porque o direito real goza de sequela. Outra parte da doutrina entende que retrocessão é um direito pessoal, porque se trata de direito entre Estado e exproprietário, não