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Administração Pública
Prof.: Rafael Encinas
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Ementa
Paradoxos e dilemas da administração pública – a dicotomia política e administração. Teorias do controle político da burocracia; teorias da política da burocracia.
Teoria institucional (neoistitucionalismo): teoria da escolha racional x teoria da racionalidade limitada; teoria dos custos de transação; teoria do agente-principal. Teoria da Escolha Pública.
Teorias de Governança – Accountability e Responsiveness. Accountability Horizontal e Accountability Vertical. Accountability Societal
Accountability x Responsabilidade
ad + computare:
Contar para, prestar contas a, dar satisfação a, corresponder à expectativa de.
Responsabilidade: res + spondere
Prometer em retorno, em resposta, corresponder
Frederich Mosher – accountability como sinônimo de responsabilidade objetiva:
Acarreta a responsabilidade de uma pessoa ou organização perante uma outra pessoa, fora de si mesma, por alguma coisa ou por algum tipo de desempenho”.
Segundo Linda deLeon:
Accountability é usada para se referir aos sistemas de controles externos sobre o comportamento individual, que podem ser formais ou informais. Responsabilidade, por outro lado, refere-se aos controles internos sobre o comportamento, que são demonstrados pelas crenças e sentimentos pessoais.
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Accountability
Aspectos da Accountability:
Obrigação de prestar contas;
Responsabilização por atos e resultados;
Responsividade.
Andréas Schedler identifica no conceito de accountability dois aspectos: 
Capacidade de resposta dos governos (answerability), ou seja, a obrigação dos oficiais públicos informarem e explicarem seus atos
Capacidade das agências de accountability de impor sanções e perda de poder (enforcement) para aqueles que violaram os deveres públicos.
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Accountability
Segundo Schedler:
I conclude accordingly that accountability does not represent a classical concept displaying a hard core of invariable basic characteristics. Instead, it must be regarded as a radial concept whose subtypes or secondary expressions do not share a common core but lack one or more elements that characterize the prototypical primary category.
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Accountability
Para Koppell a accountability pode ser classificada em cinco categorias:
Transparência: refere-se a como mostrar a atuação das organizações e dos agentes públicos. Requer que as organizações e os burocratas sejam objeto de constante supervisão e questionamento;
Sujeição: exigência de que as organizações e seus agentes enfrentem as conseqüências derivadas da suas ações. Nesse sentido, organizações e indivíduos devem ser responsabilizados pelas suas ações.
Controle: relações hierárquicas no interior das estruturas burocráticas, seja entre indivíduos, seja entre organizações, e baseia-se na caracterização do seu grau (baixo ou alto) e na sua fonte (interna ou externa).
Responsabilidade: cumprimento das leis das normas e das regras estabelecidas e às sansões decorrentes de seu descumprimento.
Responsividade: refere-se a como a organização responde às expectativas (demandas e necessidades) da sociedade.
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Accountability
Segundo Francisco Heidmann:
A accountability, em seu sentido amplo, corresponde à preocupação central da ética da responsabilidade, que coloca frente a frente o detentor de expectativas e o agente encarregado de sua satisfação.
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Escopo da Accountability
Scott Mainwaring identifica cinco áreas de divergência e disputa conceitual:
Escopo e abrangência do conceito:
1ª Grupo: apenas os mecanismos de controle formais e institucionalizados devem ser compreendidos sob a noção de accountability, não compreende em seus limites as relações informais de fiscalização e controle, não considerando assim, como agentes de accountability, a imprensa e organizações da sociedade civil;
2ª Grupo: embora não restrinjam as relações de fiscalização e controle tão somente às formas institucionalizadas e, portanto, admitam um rol de relações bem mais abrangente, estipulam que tais relações devem necessariamente incluir a capacidade de sanção aos agentes públicos. 
3º Grupo: admite toda e qualquer atividade ou relação de controle, fiscalização e monitoramento sobre agentes e organizações públicas como constituintes do conjunto de mecanismos de responsabilização
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Escopo da Accountability
Objeto dos mecanismos de accountability:
1ª Grupo: limitam-se ao controle e à fiscalização de violações legais por parte de autoridades e agências públicas;
2ª Grupo: os mecanismos de accountability também compreendem o monitoramento, o controle e a sanção de divergências políticas que não necessariamente envolvam delitos ou infrações legais. 
Capacidade de sanção:
1º Grupo: uma atividade ou mecanismo de controle e fiscalização só pode ser considerado instrumento de accountability se for capaz de impor sanções aos governantes ou burocratas sujeitos a seu escrutínio
2º Grupo: alguns mecanismos de accountability sustentam-se apenas pela capacidade de demandar justificação ou prestação de contas dos agentes públicos por seus atos e omissões – limitam-se à exigência de “answerability”
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Escopo da Accountability
Restrição dos mecanismos de accountability à relação agente-principal:
1ª Grupo: a noção de accountability se restringe às relações de agência, isto é, às relações em que um principal A encarrega um agente B para executar uma ação X em seu lugar. Segundo essa formulação, apenas nos casos em que o principal A tem a capacidade de responsabilizar e punir diretamente o agente B – através de algum tipo de punição, do desligamento automático ou da não-renovação de sua condição de agente – poder-se-ia caracterizar tal relação como uma relação de accountability;
2ª Grupo: a limitação dos mecanismos de accountability às relações principal – agente torna o conceito excessivamente restrito, e deixa de considerar algumas relações institucionalizadas de fiscalização e controle entre agências públicas ou órgãos estatais. Os controles judiciais, o Ministério Público e mesmo os Tribunais de Contas permaneceriam excluídos da noção de accountability.
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Escopo da Accountability
Quais atores podem exercer o papel de agentes de accountability:
1ª Grupo: admitem apenas atores institucionais como agentes de responsabilização;
Accountability limitada às relações principal – agente que adotam, restringem a gama de agentes de controle a: (i) os eleitores frente a quem os governantes eleitos devem responsabilizar-se; (ii) os políticos a quem a burocracia deve responder; (iii) o parlamento (ou os parlamentares) frente a quem os gabinetes e os ministros devem responsabilizar-se nas democracias parlamentares; e (iv) outros principais nas relações de agência presentes nas burocracias estatais.
2ª Grupo: consideram um maior número atores e organizações, institucionais ou não, como agentes de accountability.
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Democracia Delegativa
Delegative democracies are grounded on one basic premise: he who wins a presidential election is enabled to govern the country as he sees fit, and to the extent that existing power relations allow, for the term to which he has been elected. The President is the embodiment of the nation and the main custodian of the national interest, which it is incumbent upon him to define. What he does in government does not need to bear any resemblance to what he said or promised during the electoral campaign—he has been authorized to govern as he sees fit. Typically, and consistently, winning presidential candidates in DDs present themselves as above all parties; i.e., both political parties and organized interests. How could it be otherwise for somebody who claims to embody the whole of the nation? In this view other institutions —such as Congress and the Judiciary—are nuisances that come attached to the domestic and international advantages of being a democratically elected President. Accountability to those institutions, or to other private or semi-private organizations, appears as an unnecessary impediment to the full authority that the President hasbeen delegated to exercise.
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Democracia Delegativa
After the election, voters/delegators are expected to return to the condition of passive, but hopefully cheering, spectators of what the President does.
In the meantime, it is “obvious” that resistance – in Congress and parties, or from interest representation associations, or in the streets – has to be ignored. The organicistic discourse rhymes poorly with the dry arguments of the technocrats, and the myth of delegation is perversely consummated: the President isolates himself from most existing political institutions and organized interests, and bears sole responsibility for the successes and failures of “his” policies.
In DDs, parties and Congress express their criticisms about the policies undertaken. Sometimes the courts, based on “legalistic, formalistic reasons, ” block blatantly unconstitutional measures. Workers’ and capitalists’ associations complain loudly. The party (or parties) that elected the President despair about their loss of popular support, and begin to refuse parliamentary support to “his” policies.
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Democracia Delegativa
The idea of representation involves an element of delegation: through some procedure, a given collectivity authorizes somebody to speak for it and eventually to commit the collectivity to abide by what the representative has decided in her capacity as representative.
Representation entails the idea of accountability: somehow the representative is held responsible for the ways in which he acts in the name of those for whom he claims to be entitled to speak. In consolidated democracies, accountability operates not only, nor so much, “vertically” in relation to those who elected the officer (except, retrospectively, at times of elections), but “horizontally” in relation to a network of relatively autonomous powers (i.e., other institutions) that have the capacity of calling into question and eventually punishing “improper” ways of discharging the responsibilities of the given officer.
La representación trae consigo la rendición de cuentas.
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Democracia Delegativa
Notice that what matters for the effectiveness of horizontal accountability is not only the values and beliefs of officers (whether elected or not) but also the fact that they are embedded in a network of institutionalized power relations. Since the punishing capabilities of those relations may be mobilized, a rational actor will calculate the likely costs when she considers undertaking some kinds of “improper” behavior.
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Tipos de Accountability
Accountability Horizontal:
a existência de agências estatais que estão legalmente capacitadas e autorizadas, e realmente dispostas e aptas, a tomar ações que ultrapassem da vigilância rotineira a sanção criminal ou impedimento em relação às ações ou omissões por outros agentes ou agências do estado que podem ser qualificadas como ilegais... pois este tipo de accountability para ser efetivo precisa ter agências que são autorizadas e dispostas a vigiar, controlar, corrigir e/ou punir ações ilegais de outras agências estatais.
Accountability Vertical:
pressupõe uma ação entre desiguais, seja sob a forma do mecanismo do voto (controle de baixo para cima) ou sob a forma do controle burocrático (de cima para baixo). 
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Tipos de Accountability
Accountability Societal:
um mecanismo de controle não eleitoral, que emprega ferramentas institucionais e não institucionais (ações legais, participação em instâncias de monitoramento, denúncias na mídia etc.), que se baseia na ação de múltiplas associações de cidadãos, movimentos, ou mídia, objetivando expor erros e falhas do governo, trazer novas questões para a agenda pública ou influenciar decisões políticas a serem implementadas pelos órgãos públicos.
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Tipos de Accountability
Mainwaring ramifica a accountability intra-estatal em três tipos de relações entre agentes públicos ou agências governamentais:
Relações principal-agente: são aquelas nas quais um principal designa um agente para cumprir uma determinada tarefa, ou conjunto de tarefas, e, portanto, goza de ascendência hierárquica sobre ele. Os corpos burocráticos ligados ao Executivo ou ao Legislativo são os exemplos clássicos desse tipo de relação.
Sistema Legal e outros atores estatais com poder de sanção (Judiciário e Legislativo). Tais atores não se enquadram nas relações de tipo principal-agente, mas antes poderiam ser denominados agentes de sanção.
Atores e agências estatais com a função específica de fiscalizar e controlar autoridades e organizações públicas, como os Tribunais de Contas e o Ministério Público, no Brasil.
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Accountability – quando poderemos traduzir?
Segundo Campos:
Elo entre accountability e a necessidade de proteger os cidadãos da má conduta burocrática.
Da explicação de Mosher veio-me a ideia do caráter de obrigação embutida no conceito de accountability. Se esta não é sentida subjetivamente (da pessoa perante si mesma) pelo detentor da função pública, deverá ser exigida "de fora para dentro"; deverá ser compelida pela possibilidade da atribuição de prêmios e castigos àquele que se reconhece como responsável.
Quem teria o poder de declarar alguém responsável: um cliente, um eleitor, um burocrata de nível mais elevado, um legislador, um tribunal? Essa questão parecia envolver assuntos como representação, legitimidade do poder, o que me levou à teoria democrática: de quem emana o poder delegado ao Estado? Que valores guiam o governo democrático?
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Accountability – quando poderemos traduzir?
Daí decorreu que a accountability começou a ser entendida como questão de democracia. Quanto mais avançado o estágio democrático, maior o interesse pela accountability. E a accountability governamental tende a acompanhar o avanço de valores democráticos, tais como igualdade, dignidade humana, participação, representatividade.
Sob a falaciosa premissa de que administração e política são processos distintos, a prática da accountability por parte da burocracia oficial seria uma questão de desenvolver mecanismos burocráticos de controle. Ao reconhecermos que as burocracias têm de fato um papel ativo na formulação da política, entendemos que estávamos contando com um arcabouço defeituoso para o problema da accountability. Embora necessários, os mecanismos de controle interno não bastam para garantir que o serviço público sirva a sua clientela de acordo com os padrões normativos do governo democrático. 
O modelo monocrático de autoridade (toda a autoridade concentrada no topo) somente leva a uma accountability ascendente (upward accountability). Esse tipo de accountability é demasiadamente limitado, pois pode servir aos interesses da minoria detentora do poder ou, quando muito, aos interesses dos burocratas.
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Accountability – quando poderemos traduzir?
O controle democrático, portanto, não pode ser eficaz se limitado à estrutura do Executivo. Quando as atividades governamentais se expandem e aumenta a intervenção do governo na vida do cidadão, a preservação dos direitos democráticos requer necessariamente a expansão dos limites da arena em que se exerce o controle.
Em termos ideais, tal controle constituiria prerrogativa essencial dos cidadãos: não dos cidadãos individualmente, mas da cidadania organizada. Isso porque, a despeito de sua legitimidade, as reivindicações individuais não dispõem da força necessária para conter o abuso do poder por parte do governo. O ponto a enfatizar, mais uma vez, é que um controle efetivo é consequência da cidadania organizada; uma sociedade desmobilizada não será capaz de garantir a accountability.
O exercício da accountability é determinado pela qualidade das relações entre governo e cidadão, entre burocracia e clientelas. O comportamento (responsável ou nãoresponsável) dos servidores públicos é consequência das atitudes e comportamento das próprias clientelas.
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Accountability – quando poderemos traduzir?
Contexto democrático brasileiro:
A falta de base popular faz da democracia brasileira uma democracia formal, cujotraço distintivo é a aceitação passiva do domínio do Estado;
A um super-Estado corresponde uma subcidadania. Governo autoritário e cidadãos subservientes mutuamente se explicam e têm uma relação de apoio recíproco;
Não há qualquer compromisso popular com qualquer forma de associativismo, as pessoas esperam que o Estado defenda e proteja os interesses não-organizados;
A fraqueza do tecido institucional tem determinado a ausência de controles do público sobre o Estado;
A fraqueza da imprensa como instituição também é parte da explicação. Tem-lhe faltado organização e autonomia para poder agir e reagir como instituição;
A falta de credibilidade atinge também o Congresso, visto como a casa dos privilégios.
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Accountability – quando poderemos traduzir?
Em razão da superioridade que supõe ter sobre os cidadãos e sobre as outras esferas de governo, a burocracia federal concede a si própria o direito de tomar decisões em nome das clientelas-alvo de seus programas.
Os tecnocratas acreditam firmemente que não erram; se erram, nunca ficam sabendo, porque se protegem da avaliação de estranhos. Os mecanismos de controle internos à burocracia não consideram o resultado ou impacto dos programas. Em que pese a suspeita de baixo nível de eficiência e eficácia - para nem mencionarmos efetividade - a ação do governo tende a ocorrer sem qualquer controle.
A opinião do público-alvo, assim como sua participação no processo, é vista como inútil ou ameaçadora da eficiência. Assim, a burocracia pública no Brasil opera sob um nível mínimo de pressão das clientelas, concebidas como objetos do governo e subordinadas às organizações públicas.
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Accountability – quando poderemos traduzir?
O controle externo da burocracia:
O controle externo da burocracia executiva, de acordo com a Constituição de 1967, é limitado às dimensões financeira e orçamentária. Esse controle compete ao Congresso, com o apoio do Tribunal de Contas da União (TCU).
Até 1987, o papel controlador do TCU abrange:
o exame das contas do presidente da República;
o controle das organizações públicas, relativamente à honestidade e legalidade da despesa pública e à observação dos limites orçamentários;
a apreciação da legalidade das concessões dos benefícios da aposentadoria
Muito embora possam ocorrer inspeções in loco, o controle do TCU baseia-se, sobretudo, em inquéritos formais sobre o conteúdo de relatórios contábeis e documentação de auditoria. A distribuição de poderes entre os três ramos de governo favoreceu o Executivo e reduziu a força do Legislativo, o TCU teve suas funções profundamente prejudicadas.
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Accountability – quando poderemos traduzir?
O controle externo da burocracia:
Não há dúvida de que a eficácia de qualquer controle requer a autonomia do controlador diante do controlado. O TCU tem nove ministros, nomeados pelo presidente e aprovados pelo Senado Federal.
Além da questão da autonomia, a própria natureza do controle constitui uma limitação: enquanto a Corte se limitar a aspectos contábeis e orçamentários, a burocracia não se moverá no sentido da accountability. No exercício de seu papel constitucional o Tribunal pode, no máximo, verificar a probidade formal dos administradores públicos no uso do dinheiro dos contribuintes.
Do controle exercido pelo TCU, pouco se pode concluir quanto a:
eficiência com que uma organização empregou recursos públicos; 
eficácia no atingimento das metas; 
efetividade dos órgãos públicos no atendimento às necessidades das clientelas;
justiça social e política, na distribuição de custos e benefícios.
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Accountability – quando poderemos traduzir?
O controle externo da burocracia:
Assim, a fragilidade do controle que o Tribunal tem exercido sobre a burocracia vem somarse à fragilidade da malha institucional da sociedade civil, contribuindo para que a burocracia oficial permaneça imune à accountability.
As possibilidades de tornar a administração pública amena a controle políticos, como se viu, vão depender de reversão do padrão de tutela que tem caracterizado o relacionamento entre governo e sociedade. Tais possibilidades estão relacionadas:
às chances de que os cidadãos brasileiros - até aqui politicamente adormecidos - despertem e se organizem para exercer o controle político do governo;
às chances de que o aparato governamental, conformado ao passado de autoritarismo e centralismo, seja remodelado, tomando-se descentralizado e transparente para os cidadãos;
às chances de que valores tradicionais, que têm apoiado o "formalismo democrático", sejam substituídos por valores sociais emergentes.
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Accountability – quando poderemos traduzir?
E hoje?
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Accountability – já podemos traduzir?
Buscando o conceito:
Oxford advanced learner’s dictionary (2005): “Accountable: responsible for your decisions or actions and expected to explain them when you are asked: Politicians are ultimately accountable to the voters”.
No Merriam-Webster’s collegiate dictionary (1996): “Accountability (1794): the quality or state of being accountable; an obligation or willingness to accept responsibility or to account for one’s actions”.
Verifica-se, pois, que a ideia contida na palavra accountability traz implicitamente a responsabilização pessoal pelos atos praticados e explicitamente a exigente prontidão para a prestação de contas, seja no âmbito público ou no privado.
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Accountability – já podemos traduzir?
Buscando uma síntese, accountability encerra a responsabilidade, a obrigação e a responsabilização de quem ocupa um cargo em prestar contas segundo os parâmetros da lei, estando envolvida a possibilidade de ônus, o que seria a pena para o não cumprimento dessa diretiva.
Verifica-se que o caráter da obrigatoriedade em prestar contas dos atos praticados e da aplicação de penalidades pelos deslizes eventualmente constatados é muito caro ao termo sob estudo.
Resumidamente, podemos afirmar ainda que accountability nasce com a assunção por uma pessoa da responsabilidade delegada por outra, da qual se exige a prestação de contas, sendo que a análise dessas contas pode levar à responsabilização.
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Accountability – já podemos traduzir?
Para Przeworski, mesmo que todas as instituições democráticas clássicas estejam funcionando bem, elas não são suficientes para garantir a accountability e para capacitar os cidadãos a obrigarem os governos a cumprir com o seu dever, pois estes sempre terão informações privadas sobre seus objetivos e sobre as relações entre as políticas e seus resultados. O autor sugere então que sejam criadas instituições independentes de outros órgãos do governo e que ofereçam aos cidadãos as informações necessárias para que estes aperfeiçoem sua avaliação a posteriori dos atos do governo e não apenas dos resultados.
O Centro Latino-Americano de Administração para o Desenvolvimento (Clad) alertou, mais recentemente, para o fato de que a realização do valor político da accountability depende de dois fatores:
um deles é o desenvolvimento da capacidade dos cidadãos de agir na definição das metas coletivas de sua sociedade, já que uma população indiferente à política inviabiliza tal processo;
o outro é a construção de mecanismos institucionais que garantam o controle público das ações dos governantes ao longo de todo o seu mandato
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Accountability – já podemos traduzir?
Marcos Legais:
CF88: institucionalizou a participação da sociedade na gestão das políticas públicas.
Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (1995): o foco do controle, que no modelo anterior se dava nos procedimentos, deslocou-se para o resultado.
Sociedade Civil: segundo Danigno, com a redemocratização, tivemos a “fundação efetiva da sociedade civil no Brasil”:
Diretas Já, Impeachment, Lei 9.840/90 (Crimes Eleitorais); Lei da Ficha Limpa
Descentralização e transparência
Orçamento Participativo, conselhos gestores, LRF, Criação da CGU, SIAFI, Ouvidorias, CNJ
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Accountability – já podemos traduzir?
Existência de certa dualidade na natureza da nossa cultura política:
ao mesmo tempo em que traçosda “arquitetura institucional da democracia” são adotados (liberdade de expressão e organização, eleições livres e idôneas, etc),
traços políticos convencionais, como clientelismo, paternalismo, patrimonialismo e personalismo prevalecem.
Observa-se que os dois últimos fatores (participação política e cultura política) são aqueles identificados por Campos como carências, o que confirma que nesses quesitos houve pouco avanço ou nenhum nos últimos 20 anos.
Segundo Almeida: “o Brasil é hierárquico, familista, patrimonialista e aprova tanto o jeitinho quanto um amplo leque de comportamentos similares”.
Para Raymundo Faoro: “deitou-se remendo de pano novo em vestido velho, vinho novo em odres velhos, sem que o vestido se rompesse, nem o odre rebentasse”
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