Intervenção do Estado na Propriedade

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INTERVENÇÃO DO
ESTADO NA
PROPRIEDADE
3a EDIÇÃO/2024
1. INTRODUÇÃO 3
1.1. FUNDAMENTO 4
1.2. FORMAS ILÍCITAS DE INTERVENÇÃO
ESTATAL NA PROPRIEDADE? 4
1.3. “AUTOINTERVENÇÃO” NA
PROPRIEDADE? 4
2. INTERVENÇÕES RESTRITIVAS OU
BRANDAS 4
2.1. SERVIDÃO 4
2.1.1. FORMAS DE INSTITUIÇÃO DA
SERVIDÃO 6
2.1.2. EXTINÇÃO DA SERVIDÃO 7
2.1.3. INDENIZAÇÃO 7
2.1.4. PODER DE POLÍCIA VERSUS
SERVIDÃO ADMINISTRATIVA 7
2.2. REQUISIÇÃO 8
2.2.1. FONTES NORMATIVAS 9
2.2.2. CARACTERÍSTICAS 10
2.2.3. REQUISIÇÃO X SERVIDÃO 10
2.2.4. OBJETO 11
2.2.5. INDENIZAÇÃO 12
2.3. OCUPAÇÃO
TEMPORÁRIA/PROVISÓRIA 12
2.3.1. OBJETO 12
2.3.2. INSTITUIÇÃO E EXTINÇÃO 13
2.3.3. INDENIZAÇÃO 13
2.4. LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA 13
2.4.1. OBJETO 14
2.4.2. INDENIZAÇÃO 14
2.4.3. LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA E
DIREITO AMBIENTAL 16
2.5. TOMBAMENTO 17
2.5.1. COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR
18
2.5.2. OBJETO 18
2.5.3. CLASSIFICAÇÕES 22
2.5.3.1. QUANTO AO
PROCEDIMENTO 22
2.5.3.2. QUANTO À PRODUÇÃO
DE EFEITOS 22
2.5.3.3. QUANTO À ABRANGÊNCIA
22
2.5.3.4. QUANTO AO ALCANCE
SOBRE DETERMINADO BEM 23
2.5.3.5. QUANTO AO MEIO DE
INSTITUIÇÃO 23
2.5.4. EFEITOS DO TOMBAMENTO 23
2.5.4.1 EFEITOS PARA O
PROPRIETÁRIO 23
2.5.4.2 EFEITOS PARA O PODER
PÚBLICO 24
2.5.4.3 EFEITOS PARA TERCEIROS
24
2.5.5. INDENIZAÇÃO 24
2.5.6. INSTITUIÇÃO E
CANCELAMENTO 24
2.6. QUADRO COMPARATIVO ENTRE
AS MODALIDADES DE INTERVENÇÃO
RESTRITIVA 25
3. INTERVENÇÃO SUPRESSIVA OU
DRÁSTICA: DESAPROPRIAÇÃO 28
3.1. CONCEITO E INTRODUÇÃO 28
3.2. EXPROPRIAÇÃO SOCIAL PRIVADA 31
3.3. PRESSUPOSTOS 31
3.5. MODALIDADES 32
3.5.1. DESAPROPRIAÇÃO POR
UTILIDADE PÚBLICA, NECESSIDADE
PÚBLICA OU INTERESSE SOCIAL 32
3.5.1.1. CARACTERÍSTICAS 32
3.5.2. DESAPROPRIAÇÃO
URBANÍSTICA SANCIONATÓRIA 32
3.5.2.1. CARACTERÍSTICAS 32
3.5.3. DESAPROPRIAÇÃO RURAL 33
3.5.3.1. CARACTERÍSTICAS 34
3.5.3.2. VEDAÇÕES
CONSTITUCIONAIS 34
3.5.4. EXPROPRIAÇÃO
CONFISCATÓRIA 34
3.5.4.1. CARACTERÍSTICAS 35
3.5.5. DESAPROPRIAÇÃO POR ZONA
OU EXTENSIVA 36
3.5.5.1. FUNDAMENTOS DA
DESAPROPRIAÇÃO POR ZONA38
3.5.6. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA
38
2
3.5.6.1. REQUISITOS DA
DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA 39
3.5.6.2. AÇÃO DE
DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA 39
3.5.7 RETROCESSÃO 41
3.5.7.1. NATUREZA JURÍDICA 41
3.5.7.2. TREDESTINAÇÃO 42
3.6. PROCEDIMENTO 43
3.7. OBJETO DA DESAPROPRIAÇÃO 47
3.7.1. BENS PÚBLICOS 48
3.7.2. BENS DA ADMINISTRAÇÃO
INDIRETA 48
3.8. IMISSÃO PROVISÓRIA NA POSSE 49
3.8.1. EFEITOS 50
3.9. DEFESA DO RÉU E EXTENSÃO DO
CONTROLE JUDICIAL 51
3.10. DIREITO DE EXTENSÃO 51
3.11. INDENIZAÇÃO 52
3.11.1. JUROS MORATÓRIOS 53
3.11.2. JUROS COMPENSATÓRIOS 53
3.12. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS 55
3.13. DESISTÊNCIA DA AÇÃO 55
3.13.1. REQUISITOS 55
3.13.2. REQUISITOS PARA A
DESISTÊNCIA DA
DESAPROPRIAÇÃO (STJ) 55
3.13.2.1. CONSEQUÊNCIAS 56
3.14. INTERVENÇÃO DOMP 56
3.15. TRANSFERÊNCIA DA
PROPRIEDADE 56
3.16. QUADROS-RESUMO 56
3
1. INTRODUÇÃO
A Constituição Federal no artigo 5º, XXII,
estabelece que é garantido o direito de propriedade,
o qual possui o status de direito fundamental.
Contudo, a Carta Magna admite o sacrifício do direito
de propriedade em favor do bem comum, como
exemplo, uma propriedade que não atende sua
função social (art. 5º, XXIII, CF) poderá ser
desapropriada pelo Estado, com o intuito de construir
moradias populares no terreno que anteriormente
estava em desuso.
O art. 5º traz importantes previsões, nos
incisos XXII - XVI, sobre a propriedade, in litteris:
CF - Art. 5º (...)
XXII - é garantido o direito de propriedade;
XXIII - a propriedade atenderá a sua função
social;
XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para
desapropriação por necessidade ou
utilidade pública, ou por interesse social,
mediante justa e prévia indenização em
dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta
Constituição;
XXV - no caso de iminente perigo público, a
autoridade competente poderá usar de
propriedade particular, assegurada ao
proprietário indenização ulterior, se houver
dano;
XXVI - a pequena propriedade rural, assim
definida em lei, desde que trabalhada pela
família, não será objeto de penhora para
pagamento de débitos decorrentes de sua
atividade produtiva, dispondo a lei sobre os
meios de financiar o seu desenvolvimento;
A CF garante o direito à propriedade, assim
como possibilita a intervenção estatal na propriedade
privada. A intervenção estatal na propriedade é
decorrente do poder de império e tem como
fundamento o princípio da supremacia do interesse
público e da necessidade de atendimento da
função social da propriedade.
Para José dos Santos Carvalho Filho:
“Podemos considerar intervenção do Estado
na propriedade toda e qualquer atividade
estatal que, amparada em lei, tenha por fim
ajustá-la aos inúmeros fatores exigidos pela
função social a que está condicionada.”
Dentro do estudo da intervenção do Estado
na propriedade, temos basicamente 2 grandes
modalidades de intervenções:
a) Intervenções restritivas ou
brandas: o Estado impõe restrições e
condições à propriedade, sem
retirá-la do seu titular é aquela em1
que o estado afeta a propriedade
sem extingui-la. alexandre mazza
denomina de intervenções não
supressivas de domínio.
Exemplos: Servidão; Requisição;
Ocupação temporária; Limitações;
Tombamento
b) Intervenções supressivas ou
drásticas: o Estado retira a
propriedade do seu titular originário,
transferindo-a para o seu patrimônio,
com o objetivo de atender o interesse
público. (rezende, 2022). alexandre
mazza denomina de intervenções
supressivas de domínio .2
c) Exemplo: Desapropriação
2 Mazza, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. Disponível em:
Minha Biblioteca, (13th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 302.
1Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 686.
4
1.1. FUNDAMENTO
Segundo Rafael Rezende , intervenção3
estatal na propriedade é fruto do exercício do poder
de polícia do Estado e é justificada por dois
argumentos:
a) cumprimento da função social da
propriedade (arts. 5.º, XXIII, e 170, III, da CRFB):
Embora a própria Constituição assegure o direito de
propriedade (art. 5º, XXII), trata-se de um direito
relativo na medida em que o seu exercício, para ser
legítimo, deve se compatibilizar com os interesses da
coletividade .4
b) satisfação do interesse público.
1.2. FORMAS ILÍCITAS DE
INTERVENÇÃO ESTATAL NA
PROPRIEDADE?
Segundo Alexandre Mazza , seria o caso do5
apossamento administrativo, também chamado de
desapropriação indireta, em que a intervenção
estatal é realizada por meio de um ato ilícito violador
da ordem jurídica.
🚨JÁ CAIU
No concurso para Promotor de Justiça do MPE-AM
(Ano: 2023; CESPE/CEBRASPE) foi considerada
correta a seguinte assertiva ”A disciplina jurídica da
desapropriação indireta aplica-se ao apossamento,
pelo poder público, de bem imóvel de propriedade
privada”.
1.3. “AUTOINTERVENÇÃO” NA
PROPRIEDADE?
5Mazza, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. Disponível em:
Minha Biblioteca, (13th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 303.
4Mazza, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. Disponível em:
Minha Biblioteca, (13th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 303.
3Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p.685.
Para Alexandre Mazza , fala-se em6
autointervenção nas hipóteses raras em que os
mecanismos estatais de intervenção na propriedade
alcançam o próprio patrimônio público.
a) Autointervenção própria: propriedade
pública objeto da intervenção pertence à
mesma pessoa estatal interveniente.
Exemplo: prédio da Prefeitura obrigado a
respeitar a altura máxima fixada pelos
regramentos municipais.
b) Autointervenção imprópria: bem público
objeto da intervenção pertence a pessoa
estatal diversa daquela autora da intervenção.
Exemplo: desapropriação, pela União, de
terreno pertencente ao Estado-membro.
2. INTERVENÇÕES RESTRITIVAS
OU BRANDAS
As modalidades de intervenção restritiva,
como o próprio nome já diz, restringede tombamento: de ofício, voluntário
ou compulsório, e o proprietário tem a oportunidade
de concordar ou discordar do processo, desde que
apresente razões técnicas para a discordância.
Embora haja discussões sobre a
possibilidade de instituir o tombamento por meio de
44Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 703.
25
lei, a prática usual é que somente o Poder Executivo
pode realizar o tombamento, pois requer uma
análise técnica do valor cultural do bem através
de um processo administrativo com especialistas,
garantindo a ampla defesa e o contraditório.
A Constituição prevê o tombamento de
documentos e sítios relacionados aos antigos
quilombos, mas, fora dessa exceção, o tombamento é
instituído apenas por atos administrativos. No
entanto, a instituição do tombamento por atos do
Poder Executivo não impede que uma área maior,
como um bairro ou cidade, seja tombada, desde que
o processo seja amplamente divulgado para os
proprietários afetados.
Além disso, o tombamento realizado pelo
Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico
Nacional (IPHAN) pode ser cancelado
("destombamento") de ofício ou mediante recurso
pelo Presidente da República, se houver razões de
interesse público. Isso não significa que o Chefe do
Executivo pode discordar arbitrariamente das
conclusões do IPHAN, mas ele pode cancelar o
tombamento com base em outro interesse público
que, após ponderação, seja considerado superior à
proteção do patrimônio cultural, como no caso de
áreas destinadas a projetos de infraestrutura, como
usinas hidrelétricas.
2.6. QUADRO COMPARATIVO ENTRE
AS MODALIDADES DE INTERVENÇÃO
RESTRITIVA45
FUNDAMENTOS46
￭ Cumprimento da função social
da propriedade (arts. 5.º, XXIII, e
170, III, da CRFB); e
￭ Satisfação do interesse público.
MODALIDADES47 ￭ Intervenções restritivas ou
46Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 706.
45Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 706.
brandas: o Estado impõe
restrições e condições à
propriedade, sem retirá-la do
seu titular (servidão, requisição,
ocupação temporária, limitações
e tombamento);
￭ Intervenções supressivas ou
drásticas: o Estado retira a
propriedade do seu titular
originário, transferindo-a para o
seu patrimônio, com o objetivo
de atender o interesse público.
As intervenções supressivas são
efetivadas por meio das
diferentes espécies de
desapropriações.
SERVIDÃO
ADMINISTRATIVA
48
￭ Conceito: É o direito real
público que permite a utilização
da propriedade alheia pelo
Estado ou por seus delegatários
com o objetivo atender o
interesse público.
￭ Objeto: As servidões
administrativas, que possuem o
mesmo núcleo básico das
servidões privadas, incidem
apenas sobre bens imóveis, na
forma da legislação em vigor. Os
imóveis (prédio dominante e
prédio serviente) devem ser
vizinhos, mas não precisam ser
contíguos. Não há servidão sobre
bens móveis ou direitos.
￭ Instituição: Podem ser
instituídas por meio das
seguintes formas:
– Acordo;
48Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 706.
47Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 706.
26
– Sentença judicial;
– Usucapião.
Obs.: discussão sobre a
possibilidade de instituição por
lei.
￭ Extinção Em regra, é perpétua.
É possível, porém, apontar
algumas hipóteses de extinção:
– desaparecimento do bem
gravado (ex.: inundação
permanente do imóvel objeto da
servidão de trânsito);
– incorporação do bem serviente
ao patrimônio público (a
servidão pressupõe
necessariamente dois prédios
titularizados por pessoas
diferentes);
– desafetação do bem
dominante (ex.: desafetação do
imóvel que era utilizado como
hospital público).
￭ Indenização: Será devida se
houver comprovação do dano
pelo particular.
REQUISIÇÃO49
￭ Conceito: É a intervenção
autoexecutória na qual o Estado
utiliza-se de bens imóveis,
móveis e de serviços particulares
no caso de iminente perigo
público.
￭ Objeto: Incidem sobre bens
imóveis, móveis e serviços
particulares.
￭ Instituição e extinção: A
emergência da situação justifica
49Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 706.
a autoexecutoriedade da
medida. Enquanto perdurar o
perigo iminente, a requisição
permanecerá válida.
Considera-se, portanto, extinta a
requisição quando desaparecer a
situação de perigo.
￭ Indenização: O art. 5.º, XXV, da
CRFB, ao tratar da requisição,
assegura ao proprietário do bem
requisitado “indenização ulterior,
se houver dano”.
OCUPAÇÃO
TEMPORÁRIA50
￭ Conceito: É a intervenção
branda por meio da qual o
Estado ocupa, por prazo
determinado e em situação de
normalidade, a propriedade
privada para execução de obra
pública ou a prestação de
serviços públicos.
￭ Objeto: Normalmente, a
ocupação temporária tem por
objeto o bem imóvel do
particular, necessário para
execução de obra pública ou a
prestação de serviços públicos.
Existe controvérsia em relação à
possibilidade de ocupação
temporária de bens móveis e de
serviços.
￭ Indenização:Em qualquer
caso, a indenização depende
necessariamente da
comprovação do dano pelo
proprietário do bem ocupado.
LIMITAÇÕES
ADMINISTRATIVA
S51
￭ Conceito: São restrições
estatais impostas por atos
50Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 706.
27
normativos à propriedade, que
acarretam obrigações negativas
e positivas aos respectivos
proprietários, com o objetivo de
atender a função social da
propriedade.
￭ Objeto: O objeto das
limitações administrativas é
amplo, englobando os bens
(móveis e imóveis) e os serviços.
￭ Instituição e extinção: As
limitações administrativas são
impostas, primariamente, por lei
e, secundariamente, por atos
administrativos normativos.A
extinção das limitações ocorre
com a revogação da legislação
ou dos atos normativos.
￭ Indenização: As limitações
administrativas não geram, em
regra, o dever de indenizar, pois
as restrições à propriedade são
fixadas de maneira genérica e
abstrata. Os destinatários sofrem
ônus e bônus proporcionais.
Todavia, as limitações
administrativas serão,
excepcionalmente, indenizáveis
quando:
– Acarretarem danos
desproporcionais ao particular
ou grupo de particulares;
– Configurarem verdadeira
desapropriação indireta.
TOMBAMENTO52
￭ Conceito: É a intervenção
estatal restritiva que tem por
52Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 706.
51Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 706.
objetivo proteger o patrimônio
cultural brasileiro.
￭ Objeto: O objeto do
tombamento é amplo, incluindo
os bens imóveis (ex.: igreja
secular) e móveis (ex.: quadro
histórico).
O tombamento pode incidir,
inclusive, em relação aos bens
públicos.
￭ Tombamento x registro:
– Enquanto o tombamento é
regulado pelo Decreto-lei
25/1937 e visa proteger os bens
imóveis e móveis, o registro é
tratado no Decreto 3.551/2000 e
tem por objetivo a proteção dos
bens imateriais;
– A proteção dos bens imateriais
de valor cultural é realizada
mediante o “Registro”, e não
propriamente pelo tombamento,
conforme dispõe o Decreto
3.551/2000;
– O objetivo é o mesmo
(proteção da cultura), a entidade
responsável pela proteção é a
mesma (em âmbito federal:
IPHAN) e a proteção ocorre por
meio de procedimentos
semelhantes (inscrição do bem
emLivro específico).
￭ Classificações
- Quanto ao
procedimento
a) tombamento de ofício;
b) tombamento
voluntário;
c) tombamento
compulsório.
28
- Quanto à produção de
efeitos
a) tombamento
provisório;
b) tombamento
definitivo.
- Quanto à amplitude ou
abrangência
a) tombamento
individual;
b) tombamento geral.
- Quanto ao alcance do
tombamento sobre
determinado bem
a) tombamento total;
b) tombamento parcial.
3. INTERVENÇÃO SUPRESSIVA
OU DRÁSTICA:
DESAPROPRIAÇÃO
3.1. CONCEITO E INTRODUÇÃO53
Segundo Rafael Rezende, desapropriação “é a
intervenção do Estado na propriedade alheia,
transferindo-a, compulsoriamente e de maneira
originária, para o seu patrimônio, com fundamento
no interesse público e após o devido processo legal,
normalmente mediante indenização..” Trata-se de54
um procedimento administrativo e quase sempre
judicial.
Já Di Pietro conceitua a desapropriação com55
um “procedimento administrativo pelo qual o Poder
55 Di Pietro, Maria Sylvia Zanella, Direito administrativo / Maria Sylvia
Zanella Di Pietro. – 36. ed. – Rio de Janeiro: Forense, 2023. NP
54Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 712.
53Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 706.
Público ou seus delegados, mediante prévia
declaração de necessidade pública, utilidade
pública ou interesse social, impõe ao proprietário a
perda de um bem, substituindo-o em seu patrimônio
por justa indenização.”
Ainda segundo Di Pietro, nesse conceito,
aparecem as seguintes características:
1. o aspecto formal, com a menção a um
procedimento;
2. o sujeito ativo: Poder Público ou seus
delegados;
3. os pressupostos: necessidade pública,
utilidade pública ou interesse social;
4. o sujeito passivo: o proprietário do bem;
5. o objeto: a perda de um bem;
6. a reposição do patrimônio do expropriado
por meio de justa indenização.
O fundamento constitucional da
desapropriação está contido no inciso XXIV, art. 5º, CF.
CF - art. 5º, XXIV - a lei estabelecerá o
procedimento para desapropriação por
necessidade ou utilidade pública, ou por
interesse social, mediante justa e prévia
indenização em dinheiro, ressalvados os
casos previstos nesta Constituição.
📌 Características Básicas da
Desapropriação:
● Forma Drástica de Intervenção: A
desapropriação é uma intervenção severa na
propriedade privada (e, em alguns casos,
pública), na qual o Estado retira o bem do
proprietário originário. É uma prerrogativa do
Estado, desde que observados os limites
legais.
● Aquisição Originária da Propriedade: Por
meio da desapropriação, o Poder Público
adquire a propriedade do bem de forma
originária, o que significa que isso acontece
independentemente da vontade do
29
proprietário anterior. Uma vez desapropriado,
o bem não pode ser reivindicado
posteriormente, e eventuais ônus reais são
liberados, com os credores tendo que se
sub-rogar no preço pago pelo Poder Público.
● Justificação no Interesse Público: A
intervenção na propriedade só pode ocorrer
se justificada no atendimento do interesse
público. Isso pode incluir a utilidade pública, a
necessidade pública ou o interesse social.
Qualquer desvio desse propósito pode ser
considerado desvio de finalidade e
antijuridicidade.
● Devido Processo Legal: O processo de
desapropriação deve seguir o devido
processo legal. Caso contrário, pode se tornar
uma desapropriação indireta, o que não é
permitido.
● Indenização Prévia, Justa e em Dinheiro:
Em regra, a desapropriação implica o
pagamento de uma indenização prévia, justa
e em dinheiro ao proprietário original. A
Constituição permite exceções para
desapropriações sancionatórias, mas em
situações normais, a indenização é
obrigatória.
📌Expropriação Social Privada: O artigo
1.228, § 4.º, do Código Civil introduz um conceito
denominado "expropriação social privada", que é
diferente da desapropriação tradicional. Isso ocorre
quando um imóvel consiste em uma extensa área, na
posse ininterrupta e de boa-fé, por mais de cinco
anos, por um considerável número de pessoas. Essas
pessoas devem ter realizado obras e serviços
considerados de interesse social e econômico
relevante pelo juiz. A expropriação social privada não
é iniciada pelo Estado, não envolve um decreto
expropriatório e a indenização é devida pelos
possuidores do imóvel reivindicado.
📌Indenização em Casos Específicos: Há
entendimentos de que a indenização em casos de
desapropriação judicial só deve ser suportada pela
Administração Pública no contexto de políticas
públicas de reforma urbana ou agrária, envolvendo
possuidores de baixa renda, desde que haja
intervenção da Administração nos termos da lei
processual. Em casos diferentes, os possuidores do
imóvel reivindicado são responsáveis pelo pagamento
da indenização.
🚨 JÁ CAIU
Na prova para o cargo de Juiz de Direito do TJ-SP (Ano:
2023; Banca: VUNESP), foi considerada correta a
seguinte afirmação: ”Dispõe a Constituição Federal,
em seu artigo 5º , XXIV, que “A lei estabelecerá o
procedimento para desapropriação por necessidade
ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante
prévia e justa indenização em dinheiro, ressalvados os
casos previstos nesta Constituição”. Também há
previsão constitucional de desapropriação da
propriedade urbana (CF, artigo 182, parágrafo 4º ); de
desapropriação da propriedade rural (CF, artigo 186) e
de desapropriação de propriedade nociva, com a
expropriação de glebas de terras em que sejam
ilegalmente cultivadas plantas psicotrópicas (CF,
artigo 243). A desapropriação prevista no artigo 5º ,
XXIV, da Constituição Federal apresenta as seguintes
características: refere-se a imóvel que cumpre a sua
função social, não constitui sanção aplicada pelo
Estado e tem por ponto nodal a substituição da perda
patrimonial por prévia e justa indenização em
dinheiro.”
📌 OBSERVAÇÕES
￭ Trata-se de aquisição originária da
propriedade, pois não depende de título prévio nem
de aquiescência do particular. A consequência prática
é que o bem ingressa no patrimônio público LIVRE e
DESEMBARAÇADO. Eventuais credores irão se
sub-rogar no preço que a Administração pagará na
desapropriação.
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🚨 JÁ CAIU
Na prova da para o cargo de Defensor da DPE-TO
(Ano: 2022 Banca: CESPE/CEBRASPE), foi considerada
correta a seguinte afirmação: A desapropriação é
uma forma de aquisição originária da propriedade, na
medida em que a aquisição não está vinculada à
situação jurídica anterior e o bem ingressa no
domínio público livre de ônus, gravames ou relações
jurídicas de natureza real ou pessoal.
￭ Normalmente haverá indenização, justa e
prévia, e observarão o devido processo legal. Todavia,
existe um caso de desapropriação que não observa o
devido processo legal (desapropriação indireta), art.
243, CF - desapropriação confiscatória.
Art. 243. As propriedades rurais e urbanas
de qualquer região do País onde forem
localizadas culturas ilegais de plantas
psicotrópicas ou a exploração de trabalho
escravo na forma da lei SERÃO
EXPROPRIADAS e destinadas à reforma
agrária e a programas de habitação
popular, sem qualquer indenização ao
proprietário e sem prejuízo de outras sanções
previstas em lei, observado, no que couber, o
disposto no art. 5º.
Parágrafo único. Todo e qualquer bem de
valor econômico apreendido em
decorrência do tráfico ilícito de entorpecentes
e drogas afins e da exploração de trabalho
escravo será confiscado e reverterá a fundo
especial com destinação específica, na forma
da lei.
￭ Celso Antônio Bandeira de Mello diz56
que o pagamento de uma indenização é inerente ao
conceito de desapropriação. Ele entende que toda
desapropriação, por definição, enseja o pagamento
de uma indenização. Para o autor, se não houver o
56 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo.
Salvador, Ed.Juspodivm, 2021.
pagamento, não é desapropriação, mas sim
perdimento de bens, conforme consta no art. 243, CF.
Contudo, esse entendimento não é o que predomina.
￭ Na desapropriação, há uma fase
declaratória, uma fase executória, há o
pagamento da indenização e há a transferência da
propriedade. Insta salientar, ainda, que a
transferência não é autoexecutória, pois a anuência
do proprietário quanto ao preço da indenização é
obrigatória para que a transferência da propriedade
possa se concretizar. Caso o proprietário do bem a ser
desapropriado não concorde com o valor a ser pago a
título de indenização, caberá ao Estado ajuizar ação
judicial com objetivo de efetivar a transferência da
propriedade do bem.
￭ A desapropriação é compulsória no
sentido de que o proprietário não pode se recusar a
aceitar a retirada do bem ou direito. Contudo, o
proprietário pode se recusar a aceitar o valor da
indenização.
￭ Não se discute direito de terceiros na
desapropriação. O Poder Público adquire o bem livre
de qualquer vínculo dominial anterior.
📌É possível que o expropriante desista da
ação de desapropriação?
SIM, é possível a desistência da
desapropriação a qualquer tempo, mesmo após o
trânsito em julgado, desde que: a) ainda não tenha
havido o pagamento integral do preço (pois nessa
hipótese já terá se consolidado a transferência da
propriedade do expropriado para o expropriante); e
b) o imóvel possa ser devolvido sem que ele tenha
sido alterado de forma substancial (que impeça sua
utilização como antes era possível). É ônus do
expropriado provar a existência de fato impeditivo
do direito de desistência da desapropriação. STJ. 2ª
Turma. REsp 1368773-MS, Rel. Min. Og Fernandes, Rel.
para acórdão Min. Herman Benjamin, julgado em
6/12/2016 (Info 596) .57
57CAVALCANTE, Márcio André Lopes. É possível que o expropriante
desista da ação de desapropriação?. Buscador Dizer o Direito, Manaus.
31
🚨 JÁ CAIU
Na prova do MPE-PE (Ano: 2022 Banca: FCC), foi
considerada correta a seguinte afirmação: é possível
a desistência da desapropriação, a qualquer tempo,
mesmo após o trânsito em julgado, desde que ainda
não tenha havido o pagamento integral do preço e o
imóvel possa ser devolvido sem alteração substancial
que impeça que seja utilizado como antes.
3.2. EXPROPRIAÇÃO SOCIAL PRIVADA
58
Art. 1228, §4°, CC. O proprietário também
pode ser privado da coisa se o imóvel
reivindicado consistir em extensa área, na
posse ininterrupta e de boa-fé, por mais de
5 anos, de considerável número de
pessoas, e estas nela houverem realizado,
em conjunto ou separadamente, obras e
serviços considerados pelo juiz de
interesse social e econômico relevante.
Conforme Rafael Rezende, trata-se de
instituto inovador, regulado pelo Direito Privado, que
não se confunde com a desapropriação (a
expropriação social privada não é de iniciativa do
Ente federado, inexistindo decreto expropriatório,
bem como a indenização será devida pelos
possuidores do imóvel reivindicado, na forma do art.
1.228, § 5.º, do CC).. Da mesma forma, não se iguala
ao usucapião (a expropriação social privada é
onerosa).
3.3. PRESSUPOSTOS59
Segundo os ensinamentos do Marcelo
Alexandrino e Vicente Paulo, são pressupostos da
59 ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo
Descomplicado. São Paulo: Método, 2021.
58Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 706.
Disponível em:
. Acesso em: 28/10/2023
desapropriação:
￭ a utilidade pública ou a necessidade
pública;
￭ o interesse social.
A utilidade pública é caracterizada em
hipóteses nas quais a desapropriação do bem atende
a mera conveniência do Poder Público, sem ser
imprescindível. Exemplo: desapropriação de um
imóvel para a construção de uma escola.
Por sua vez, a necessidade pública decorre
de situações de urgência ou de emergência, cuja
solução exija a desapropriação do bem. É necessária a
transferência urgente de bens de terceiros para o
Poder Público, ou para entidades por ele indicadas, a
fim de que a situação emergencial seja resolvida
satisfatoriamente.
Já a desapropriação por interesse social é
aquela em que mais se evidencia a importância do
preceito segundo o qual a propriedade deve atender
à sua função social. Ou seja, o Poder Público age
para corrigir distorções resultantes das injustiças
sociais.
⚠ ATENÇÃO60
O ato declaratório da desapropriação, por
utilidade ou necessidade pública, ou por interesse
social, deve ser motivado de maneira explícita,
clara e congruente, não sendo suficiente a mera
referência à hipótese legal.
3.5. MODALIDADES
3.5.1. DESAPROPRIAÇÃO POR
UTILIDADE PÚBLICA, NECESSIDADE
PÚBLICA OU INTERESSE SOCIAL
60CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Enunciado 4 da I Jornada de Direito
Administrativo CJF/STJ. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em:
. Acesso em: 28/10/2023
32
A desapropriação prevista no art. 5º, XXIV,
CF, estabelece os casos ordinários de desapropriação.
O Decreto-Lei 3364/41 regulamenta a
desapropriação por utilidade e necessidade pública,
enquanto a Lei 4132/62 regulamenta a
desapropriação por interesse social.
Segundo Rafael Rezende, trata-se da
desapropriação ordinária que pode ser utilizada por
todos os entes federados, ainda que a propriedade
atenda a sua função social, pois não há, aqui,
sanção ao particular, mas, sim, necessidade de
atender o interesse público. Por essa razão, é
imprescindível a indenização prévia, justa e em
dinheiro.
Atente-se que a competência legislativa
sobre desapropriação é privativa da União, conforme
estabelece o art. 22, II, CF. Contudo, a competência
para declarar a utilidade pública ou o interesse
social da desapropriação pertence a todos os entes
políticos.
⏳ RESUMINDO
● A competência material é de todos os entes
federados, ou seja, União, Estados, DF e
Municípios, podem desapropriar.
● A competência legislativa é privativa da
União.
3.5.1.1. CARACTERÍSTICAS
a) Todos os Entes federados podem
desapropriar por meio dessa modalidade;
b) Sempre será devida a indenização
prévia, justa e em dinheiro.
3.5.2. DESAPROPRIAÇÃO
URBANÍSTICA SANCIONATÓRIA
O fundamento constitucional da
desapropriação urbanística sancionatória está
expressa no art. 182, § 4º, III, da Constituição Federal.
§ 4º É facultado ao Poder Público municipal,
mediante lei específica para área incluída no
plano diretor, exigir, nos termos da lei
federal, do proprietário do solo urbano não
edificado, subutilizado ou não utilizado,
que promova seu adequado
aproveitamento, sob pena,
sucessivamente, de:
(...)
III - desapropriação com pagamento
mediante títulos da dívida pública de emissão
previamente aprovada pelo Senado Federal,
com prazo de resgate de até 10 anos, em
parcelas anuais, iguais e sucessivas,
assegurados o valor real da indenização e os
juros legais.
Segundo Rafael Rezende, a desapropriação
urbanística refere-se ao imóvel localizado na área
urbana que não atende a respectiva função social
(imóvel não edificado, subutilizado ou não utilizado).
Ao verificar que o proprietário não cumpre a
função social do seu imóvel urbano, o poder público
poderá adotar medidas. Cuidado, pois estas medidas
serão tomadas em ordem sucessiva:
￭ Notificação do proprietário para cumprir a
função social da propriedade;
￭ IPTU progressivo no tempo (não pode
ultrapassar 15% do valor venal do imóvel e irá cessar
com 5 anos);
￭ Desapropriação.
3.5.2.1. CARACTERÍSTICAS
a) A desapropriação urbanística pode ser
aplicada pelos Municípios e o DF (no exercício
da competência municipal). Rafael Rezende
pontua que apenas os Municípios que
possuem plano diretor podem se valer
dessa modalidade de desapropriação (art.
41, III, do Estatutoda Cidade).
b) Como sanção, a indenização não será em
dinheiro, mas em títulos da dívida pública
33
resgatáveis no prazo de até 10 anos.
c) Possui caráter subsidiário, pois o art. 182, §
4.º, da CRFB estabelece uma ordem sucessiva
de medidas e de sanções que deve ser
observada pelo Poder Público.
⚠ ATENÇÃO61
A política urbana tem por objetivo ordenar o
pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade
e da propriedade urbana, devendo estabelecer
diretrizes de ordenação e controle do uso do solo de
forma a evitar, por exemplo, a utilização inadequada
dos imóveis urbanos e a proximidade de usos
incompatíveis ou inconvenientes.
O estado-membro e a União podem
desapropriar imóvel urbano, desde que seja para
utilidade pública, necessidade pública ou por
interesse social (com pagamento em dinheiro).
📌 OBSERVAÇÕES
● O proprietário também faz jus a juros legais
de até 6% ao ano.
● O proprietário do imóvel urbano
desapropriado não tem direito aos juros
compensatórios, lucros cessantes ou
expectativas de ganhos.
● Conforme o Estatuto da Cidade, é vedada a
compensação de tributos utilizando títulos da
dívida pública quando forem derivados da
desapropriação.
● O aproveitamento do imóvel desapropriado
poderá ser efetivado diretamente pelo Poder
Público ou por meio de alienação ou
concessão a terceiros. Em qualquer dos
casos, deverá ser dada a destinação social
estabelecida ao imóvel urbano que não
cumpre a sua função social. Neste caso, não é
possível haver retrocessão.
61 BORGES, Cyonil; SÁ, Adriel. Manual de Direito Administrativo Facilitado.
Salvador, Ed. Juspodivm, 2019.
3.5.3. DESAPROPRIAÇÃO RURAL
Refere-se ao imóvel rural que não atende a
sua função social, conforme art. 184 da CF/88.
Art. 184. COMPETE À UNIÃO desapropriar
por interesse social, para fins de reforma
agrária, o imóvel rural que não esteja
cumprindo sua função social, mediante
prévia e justa indenização em títulos da
dívida agrária, com cláusula de preservação
do valor real, resgatáveis no prazo de até 20
anos, a partir do 2° ano de sua emissão, e
cuja utilização será definida em lei.
§ 1º As benfeitorias úteis e necessárias
serão indenizadas em dinheiro.
§ 2º O decreto que declarar o imóvel como de
interesse social, para fins de reforma agrária,
autoriza a União a propor a ação de
desapropriação.
§ 3º Cabe à LC estabelecer procedimento
contraditório especial, de rito sumário, para o
processo judicial de desapropriação.
§ 4º O orçamento fixará anualmente o volume
total de títulos da dívida agrária, assim como
o montante de recursos para atender ao
programa de reforma agrária no exercício.
§ 5º São ISENTAS DE IMPOSTOS federais,
estaduais e municipais as operações de
transferência de imóveis desapropriados
para fins de reforma agrária.
Segundo Rafael Rezende, trata-se de
modalidade de desapropriação que sanciona o
proprietário que não cumpre a função social do
imóvel rural e somente pode ser utilizada pela
União com o objetivo único de implementar
reforma agrária (art. 184 da CRFB).
🚩 NÃO CONFUNDA
Não se confunde com a desapropriação de
imóvel rural por interesse social para fins de
reforma agrária. Enquanto a desapropriação rural é
de competência exclusiva da União e representa uma
sanção ao particular que descumpre a função social
34
do imóvel rural e recebe títulos da dívida agrária, a
segunda é a desapropriação ordinária que pode ser
implementada por qualquer Ente federado e exige o
pagamento de indenização prévia, justa e em
dinheiro.62
3.5.3.1. CARACTERÍSTICAS
a) Competência exclusiva da União;
b) Caráter sancionatório ao particular que
descumpre a função social do imóvel rural;
c) Como é uma sanção, não se exige
indenização em dinheiro, mas em títulos da
dívida agrária resgatáveis em um prazo de até
20 anos;
d) As benfeitorias úteis e necessárias serão
indenizadas em dinheiro, mas deve seguir a
regra do precatório.
3.5.3.2. VEDAÇÕES CONSTITUCIONAIS
Não pode ser utilizada em relação aos
seguintes bens:
￭ Pequena e média propriedade rural, assim
definida em lei, desde que seu proprietário não
possua outra; e
￭ Propriedade produtiva.
⚠ ATENÇÃO
A pequena propriedade e a propriedade
produtiva podem ser desapropriadas por necessidade
pública, utilidade pública ou por interesse social.
Nestes casos, a indenização será paga em dinheiro.
JURISPRUDÊNCIA
Nas ações de desapropriação por interesse
social para fins de reforma agrária descabe
a restituição, pelo expropriado
sucumbente, de honorários periciais aos
62Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 715.
assistentes técnicos do INCRA e do MPF.
STJ. 1ª Turma. REsp 1306051-MA, Rel. Min.
Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em
08/05/2018 (Info 626) .63
SÚMULA 354, STJ: “A invasão do imóvel é
causa de suspensão do processo
expropriatório para fins de reforma agrária.”
Não se encontrando averbada no registro
imobiliário antes da vistoria, a reserva
florestal não poderá ser excluída da área
total do imóvel desapropriando para efeito
de cálculo da produtividade do imóvel rural64
.STJ. 2ª Turma. AgRg no REsp 1301751/MT, Rel.
Min. Herman Benjamin, julgado em
08/04/2014 (Info 539).STJ. 1ª Turma. AgRg no
REsp 1505446/GO, Rel. Min. Sérgio Kukina,
julgado em 15/03/2021
3.5.4. EXPROPRIAÇÃO
CONFISCATÓRIA
A expropriação confiscatória está prevista no
art. 243 da CF:
Art. 243. As propriedades rurais e urbanas
de qualquer região do País onde forem
localizadas culturas ilegais de plantas
psicotrópicas ou a exploração de trabalho
escravo na forma da lei SERÃO
EXPROPRIADAS e destinadas à reforma
agrária e a programas de habitação
popular, sem qualquer indenização ao
proprietário e sem prejuízo de outras sanções
previstas em lei, observado, no que couber, o
disposto no art. 5º.
Parágrafo único. Todo e qualquer bem de
valor econômico apreendido em
decorrência do tráfico ilícito de entorpecentes
64 CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Desapropriação para fins de
reforma agrária e área de reserva legal. Buscador Dizer o Direito,
Manaus. Disponível em:
. Acesso em: 28/10/2023
63CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Não cabimento de restituição pelo
expropriado dos honorários periciais. Buscador Dizer o Direito, Manaus.
Disponível em:
. Acesso em: 28/10/2023
35
e drogas afins e da exploração de trabalho
escravo será confiscado e reverterá a fundo
especial com destinação específica, na forma
da lei.
Segundo Rafael Rezende, trata-se da
expropriação de propriedades rurais e urbanas de
qualquer região do País onde forem localizadas
culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a
exploração de trabalho escravo, na forma da lei,
que serão destinadas à reforma agrária e a
programas de habitação popular, sem qualquer
indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras
sanções previstas em lei, observado, no que couber, o
disposto no art. 5.º da CRFB .65
3.5.4.1. CARACTERÍSTICAS
a) Competência exclusiva da União para
promover a expropriação;
b) Tem efeito de confisco, por isso, não há
indenização de nenhuma forma;
c) A expropriação deve englobar toda a
propriedade, ainda que o cultivo ocorra em
parte do terreno.
1. Gleba, no artigo 243 da Constituição do
Brasil, só pode ser entendida como a
propriedade na qual sejam localizadas
culturas ilegais de plantas psicotrópicas. O
preceito não refere áreas em que sejam
cultivadas plantas psicotrópicas, mas as
glebas, no seu todo. 2. A gleba expropriada
será destinada ao assentamento de colonos,
para o cultivo de produtos alimentícios e
medicamentosos. (STF, RE 543974, Relator(a):
EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em
26/03/2009, DJe-099 DIVULG 28-05-2009
PUBLIC 29-05-2009 EMENT VOL-02362-08
PP-01477 RTJ VOL-00209-01 PP-00395)1. O confisco de bens pelo Estado encerra
65Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 716.
uma restrição ao direito fundamental de
propriedade, insculpido na própria
Constituição Federal que o garante (art. 5º,
caput, e XXII). 2. O confisco de bens
utilizados para fins de tráfico de drogas, à
semelhança das demais restrições aos
direitos fundamentais expressamente
previstas na Constituição Federal, deve
conformar-se com a literalidade do texto
constitucional, vedada a adstrição de seu
alcance por requisitos outros que não os
estabelecidos no artigo 243, parágrafo
único, da Constituição. 3. O confisco no
direito comparado é instituto de grande
aplicabilidade nos delitos de repercussão
econômica, sob o viés de que “o crime não
deve compensar”, perspectiva adotada não só
pelo constituinte brasileiro, mas também pela
República Federativa do Brasil que
internalizou diversos diplomas internacionais
que visam reprimir severamente o tráfico de
drogas. 4. O tráfico de drogas é reprimido
pelo Estado brasileiro, através de modelo
jurídico-político, em consonância com os
diplomas internacionais firmados. 5. Os
preceitos constitucionais sobre o tráfico de
drogas e o respectivo confisco de bens
constituem parte dos mandados de
criminalização previstos pelo Poder
Constituinte originário a exigir uma atuação
enérgica do Estado sobre o tema, sob pena de
o ordenamento jurídico brasileiro incorrer em
proteção deficiente dos direitos
fundamentais. Precedente: HC 104410,
Relator(a): Min. Gilmar Mendes, Segunda
Turma, julgado em 06/03/2012, DJ 26-03-2012.
6. O confisco previsto no artigo 243,
parágrafo único, da Constituição Federal
deve ser interpretado à luz dos princípios
da unidade e da supremacia da
Constituição, atentando à linguagem natural
prevista no seu texto. Precedente: RE 543974,
Relator(a): Min. Eros Grau, Tribunal Pleno,
julgado em 26/03/2009, DJ 28-05-2009. 7. O
Supremo Tribunal Federal sedimentou que:
AGRAVO DE INSTRUMENTO - EFICÁCIA
SUSPENSIVA ATIVA - TRÁFICO DE DROGAS -
APREENSÃO E CONFISCO DE BEM UTILIZADO -
36
ARTIGO 243, PARÁGRAFO ÚNICO, DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Impõe-se o
empréstimo de eficácia suspensiva ativa a
agravo, suspendendo-se acórdão impugnado
mediante extraordinário a que visa imprimir
trânsito, quando o pronunciamento judicial
revele distinção, não contemplada na
Constituição Federal, consubstanciada na
exigência de utilização constante e habitual de
bem em tráfico de droga, para chegar-se à
apreensão e confisco - artigo 243, parágrafo
único, da Constituição Federal. (AC 82-MC, Rel.
Min. Marco Aurélio, julgamento em 3-2-2004,
Primeira Turma, DJ de 28-5-2004). 8. A
habitualidade do uso do bem na prática
criminosa ou sua adulteração para
dificultar a descoberta do local de
acondicionamento, in casu, da droga, não é
pressuposto para o confisco de bens, nos
termos do art. 243, parágrafo único, da
Constituição Federal. 9. Tese: É possível o
confisco de todo e qualquer bem de valor
econômico apreendido em decorrência do
tráfico de drogas, sem a necessidade de se
perquirir a habitualidade, reiteração do
uso do bem para tal finalidade, a sua
modificação para dificultar a descoberta
do local do acondicionamento da droga ou
qualquer outro requisito além daqueles
previstos expressamente no artigo 243,
parágrafo único, da Constituição Federal.
10. Recurso Extraordinário a que se dá
provimento. (STF, RE 638491, Relator(a): LUIZ
FUX, Tribunal Pleno, julgado em 17/05/2017,
ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL
- MÉRITO DJe-186 DIVULG 22-08-2017 PUBLIC
23-08-2017)
⚠ ATENÇÃO
Recurso extraordinário. 2. Constitucional.
Administrativo. Cultivo ilegal de plantas
psicotrópicas. Expropriação. Art. 243 da CF/88.
Regime de responsabilidade. 3. Emenda
Constitucional 81/2014. Inexistência de
mudança substancial na responsabilidade do
proprietário. 4. Expropriação de caráter
sancionatório. Confisco constitucional.
Responsabilidade subjetiva, com inversão de
ônus da prova. 5. Fixada a tese: “A
expropriação prevista no art. 243 da CF
pode ser afastada, desde que o
proprietário comprove que não incorreu
em culpa, ainda que in vigilando ou in
eligendo”. 6. Responsabilidade subjetiva dos
proprietários assentada pelo Tribunal
Regional. 7. Negado provimento ao recurso
extraordinário. (STF, RE 635336, Relator(a):
GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em
14/12/2016, ACÓRDÃO ELETRÔNICO
REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-209
DIVULG 14-09-2017 PUBLIC 15-09-2017)
3.5.5. DESAPROPRIAÇÃO POR ZONA
OU EXTENSIVA
A desapropriação por zona ocorre quando o
Poder Público desapropria área maior do que a
necessária para aproveitar a valorização
imobiliária decorrente da obra de desapropriação. O
art. 4º do DL 3365/41 apenas exige que, na fase
declaratória, o Poder Público diga qual é a área que
será utilizada para a obra e qual área será utilizada
para revenda.
Aqui, o poder público irá desapropriar vários
bens que estão localizados numa zona determinada.
Tem seu fundamento expresso no art. 4º do
Decreto- Lei 3.365/1941:
Art. 4o A desapropriação poderá abranger
a área contígua necessária ao
desenvolvimento da obra a que se destina,
e as zonas que se valorizarem
extraordinariamente, em consequência da
realização do serviço. Em qualquer caso, a
declaração de utilidade pública deverá
compreendê-las, mencionando-se quais as
indispensáveis à continuação da obra e as
que se destinam à revenda.
37
⚠ATENÇÃO: Novidade legislativa
A Lei nº 14.620 de 2023 adicionou o
parágrafo único ao referido artigo, que faz menção ao
art. 3º:
Parágrafo único. Quando a desapropriação
executada pelos autorizados a que se refere o
art. 3º destinar-se a planos de urbanização, de
renovação urbana ou de parcelamento ou
reparcelamento do solo previstos no plano
diretor, o edital de licitação poderá prever que
a receita decorrente da revenda ou da
utilização imobiliária integre projeto
associado por conta e risco do contratado,
garantido ao poder público responsável pela
contratação, no mínimo, o ressarcimento dos
desembolsos com indenizações, quando
essas ficarem sob sua responsabilidade. (LEI
14620/23)
O artigo , que se refere o parágrafo único
anterior, também teve sua redação dada pela Lei nº
14.620 de 2023:
Art. 3º Poderão promover a desapropriação
mediante autorização expressa constante de
lei ou contrato:(LEI 14620/23)
I - os concessionários, inclusive aqueles
contratados nos termos da Lei nº 11.079, de
30 de dezembro de 2004 (Lei de Parceria
Público-Privada), permissionários,
autorizatários e arrendatários; (LEI 14620/23)
II - as entidades públicas; (LEI 14620/23)
III - as entidades que exerçam funções
delegadas do poder público; e (LEI 14620/23)
IV - o contratado pelo poder público para fins
de execução de obras e serviços de
engenharia sob os regimes de empreitada por
preço global, empreitada integral e
contratação integrada. (LEI 14620/23)
Parágrafo único. Na hipótese prevista no
inciso IV do caput, o edital deverá prever
expressamente: (LEI 14620/23)
I - o responsável por cada fase do
procedimento expropriatório; (LEI 14620/23)
II - o orçamento estimado para sua realização;
(LEI 14620/23)
III - a distribuição objetiva de riscos entre as
partes, incluído o risco pela variação do custo
das desapropriações em relação ao
orçamento estimado. (LEI 14620/23)
Autorizados a Promover a
Desapropriação: O artigo 3º da mesma lei (alterado
pela Lei nº 14.620 de 2023) define quem tem
autorização para promover a desapropriação. Isso
inclui concessionários, entidades públicas, entidades
que exercem funções delegadas do poder público e
contratados pelo poder público para executar obras e
serviços de engenharia sob diferentes regimes. Esta
última categoria, definida no inciso IV, é
especialmente relevante para a explicação do
parágrafo único.
Receita Decorrente da Revenda ou
Utilização Imobiliária:A novidade permite que, nos
casos em que a desapropriação é executada por
contratados (conforme o inciso IV do artigo 3º), o
edital de licitação possa prever que a receita
decorrente da revenda ou da utilização imobiliária dos
terrenos desapropriados seja usada para financiar um
projeto associado. Esse projeto associado pode ser
desenvolvido pelo contratado, por conta e risco deste,
com o objetivo de recuperar parte dos investimentos
feitos na desapropriação. No entanto, o poder público
responsável pela contratação deve ser garantido no
mínimo o ressarcimento dos desembolsos com
indenizações, quando essas ficarem sob sua
responsabilidade.
Edital de Licitação: A lei exige que o edital
de licitação para a desapropriação, especialmente nos
casos do inciso IV do artigo 3º, inclua informações
específicas, como o responsável por cada fase do
procedimento expropriatório, o orçamento estimado
para sua realização e a distribuição objetiva de riscos
entre as partes, incluindo o risco pela variação do
custo das desapropriações em relação ao orçamento
estimado. Essa transparência é importante para
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/Lei/L11079.htm
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/Lei/L11079.htm
38
garantir a equidade e o controle na execução do
processo de desapropriação.
3.5.5.1. FUNDAMENTOS DA
DESAPROPRIAÇÃO POR ZONA
a) O poder público irá desapropriar por zona
imóveis que sofreram supervalorização por
conta de obras públicas.
📌 OBSERVAÇÃO
Autores como CELSO ANTÔNIO e o professor
RAFAEL OLIVEIRA entendem que essa primeira
hipótese é inconstitucional. O poder público
desapropriar e depois vender por valores maiores
que os que pagou até tem o fundamento de igualdade
(não beneficiar determinadas pessoas), mas o
caminho é inconstitucional, pois temos o tributo da
contribuição de melhoria que seria o meio mais
correto.
b) Se for necessário para execução de obras
públicas.
📌 OBSERVAÇÃO
Seria inconstitucional o poder público
desapropriar sendo possível a ocupação provisória
(RAFAEL OLIVEIRA).
⚠ ATENÇÃO
Nova redação do parágrafo único do art. 4º,
Decreto-Lei nº 3.365/1941:
Parágrafo único. Quando a desapropriação
destinar-se à execução de planos de
urbanização, de renovação urbana ou de
parcelamento ou reparcelamento do solo, a
receita decorrente da revenda ou da
exploração imobiliária dos imóveis
produzidos poderá compor a remuneração
do agente executor. (LEI 14273/21)
3.5.6. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA66
É aquela que não observa o devido processo
legal. É chamada de esbulho administrativo ou
apossamento administrativo.
Segundo o professor Rafel Rezende, “a
desapropriação indireta é a desapropriação que não
observa o devido processo legal.67
A doutrina fala do exemplo do esbulho
possessório por meio do poder público, restando ao
particular pleitear perdas e danos (Art. 35, Decreto-Lei
3365/41).
Art. 35. Os bens expropriados, uma vez
incorporados à Fazenda Pública, não
podem ser objeto de reivindicação, ainda
que fundada em nulidade do processo de
desapropriação. Qualquer ação, julgada
procedente, resolver-se-á em perdas e
danos.
O professor explica que “em determinadas
hipóteses, o Poder Público esbulha o bem privado,
utilizando-o, em seguida, para satisfação do interesse
público. Não obstante a ilicitude da ação estatal, a
legislação e a jurisprudência reconhecem a
impossibilidade de devolução do bem ao particular,
tendo em vista a sua afetação ao interesse público,
restando ao esbulhado o direito de ser indenizado ”.68
📌Esbulho de bens privados pelo Poder
Público:
O Poder Público, em certas situações, toma
posse de bens privados para atender ao interesse
público.
Mesmo se essa ação for ilícita, a legislação e a
jurisprudência não permitem a devolução dos bens ao
particular, devido à sua afetação ao interesse público.
68 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 742.
67 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 742.
66 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 742.
39
O particular tem o direito de ser indenizado
nessas circunstâncias.
📌Ações possessórias em casos não
afetados ao interesse público:
Enquanto o bem esbulhado não é afetado ao
interesse público, o particular pode recorrer às ações
possessórias em face do Estado.
⚠ ATENÇÃO: Natureza da ação de desapropriação
indireta: Apesar de ser uma ação de natureza
indenizatória, a jurisprudência do Supremo Tribunal
Federal (STF) e do Superior Tribunal de Justiça (STJ)
consideram a desapropriação indireta como uma
ação real, devido à ligação íntima entre a indenização
e a perda da propriedade.
3.5.6.1. REQUISITOS DA
DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA
a) Apossamento do bem pelo Estado;
b) Afetação do bem;
c) Irreversibilidade da situação fática resultante
do indevido apossamento e da afetação.
⚠ ATENÇÃO: Enquanto não houver a afetação do
bem esbulhado ao interesse público, poderá o
particular se valer das ações possessórias em face do
Estado.
Lembre-se também que, se for o caso, o
poder público poderá adquirir por usucapião (que
obviamente será gratuito).
📌É possível a ocorrência da desapropriação
indireta por meio de determinados atos estatais
lícitos? SIM. Segundo Rafael Rezende , “é possível a69
ocorrência da desapropriação indireta quando
determinados atos estatais lícitos geram para um ou
alguns particulares restrições substanciais que
impedem o uso normal da propriedade. Ex.: limitação
69 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 742.
administrativa determina o fechamento de ruas para
passagem de veículos, destinando-as aos pedestres.
Ainda que lícita a intervenção estatal, ela gera direito
à indenização aos proprietários do posto de gasolina
e do estacionamento remunerado localizados nessas
ruas, em razão da desapropriação indireta”.
📌 OBSERVAÇÃO70
Não se imputa ao Poder Público a
responsabilidade integral por alegada
desapropriação indireta quando, em gleba cuja
ocupação por terceiros apresenta situação
consolidada e irreversível, limita-se a realizar
serviços públicos de infraestrutura, sem que tenha
concorrido para o esbulho ocasionado
exclusivamente por particulares.
Assim, na medida em que o Poder Público
não pratica o ato ilícito denominado “apossamento
administrativo” nem, portanto, toma a propriedade do
bem para si, não deve responder pela perda da
propriedade em desfavor do particular, ainda que
realize obras e serviços públicos essenciais para a
comunidade instalada no local. STJ. 2ª Turma. REsp
1770001-AM, Rel. Min. Mauro Campbell Marques,
julgado em 05/11/2019 (Info 660).
3.5.6.2. AÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO
INDIRETA
a) Proposta pelo particular;
b) É uma ação indenizatória;
c) O réu será o ente que promoveu a
desapropriação indireta (União, Estados,
municípios, DF, administração indireta,
concessionário ou permissionário).
d) LIDE: A pretensão resistida posta à
apreciação do Poder Judiciário é o
70CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Não configura desapropriação
indireta quando o Estado se limita a realizar serviços públicos de
infraestrutura em gleba cuja invasão por particulares apresenta situação
consolidada e irreversível. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível
em:
. Acesso em: 29/10/2023
40
pagamento da justa indenização.
e) CONTESTAÇÃO: O réu, para afastar a
pretensão do autor, somente pode arguir a
prescrição. Se o proprietário não ingressar
com a ação de desapropriação indireta no
prazo legal, ele perderá a propriedade e o
poder público a adquirirá pelo decurso do
tempo (usucapião).
f) PERÍCIA:Se o ponto controvertido é a justiça
da indenização, o juiz precisa saber o valor do
bem e, para tanto, haverá perícia.
g) MINISTÉRIO PÚBLICO: Atuação como custus
legis e será obrigatória quando houver
interesse público, seja ele frontal ou reflexo.
Vale lembrar que não gera, por si só, nulidade
quando não há intervenção do MP como
custos legis,, desde que não se trate
(diretamente ou indiretamente) de interesse
público ligado à ordem urbanística, à
improbidade administrativa e ao meio
ambiente.
h) SENTENÇA
￭ Procedência: o proprietário ganhará o
direito de receber a indenização, a qual é
fixada pelo juiz.
￭ Improcedência: o autor não fará jus à
indenização. A sentença de improcedência
ocorrerá nos casos de prescrição, em caso de
não comprovação da propriedade etc.
⚠ ATENÇÃO
O STF DIZ QUE É UMA AÇÃO REAL (E NÃO
PESSOAL). ESSA AFIRMAÇÃO GERAM 3
CONSEQUÊNCIAS:
● Legitimidade: Necessário, portanto, a
anuência do cônjuge (Art. 73 e 74 do CPC);
● Competência: Será do foro onde está
localizado o bem (Art. 47 do CPC);
● Prescrição
📌Qual é o prazo da ação de desapropriação
indireta?
Regra: 10 anos (art. 1.238, parágrafo único,
do CC/2002).
Exceção: o prazo será de 15 anos se ficar
comprovada a inexistência de obras ou serviços
públicos no local.
Em regra, portanto, o prazo prescricional das
ações indenizatórias por desapropriação
indireta é de 10 anos porque existe uma
presunção relativa de que o Poder Público
realizou obras ou serviços públicos no local.
Admite-se, excepcionalmente, o prazo
prescricional de 15 anos, caso a parte
interessada comprove, concreta e
devidamente, que não foram feitas obras
ou serviços no local, afastando a
presunção legal. STJ. 1ª Seção. EREsp
1575846-SC, Rel. Min. Og Fernandes, julgado
em 26/06/2019 (Info 658).
O prazo prescricional aplicável à
desapropriação indireta, na hipótese em que
o Poder Público tenha realizado obras no local
ou atribuído natureza de utilidade pública ou
de interesse social ao imóvel, é de 10 anos,
conforme parágrafo único do art. 1.238 do CC.
STJ. 1ª Seção. REsp 1757352-SC, Rel. Min.
Herman Benjamin, julgado em 12/02/2020
(Recurso Repetitivo – Tema 1109) (Info 671).
🚨JÁ CAIU
No concurso para Juiz Federal da 1ª Região (Ano:
2023; FGV) foi considerada correta a seguinte
assertiva: “A União se apropriou do imóvel de
Humberto no ano de 2012, sem observar as
formalidades previstas em lel para a
desapropriação, e nele imediatamente construiu
um prédio que até hoje é sede de diversos órgãos
públicos federais. Como já era aposentado e
costumava viajar constantemente para o exterior,
Humberto decidiu ajuizar ação indenizatória por
desapropriação indireta somente agora no ano de
41
2023. O Juízo Federal, observando a atual
jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça em
tema de recurso repetitivo, decidiu que: já ocorreu
a prescrição da pretensão de Humberto, pois se
aplica o prazo de dez anos da usucapião
extraordinária do Código Civil;”.
i) RESTRIÇÃO ADMINISTRATIVA ANTERIOR À
AQUISIÇÃO71
Em regra, quem adquire bem anteriormente
atingido por restrição administrativa não é
parte legítima, por carência de efetivo
prejuízo, para, com fundamento em
desapropriação direta ou indireta, ingressar
com ação indenizatória contra o Estado.
Nessas condições, querer agir em nome do
credor primitivo, postulando lesão que não
sofreu, afronta os princípios da boa-fé
objetiva, da proibição de enriquecimento sem
causa e da moralidade, representando, não o
exercício de um direito, mas a invocação
abusiva do direito.
Observam-se duas exceções, em numerus
clausus, para a regra geral:
• quando a transferência da propriedade for
realizada por negócio jurídico gratuito;
• quando o adquirente for sujeito vulnerável,
na acepção de indivíduo incontestavelmente
pobre ou humilde.
Em ambos os casos há presunção relativa de
boa-fé objetiva, de moralidade e de
inexistência de enriquecimento sem causa.
STJ. 1ª Seção. REsp 1750660/SC, Rel. Min.
Gurgel De Faria, Rel. p/ Acórdão Min. Herman
Benjamin, julgado em 10/03/2021 (Tema
Repetitivo 1004).
71CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Se, quando o proprietário adquiriu o
imóvel, já havia a restrição administrativa ele não poderá pedir
indenização, salvo se se tratar de negócio jurídico gratuito ou se for
vulnerável econômico. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em:
. Acesso em: 29/10/2023
3.5.7 RETROCESSÃO
Segundo Rafael Rezende, é o direito do
expropriado exigir a devolução do bem
desapropriado que não foi utilizado pelo Poder
Público para atender o interesse público. Nesse
caso, o Poder Público retirou o bem do seu titular
originário sem observar os objetivos
constitucionais que legitimam a desapropriação:
atendimento da utilidade pública, necessidade pública
e interesse social.72
O direito à retrocessão, previsto no art. 519
do CC vigente (equivalente ao art. 1.150 do CC
revogado), tão somente se consubstancia
na hipótese de haver desvio da finalidade
para o qual o imóvel foi desapropriado,
acarretando a cognominada tredestinação
ilícita. Precedentes: REsp 1.025.801/SP,
Relatora Min. Eliana Calmon, Segunda Turma,
DJe 8/9/09; REsp 995.724/SP, Relator Min. José
Delgado, Primeira Turma, DJe 23/6/08; e REsp
43.651/SP, Relatora Min. Eliana Calmon,
Segunda Turma, DJ 5/6/00.
3.5.7.1. NATUREZA JURÍDICA
Existem três posições sobre a natureza
jurídica da retrocessão:
PRIMEIRA
POSIÇÃO
Direito pessoal.
“O expropriado pode pleitear
indenização, mas não a
devolução do bem, tendo em
vista o disposto em duas
normas:
a) art. 35 do Decreto-lei
3.365/1941: ainda que haja
nulidade no processo de
desapropriação, a discussão
72 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 738.
42
deve ser resolvida mediante a
propositura de ação de perdas e
danos; e
b) art. 519 do CC: direito de
preempção ou preferência,
tipicamente obrigacional, do
expropriado na aquisição do
bem. Nesse sentido: José dos
Santos Carvalho Filho e
Diógenes Gasparini.”73
SEGUNDA
POSIÇÃO
Direito real.
“O expropriado pode exigir a
devolução do bem
desapropriado que não foi
utilizado para atender o
interesse público, uma vez que o
art. 5.º, XXIV, da CRFB apenas
admite a desapropriação para
atendimento da utilidade
pública, necessidade pública e
interesse social, sendo
inconstitucional a
desapropriação que não satisfaz
essas finalidades. Portanto,
considerada inconstitucional
(nula) a desapropriação, o bem
deve ser devolvido ao seu
proprietário.
Nesse sentido: STJ, José Carlos
de Moraes Salles, Celso Antônio
Bandeira de Mello.”74
TERCEIRA
POSIÇÃO
Direito misto.
74 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 738.
73 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 738.
“O expropriado pode optar por
exigir a devolução do bem
(natureza real) ou por pleitear
perdas e danos (natureza
pessoal).
Nesse sentido: Maria Sylvia
Zanella Di Pietro”75
3.5.7.2. TREDESTINAÇÃO
De acordo com Rafael Rezende , “a76
retrocessão pressupõe a tredestinação, ou seja, a
ocorrência do desvio de finalidade por parte do Poder
Público que deixa de satisfazer o interesse público
com o bem desapropriado”.
São duas espécies:
a) LÍCITA: atende um fim público
diferente do que foi inicialmente
indicado;
1. Não há falar em retrocessão se ao bem
expropriado for dada destinação que
atende ao interesse público, ainda que
diversa da inicialmente prevista no decreto
expropriatório. (STJ, REsp n. 847.092/SP,
relatora Ministra Denise Arruda, Primeira
Turma, DJ de 18/9/2006, p. 291.)
b) ILÍCITA: ao imóvel desapropriado é
conferida destinação diversa da
pública, nesse caso, abreespaço para
o instituto da retrocessão. Apenas a
tredestinação ilícita pode gerar a
retrocessão.
5. Conforme preconizado no art. 1.150 do
CC/16 (atual art. 519 do CC/2002), não
atendido o objetivo descrito no decreto
expropriatório, constitui obrigação do
76 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 739.
75 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 738.
43
Poder Público oferecer ao expropriado o
direito de reaver o bem (retrocessão) ou,
não sendo isso possível, de reparar os
danos daí decorrentes.
6. Entretanto, pretensão desse jaez terá lugar
somente quando o bem expropriado,
comprovadamente, deixar de atender ao
interesse público, em contexto que possa
caracterizar a denominada tredestinação
ilícita, esta sim geradora do direito à
retrocessão ou, na sua impossibilidade, à
correspondente indenização por perdas e
danos em prol da parte expropriada. A tal
propósito, como explica KIYOSHI HARADA, "Só
a destinação efetiva do bem a uma finalidade
que não seja de interesse público é que revela
objetivamente o desvio de finalidade
ensejador da retrocessão" (Desapropriação.
11. ed. São Paulo: Atlas, 2015, p. 278). (STJ,
REsp n. 1.421.618/RJ, relator Ministro
Benedito Gonçalves, relator p/ o acórdão
Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe
de 20/11/2017.)
📌O que é desdestinação e adestinação?
DESDESTINAÇÃO ADESTINAÇÃO
O bem desapropriado é
desafetado.
Desdestinação é a
mudança da afetação de
um bem desapropriado.
Exemplo: bem
desapropriado é
utilizado como escola
pública que vem a ser
desativada.
O bem desapropriado
não recebe destinação.
Exemplo: há
desapropriação para o
Poder Público construir
um hospital. Após a
desapropriação, o poder
público não faz nada
com o bem e também
não o aliena para
terceiros.
📌A omissão (“adestinação”) estatal é
capaz de configurar tredestinação?77
1ª corrente (majoritária): a mera omissão
do estado não configura tredestinação e não gera
77 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 740.
direito à retrocessão.
2ª corrente: apesar de não haver prazo
estipulado, em regra, na legislação para que o Poder
Público conceda destinação pública ao bem
desapropriado, seria possível a aplicação analógica do
prazo de caducidade do decreto expropriatório. Caso
a omissão permaneça, configura tredestinação,
gerando o direito à retrocessão.
📌É possível que o Poder Público dê
destinação diversa ao bem desapropriado que foi
inicialmente utilizado para o atendimento do
interesse público?
SIM. Como pontua Rafael Rezende, “não há
dúvida de que o Poder Público, após destiná-lo ao
interesse público, pode alterar a sua destinação e,
inclusive, aliená-lo a terceiros ”.78
📌A desdetinação é capaz de configurar
retrocessão?
NÃO. Rafael Rezende ressalta que não há
que falar em retrocessão, pois o bem chegou a ser
utilizado na satisfação do interesse público.
📌Qual o prazo prescricional para
propositura da ação de retrocessão?
1ª corrente: para quem entende ser um
direito de natureza pessoal, o prazo é de 5 anos
(decreto 20910/32).
2ª corrente: para quem entende ser um
direito de natureza real, o prazo é de 10 anos (art.
205, CC).
3.6. PROCEDIMENTO
O procedimento de desapropriação é
composto de 2 fases:
￭ Fase declaratória
￭ Fase executória
78 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 740.
44
A fase declaratória tem seu início com a
declaração do interesse do Poder Público. “A
declaração deve individualizar, com precisão, o bem
que será desapropriado, sendo vedada a afirmação
genérica de que determinada área possui utilidade
pública, necessidade pública ou interesse social. O
Poder Público deve apontar a finalidade da
desapropriação, não se admitindo a mera indicação
de dispositivo legal para justificar a sua atuação ”79
A declaração expropriatória deve conter: a
descrição preciso do bem a ser desapropriado, a
finalidade da desapropriação, a hipótese legal descrita
na lei expropriatória que autoriza a desapropriação
que se pretende executar.
Segundo Rezende “possuem competência80
declaratória para iniciar o procedimento da
desapropriação:
a) Entes federados: União, Estados, Distrito
Federal e Municípios possuem competência
declaratória. Trata-se da regra geral e a
declaração deve ser formalizada por decreto
(arts. 2.º e 6.º do Decreto-lei 3.365/1941).
b) Agência Nacional de Energia Elétrica
(ANEEL) e Departamento Nacional de
Infraestrutura de Transportes (DNIT): por
expressa previsão legal, essas duas
autarquias possuem competência
declaratória (ANEEL: art. 10 da Lei 9.074/1995
e DNIT: art. 82, IX, da Lei 10.233/2001). A
declaração, no entanto, não será formalizada
por decreto, uma vez que esse ato
administrativo é privativo do chefe do
Executivo, mas, sim, por portaria.
c) Poder Legislativo: o procedimento da
desapropriação pode ser iniciado pelo Poder
Legislativo, competindo ao Executivo praticar
os atos necessários à sua efetivação (art. 8.º
80 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 722.
79 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 722.
do Decreto-lei 3.365/1941). Há divergência em
relação à formalização dessa declaração. Para
alguns, a declaração deve ser formalizada por
lei (nesse caso, a lei seria de efeitos
concretos).35 Para outros, a declaração deve
constar de decreto legislativo,36 posição que
se nos afigura mais adequada, especialmente
pela similitude com a regra geral, que
menciona o decreto (art. 6.º do Decreto-lei
3.365/1941) ”.81
⚠ ATENÇÃO
O poder legislativo pode iniciar o processo,
mas não tomará os atos executórios.
Competência declaratória incondicionada e
condicionada
a) Competência incondicionada:
refere-se à competência para declarar
que qualquer bem pode ser
declarado como de utilidade pública,
necessidade pública ou de interesse
social. essa competência pertence à
união, aos estados, aos municípios,
ao df e aos territórios.
b) Competência condicionada: é a
competência restrita a certos bens e a
certas finalidades. essa competência
pertence a algumas autarquias que
receberam da lei, dentro de suas
especialidades, tal competência.
Consequências da declaração formal de
utilidade pública, necessidade pública ou interesse
social
a) “Autorização para que as autoridades
administrativas do expropriante ou seus
81 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 722.
45
representantes autorizados a ingressar no
bem, inclusive para realizar inspeções e
levantamentos de campo, objeto da
declaração, podendo recorrer, em caso de
oposição, ao auxílio de força policial (art. 7.º
do Decreto-lei 3.365/1941 - redação dada
com a Lei 14620/23);82
b) Início do prazo de caducidade do decreto
expropriatório. Na desapropriação por
utilidade pública, o Poder Público tem o prazo
de cinco anos, contados da data da
expedição do respectivo decreto, para
promover a desapropriação (realização do
acordo com o proprietário ou propositura da
ação judicial). Caso não seja promovida a
desapropriação dentro do prazo, ocorrerá a
caducidade do decreto e o bem não poderá
ser objeto de nova declaração pelo período
de um ano (art. 10 do Decreto-lei 3.365/1941).
Na desapropriação por interesse social, o
prazo de caducidade é de dois anos (art. 3.º
da Lei 4.132/1962) ;83
🚨JÁ CAIU
No concurso para Juiz Federal da 1ª Região (Ano:
2023; FGV) foi considerada correta a seguinte
assertiva: “A União, por meio do DepartamentoNacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT),
na busca da ampliação da malha viária, para
promover o desenvolvimento social e econômico e
a melhor integração entre duas regiões do país,
pretende desapropriar propriedade particular.
Sobre os procedimentos a serem adotados pela
autarquia, é correto afirmar que: é cabível a
imissão provisória na posse, caso requerida em até
120 dias da alegação de urgência e mediante o
depósito da quantia fixada segundo o critério
83 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 722.
82 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 722.
previsto em lei;”.
c) Fixação do estado do bem para fixação da
futura indenização das benfeitorias. O
proprietário, após a declaração, pode
implementar benfeitorias no bem, mas a
respectiva indenização depende da
observância do art. 26, § 1.º, do Decreto-lei
3.365/1941: as benfeitorias necessárias serão
sempre indenizáveis; as benfeitorias úteis
somente serão indenizadas se houver
autorização do Poder Público; e as
benfeitorias voluptuárias não serão
indenizadas. É importante ressaltar, ainda, o
teor da Súmula 23 do STF que dispõe:
“Verificados os pressupostos legais para o
licenciamento da obra, não o impede a
declaração de utilidade pública para
desapropriação do imóvel, mas o valor da
obra não se incluirá na indenização, quando a
desapropriação for efetivada ””.84
A fase executória começa com a etapa
administrativa. O Poder Público faz sua oferta de
preço pelo bem a ser expropriado. O Decreto-Lei
3.365/1941 estabelece regras para a fase executória.
Segundo Rezende , “possuem competência85
executória”:
a) “Entes federados, ANEEL e DNIT: as pessoas
que possuem competência declaratória para
iniciar o processo podem, obviamente,
promover os atos necessários à concretização
da retirada do bem. Aplica-se, aqui, a regra
“quem pode o mais pode o menos”. Frise-se,
no entanto, que o Poder Legislativo possui
competência declaratória, mas não a
executória, na forma do art. 8.º do Decreto-lei
85 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 724.
84 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 723.
46
3.365/1941;
b) Delegatários legais (Administração
Indireta) e negociais (concessionários e
permissionários de serviços públicos):
nesse caso, os delegatários podem promover
a desapropriação, mas essa competência
executória está condicionada à autorização
expressa da lei ou do contrato (art. 3.º do
Decreto-lei 3.365/1941)”.
Art. 3º, Decreto-lei 3365/41. Podem promover
a desapropriação, mediante autorização
expressa constante de lei ou contrato:
os concessionários, inclusive aqueles
contratados nos termos da Lei nº 11.079, de
30 de dezembro de 2004 (Lei de Parceria
Público-Privada), permissionários,
autorizatários e arrendatários; (LEI 14620/23)
II - as entidades públicas;
III - as entidades que exerçam funções
delegadas do poder público; e
IV - o contratado pelo poder público para fins
de execução de obras e serviços de
engenharia sob os regimes de empreitada por
preço global, empreitada integral e
contratação integrada. (LEI 14620/23)
Parágrafo único. Na hipótese prevista no
inciso IV do caput, o edital deverá prever
expressamente: (LEI 14620/23)
I - o responsável por cada fase do
procedimento expropriatório; (LEI 14620/23)
II - o orçamento estimado para sua realização;
(LEI 14620/23)
III - a distribuição objetiva de riscos entre as
partes, incluído o risco pela variação do custo
das desapropriações em relação ao
orçamento estimado (LEI 14620/23)
📌 OBSERVAÇÃO
Conforme estabelece o art. 9º, é vedado ao
Poder Judiciário interferir no mérito da decretação de
utilidade pública.
Art. 9o Ao Poder Judiciário é vedado, no
processo de desapropriação, decidir se se
verificam ou não os casos de utilidade
pública.
🚨 JÁ CAIU
Na prova do MPE-SC (Ano: 2022 Banca:
CESPE/CEBRASPE), foi considerada correta a seguinte
afirmação: É interditado ao Poder Judiciário decidir
sobre a ocorrência, ou não, da utilidade pública na
desapropriação, o que não impede, porém, a revisão
judicial quanto à competência, forma e regularidade
processual do ato de declaração.
⚠ ATENÇÃO86
Não constitui ofensa ao artigo 9º do
Decreto-Lei n. 3.365/1941 o exame por parte do Poder
Judiciário, no curso do processo de desapropriação,
da regularidade do processo administrativo de
desapropriação e da presença dos elementos de
validade do ato de declaração de utilidade pública.
Art. 10. A desapropriação deverá efetivar-se
mediante acordo ou intentar-se
judicialmente, dentro de cinco anos,
contados da data da expedição do respectivo
decreto e findos os quais este caducará.
Neste caso, somente decorrido um ano,
poderá ser o mesmo bem objeto de nova
declaração.
Parágrafo único. Extingue-se em cinco anos o
direito de propor ação que vise a indenização
por restrições decorrentes de atos do Poder
Público.
(...)
Art. 10-B. Feita a opção pela mediação ou
pela via arbitral, o particular indicará um dos
órgãos ou instituições especializadas em
mediação ou arbitragem previamente
cadastrados pelo órgão responsável pela
86CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Enunciado 3 da I Jornada de Direito
Administrativo CJF/STJ. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em:
. Acesso em: 29/10/2023
47
desapropriação.
§ 1º A mediação seguirá as normas da Lei nº
13.140, de 26 de junho de 2015, e,
subsidiariamente, os regulamentos do órgão
ou instituição responsável.
§ 2º Poderá ser eleita câmara de mediação
criada pelo poder público, nos termos do art.
32 da Lei nº 13.140, de 26 de junho de 2015.
§ 4º A arbitragem seguirá as normas da Lei nº
9.307, de 23 de setembro de 1996, e,
subsidiariamente, os regulamentos do órgão
ou instituição responsável.
Cabe ainda mencionar que a desapropriação
deve acontecer mediante indenização prévia, justa e
em dinheiro.
A fase executória se inicia na via
administrativa ofertando valor pelo bem ao
proprietário. Se houver acordo, haverá a chamada
desapropriação amigável (na verdade um claro
contrato de compra e venda). Todavia, se o particular
não concorda com o valor, o poder público proporá
ação judicial em face do proprietário para que ocorra
na via judicial, ou seja, diante da resistência do
proprietário em aceitar acordo e a respectiva
indenização, resta a quem tem competência
executória ajuizar uma ação judicial e pedir ao juiz
que considere o valor oferecido justo e permita a
transferência da propriedade.
Se não houver acordo administrativo em
relação à indenização, ainda é possível que o
proprietário aceite a realização de mediação ou
arbitragem para que o árbitro ou mediador aponte o
justo valor de indenização. Neste caso, aplicam-se as
regras de mediação e arbitragem.
Nesse sentido, arts. 10-A e 10-B, incluídos
pela Lei 13.867/19:
Art. 10-A.  O poder público deverá notificar o
proprietário e apresentar-lhe oferta de
indenização.
§ 1º  A notificação de que trata o caput deste
artigo conterá:    
I - cópia do ato de declaração de utilidade
pública;    
II - planta ou descrição dos bens e suas
confrontações;   
III - valor da oferta;   
IV - informação de que o prazo para aceitar
ou rejeitar a oferta é de 15 dias e de que o
silêncio será considerado rejeição;         
§ 2º  Aceita a oferta e realizado o pagamento,
será lavrado acordo, o qual será título hábil
para a transcrição no registro de imóveis.        
§ 3º  Rejeitada a oferta, ou transcorrido o
prazo sem manifestação, o poder público
procederá na forma dos arts. 11 e seguintes
deste Decreto-Lei.     
Art. 10-B.Feita a opção pela mediação ou
pela via arbitral, o particular indicará um dos
órgãos ou instituições especializados em
mediação ou arbitragem previamente
cadastrados pelo órgão responsável pela
desapropriação.    
§ 1º  A mediação seguirá as normas da Lei nº
13.140, de 26 de junho de 2015, e,
subsidiariamente, os regulamentos do órgão
ou instituição responsável.    
§ 2º  Poderá ser eleita câmara de mediação
criada pelo poder público, nos termos do art.
32 da Lei nº 13.140, de 26 de junho de
2015.         
§ 4º  A arbitragem seguirá as normas da Lei nº
9.307, de 23 de setembro de 1996, e,
subsidiariamente, os regulamentos do órgão
ou instituição responsável.    
3.7. OBJETO DA DESAPROPRIAÇÃO
Conforme o Art. 2º do Dec. Lei 3.365/41:
Art. 2º: Mediante declaração de utilidade
pública, TODOS OS BENS PODERÃO SER
DESAPROPRIADOS pela União, pelos Estados,
Municípios, Distrito Federal e Territórios.
Essa regra, por óbvio, comporta
desapropriação. Assim, a desapropriação não é
sucedânea da compra e venda, não servindo,
48
portanto, para substituir a compra e venda.
Temos alguns impedimentos ou
impossibilidades materiais e jurídicas:
￭ Impossibilidade material: Quando o bem,
pela sua essência, não é inserido no comércio nem é
passível de valoração. Exemplo: direitos
personalíssimos.
￭ Impossibilidade Jurídica: A própria ordem
jurídica impede a desapropriação. Exemplo dado por
Rafael Rezende: “impossibilidade de desapropriação
rural sancionatória da pequena e média propriedade
rural, desde que seu proprietário não possua outro
imóvel rural, e da propriedade produtiva (art. 185, I e
II, da CRFB)”.87
3.7.1. BENS PÚBLICOS
“Todo e qualquer bem ou direito que possua
valoração econômica pode ser desapropriado pelo
Poder Público (art. 2.º do Decreto-lei 3.365/1941) ”.88
⚠ NOVA REDAÇÃO: Dispõe o Art. 2º, §2º do
Decreto-Lei 3.365/41:
§ 2º Será exigida autorização legislativa para
a desapropriação dos bens de domínio dos
Estados, dos Municípios e do Distrito
Federal pela União e dos bens de domínio
dos Municípios pelos Estados. (LEI
14620/23)
Há dois requisitos:
“a) autorização legislativa: o expropriante
deve ser autorizado por sua respectiva Casa
Legislativa, salvo na hipótese de desapropriação
amigável, quando a citada autorização é dispensada; e
”89
89Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p; 718.
88Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p; 718.
87Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p; 718.
“b) desapropriação de “cima para baixo”: a
União pode desapropriar bens públicos estaduais e
municipais, assim como os Estados podem
desapropriar bens públicos municipais ”.90
3.7.2. BENS DA ADMINISTRAÇÃO
INDIRETA91
Para Rafael Rezende, “os entes federados
podem desapropriar bens das entidades da
Administração Indireta”.
📌É possível a desapropriação de bens das
entidades administrativas, integrante da
Administração Indireta “maior”, por Entes da
Federação “menores”?
￭ 1ª Corrente: “Entes federados podem
desapropriar bens da Administração Indireta
“superior”, tendo em vista que a autonomia política
dos Entes federados prevalece sobre a autonomia
meramente administrativa das entidades
administrativas”;,
￭ 2ª Corrente: “possibilidade de
desapropriação dos bens desvinculados do objeto
institucional da entidade administrativa. Os bens
afetados às finalidades institucionais das entidades
administrativas não podem ser desapropriados por
Entes “menores”, tendo em vista o princípio da
continuidade dos serviços públicos e a hierarquia dos
interesses, salvo com a concordância do chefe do
Executivo respectivo da entidade desapropriada”;
￭ 3ª Corrente (majoritária): “impossibilidade
de desapropriação, em razão da maior hierarquia da
pessoa federativa a que está vinculada a entidade
administrativa.”
1. A União pode desapropriar bens dos
Estados, do Distrito Federal, dos
91Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 720.
90Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p; 718.
49
Municípios e dos territorios e os Estados,
dos Municípios, sempre com autorização
legislativa especifica. A lei estabeleceu uma
gradação de poder entre os sujeitos ativos da
desapropriação, de modo a prevalecer o ato
da pessoa jurídica de mais alta categoria,
segundo o interesse de que cuida: o interesse
nacional, representado pela União, prevalece
sobre o regional, interpretado pelo Estado, e
este sobre o local, ligado ao Município, não
havendo reversão ascendente; os Estados e o
Distrito Federal não podem desapropriar bens
da União, nem os Municípios, bens dos
Estados ou da União, Decreto-lei n. 3.365/41,
art. 2, par. 2.. 2. Pelo mesmo princípio, em
relação a bens particulares, a desapropriação
pelo Estado prevalece sobre a do Município, e
da União sobre a deste e daquele, em se
tratando do mesmo bem. 3. Doutrina e
jurisprudência antigas e coerentes.
Precedentes do STF: RE 20.149, MS 11.075, RE
115.665, RE 111.079. 4. Competindo a União,
e só a ela, explorar diretamente ou mediante
autorização, concessão ou permissão, os
portos marítimos, fluviais e lacustres, art. 21,
XII, f, da CF, está caracterizada a natureza
pública do serviço de docas. 5. A Companhia
Docas do Rio de Janeiro, sociedade de
economia mista federal, incumbida de
explorar o serviço portuário em regime de
exclusividade, não pode ter bem
desapropriado pelo Estado. (STF, RE 172816,
Relator(a): PAULO BROSSARD, Tribunal Pleno,
julgado em 09/02/1994, DJ 13-05-1994
PP-11365 EMENT VOL-01744-07 PP-01374)
A ECT é uma empresa pública federal, com
capital total da União, e não pode ter os
seus bens desapropriados por um
Município, sem prévia autorização, por
decreto, do Presidente da República. (STJ,
REsp n. 214.878/SP, relator Ministro Garcia
Vieira, Primeira Turma, DJ de 17/12/1999, p.
330.)
3.8. IMISSÃO PROVISÓRIA NA POSSE
O ente federado pode requerer ao juízo
competente a sua imissão provisória na posse
daquele bem que será desapropriado na ação judicial.
Neste caso, aplica-se às hipóteses de urgência.
Existindo urgência, quem tem competência executória
pode requerer a posse imediata do bem por meio da
imissão provisória na posse.
Na desapropriação a transferência da
propriedade ocorre com o pagamento da indenização.
Entretanto, diante da urgência, o autor pode pedir a
posse do bem e o juiz defere a imissão provisória na
posse.
Conforme o Art. 15 do Decreto-Lei 3.365/41:
Art. 15. Se o expropriante alegar urgência e
depositar quantia arbitrada de conformidade
com o art. 685 do Código de Processo Civil, o
juiz mandará imiti-lo provisoriamente na
posse dos bens;
§ 1º A imissão provisória poderá ser feita,
independente da citação do réu, mediante
o depósito:
a) do preço oferecido, se este for superior a
20 vêzes o valor locativo, caso o imóvel esteja
sujeito ao impôsto predial;
b) da quantia correspondente a 20 vezes o
valor locativo, estando o imóvel sujeito ao
imposto predial e sendo menor o preço
oferecido;
c) do valor cadastral do imóvel, para fins de
lançamento do imposto territorial, urbano ou
rural, caso o referido valor tenha sido
atualizado no ano fiscal imediatamente
anterior;
d) não tendo havido a atualização a que se
refere o inciso c, o juiz fixará independente de
avaliação, a importância do depósito, tendo
em vista a época em que houver sido fixado
originalmente o valor cadastral e a valorização
ou desvalorização posterior do imóvel.
§ 2º A alegação de urgência, que NÃO
PODERÁ SER RENOVADA, obrigará o
expropriante a requerer a imissão
provisória dentro do prazo improrrogávelo uso do bem,
ou seja, o Poder Público condiciona o uso da
propriedade.
Vamos detalhar cada uma das intervenções
que compõem este grupo:
2.1. SERVIDÃO
A servidão administrativa é direito real
público (direito real de gozo) que permite a utilização
da propriedade alheia pelo Estado ou por seus
delegatários com o objetivo de atender o interesse
público1. Ou seja, é instituída pelo próprio Estado ou
por quem lhe faça às vezes, sobre bem imóvel, em
favor de um serviço público.
Não há nenhuma lei específica falando
exclusivamente da servidão; o que temos são normas
6Mazza, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. Disponível em:
Minha Biblioteca, (13th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 303.
5
esparsas que mencionam a possibilidade da servidão.
Conforme o art. 40 do Decreto-lei 3.365/41,
(fundamento genérico para as servidões
administrativas):
Art. 40.  O expropriante poderá constituir
servidões, mediante indenização na forma
desta lei.
⚠ ATENÇÃO
Mesmo não havendo uma lei exclusiva do
tema, podemos dizer que a servidão tem um núcleo
muito parecido (não idêntico) com a servidão
instituída no Direito privado (art. 1.378, CC):
Art. 1.378. A servidão proporciona
UTILIDADE para o prédio dominante, e
GRAVA o prédio serviente, que pertence a
diverso dono, e constitui-se mediante
declaração expressa dos proprietários, ou
por testamento, e subsequente registro no
Cartório de Registro de Imóveis
O núcleo básico apontado pelo Código Civil e
que pode aqui ser estudado é o fato de que em toda
servidão teremos a existência de 2 prédios: o prédio
dominante e o prédio serviente. Estes prédios
pertencem a donos diversos.
Dominante é o que se beneficia com a
servidão (em favor de quem é instituída). Serviente é o
que sofre a restrição.
No caso das servidões administrativas, o
prédio dominante será a Administração pública,
concessionárias etc. e o serviente, em regra será o
particular (embora se admita servidão em face de
bem público).
O exemplo clássico de servidão é a servidão
de passagem, como servidão de oleoduto, hastes para
cabeamento, placas com informações etc.
￭ A servidão, a priori, é perpétua.
￭ A servidão sempre recai sobre imóveis e é
direito real.
￭ A servidão deve ser registrada no cartório
de registro de imóveis.
￭ A servidão afeta o caráter exclusivo da
propriedade.
⚠ ATENÇÃO: A servidão administrativa e a servidão
privada não se confundem. Embora possuam o
mesmo fundamento, têm pelo menos 3 grandes
diferenças:
￭ O poder público (ou concessionária) está
presente na servidão administrativa.
￭ A servidão administrativa é pautada no
interesse público.
￭ Aplica-se às normas do direito público na
servidão administrativa. Aplica-se às normas de
direito privado na servidão privada.
A servidão administrativa pode ser instituída
por meio de acordo administrativo, sentença judicial
ou usucapião. Todavia, não pode ser realizada por
ato administrativo autoexecutável.
A doutrina aplica a fase declaratória e a fase
executória na servidão administrativa. A fase de
declaração se baseia na utilidade pública, necessidade
pública, interesse social para fins de instituir um
direito real. O próprio Estado ou quem lhe faça às
vezes (autarquias, fundações públicas, empresas
públicas, sociedades de economia mista, concessionários
de serviços públicos e permissionários de serviços
públicos) possui competência executória para instituir
o direito real.
Se há um direito real sobre um imóvel em
favor do serviço público, a área em questão não pode
ser utilizada por ninguém.
Exemplo: “A” é dono de uma propriedade
rural e, sobre ela, foi feita a colocação de postes de
transmissão de energia elétrica por uma
concessionária de serviço público. Assim sendo, sobre
a faixa em que passam as linhas de transmissão pesa
um direito real chamado de servidão administrativa.
6
Desse modo, apenas a concessionária utiliza aquela
área. A despeito disso, o STJ estabeleceu que existe a
possibilidade de construções que não afetem a
prestação do serviço público na faixa de servidão.
2.1.1. FORMAS DE INSTITUIÇÃO DA
SERVIDÃO7
a) Acordo: após declaração de utilidade pública,
as partes concordam com a instituição da
servidão. O acordo, formalizado por escritura
pública, será registrado no Registro de
Imóveis.
b) Sentença judicial: quando não houver
acordo entre as partes, o Poder Público
deverá propor ação judicial para constituir a
servidão. O procedimento utilizado deve ser
análogo ao procedimento exigido para a
desapropriação (art. 40 do Decreto-lei
3.365/1941);
c) Usucapião: a instituição da servidão por
usucapião é prevista no art. 1.379 do CC.
Art. 1.379. O exercício incontestado e
contínuo de uma servidão aparente, por 10
anos, nos termos do art. 1.242, autoriza o
interessado a registrá-la em seu nome no
Registro de Imóveis, valendo-lhe como título
a sentença que julgar consumado a
usucapião.
Parágrafo único. Se o possuidor não tiver
título, o prazo da usucapião será de 20
anos.
📌É possível instituir servidão por meio de
lei?
￭ 1a Corrente: servidão somente pode ser
instituída por acordo ou sentença judicial, precedida
do decreto de utilidade pública, não sendo possível a
7 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 688.
instituição por meio de lei (José dos Santos, Marçal
Justen Filho, Rafael Rezende). Segundo Rafael
Rezende, tais autores distinguem as servidões e as
limitações a partir do critério de instituição dessas
intervenções: enquanto as servidões são instituídas
por atos que individualizam o seu objeto (acordo ou
sentença judicial), as limitações administrativas, em
virtude do seu caráter genérico, são instituídas por lei
ou ato normativo.
￭ 2a Corrente: possível a instituição de
servidão por meio de lei. Exemplos: servidão sobre as
margens dos rios navegáveis, servidão ao redor de
aeroportos (Maria Sylvia Zanella Di Pietro e Hely Lopes
Meirelles). Rafael Rezende ressalta que tais autores
buscam outro critério para distinguir essas duas
espécies de intervenção: a limitação é instituída para
satisfazer o interesse público genérico e abstrato (ex.:
proteção do meio ambiente), a servidão, por sua vez,
pressupõe a existência de interesse público
corporificado em favor do prédio dominante que deve
ser satisfeito.
A lei de registros públicos (Lei 6.015/1973)
determina que as servidões sejam registradas no
cartório de registro de imóveis, sendo assim, uma
forma de publicidade.
Lei 6.015/1973, art. 167, I “6”: “No Registro de
Imóveis, além da matrícula, serão feitos:
I - o registro: (...)
6) das servidões em geral”
⚠ ATENÇÃO
José dos Santos Carvalho Filho afirma que a
servidão instituída por lei não precisa de registro
porque, na verdade, não é servidão, mas sim
limitação administrativa.
2.1.2. EXTINÇÃO DA SERVIDÃO8
8 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 689.
7
Em regra, uma vez instituída a servidão, é
perpétua, contudo, ”não havendo prazo de duração
estipulado pelas partes, pois as servidões são
justificadas pelo interesse que deve ser satisfeito, e
não pela qualidade das partes. A perpetuidade,
portanto, significa que a servidão deve perdurar
enquanto houver a necessidade de satisfação do
interesse público que justificou a sua instituição”.
Vejamos algumas das hipóteses de extinção
da servidão:
a) desaparecimento do bem gravado
(ex.: inundação permanente do
imóvel objeto da servidão de
trânsito);
b) incorporação do bem serviente ao
patrimônio público (a servidão
pressupõe necessariamente dois
prédios titularizados por pessoas
diferentes);
c) desafetação do bem dominante (ex.:
desafetação do imóvel que era
utilizado como hospital público).
2.1.3. INDENIZAÇÃO9
A norma estabelece que, embora haja um
caráter peremptório na determinação de instituição
das servidões, a indenizaçãode 120 dias.
§ 3º Excedido o prazo fixado no parágrafo
50
anterior não será concedida a imissão
provisória.
§ 4o A imissão provisória na posse será
registrada no registro de imóveis competente.
Para a imissão deve haver:
a) Requerimento do poder público (não é
dada de ofício) com a declaração da
urgência da necessidade de posse do bem
naquele momento. Pode ser feito isso na
petição inicial ou em petição autônoma;
b) Depósito em juízo do valor incontroverso
do bem. A Ação judicial é justamente por
causa da discussão do valor do bem.
O juiz pode deferir tal pedido, ainda que
seja inaudita altera pars, ou seja, sem a oitiva do réu.
Feito isso, o juiz deferirá a imissão provisória e o
poder público tomará a posse do bem. Mas, o
proprietário não perde a propriedade neste
momento, tendo em vista que a ação continua seu
curso normal.
📌 OBSERVAÇÃO
A decisão do juiz sobre a imissão provisória
na posse é vinculada, isto é, se o autor declara a
urgência e faz o depósito prévio, o juiz tem que
deferi-lo.
O STF considerou o art. 15, §1º do DL
3.365/41 constitucional.
De acordo com o art. 15, §2º, do DL
3.365/41, a declaração de urgência é válida por
120 dias (prazo improrrogável). Assim sendo, após
a declaração de urgência, o autor tem 120 dias para
pedir ao juiz a imissão provisória na posse,
comprovando o depósito prévio.
3.8.1. EFEITOS
Com a imissão, o particular poderá levantar
até 80% do que foi depositado. A doutrina diz que não
será em precatório, pois não há sentença transitada
em julgado.
O professor Rafael Oliveira entende que o
dispositivo é inconstitucional, pois se o valor é
incontroverso seria razoável levantar 100%. Todavia,
não é a tese adotada pelos tribunais e pela doutrina
majoritária.
⚠ ATENÇÃO
Concordância do expropriado e imissão na
posse
Art. 34-A. Se houver concordância, reduzida a
termo, do expropriado, a decisão concessiva
da imissão provisória na posse implicará a
aquisição da propriedade pelo expropriante
com o consequente registro da propriedade
na matrícula do imóvel.
§ 1o A concordância escrita do
expropriado não implica renúncia ao seu
direito de questionar o preço ofertado em
juízo.
§ 2o Na hipótese deste artigo, o
expropriado poderá levantar 100% do
depósito de que trata o art. 33 deste
Decreto-Lei.
§ 3o Do valor a ser levantado pelo
expropriado devem ser deduzidos os valores
dispostos nos §§ 1o e 2o do art. 32 deste
Decreto-Lei, bem como, a critério do juiz,
aqueles tidos como necessários para o
custeio das despesas processuais.
§ 4º Após a apresentação da contestação
pelo expropriado, se não houver oposição
expressa com relação à validade do decreto
desapropriatório, deverá ser determinada a
imediata transferência da propriedade do
imóvel para o expropriante,
independentemente de anuência expressa
do expropriado, e prosseguirá o processo
somente para resolução das questões
litigiosas. (LEI 14421/22)
Deferida a imissão provisória na posse,
há duas possibilidades para o réu
O réu pode não concordar
51
expressamente com tal imissão. Se ele fizer isso, o
processo continuará até a sentença na qual o juiz
decidirá sobre a justiça da indenização. Enquanto
isso, o réu poderá retirar até 80% do valor
depositado pelo autor e prosseguir na ação. Neste
caso, o autor não poderá transferir a propriedade do
bem antes do final do processo.
O réu poderá anuir expressamente com
a imissão provisória na posse. Diante disso, o
autor poderá proceder ao registro da propriedade
na matrícula do imóvel. Entretanto, o processo
prosseguirá normalmente até a sentença, a qual
decidirá sobre a justiça da indenização.
📌 OBSERVAÇÃO
O proprietário, de acordo com o STJ,
ultimada a imissão provisória, deixará de ser
responsável pelos encargos incidentes naquele
bem. Como exemplo, o proprietário não precisará
pagar IPTU.
3.9. DEFESA DO RÉU E EXTENSÃO DO
CONTROLE JUDICIAL
Conforme o Art. 9º e o Art. 20, Decreto-Lei
3.365/41:
Art. 9o Ao Poder Judiciário é vedado, no
processo de desapropriação, decidir se se
verificam ou não os casos de utilidade
pública.
Art. 20. A CONTESTAÇÃO só poderá versar
sobre VÍCIO do PROCESSO judicial ou
IMPUGNAÇÃO do PREÇO; qualquer outra
questão deverá ser decidida por ação
direta.
Em sua defesa, o réu somente poderá alegar:
￭ VÍCIO PROCESSUAL (ausência de condição,
pressuposto processual, etc).
￭ PREÇO
⚠ ATENÇÃO
O proprietário só poderá discutir se há ou
não utilidade pública, se houve desvio de finalidade
etc, em uma AÇÃO DIRETA, pois na ação de
desapropriação só poderá discutir os dois pontos
acima mencionados.
Prevalece que a limitação da defesa do réu e
da análise judicial no processo de desapropriação são
constitucionais.
3.10. DIREITO DE EXTENSÃO
Segundo Rafael Rezende, “é o direito de o
proprietário exigir que a desapropriação parcial se
transforme em total quando a parte remanescente,
de forma isolada, não possuir valoração ou
utilidade econômica razoável ”.92
Trata-se de direito subjetivo do proprietário.
O réu pode alegar esse direito na contestação, pois se
trata de uma discussão de preço. Pense que nessa
situação os efeitos da desapropriação acabam,
geralmente, com toda a propriedade e, portanto, se o
poder público não paga 100% da propriedade seria
injusto.
1. Direito de extensão é o que assiste ao
proprietário de exigir que se inclua no plano
de desapropriação a parte remanescente
do bem, que se tornou inútil ou de difícil
utilização.
2. "(...) o pedido de extensão é formulado na
via administrativa, quando há a perspectiva
de acordo, ou na via judicial, neste caso
por ocasião da contestação. O réu,
impugnando o valor ofertado pelo
expropriante, apresenta outra avaliação do
bem, considerando a sua integralidade, e não
a sua parcialidade, como pretendia o autor. O
juiz, se reconhecer presentes os elementos do
direito, fixará a indenização correspondente à
integralidade do bem. Resulta daí que é o
92 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 718.
52
bem, da mesma forma em sua integralidade,
que se transferirá ao patrimônio do
expropriante" (José dos Santos Carvalho Filho,
Manual de Direito Administrativo, 11ª edição,
Editora Lumen Juris, Rio de Janeiro, 2004, p.
723).
3. O direito de extensão nada mais é do que
a impugnação do preço ofertado pelo
expropriante. O réu, quando impugna na
contestação o valor ofertado, apresenta
outra avaliação do bem, abrangendo a
integralidade do imóvel, e não apenas a
parte incluída no plano de desapropriação.
Assim, o pedido de extensão formulado na
contestação em nada ofende o art. 20 do
Decreto-Lei 3.365/41, segundo o qual a
contestação somente pode versar sobre "vício
do processo judicial ou impugnação do
preço". Precedentes de ambas as Turmas de
Direito Público. (STJ, REsp n. 986.386/SP,
relator Ministro Castro Meira, Segunda
Turma, DJe de 17/3/2008.)
Se o proprietário requerer a desapropriação
da área integral do imóvel e o Estado não realizar
desapropriação integral, o proprietário pode ingressar
com uma ação judicial para pedir ao juiz que condene
o Estado a pagar o direito de extensão. Se ficar
provado que a área remanescente, por si só, possui
aproveitamento econômico, não haverá direito de
extensão.
3.11. INDENIZAÇÃO
A indenização deve englobar todos os
prejuízos, envolvendo danos emergentes, lucros
cessantes, despesas processuais, juros, correção
monetária e honorários advocatícios.
Em regra, o pagamento deve ser feito em
dinheiro por meio do sistema do precatório (art. 100
da CRFB), salvo :93
● Valor reduzido da indenização (RPV): os
créditos de pequeno valor atualmente são
93 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 730.
pagos por meio da Requisição de Pequeno
Valor (RPV), na forma dos arts. 100, §§ 3.º e
4.º, da CRFB e art. 87 do ADCT; e
● Desapropriaçãopromovida por pessoas
privadas delegatárias de atividades
administrativas: às empresas estatais
(empresas públicas e sociedades de economia
mista) e os concessionários e permissionários
de serviços públicos, quando promovem a
ação de desapropriação, não se submetem à
regra do precatório.
⚠Observação:
É possível o ajuizamento de ACP alegando
que o particular que recebeu a indenização
na desapropriação não era o seu real
proprietário mesmo que já tenham se
passado 2 anos do trânsito em julgado da
ação de desapropriação. I - O trânsito em
julgado de sentença condenatória proferida
em sede de ação desapropriatória não obsta
a propositura de Ação Civil Pública em defesa
do patrimônio público para discutir a
dominialidade do bem expropriado, ainda
que já se tenha expirado o prazo para a Ação
Rescisória; II - Em sede de Ação de
Desapropriação, os honorários sucumbenciais
só serão devidos caso haja devido pagamento
da indenização aos expropriados. STF.
Plenário. RE 1010819/PR, Rel. Min. Marco
Aurélio, redator do acórdão Min. Alexandre de
Moraes, julgado em 26/5/2021 (Repercussão
Geral – Tema 858) (Info 1019) .94
🚨 JÁ CAIU
Na prova do TJ-MS (Ano: 2023; Banca: FGV), foi
considerada correta a seguinte afirmação: “O
Município X ajuizou ação de desapropriação em face
de Tício, proprietário do imóvel Y, tendo sido fixada,
94 CAVALCANTE, Márcio André Lopes. É possível o ajuizamento de ACP
alegando que o particular que recebeu a indenização na desapropriação
não era o seu real proprietário mesmo que já tenham se passado 2 anos
do trânsito em julgado da ação de desapropriação. Buscador Dizer o
Direito, Manaus. Disponível em:
. Acesso em: 27/10/2023
53
nos autos judiciais, indenização ao particular. Quatro
anos depois do trânsito em julgado, o Ministério
Público ajuizou ação civil pública em face de Tício sob
a alegação de que a propriedade fora adquirida
irregularmente, motivo pelo qual não era o real
proprietário do imóvel, não fazendo jus à indenização
paga, causando prejuízo ao erário. À luz da legislação
em vigor e da jurisprudência atual, é correto afirmar
que: a ação civil pública, como pretendida, não ofende
a coisa julgada, ainda que decorridos dois anos;”.
3.11.1. JUROS MORATÓRIOS
Art. 15-B Nas ações a que se refere o art. 15-A,
os juros moratórios destinam-se a recompor
a perda decorrente do atraso no efetivo
pagamento da indenização fixada na
decisão final de mérito, e somente serão
devidos à razão de até seis por cento ao
ano, a partir de 1º de janeiro do exercício
seguinte àquele em que o pagamento deveria
ser feito, nos termos do art. 100 da
Constituição.   
Súmula 70-STJ: os juros moratórios, na
desapropriação direta ou indireta, contam-se
desde o trânsito em julgado da sentença.
A SÚMULA está SUPERADA quanto a
aplicação nos casos dos entes federados, visto que
a regra do precatório que afasta a caracterização da
mora com o trânsito em julgado da sentença.
Entretanto, nas ações de desapropriação propostas
por pessoas de direito privado, delegatárias de
atividades administrativas (empresas estatais,
fundações estatais de direito privado e
concessionárias), o termo inicial dos juros
moratórios será o trânsito em julgado da
sentença, na forma da Súmula 70 do STJ. (REZENDE,
2022)
Para Rafael Rezende, “após o trânsito em
julgado, o valor fixado na sentença será objeto de
precatório que, uma vez inscrito até 1.º de julho,
deverá ser pago até o final do exercício seguinte. Esse
é o prazo para pagamento estipulado pelo próprio
texto constitucional (art. 100, § 5.º, da CRFB, alterado
pela EC 62/2009) ”.95
3.11.2. JUROS COMPENSATÓRIOS
Art. 15-A No caso de imissão prévia na
posse, na desapropriação por necessidade
ou utilidade pública e interesse social,
inclusive para fins de reforma agrária,
havendo divergência entre o preço
ofertado em juízo e o valor do bem, fixado
na sentença, expressos em termos reais,
incidirão juros compensatórios de até
(expressão declarada inconstitucional) 6% ao
ano sobre o valor da diferença
eventualmente apurada, a contar da
imissão na posse, vedado o cálculo de juros
compostos.
§ 1o Os juros compensatórios destinam-se,
apenas, a compensar a perda de renda
comprovadamente sofrida pelo proprietário.
§ 2o Não serão devidos juros compensatórios
quando o imóvel possuir graus de utilização
da terra e de eficiência na exploração iguais a
zero.
§ 3o O disposto no caput deste artigo
aplica-se também às ações ordinárias de
indenização por apossamento administrativo
ou desapropriação indireta, bem assim às
ações que visem a indenização por restrições
decorrentes de atos do Poder Público, em
especial aqueles destinados à proteção
ambiental, incidindo os juros sobre o valor
fixado na sentença.
§ 4o Nas ações referidas no § 3o, não será o
Poder Público onerado por juros
compensatórios relativos a período anterior à
aquisição da propriedade ou posse titulada
pelo autor da ação. (declarado
inconstitucional)
95 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 731.
54
⚠ ATENÇÃO
O STF analisou a constitucionalidade do art.
15-A do DL 3.365/41 e chegou às seguintes
conclusões:
1) em relação ao “caput” do art. 15-A do DL
3.365/41:
1.a) reconheceu a constitucionalidade do
percentual de juros compensatórios no
patamar fixo de 6% ao ano para remuneração
do proprietário pela imissão provisória do
ente público na posse de seu bem;
1.b) declarou a inconstitucionalidade do
vocábulo “até”;
1.c) deu interpretação conforme a
Constituição ao “caput” do art. 15-A, de
maneira a incidir juros compensatórios sobre
a diferença entre 80% do preço ofertado em
juízo pelo ente público e o valor do bem
fixado na sentença;
2) declarou a constitucionalidade do § 1º do
art. 15-A, que condiciona o pagamento dos
juros compensatórios à comprovação da
“perda da renda comprovadamente sofrida
pelo proprietário”;
3) declarou a constitucionalidade do § 2º do
art. 15-A, afastando o pagamento de juros
compensatórios quando o imóvel possuir
graus de utilização da terra e de eficiência
iguais a zero;
4) declarou a constitucionalidade do § 3º do
art. 15-A, estendendo as regras e restrições
de pagamento dos juros compensatórios à
desapropriação indireta.
5) declarou a inconstitucionalidade do § 4º do
art. 15-A;
6) declarou a constitucionalidade da
estipulação de parâmetros mínimo (0,5%) e
máximo (5%) para a concessão de honorários
advocatícios e a inconstitucionalidade da
expressão “não podendo os honorários
ultrapassar R$ 151.000,00 (cento e cinquenta
e um mil reais)” prevista no § 1º do art. 27.
STF. Plenário. ADI 2332/DF, Rel. Min. Roberto
Barroso, julgado em 17/5/2018 (Info 902) .96
O índice de juros compensatórios na
desapropriação direta ou indireta é de 12%
até 11/06/1997, data anterior à vigência da
MP 1577/97.
Até 26/9/1999, data anterior à edição da MP n.
1901-30/1999, são devidos juros
compensatórios nas desapropriações de
imóveis improdutivos.
Mesmo antes da MP n. 1901-30/1999, são
indevidos juros compensatórios quando a
propriedade se mostrar impassível de
qualquer espécie de exploração econômica
atual ou futura, em decorrência de
limitações legais ou fáticas.
i) A partir de 27/9/1999, data de edição da MP
n. 1901-30/1999, exige-se a prova pelo
expropriado da efetiva perda de renda para
incidência de juros compensatórios (art. 15-A,
§ 1º, do Decreto-Lei n. 3365/1941); e ii) Desde
5/5/2000, data de edição da MP
2027-38/2000, veda-se a incidência dos juros
compensatórios em imóveis com índice de
produtividade zero (art. 15-A, § 2º, do
Decreto-Lei n. 3365/1941).
Tema Repetitivo 1072: Os juros
compensatórios observam o percentual
vigente no momento de sua incidência.
As Súmulas n. 12, 70 e 102 somente se
aplicam às situações ocorridas até
12/01/2000, data anteriorà vigência da MP
1.997-34.
STJ. 1ª Seção. Pet 12344-DF, Rel. Min. Og
Fernandes, julgado em 28/10/2020 (Recurso
Repetitivo) (Info 684) .97
3.12. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS
Art. 27, §1º do Decreto-Lei 3.365/1941:
97 CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Revisão dos Temas
Repetitivos do STJ envolvendo juros na desapropriação em virtude da
decisão do STF na ADI 2332. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível
em:
. Acesso em: 23/05/2022
96 CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Análise da constitucionalidade da
MP 2.183-56/2001, que alterou o DL 3.365/41. Buscador Dizer o Direito,
Manaus. Disponível em:
. Acesso em: 23/05/2022
55
§ 1o A sentença que fixar o valor da
indenização quando este for superior ao
preço oferecido condenará o desapropriante
a pagar honorários do advogado, que serão
fixados entre meio e cinco por cento do valor
da diferença, observado o disposto no § 4o do
art. 20 do Código de Processo Civil, não
podendo os honorários ultrapassar R$
151.000,00 mil reais. (expressão declarada
inconstitucional)
O STF decidiu que esse teto de 151.000 reais é
inconstitucional.
3.13. DESISTÊNCIA DA AÇÃO
O poder público pode desistir sem anuência
do réu, mesmo depois de oferecida a
contestação.
Recurso extraordinário. Desapropriação.
Desistencia, após imissão do desapropriante
na posse do imóvel. Tem a jurisprudência do
STF admitido a possibilidade de desistência da
desapropriação, independentemente do
consentimento do expropriado. Precedentes
do STF. Fica ressalvado ao expropriado, nas
vias ordinárias, ingressar com ação para a
reparação dos danos sofridos, pelos atos de
desapropriação que aconteceram, desde a
imissão da autora na posse do imóvel, até a
reintegração do expropriado na posse do
bem. Desistência da ação homologada,
julgando-se extinto o processo, condenado o
expropriante a pagar honorários advocatícios
e ressalvado ao expropriado pleitear, em ação
própria, ressarcimento de eventuais prejuízos
sofridos. Julgam-se, em consequência,
prejudicados os recursos extraordinários.
(STF, RE 99528, Relator(a): NÉRI DA SILVEIRA,
Primeira Turma, julgado em 29/11/1988, DJ
20-03-1992 PP-03324 EMENT VOL-01654-03
PP-00405 RTJ VOL-00137-03 PP-01261)
3.13.1. REQUISITOS
De acordo com o STJ, só se pode desistir até
antes do pagamento da indenização fixada na
sentença.
1. A jurisprudência do STF e desta Corte é no
sentido de aceitar a desistência da ação
expropriatória, formulada pelo órgão
expropriante, se ainda não ocorreu o
pagamento do preço.
2. A sentença, mesmo transitada em julgado,
não impede a desistência.
3. Desapropriação chancelada judicialmente
em fase de expedição de precatório.
(STJ, REsp n. 402.482/RJ, relatora Ministra
Eliana Calmon, Segunda Turma, DJ de
12/8/2002, p. 202.)
O poder público só pode desistir se devolver
o bem nas mesmas condições ao particular.
3. Exceto se houver impossibilidade de, em
virtude da ocorrência de substancial
alteração, o imóvel expropriado ser
devolvido no estado em que foi recebido,
pode o expropriante desistir da ação de
desapropriação antes de efetuar o
pagamento integral da quantia
indenizatória. (REsp n. 450.383/RS, relator
Ministro João Otávio de Noronha, Segunda
Turma, DJ de 18/8/2006, p. 365.)
3.13.2. REQUISITOS PARA A
DESISTÊNCIA DA DESAPROPRIAÇÃO
(STJ)
￭ Não tenha havido o pagamento integral do
preço;
￭ O imóvel possa ser devolvido sem que ele
tenha sido alterado de forma substancial
￭ É ônus do expropriado provar a existência
de fato impeditivo do direito de desistência da
desapropriação. (REsp 1.368.773-MS - Informativo
596)
56
3.13.2.1. CONSEQUÊNCIAS
￭ O Poder Público será condenado nas custas
e honorários;
￭ Se a desapropriação gerou danos ao
particular, poderá este pleitear indenização
em ação própria.
3.14. INTERVENÇÃO DO MP
Segundo posição majoritária, inexiste
obrigatoriedade de intervenção do Ministério Público,
em razão da ausência de norma legal nesse sentido,
salvo na ação de desapropriação rural para fins de
reforma agrária.98
4) A intervenção do Ministério
Público nas ações de
desapropriação de imóvel rural
para fins de reforma agrária é
obrigatória, porquanto
presente o interesse público.
5) A ação de desapropriação
direta ou indireta, em regra,
não pressupõe automática
intervenção do Ministério
Público, exceto quando
envolver, frontal ou
reflexamente, proteção ao meio
ambiente, interesse urbanístico
ou improbidade administrativa.
(ED 46, Jurisprudência em Teses
do STJ)
O professor Rafael Rezende lista os99
seguintes argumentos:
1. inexistência de previsão expressa no
Decreto-lei 3.365/1941 e na Lei 4.132/1962;
2. impossibilidade de aplicação analógica do art.
18, § 2.º, da LC 76/1993 que deve ser
considerada lei especial, aplicável apenas à
99 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 736
98 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 736
desapropriação sancionatória (prevista no art.
184 da CRFB), sendo vedada a analogia a
partir de normas sancionatórias;
3. inexistência de interesse público geral que
justifique a aplicação do art. 178, I, do novo
CPC/2015, equivalente ao art. 82, III, do
CPC/1973, sendo certo que na ação de
desapropriação a discussão restringe-se aos
vícios processuais e ao preço, não se
admitindo a análise de utilidade pública,
necessidade pública ou interesse social.
3.15. TRANSFERÊNCIA DA
PROPRIEDADE
Autores tradicionais diziam que era trânsito.
Todavia, hoje em dia a maioria entende que o
que transfere a propriedade é o pagamento da
indenização.
3.16. QUADROS-RESUMO100
DESAPROPRIAÇÃO101
CONCEITO
“Desapropriação é a
intervenção do Estado na
propriedade alheia,
transferindo-a,
compulsoriamente e de
maneira originária, para o seu
patrimônio, com fundamento
no interesse público e após o
devido processo legal,
normalmente mediante
indenização.”102
MODALIDADES
“📌Desapropriação por
utilidade pública,
necessidade pública ou
102 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 743
101 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 743
100 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 744
57
interesse social: as duas
principais características da
desapropriação ordinária são:
a) competência: todos os
Entes federados podem
desapropriar por meio
dessa modalidade; e
b) indenização: sempre
será devida a
indenização prévia,
justa e em dinheiro.
📌Desapropriação
urbanística: refere-se ao
imóvel localizado na área
urbana que não atende a
respectiva função social (imóvel
não edificado, subutilizado ou
não utilizado). Além do caráter
sancionatório (subsidiário), as
duas principais características
da desapropriação urbanística
são:
a) competência:
Município ou Distrito
Federal; e
b) indenização: títulos da
dívida pública,
resgatáveis em até dez
anos.
📌Desapropriação rural:
refere-se ao imóvel rural que
não atende a sua função social,
conforme dispõe o art. 184 da
CRFB. Além do caráter
sancionatório e da finalidade
específica (reforma agrária), as
duas principais características
da desapropriação rural são:
a) competência: União; e
b) indenização: títulos da
dívida agrária,
resgatáveis em até
vinte anos.
📌Expropriação confiscatória:
trata-se da expropriação de
propriedades rurais e urbanas
de qualquer região do País
onde forem localizadas culturas
ilegais de plantas psicotrópicas
ou a exploração de trabalho
escravo,na forma da lei, que
serão destinadas à reforma
agrária e a programas de
habitação popular, sem
qualquer indenização ao
proprietário e sem prejuízo de
outras sanções previstas em lei,
observado, no que couber, o
disposto no art. 5.º da CRFB. As
duas principais características
da expropriação confiscatória
são:
a) competência: União; e
b) indenização: não há.”103
PROCEDIMENT
O
“📌Fase declaratória: o Poder
Público declara a necessidade
de desapropriação de
determinado bem para o
atendimento do interesse
público, iniciando o
procedimento de
desapropriação;
📌Fase executória: adoção dos
atos materiais (concretos) pelo
Poder Público ou seus
delegatários, devidamente
autorizados por lei ou contrato,
com o intuito de consumar a
103 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 743
58
retirada da propriedade do
proprietário originário.”104
DESAPROPRIA
ÇÃO POR
ZONA
“Abrange a área contígua
necessária ao desenvolvimento
de obras públicas e as zonas
que se valorizarem
extraordinariamente, em
decorrência da realização do
serviço.”105
AÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO106
IMISSÃO
PROVISÓRIA NA
POSSE
“Pressupõe o preenchimento
de dois requisitos legais:
￭ declaração de urgência;
￭ depósito prévio.”107
DEFESA DO RÉU
E EXTENSÃO DO
CONTROLE
JUDICIAL
“A discussão tem por objeto:
a) eventual vício
processual;
b) preço.”108
DIREITO DE
EXTENSÃO
“É o direito de o proprietário
exigir que a desapropriação
parcial se transforme em
total quando a parte
remanescente, de forma
isolada, não possuir
valoração ou utilidade
econômica razoável. Evita-se,
dessa forma, que o
proprietário, na prática,
perca a integralidade da
108 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 744
107 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 744
106 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 744
105 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 743
104 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 743
propriedade com o
recebimento de indenização
parcial.”109
INDENIZAÇÃO
“Deve ser prévia, justa e em
dinheiro, englobando os
danos emergentes, os lucros
cessantes, as despesas
processuais, os juros, a
correção monetária e os
honorários advocatícios.”110
JUROS
MORATÓRIOS
“Têm por objetivo recompor
os prejuízos pelo atraso no
efetivo pagamento da
indenização.”111
JUROS
COMPENSATÓRI
OS
“Têm por objetivo compensar
a perda prematura da posse
do bem, em decorrência da
imissão provisória na posse.”
112
HONORÁRIOS
ADVOCATÍCIOS
“￭ Somente serão devidos se
o valor da indenização fixado
na sentença for superior ao
valor ofertado pelo Poder
Público na fase
administrativa;
￭ Os honorários são fixados
entre meio e cinco por cento
do valor da diferença.”113
DESISTÊNCIA DA
AÇÃO DE
DESAPROPRIAÇÃ
O: REQUISITOS E
“📌Requisitos:
a) Somente é possível até o
pagamento, ainda que
parcial, da indenização fixada
113 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 744
112 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 744
111 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 744
110 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 744
109 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 744
59
CONSEQUÊNCIAS na sentença. Em verdade,
entendemos que a
desistência não é possível
após o trânsito em julgado
da sentença, sob pena de
transformar o pedido de
desistência em sucedâneo da
ação rescisória;
b) Devolução do bem nas
mesmas condições em que
ele foi retirado do particular.
📌Consequências:
a) o Poder Público deve
indenizar o proprietário por
meio de ação indenizatória
autônoma; e
b) a sentença de extinção do
processo de desapropriação
deve condenar o Poder
Público ao pagamento das
despesas processuais e dos
honorários advocatícios.”114
INTERVENÇÃO
DO MINISTÉRIO
PÚBLICO
“Apesar da polêmica,
entendemos que não é
obrigatória.”115
TRANSFERÊNCIA
DA
PROPRIEDADE
“Consuma-se com o
pagamento da indenização.
No momento em que o
Poder Público deposita o
preço, ocorre a transferência
da propriedade.”116
RETROCESSÃO E DESAPROPRIAÇÃO
INDIRETA117
117 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 745
116 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 744
115 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 744
114 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 744
RETROCESSÃO
“O direito de o expropriado
exigir a devolução do bem
desapropriado que não foi
utilizado pelo Poder Público
para atender o interesse
público. Apenas a tredestinação
ilícita acarreta a retrocessão.
📌Tredestinação lícita: o
Poder Público não satisfaz o
interesse público previsto no
decreto expropriatório, mas sim
outro interesse público;
📌Tredestinação ilícita: em
vez de atender o interesse
público, o expropriante utiliza o
bem desapropriado para
satisfazer interesses privados;
📌Desdestinação: envolve a
supressão da afetação do bem
desapropriado. Na hipótese, o
bem desapropriado é
inicialmente afetado ao
interesse público, mas,
posteriormente, ocorre a
desafetação;
📌Adestinação: ausência de
qualquer destinação ao bem
desapropriado, revelando
hipótese de completa omissão
do Poder Público;
📌Prescrição: concordamos
em aplicar o prazo prescricional
de dez anos, na forma do art.
205 do CC, tendo em vista a
inexistência de prazo
prescricional específico e a
inexistência de distinção entre
ações pessoais e reais para fins
de prescrição.”118
118 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 745
60
DESAPROPRIA
ÇÃO INDIRETA
“É a desapropriação que não
observa o devido processo
legal. Trata-se de uma ação
indenizatória proposta em face
do Poder Público, com
fundamento na retirada
substancial dos poderes
inerentes da propriedade
privada.
📌Legitimidade ativa: caso o
proprietário, autor da ação, seja
casado, deverá o seu cônjuge
comparecer em juízo, sob pena
de extinção/invalidação do
processo;
📌Foro processual: a ação
deve ser proposta no foro da
situação da coisa (forum rei
sitae), na forma do art. 47 do
CPC/2015, equivalente ao art.
95 do CPC/1973;
📌Prescrição: a pretensão
prescreve com o decurso do
tempo necessário para
consumação do usucapião
extraordinário (sem justo título
e sem boa-fé), pois o bem
somente será adquirido
formalmente pelo Poder
Público com o pagamento
(compra e venda) ou com a
consumação do usucapião (art.
1.238 do CC). STJ: “O prazo
prescricional aplicável à
desapropriação indireta, na
hipótese em que o Poder
Público tenha realizado obras
no local ou atribuído natureza
de utilidade pública ou de
interesse social ao imóvel, é de
10 anos, conforme parágrafo
único do art. 1.238 do CC”
(Tema 1.019).”119
119 Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo.Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 745somente será devida
se houver comprovação do dano causado ao
particular. Isso significa que o proprietário do imóvel
afetado pela servidão só tem direito a receber uma
compensação financeira se puder demonstrar que
sofreu prejuízo em virtude da servidão. A ideia é evitar
o enriquecimento sem causa do proprietário, ou seja,
ele não deve receber indenização se não houver
prejuízo real.
Um exemplo trazido pelo professor Rafael
Oliveira é o caso da colocação de placas com nomes
9Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 689.
de ruas na propriedade privada. Se isso não causar
nenhum prejuízo ao proprietário, ele não terá direito
a indenização.
📌 Prazo Prescricional: é de cinco anos,
conforme estabelecido no art. 10, parágrafo único, do
Decreto-lei 3.365/1941.
📌Sobre o tema, merecem destaque os
seguintes enunciados da Edição 127 do
Jurisprudências em teses do STJ:
8) “Nas hipóteses em que ficar demonstrado
que a servidão de passagem abrange área
superior àquela prevista na escritura
pública, impõe-se o dever de indenizar, sob
pena de violação do princípio do justo preço.”
9) “Os juros compensatórios incidem pela
simples perda antecipada da posse, no caso
de desapropriação, e pela limitação da
propriedade, no caso de servidão
administrativa nos termos da Súmula n.
56/STJ.”
10)“Não incide imposto de renda sobre os
valores indenizatórios recebidos pelo
particular em razão de servidão
administrativa instituída pelo Poder Público.”
2.1.4. PODER DE POLÍCIA VERSUS
SERVIDÃO ADMINISTRATIVA10
A servidão administrativa é uma forma de
intervenção do Estado na propriedade privada que
afeta um bem específico, restringindo seu uso em prol
do interesse público. Isso é diferente do poder de
polícia, que se aplica de forma mais geral
A comparação entre limitação administrativa
(poder de polícia) e servidão administrativa é comum
em provas e é crucial no estudo dos mecanismos de
10Mazza, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. Disponível em:
Minha Biblioteca, (13th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 305.
8
intervenção do Estado na propriedade privada.
LIMITAÇÃO
ADMINIS TRAT
IVA
(PODER DE
POLÍCIA)11
SERVIDÃO
ADMINIS TRAT
IVA
VALORES
ATINGIDOS
Liberdade e
propriedade
Somente
propriedade
NATUREZA
JURÍDICA
Direito pessoal Direito real
CONTEÚDO
Gera
obrigações de
não fazer
Produz dever
de tolerar
INDENIZAÇÃO Nunca indeniza Pode indenizar
ABRANGÊNCIA
É geral (vale
para todos)
Atinge bem
determinado
CONCEITO
LEGISLATIVO
Previsto no art.
78 do Código
Tributário
Nacional
Não tem
DELEGABILIDA
DE
Indelegável a
particulares
Indelegável a
particulares
EXEMPLOS
IMPORTANTES
Vigilância
sanitária,
polícia de
trânsito, regras
municipais
sobre direito
de construir,
fiscalizações
em geral
Tomba mento,
placa com
nome da rua
na fachada do
imóvel,
passagem de
fios e cabos
sobre a
propriedade
DICAS
ESPECIAIS
Natureza
discricionária.
Se a restrição
for muito
11Mazza, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. Disponível em:
Minha Biblioteca, (13th edição). Editora Saraiva, 2023. p. 305.
Excepcio nalme
nte pode
vincular
também o
Estado
excessiva, cabe
ação de
desapro priação
indireta
2.2. REQUISIÇÃO
Conforme define o professor Rafael
Rezende, “requisição administrativa é a intervenção
autoexecutória na qual o Estado utiliza-se de bens
imóveis, móveis e de serviços particulares no caso de
iminente perigo público”12
. Como exemplo, o professor cita a
requisição de hospitais privados, serviços médicos e
de ambulâncias em razão de epidemia para
tratamento dos doentes; requisição de barcos e de
ginásios privados na hipótese de inundação para
salvamento e alojamento dos desabrigados;
requisição policial de um automóvel para perseguir
um criminoso em fuga.
A requisição administrativa constitui
limitação constitucional à propriedade privada,
através de ato de império do Poder Público, bastando
a demonstração da necessidade e do perigo público
iminente. Portanto, é autoexecutória, bem como ato
administrativo unilateral, já que só depende da
declaração de vontade da Administração Pública.
🚨 JÁ CAIU
Na prova do TJ-MG (Ano: 2022 Banca: FGV), foi
considerada correta a seguinte afirmação: Com
relação à requisição administrativa de leitos,
medicamentos e insumos, feita pelo Poder Público,
em razão de pandemia por COVID-19 (...) Constitui
limitação constitucional à propriedade privada,
através de ato de império do Poder Público, bastando
a demonstração da necessidade e do perigo público
12Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 690.
9
iminente.
Pode recair sobre bens móveis e, diante
disso, é possível, exemplificativamente, que um
policial federal aborde alguém na rua e requisite
administrativamente o carro dela para perseguir um
criminoso em fuga.
📌Qual o fundamento da requisição
administrativa? “é o estado de necessidade
pública, com a caracterização do iminente perigo
público, que denota situação urgente que não poderia
aguardar a celebração de contratos administrativos
ou a imissão provisória na posse em determinada
ação de desapropriação ”.13
CF, art. 5º, XXV - no caso de iminente perigo
público, a autoridade competente poderá
usar de propriedade particular, assegurada ao
proprietário indenização ulterior, se houver
dano;
🚨JÁ CAIU
No concurso para Juiz de Direito do Rio de Janeiro
(Ano: 2023; VUNESP) foi considerada correta a
seguinte assertiva: “O ato administrativo que tem
por objeto a utilização compulsória de um serviço
prestado por um particular, em favor da
administração pública, para atender uma situação
extraordinária e emergencial, é denominado
requisição e independe de prévia aquiescência do
particular ou de autorização judicial, assegurada
justa indenização”.
⚠ATENÇÃO: O professor Rafael Rezende, destaca a
“exigência de proporcionalidade da requisição
administrativa que não pode substituir outras
medidas menos restritivas capazes de atender o
interesse público em situações emergenciais". Assim,
13Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 690.
por exemplo, a utilização da requisição administrativa
em situações que poderiam ser resolvidas por meio
da atuação consensual da Administração Pública,
notadamente com a celebração de contratações
emergenciais, revela conduta violadora do princípio
da proporcionalidade, notadamente do subprincípio
da necessidade ”.14
Conforme o Art. 5º, XXV da CF, o
proprietário, somente, terá direito a indenização
ulterior, se houver dano. Assim, como ocorre na
servidão administrativa, não havendo danos,
nenhuma indenização será devida.
🚨 JÁ CAIU
Na prova do MPE-SP (Ano: 2022 Banca: MPE-SP), foi
considerada correta a seguinte afirmação: Em razão
de uma intensa chuva, diversas casas de determinado
município foram inundadas, o que obrigou os
moradores a deixarem suas residências. Por essa
razão, o prefeito do município cogitou abrigá-los no
ginásio de uma escola particular que funciona na
cidade.
Nessa situação hipotética, o município poderia
realizar a requisição administrativa do ginásio
particular, independentemente de procedimento
administrativo prévio, até a extinção da situação de
perigo, mas seria devida indenização ao particular
caso se constatasse dano decorrente da utilização do
citado espaço.
2.2.1. FONTES NORMATIVAS15
Há vários diplomas que tratam das
requisições administrativas. A título exemplificativo,
vejamos as seguintes:
● Decreto-lei 4.812/1942 (requisições civis e
militares necessárias à defesa e à segurança
nacional);
15Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 690.
14Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo.Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 690.
10
● Decreto-lei 2/1966 (requisição de bens ou
serviços essenciais ao abastecimento da
população);
● art. 25 da Lei 6.439/1977 (requisição de bens
e serviços essenciais à continuidade das
atividades de interesse da população a cargo
das entidades do Sistema Nacional de
Previdência e Assistência Social – SINPAS);
● art. 54 da Lei 7.565/1986 (requisição de
aeronaves para busca e salvamento); art. 15,
XIII, da Lei 8.080/1990 (requisição no âmbito
do Sistema Único de Saúde – SUS);
● art. 1.228, § 3.º, do Código Civil de 2002
(requisição em caso de perigo público
iminente);
● art. 3.º, VII, da Lei 13.979/2020 (requisição de
bens e serviços de pessoas naturais e
jurídicas, com o pagamento posterior de
indenização justa, como uma das medidas
para enfrentamento do coronavírus).
Destaca-se que o art. 22, III, CF diz que
compete privativamente à União legislar sobre a
requisição administrativa. No caso da requisição,
apesar de a capacidade para legislar ser apenas da
União, qualquer ente federativo pode requisitar
bens móveis, imóveis ou serviços particulares em
casos de guerra ou de perigo público iminente.
2.2.2. CARACTERÍSTICAS
Conforme, expresso, na Constituição, a
requisição se dará num estado de emergência, de
necessidade pública. Com isso, o poder público tem
a autoexecutoriedade para tomar as medidas
necessárias imediatamente e usar a requisição para
afastar o perigo público e, cessado o perigo, cessará
também a requisição.
CARACTER
ÍSTICA
￭ Requer perigo público iminente;
￭ Poder público dotado de
QUE
MERECEM
DESTAQUE
autoexecutoriedade;
￭ Transitória (temporária);
￭ Indenização, quando devida, será
ulterior.
📌Uma norma estadual que exige
indenização prévia ao tratar de requisição é
constitucional?
A norma é inconstitucional pelos seguintes
motivos:
￭ Somente a União pode legislar sobre o
assunto.
￭ A CF dispõe que a indenização será
posterior, e apenas se houver dano. A indenização
não pode ser prévia por não ser possível quantificar
previamente o valor do dano causado ao particular,
assim como não tem como prever a existência do
dano.
2.2.3. REQUISIÇÃO X SERVIDÃO
O Professor José dos Santos Carvalho Filho
organizou, didaticamente, as principais características
da servidão administrativa em confronto com as
características da requisição. Conforme expresso na
tabela:
REQUISIÇÃO SERVIDÃO
É direito pessoal da
Administração
É direito real
Caracteriza-se pela
transitoriedade
Tem caráter de
definitividade
Incide sobre bem imóvel,
móvel e serviços.
Incide, somente, sobre
bens imóveis
Pressuposto é o perigo
público iminente
Inexiste a exigência de
perigo público, bastando
a existência de interesse
público.
11
A indenização, somente
devida se houver dano é
ulterior
A indenização, embora
condicionada à
existência de prejuízo, é
prévia
2.2.4. OBJETO16
Bens móveis, imóveis e serviços particulares.
Na forma do art. 5.º, XXV, da CRFB, apenas a
propriedade “particular” pode ser objeto de requisição
administrativa.
📌É possível requisição de bens e serviços
públicos?
A CF/88 menciona a requisição de bens e
serviços públicos durante o Estado de Defesa (art.
136, § 1.º, II, da CRFB) e o Estado de Sítio (art. 139, VI e
VII).
Art. 136. O Presidente da República pode,
ouvidos o Conselho da República e o
Conselho de Defesa Nacional, decretar
estado de defesa para preservar ou
prontamente restabelecer, em locais
restritos e determinados, a ordem pública
ou a paz social ameaçadas por grave e
iminente instabilidade institucional ou
atingidas por calamidades de grandes
proporções na natureza.
§ 1º O decreto que instituir o estado de defesa
determinará o tempo de sua duração,
especificará as áreas a serem abrangidas e
indicará, nos termos e limites da lei, as
medidas coercitivas a vigorarem, dentre as
seguintes:
II - ocupação e uso temporário de bens e
serviços públicos, na hipótese de calamidade
pública, respondendo a União pelos danos e
custos decorrentes.
Art. 139. Na vigência do estado de sítio
16Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 691.
decretado com fundamento no art. 137, I
(comoção grave de repercussão nacional ou
ocorrência de fatos que comprovem a
ineficácia de medida tomada durante o
estado de defesa), só poderão ser tomadas
contra as pessoas as seguintes medidas:
VI - intervenção nas empresas de serviços
públicos;
VII - requisição de bens.
Rafael Rezende pontua que determinou17
que a requisição administrativa, em sua maioria, se
aplica a bens e serviços privados, e a requisição de
bens e serviços públicos é uma medida excepcional
que só pode ser usada após a declaração formal de
Estado de Defesa ou Estado de Sítio. Também, o STF
enfatizou que a União não pode requisitar bens
insumos contratados por uma unidade federativa
para seu plano local de imunização quando os
pagamentos já foram empenhados. Portanto, a
requisição de bens públicos não é possível em
situações de normalidade institucional.
Nesse sentido:
Inadmissibilidade da requisição de bens
municipais pela União em situação de
normalidade institucional, sem a
decretação de Estado de Defesa ou Estado
de Sítio. Suscitada também a ofensa à
autonomia municipal e ao pacto federativo.
Ressalva do ministro presidente e do relator
quanto à admissibilidade, em tese, da
requisição, pela União, de bens e serviços
municipais para o atendimento a situações
de comprovada calamidade e perigo
públicos. Ressalvas do relator quanto ao
fundamento do deferimento da ordem: (i) ato
sem expressa motivação e fixação de prazo
para as medidas adotadas pelo governo
federal; (ii) reajuste, nesse último ponto, do
voto do relator, que inicialmente indicava a
possibilidade de saneamento excepcional do
vício, em consideração à gravidade dos fatos
17Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 690.
12
demonstrados relativos ao estado da
prestação de serviços de saúde no município
do Rio de Janeiro e das controvérsias entre
União e município sobre o cumprimento de
convênios de municipalização de hospitais
federais; (STF, MS 25295, Relator(a): JOAQUIM
BARBOSA, Tribunal Pleno, julgado em
20/04/2005, DJe-117 DIVULG 04-10-2007
PUBLIC 05-10-2007 DJ 05-10-2007 PP-00022
EMENT VOL-02292-01 PP-00172)
📌 OBSERVAÇÃO
Quando o Estado faz uma requisição
administrativa, há afetação do caráter exclusivo da
propriedade, pois é o Estado que irá usufruir da
propriedade de um particular.
2.2.5. INDENIZAÇÃO18
Apresenta duas características:
● É eventual: está condicionada à efetiva
comprovação do dano;
● Somente será efetivada ulteriormente, ou
seja, após a requisição do bem.
2.3. OCUPAÇÃO
TEMPORÁRIA/PROVISÓRIA
Para José dos Santos Carvalho Filho, “a
ocupação temporária é a forma de intervenção pela
qual o Poder Público usa transitoriamente imóveis
privados, como meio de apoio à execução de obras e
serviços públicos”. A ocupação temporária é a
intervenção branda por meio da qual o Estado ocupa,
em situação de normalidade, a propriedade privada
para execução de obra pública ou a prestação de
serviços públicos.
O professor Rafael Rezende ilustra o
conceito da seguinte forma: “Ex.: ocupação
temporária de terreno privado para alojamento de
operários e alocação de máquinas com o objetivo de
18Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 693.
realizar a pavimentação de estradas; utilização de
escolas privadas para alocação de urnas de votação e
de pessoal (mesários etc.) em época de eleições.”19
Um outro conceito bastante utilizado para
ocupação temporária é o do Professor Hely Lopes,
para ele “ocupação temporária ou provisória é a
utilização transitória, remuneradaou gratuita, de
bens particulares pelo Poder Público, para a execução
de obras, serviços ou atividades públicas ou de
interesse público.”
⚠ ATENÇÃO
REQUISIÇÃO OCUPAÇÃO
TEMPORÁRIA
Requer perigo público
iminente.
Não exige iminente
perigo público.
2.3.1. OBJETO20
Art. 36, Decreto-lei 3365/41..  É permitida a
ocupação temporária, que será indenizada,
afinal, por ação própria, de terrenos não
edificados, vizinhos às obras e necessários à
sua realização.
A expressão “terrenos não edificados”
aponta o objeto. Mas, indaga-se na doutrina se
apenas estes terrenos poderiam ser objeto de
ocupação. Temos algumas correntes:
￭ 1ª Corrente: a ocupação tem por objeto
tão somente bens imóveis, pois o art. 36 do
Decreto-lei 3.365/1941 utilizou a expressão “terrenos
não edificados”. Defendem essa posição os autores
José dos Santos Carvalho Filho, Diógenes Gasparini.
￭ 2ª Corrente a ocupação temporária tem
por objeto bens imóveis, móveis e serviços. É a
20Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 694.
19Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 690.
13
posição defendida por Marçal Justen Filho
📌 OBSERVAÇÃO
Quando o Estado ocupa temporariamente
um imóvel, afeta o caráter exclusivo da
propriedade, pois é o Estado que utilizará a
propriedade.
2.3.2. INSTITUIÇÃO E EXTINÇÃO21
A instituição e extinção da ocupação
temporária não são claramente regulamentadas pela
legislação, o que tem gerado diferentes
interpretações. Alguns autores acreditam que as
formalidades para instituição da ocupação temporária
dependem da modalidade de ocupação:
a) ocupação temporária vinculada à
desapropriação: é imprescindível ato
formal de instituição (decreto),
especialmente pela maior duração da
ocupação e pelo dever de indenizar o
proprietário; e
b) ocupação temporária desvinculada
da desapropriação: a ocupação é
autoexecutória e dispensa ato formal.
No entanto, para o professor Rafael
Rezende, em todos os casos, a ocupação temporária
deve ser precedida por um decreto, bem como um
acordo com o proprietário ou uma sentença judicial,
seguindo o procedimento da Lei de Desapropriação.
Nesse sentido, a autoexecutoriedade é
reservada para situações de iminente perigo público,
mas a ocupação temporária ocorre em situações
normais, e, portanto, o direito de propriedade deve
ser respeitado.
Se não houver acordo, incluindo a caução, o
21Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 694.
governo deve iniciar uma ação judicial para formalizar
a ocupação. A ocupação temporária é, em princípio,
de duração determinada e cessa quando o prazo
expira. Se não houver um prazo definido, a
ocupação termina quando a obra ou serviço que a
justificou for concluído.
2.3.3. INDENIZAÇÃO22
O artigo 36 do Decreto-lei 3.365/1941
estabelece que a ocupação temporária deve ser
indenizada por meio de uma ação própria. Alguns
acreditam que a indenização é obrigatória quando a
ocupação temporária está ligada a um processo de
desapropriação, de acordo com essa norma. No
entanto, em casos de ocupações temporárias
independentes da desapropriação, a indenização só é
devida se o particular comprovar efetivamente que
sofreu prejuízos.
Segundo Rafael Rezende, em qualquer
situação, a indenização requer a comprovação de
prejuízo pelo proprietário do bem ocupado. Caso
contrário, haveria o risco de pagar uma indenização
sem que houvesse prejuízo real, resultando em
enriquecimento sem justa causa do proprietário.
● Prazo prescricional: O prazo para entrar com
uma ação de indenização é de cinco anos,
conforme o parágrafo único do artigo 10 do
Decreto-lei 3.365/1941.
2.4. LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA23
Segundo Rafael Rezende, “As limitações
administrativas são restrições estatais impostas por
atos normativos à propriedade, que acarretam
obrigações negativas e positivas aos respectivos
proprietários, com o objetivo de atender a função
23Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 695.
22Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 695.
14
social da propriedade” .24
Para ilustrar o conceito, o professor cita o
seguinte exemplo: “limites de altura para os prédios
(gabarito de prédios); obrigação de permitir o ingresso
de agentes da fiscalização tributária e da vigilância
sanitária; obrigação de instalar extintores de incêndio
nos prédios; parcelamento e edificação compulsórios
de terrenos para atender a função social delimitada
no Plano Diretor.”
Para Hely Lopes, “limitação administrativa é
toda imposição geral, gratuita, unilateral e de ordem
pública condicionadora do exercício de direitos ou de
atividades particulares às exigências do bem-estar
social”.
Exemplos:
● O Plano Diretor de determinado município
define o uso e a ocupação do solo urbano.
Neste caso, o direito de construir fica limitado
aos preceitos da lei municipal. Tal lei tem a
natureza de limitação administrativa, pois
limita o direito de propriedade em favor do
interesse público em abstrato.
● O Estatuto do Desarmamento é uma lei que
impõe limitações administrativas ao uso e
posse de armas.
⚠ ATENÇÃO
Para a corrente tradicional, seriam
sempre obrigações negativas (ex: gabaritos de
prédios – a Lei estabelece que em determinada área
os prédios não podem passar de determinada altura).
Todavia, muitas leis começaram a trazer
obrigações de fazer para os particulares o que levou
os autores (a exemplo do professor Rafael e Carvalho
santos) a se posicionarem que é possível obrigação
positiva (ex: O Estatuto da Cidade impõe obrigações
positivas, como edificar, parcelar o imóvel etc.; outro
exemplo é a presença de extintores de incêndio nos
24Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 695.
prédios.)
As limitações administrativas derivam do
poder de polícia da Administração e se exteriorizam
em imposições unilaterais e imperativas, sob a
modalidade positiva, negativa ou permissiva.
MODALIDADE
POSITIVA
O particular fica obrigado a
realizar o que a
Administração lhe impõe.
MODALIDADE
NEGATIVA
O particular fica de abster-se
do que lhe é vedado.
MODALIDADE
PERMISSIVA
O particular deve permitir
algo em sua propriedade.
2.4.1. OBJETO
É o mais amplo possível, tendo o legislador
ampla liberdade para limitar qualquer bem ou até
mesmo a liberdade do particular.
No Estatuto da Cidade, há alguns institutos
que ostentam, de forma inequívoca, natureza jurídica
de limitação administrativa. São eles: o parcelamento
e a edificação compulsórios; o direito de preempção
municipal; e o Estudo de Impacto de Vizinhança.
2.4.2. INDENIZAÇÃO
Em geral, as limitações administrativas
impostas pelo Estado não resultam em dever de
indenização. Tais restrições são estabelecidas de
forma genérica e abstrata e são consideradas como
parte dos ônus e bônus proporcionais que os
destinatários da propriedade devem
suportar.Aplica-se a lógica da irresponsabilidade civil
do Estado por atos normativos nesse contexto.
Exceções para Indenização:
a) Danos desproporcionais: As limitações
administrativas podem ser indenizáveis quando
causam danos desproporcionais a um particular ou
grupo de particulares. A base para a indenização é a
15
teoria da repartição dos encargos sociais, que requer
que a sociedade compense o particular que sofreu
prejuízos desproporcionais. Exemplo: O fechamento
de ruas para tráfego de veículos que causa prejuízo
desproporcional ao proprietário de um posto de
gasolina ou edifício-garagem.
b) Desapropriação Indireta: As limitações
administrativas podem, em certoscasos, equivaler a
uma verdadeira desapropriação indireta. Isso ocorre
quando as restrições são tão severas que retiram as
faculdades inerentes ao direito de propriedade de
alguns particulares. Exemplo: A criação de uma
reserva ambiental que inviabiliza o direito de
propriedade de determinados proprietários.
📌Ausência de Indenização em Caso de
Limitações Anteriores à Aquisição: Quando as
limitações administrativas estão em vigor antes da
aquisição da propriedade, não há direito à
indenização para o novo proprietário, uma vez que o
imóvel já foi adquirido com a limitação legal
correspondente.
📌Desapropriação Indireta em Todas as
Intervenções do Estado: A desapropriação indireta
pode ser identificada em qualquer intervenção do
Estado na propriedade, incluindo servidão, requisição,
ocupação temporária, limitações ou tombamento.A
chave é se a restrição impede um ou alguns
particulares de exercerem prerrogativas substanciais
da propriedade.
📌Prazo prescricional: O prazo
prescricional para a propositura de ações
indenizatórias baseadas em limitações
administrativas é de cinco anos, conforme o
Decreto-lei 3.365/1941.
É importante notar que o prazo para ações
indenizatórias de desapropriação indireta não deve
seguir o mesmo padrão, uma vez que esse tipo de
ação está relacionado ao prazo para usucapião
extraordinário.
A Súmula 119 do STJ estabelece o prazo da
ação de desapropriação indireta em 20 anos,
atualmente, seria de 15 anos de acordo com o artigo
1.238 do Código Civil, pois a pretensão indenizatória
apenas seria extinta com a aquisição da propriedade
pelo Poder Público.
A distinção se dá porque a "desapropriação
indireta" devido a limitações administrativas não está
relacionada à posse do bem pelo Poder Público,
tornando inaplicável o entendimento sumulado.
⚠ ATENÇÃO25
Em regra, o proprietário não tem direito
à indenização por conta das limitações
administrativas que incidam sobre sua propriedade
(a limitação administrativa é gratuita).
No entanto, excepcionalmente, a
jurisprudência reconhece o direito à indenização
quando a limitação administrativa reduzir o valor
econômico do bem.
1. Não há desapropriação indireta sem que
haja o efetivo apossamento da propriedade
pelo Poder Público. Desse modo, as restrições
ao direito de propriedade, impostas por
normas ambientais, ainda que esvaziem o
conteúdo econômico, não se constituem
desapropriação indireta.
2. O que ocorre com a edição de leis
ambientais que restringem o uso da
propriedade é a limitação administrativa,
cujos prejuízos causados devem ser
indenizados por meio de uma ação de direito
pessoal, e não de direito real, como é o caso
da ação em face de desapropriação indireta.
3. Assim, ainda que tenha havido danos aos
agravantes, em face de eventual
esvaziamento econômico de propriedade,
devem ser indenizados pelo Estado, por
meio de ação de direito pessoal, cujo prazo
prescricional é de 5 anos, nos termos do art.
10, parágrafo único, do Decreto-Lei n.
25CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Limitação administrativa e
indenização. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em:
. Acesso em: 27/10/2023
16
3.365/41.
(AgRg no REsp n. 1.317.806/MG, relator
Ministro Humberto Martins, Segunda Turma,
DJe de 14/11/2012.)
I - Se a restrição ao direito de construir
advinda da limitação administrativa causa
aniquilamento da propriedade privada,
resulta, em favor do proprietário, o direito
à indenização. Todavia, o direito de edificar é
relativo, dado que condicionado à função
social da propriedade. Se as restrições
decorrentes da limitação administrativa
preexistiam à aquisição do terreno, assim
já do conhecimento dos adquirentes, não
podem estes, com base em tais restrições,
pedir indenização ao poder público. II. - R.E.
não conhecido. (STF, RE 140436, Relator(a):
CARLOS VELLOSO, Segunda Turma, julgado
em 25/05/1999, DJ 06-08-1999 PP-00045
EMENT VOL-01957-03 PP-00498)
📌 OBSERVAÇÕES
A simples imposição de limitações
administrativas às propriedades não faz gerar o
direito à indenização, exceto se houver dano. Neste
caso, o dever de indenizar não resulta da limitação,
mas sim do dano provocado, pois o art. 37, §6º, CF,
estabelece a responsabilidade objetiva do Estado.
Imóvel do particular foi incluído em
unidade de conservação. Houve, no caso,
uma limitação administrativa. Ele ajuizou
ação de desapropriação indireta pedindo
indenização. Mesmo não tendo havido
desapropriação indireta, mas sim mera
limitação administrativa, o juiz deverá
conhecer da ação e julgar seu mérito. Devem
ser observados os princípios da
instrumentalidade das formas e da primazia
da solução integral do mérito. STJ. 1ª Turma.
REsp 1653169-RJ, Rel. Min. Regina Helena
Costa, julgado em 19/11/2019 (Info 662).26
26 CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Em ação de desapropriação indireta
é cabível reparação decorrente de limitações administrativas. Buscador
Dizer o Direito, Manaus. Disponível em:
A responsabilização do Estado na indenização
decorrente de limitação administrativa
somente ocorre se a aquisição do imóvel
tiver ocorrido antes da restrição
administrativa. STJ. 1ª Seção. AR 2075/PR,
Rel. Min. Denise Arruda, Rel. p/ Acórdão Min.
Humberto Martins, julgado em 27/5/2009 .27
2.4.3. LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA E
DIREITO AMBIENTAL
As restrições ao direito de propriedade,
impostas por normas ambientais, ainda
que esvaziem o conteúdo econômico, não
configuram desapropriação indireta. A
desapropriação indireta só ocorre quando
existe o efetivo apossamento da propriedade
pelo Poder Público. Logo, as restrições ao
direito de propriedade impostas por
normas ambientais configuram limitações
administrativas. STJ. 1ª Turma. AgInt no
AREsp 1443672/SP, Rel. Min. Sérgio Kukina,
julgado em 11/02/2020.
O prazo prescricional para exercer a
pretensão de ser indenizado por limitações
administrativas é de 5 anos, nos termos do
art. 10 do Decreto-Lei 3.365/1941, disposição
de regência específica da matéria. STJ. 2ª
Turma. EDcl no REsp 1784226/RJ, Rel. Min.
Herman Benjamin, julgado em 06/06/2019.
A qualificação de imóvel como estação
ecológica limita o direito de propriedade, o
que afasta a incidência do IPTU. A inclusão do
imóvel do particular em Estação Ecológica
representa uma evidente limitação
administrativa imposta pelo Estado,
ocasionando o esvaziamento completo dos
atributos inerentes à
propriedade,retirando-lhe o domínio útil do
27 CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Se, quando o proprietário adquiriu
o imóvel, já havia a limitação administrativa ele não poderá pedir
indenização. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em:
. Acesso em: 12/05/2022
. Acesso em: 12/05/2022
17
imóvel. Além disso, o art. 49 da Lei nº
9.985/2000 estabelece que a área de uma
unidade de conservação de proteção integral
é considerada zona rural para efeitos legais,
motivo pelo qual não incide IPTU, mas sim
ITR,sendo este último tributo de competência
tributária exclusiva da União. STJ. 2ª Turma.
REsp 1695340-MG, Rel. Min. Mauro Campbell
Marques, julgado em 17/09/2019 (Info 657).
2.5. TOMBAMENTO
O tombamento é a intervenção estatal
restritiva que tem por objetivo proteger o patrimônio
cultural brasileiro, que nada mais é do que conjunto
de bens e valores que constitui a identidade nacional.
Trata-se de procedimento administrativo
pelo qual o Poder Público impõe restrições parciais
sobre o direito de propriedade de bens de qualquer
natureza, cuja conservação seja de interesse público,
em razão de sua vinculação ao patrimônio cultural
brasileiro.
Conforme o Art. 216 da CF:
 
Art. 216. Constituem patrimônio cultural
brasileiro os bens de natureza MATERIAL e
IMATERIAL,tomados individualmente ou em
conjunto, portadores de referência à
identidade, à ação, à memória dos diferentes
grupos formadores da sociedade brasileira,
nos quais se incluem:
I - as formas de expressão;
II - os modos de criar, fazer e viver;
III - as criações científicas, artísticas e
tecnológicas;
IV - as obras, objetos, documentos,
edificações e demais espaços destinados às
manifestações artístico-culturais;
V - os conjuntos urbanos e sítios de valor
histórico, paisagístico, artístico,
arqueológico, paleontológico, ecológico e
científico.
§ 1º O Poder Público, com a colaboração da
comunidade, promoverá e protegerá o
patrimônio cultural brasileiro, por meio de
inventários, registros, vigilância,
tombamento e desapropriação, e de outras
formas de acautelamento e preservação.
§ 2º Cabem à administração pública, na forma
da lei, a gestão da documentação
governamental e as providências para
franquear sua consulta a quantos dela
necessitem.
§ 3º A lei estabelecerá incentivos para a
produção e o conhecimento de bens e valores
culturais.
§ 4º Os danos e ameaças ao patrimônio
cultural serão punidos, na forma da lei.
§ 5º Ficam tombados todos os documentos
e os sítios detentores de reminiscências
históricas dos antigos quilombos.
§ 6º É facultado aos Estados e ao Distrito
Federal vincular a fundo estadual de fomento
à cultura até 0,5% de sua receita tributária
líquida, para o financiamento de programas e
projetos culturais, vedada a aplicação
desses recursos no pagamento de:
I - despesas com pessoal e encargos sociais;
II - serviço da dívida;
III - qualquer outra despesa corrente não
vinculada diretamente aos investimentos ou
ações apoiados.
O patrimônio cultural brasileiro abrange
inúmeras outras coisas, inclusive móveis e imóveis
ligados a fatos memoráveis da história do Brasil, bem
como ecologia, arqueologia, artes, modos de viver,
criar, produzir etc.
1. A proteção jurídica do patrimônio cultural
brasileiro, enquanto direito fundamental de
terceira geração, é matéria expressamente
prevista no texto constitucional (art. 216 da
CRFB/1988). 2. A ordem constitucional
vigente recepcionou o Decreto-Lei nº
25/1937, que, ao organizar a proteção do
patrimônio histórico e artístico nacional,
estabeleceu disciplina própria e específica
ao instituto do tombamento, como meio
de proteção de diversas dimensões do
patrimônio cultural brasileiro. (STF, ACO
1966 AgR, Relator(a): LUIZ FUX, Tribunal Pleno,
18
julgado em 17/11/2017, ACÓRDÃO
ELETRÔNICO DJe-268 DIVULG 24-11-2017
PUBLIC 27-11-2017)
Decreto-Lei 25/37, também traz previsões
importantes sobre o tombamento:
Art. 4º O Serviço do Patrimônio Histórico e
Artístico Nacional possuirá quatro Livros do
Tombo, nos quais serão inscritas as obras a
que se refere o art. 1º desta lei, a saber:
1) no Livro do Tombo Arqueológico,
Etnográfico e Paisagístico, as coisas
pertencentes às categorias de arte
arqueológica, etnográfica, ameríndia e
popular, e bem assim as mencionadas no § 2º
do citado art. 1º.
2) no Livro do Tombo Histórico, as coisas de
interesse histórico e as obras de arte
histórica;
3) no Livro do Tombo das Belas Artes, as
coisas de arte erudita, nacional ou
estrangeira;
4) no Livro do Tombo das Artes Aplicadas, as
obras que se incluírem na categoria das artes
aplicadas, nacionais ou estrangeiras.
Um bem será considerado tombado
definitivamente quando colocado no livro do
tombo. No âmbito federal temos o IPHAN, autarquia
que é competente para tombamento de bens. Cada
Estado terá sua estrutura, observando o decreto.
🚨JÁ CAIU
No concurso para Promotor de Justiça do Estado da
Bahia (Ano: 2023; CESPE/CEBRASPE) foi considerada
correta a seguinte assertiva: “O Instituto do
Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, com o
objetivo de preservar saberes e práticas
tradicionais, desenvolve iniciativas para identificar e
inventariar territórios tradicionais de matriz
africana, a fim de implementar ações de
salvaguarda e manutenção desses sítios históricos”.
2.5.1. COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR28
Art. 24, VII da CF prevê uma competência
legislativa concorrente entre a União, Estados e DF
para legislarem sobre a proteção ao patrimônio
histórico, cultural, artístico e paisagístico.
📌O Município pode legislar sobre o
tombamento?
● 1a corrente: os Municípios não possuem
competência para legislarem sobre
tombamento, pois a Constituição reconheceu
apenas a competência legislativa concorrente
aos demais Entes federados (art. 24, VII, da
CRFB). (Diógenes Gasparini e Maria Sylvia
Zanella Di Pietro)
● 2a corrente: há competência legislativa dos
Municípios em matéria de tombamento, pois
o art. 24, VII, deve ser interpretado em
consonância com os arts. 23, III, e 30, I, II e IX,
da CRFB. Os Municípios podem legislar
sobre tombamento levando em
consideração o interesse local ou, em
caráter suplementar, a legislação federal e
estadual. (José dos Santos Carvalho Filho,
Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Rafael
Rezende).
2.5.2. OBJETO29
Qualquer bem, em tese, pode ser tombado
(móvel, imóvel, público ou privado), desde que sua
preservação seja do interesse público.
O caput do art. 1º do Decreto-lei 25/1937,
estabelece:
Art. 1º Constitui o patrimônio histórico e
artístico nacional o conjunto dos bens
29Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 699.
28Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 698.
19
móveis e imóveis existentes no país e cuja
conservação seja de interesse público, quer
por sua vinculação a fatos memoráveis da
história do Brasil, quer por seu excepcional
valor arqueológico ou etnográfico,
bibliográfico ou artístico.
🚨 JÁ CAIU
Na prova do TJ-MG (Ano: 2022 Banca: FGV), foi
considerada correta a seguinte afirmação: O conjunto
dos bens móveis e imóveis existentes no país e cuja
conservação seja de interesse público, por sua
vinculação a fatos memoráveis da História do Brasil
constitui patrimônio histórico.
No caso do bem móvel, o proprietário não
poderá sair do país sem autorização expressa com
esse bem.
Além dos bens materiais, a doutrina aponta
que é possível o tombamento de bens imateriais.
Todavia, tecnicamente, o meio para proteção de bens
imateriais é o registro, conforme o art. 216, §1º, CF.
No âmbito infraconstitucional, o Decreto
3.551/2000 trata do registro e tem por objetivo
proteger bens imateriais, como exemplo de
tombamento de bem imaterial temos: o frevo, o
modo de preparo do acarajé, torcida do Flamengo.
Excluem-se do alcance do tombamento as
obras de origem estrangeira:
● que pertençam às representações
diplomáticas ou consulares acreditadas no
país;
● que adornem quaisquer veículos
pertencentes a empresas estrangeiras, que
façam carreira no país;
● que se incluam entre os bens de sucessão de
estrangeiros e que continuam sujeitas à lei
pessoal do proprietário;
● que pertençam a casas de comércio de
objetos históricos ou artísticos;
● que sejam trazidas para exposições
comemorativas, educativas ou comerciais;
● que sejam importadas por empresas
estrangeiras expressamente para adorno dos
respectivos estabelecimentos.
📌 OBSERVAÇÕES
● O registro no cartório é ato extrínseco ao
tombamento (isto é, não integra o
procedimento do tombamento), já que este
se consuma com a inscrição do bem tombado
no Livro do Tombo. O tombamento se inicia
com a notificação do proprietário pelo Poder
Público e termina com a inscrição do bem
tombado no Livro do Tombo. Quando o
tombamento recair sobre imóvel, deve haver
registro no cartório de registro de imóveis. É
possível perceber que, em caso de
tombamento, são necessários dois registros:
um no Livro do Tombo e outro no CRI.
● A responsabilidade de reparar e conservar
o imóvel tombado é do proprietário, salvo
quando demonstrado que ele não dispõe
de recurso para procederà reparação. STJ.
2ª Turma. AgRg no AREsp 176140-BA, Rel. Min.
Castro Meira, julgado em 18/10/2012 (Info
507).30
● O tombamento possui natureza
discricionária.
📌É possível o tombamento de bens
públicos?
Sim, é possível. É chamado de tombamento
de ofício.
📌Existe uma controvérsia em relação ao
tombamento de bens públicos "de baixo para
cima," que envolve o tombamento de bens federais
por estados e o tombamento de bens federais e
30CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Responsabilidade pela conservação
do imóvel tombado. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em:
. Acesso em: 27/10/2023
20
estaduais por municípios. Vejamos as posições31
existentes:
￭ 1ª Corrente: não é possível o tombamento
de bens públicos de entidades maiores por entidades
menores. Deve ser respeitada uma hierarquia de
interesses, onde o interesse nacional (bens federais)
tem prioridade sobre o interesse regional (bens
estaduais), que, por sua vez, é superior ao interesse
local (bens municipais). Isso é baseado na analogia
com o artigo 2, parágrafo 2, do Decreto-lei
3.365/1941, que estabelece a hierarquia de interesses
na desapropriação. Essa é a posição defendida por
José dos Santos Carvalho Filho.
⚠ATENÇÃO! O art. 2.º, § 2.º, do Decreto-lei
3.365/1941 teve sua redação dada pela Lei nº 14.620,
de 2023:
Art. 2o Mediante declaração de utilidade
pública, todos os bens poderão ser
desapropriados pela União, pelos Estados,
Municípios, Distrito Federal e Territórios.
(...)
§ 2º Será exigida autorização legislativa para a
desapropriação dos bens de domínio dos
Estados, dos Municípios e do Distrito Federal
pela União e dos bens de domínio dos
Municípios pelos Estados. (LEI 14620/23)
📌OBSERVAÇÃO
A lei 14.620/2023 incluiu ao referido artigo o
§2º-A:
§ 2º-A. Será dispensada a autorização
legislativa a que se refere o § 2º quando a
desapropriação for realizada mediante acordo
entre os entes federativos, no qual serão
fixadas as respectivas responsabilidades
financeiras quanto ao pagamento das
indenizações correspondentes. (LEI 14620/23)
￭ 2ª Corrente: SIM! Os Municípios podem
31Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 699.
tombar bens públicos estaduais e federais, assim
como os Estados podem tombar bens públicos
federais. Nesse sentido: STF e STJ.
Agravo em ação cível originária. 2.
Administrativo e Constitucional. 3.
Tombamento de bem público da União por
Estado. Conflito Federativo. Competência
desta Corte. 4. Hierarquia verticalizada,
prevista na Lei de Desapropriação
(Decreto-Lei 3.365/41). Inaplicabilidade no
tombamento. Regramento específico.
Decreto-Lei 25/1937 (arts. 2º, 5º e 11).
Interpretação histórica, teleológica,
sistemática e/ou literal. Possibilidade de o
Estado tombar bem da União. Doutrina.
(STF, ACO 1208 AgR, Relator(a): GILMAR
MENDES, Tribunal Pleno, julgado em
24/11/2017, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-278
DIVULG 01-12-2017 PUBLIC 04-12-2017)
Para o professor Rafael Rezende , entende32
que “deve ser admitido o tombamento de bens
públicos federais pelos Estados e Municípios e de
bens públicos estaduais, pelos Municípios, tendo em
vista dois argumentos:
a) o art. 2.º, § 2.º, do Decreto-lei
3.365/1941, além de consagrar
hierarquia de duvidosa
constitucionalidade entre os
interesses tutelados pelos Entes
federados, deve ser interpretado
restritivamente, pois se trata de
norma excepcional (a desapropriação
é uma exceção ao direito
fundamental de propriedade); e
b) deve ser realizado o processo de
ponderação entre as normas
constitucionais em conflito no caso:
de um lado, o princípio federativo
32Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 708.
21
(art. 18 da CRFB) e, de outro lado, a
proteção do patrimônio cultural (art.
216, § 1.º, da CRFB).
🚨JÁ CAIU
No concurso para Juiz de Direito do TJ-SP (Ano:
2023; VUNESP) foi considerada correta a seguinte
assertiva ”Dispõe a Constituição Federal, em seu
artigo 5º , XXIV, que “A lei estabelecerá o
procedimento para desapropriação por
necessidade ou utilidade pública, ou por interesse
social, mediante prévia e justa indenização em
dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta
Constituição”. Também há previsão constitucional
de desapropriação da propriedade urbana (CF,
artigo 182, parágrafo 4º ); de desapropriação da
propriedade rural (CF, artigo 186) e de
desapropriação de propriedade nociva, com a
expropriação de glebas de terras em que sejam
ilegalmente cultivadas plantas psicotrópicas (CF,
artigo 243). A desapropriação prevista no artigo 5º ,
XXIV, da Constituição Federal apresenta as
seguintes características: refere-se a imóvel que
cumpre a sua função social, não constitui sanção
aplicada pelo Estado e tem por ponto nodal a
substituição da perda patrimonial por prévia e justa
indenização em dinheiro”.
1. A Constituição Federal de 88 outorga a
todas as pessoas jurídicas de Direito Público a
competência para o tombamento de bens de
valor histórico e artístico nacional.
2. Tombar significa preservar, acautelar,
preservar, sem que importe o ato em
transferência da propriedade, como ocorre na
desapropriação.
3. O Município, por competência
constitucional comum (art. 23, III), deve
proteger os documentos, as obras e outros
bens de valor histórico, artístico e cultural, os
monumentos, as paisagens naturais notáveis
e os sítios arqueológicos.
4. Como o tombamento não implica em
transferência da propriedade, inexiste a
limitação constante no art. 1º, § 2º, do DL
3.365/1941, que proíbe o Município de
desapropriar bem do Estado. (STJ, RMS n.
18.952/RJ, relatora Ministra Eliana Calmon,
Segunda Turma, DJ de 30/5/2005, p. 266.)
Portanto, vê-se que o princípio da
hierarquia verticalizada, previsto no Decreto-Lei
3.365/1941, não se aplica ao tombamento,
disciplinado no Decreto-Lei 25/1937 . A lei de33
tombamento apenas indica ser aplicável a bens
pertencentes a pessoas físicas e pessoas jurídicas de
direito privado e de direito público interno. Ademais,
o tombamento feito por ato legislativo possui caráter
provisório, ficando o tombamento permanente, este
sim, restrito a ato do Executivo.
Por fim, o tombamento provisório por ato
legislativo não precisa ser precedido de
notificação prévia da União, exigência restrita ao
procedimento definitivo promovido pelo Executivo
estadual. STF. Plenário. ACO 1208 AgR, Rel. Min.
Gilmar Mendes, julgado em 24/11/2017 (não
divulgado em info).
⚠ ATENÇÃO
Quando o tombamento é realizado, ele
afeta o caráter absoluto da propriedade,
relativizando, assim, o direito de propriedade.
2.5.3. CLASSIFICAÇÕES34
2.5.3.1. QUANTO AO PROCEDIMENTO35
35Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 702.
34Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 702.
33CAVALCANTE, Márcio André Lopes. É possível o tombamento por ato
legislativo e o Estado pode tombar bem da União. Buscador Dizer o
Direito, Manaus. Disponível em:
. Acesso em: 27/10/2023
22
a) Tombamento de ofício (Art. 5º, Decreto-Lei
25/37): o tombamento de bens públicos que
se instrumentaliza de ofício pelo Ente
federado que deve enviar notificação à
entidade proprietária do bem;
b) Tombamento voluntário (Art. 7º,
Decreto-Lei 25/37): é realizado mediante
consentimento, expresso ou implícito, do
proprietário.
O tombamento voluntário pode ser
efetivado:
￭ Por requerimento do próprio
proprietário, hipótese em que o órgão ou entidade
técnica verificará se o bem tem relevância para o
patrimônio histórico e cultural;￭ Por iniciativa do poder público, quando
o particular, após a notificação para manifestação no
prazo de 15 dias, deixa de impugnar ou concorda
expressamente a intenção do tombamento.
🚨JÁ CAIU
No concurso para Promotor de Justiça do MPE-SP
(Ano: 2023; VUNESP) foi considerada correta a
seguinte assertiva a respeito do instituto do
tombamento: “A notificação do proprietário para
anuir ao tombamento ou para impugná-lo produz o
efeito de legalmente proteger o bem contra
destruições ou descaracterizações até que seja
tomada a decisão final”.
c) Tombamento compulsório (Art. 8º e 9º,
Decreto-Lei 25/37): aquele realizado contra a
vontade do proprietário. Após ser notificado,
o proprietário apresenta impugnação, dentro
do prazo de 15 dias, no processo de
tombamento.
2.5.3.2. QUANTO À PRODUÇÃO DE
EFEITOS36
a) Tombamento provisório: após a notificação
do proprietário e antes de ultimado o
processo com a inscrição do bem no Livro do
Tombo, o bem considera-se provisoriamente
tombado. Os efeitos do tombamento são
antecipados para se proteger o bem durante
o processo administrativo.
b) Tombamento definitivo: quando inscrito no
livro do tombo.
📌 OBSERVAÇÃO
O tombamento provisório produz os mesmos
efeitos do tombamento definitivo, salvo quanto à
inscrição no Registro de imóveis
2.5.3.3. QUANTO À ABRANGÊNCIA37
a) Tombamento individual: em relação a um
bem específico.
b) Tombamento geral: de vários bens
localizados em uma mesma área. Alguns
doutrinadores entendem que esta hipótese
trata-se de uma verdadeira limitação
administrativa, tendo em vista que é ato geral,
voltado para proprietários indeterminados,
com o fim de proteger o interesse público em
abstrato.
2.5.3.4. QUANTO AO ALCANCE SOBRE
37Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 702.
36Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 702.
23
DETERMINADO BEM38
a) Tombamento total: todo o bem é tombado.
b) Tombamento parcial: não o bem todo, mas
apenas partes.
2.5.3.5. QUANTO AO MEIO DE
INSTITUIÇÃO39
a) Tombamento legal: trata-se do tombamento
feito por meio de lei. Uma corrente diz que
não é possível o tombamento legal, pois este
é um procedimento administrativo, cuja
competência é da Administração.
Ao julgar a ACO 1.208-AgR/MS, de relatoria do
Ministro Gilmar Mendes, suplantando
entendimento anterior em sentido oposto, o
Plenário do Supremo Tribunal Federal, dentre
outras deliberações, entendeu possível o
tombamento de bem por meio de lei. (STF,
ADI 5670, Relator(a): RICARDO
LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em
11/10/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-212
DIVULG 25-10-2021 PUBLIC 26-10-2021)
b) Tombamento judicial: é aquele que decorre
de sentença judicial. Muitos não admitem a
possibilidade de tombamento judicial, pois,
sendo ato discricionário, não seria possível o
Poder Judiciário determiná-lo.
Se se admitir que o tombamento é ato
vinculado, é possível aceitar que o juiz substitua a
vontade da Administração e determine o
tombamento.
Se não se admitir que o tombamento é ato
vinculado (e sim discricionário), não é possível aceitar
que o juiz substitua a vontade da Administração.
39Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 702.
38Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 702.
c) Tombamento constitucional: Trata-se de
tombamento que deriva diretamente da
CF/1988.
CF, art. 216, § 5º: “Ficam tombados todos os
documentos e os sítios detentores de
reminiscências históricas dos antigos
quilombos.”
2.5.4. EFEITOS DO TOMBAMENTO40
O tombamento produz efeitos para o
proprietário do bem tombado, para o Poder Público e
para terceiros. Os efeitos são provisoriamente
observados desde a notificação do particular no curso
do processo de tombamento.
2.5.4.1 EFEITOS PARA O
PROPRIETÁRIO41
a) Dever de proteger o bem tombado,
impedindo a sua destruição, demolição ou
mutilação do bem;
b) Dever de conservação do bem, exigindo-se a
autorização do órgão ou entidade
competente para sua reparação, pintura ou
restauração, sob pena de multa;
c) Caso não possua recursos para conservar o
bem, o proprietário deve notificar o órgão ou
entidade competente para realização das
obras necessárias (nesse caso, a solução
prática, a nosso ver, seria a desapropriação
do bem, com o intuito de transferir a
propriedade ao Poder Público, que passaria a
fazer a conservação regular do bem e o
utilizaria para o atendimento do interesse
público);
d) O bem móvel tombado não pode deixar o
País, salvo quando houver autorização
expressa do órgão ou entidade responsável e
41Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 704.
40Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 704.
24
por prazo determinado;
e) Notificação do Poder Público no caso de furto
ou extravio do bem tombado, sob pena de
multa;
2.5.4.2 EFEITOS PARA O PODER
PÚBLICO42
a) Vigilância permanente do bem tombado,
podendo inspecioná-lo quando julgar
conveniente;
b) Necessidade de manutenção do bem, quando
o proprietário não tiver recursos para
realização de obras;
c) Direito de preferência na aquisição do bem.
⚠ ATENÇÃO
Em relação ao direito de preferência da
União, dos Estados e dos Municípios, nesta ordem, na
aquisição do bem tombado, nos casos de alienação
onerosa, o art. 22 do Decreto-lei 25/1937, Rafael
Rezende pontua que sempre sustentou que a ordem43
de preferência seria incompatível com a Constituição
de 1988, uma vez que não existe hierarquia entre os
Entes federativos. Ademais, referido autor ressalta
que a discussão perdeu, em parte, o objeto com a
revogação do art. 22 do DL 25/1937 pelo art. 1.072, I,
do CPC/2015, extinguindo-se, desta forma, o direito
de preferência na alienação extrajudicial dos bens
tombados. Todavia, o direito de preferência em
questão permanece na alienação judicial dos bens
tombados (arts. 889, VIII, e 892, § 3.º, do CPC/2015).
2.5.4.3 EFEITOS PARA TERCEIROS
Os proprietários dos imóveis vizinhos ao bem
tombado não poderão, sem prévia autorização do
órgão ou entidade competente, realizar construções
que impeçam ou reduzam a visibilidade do bem
43Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 704.
42Oliveira, Rafael Carvalho R. Curso de Direito Administrativo. Disponível
em: Minha Biblioteca, (11th edição). Grupo GEN, 2023. p. 704.
tombado, nem poderão afixar anúncios ou cartazes
(art. 18).
🚨 JÁ CAIU
Na prova do MPE-SP (Ano: 2022 Banca: MPE-SP), foi
considerada correta a seguinte afirmação: A lei exige,
no que tange à proteção do patrimônio histórico e
artístico, na vizinhança da coisa tombada, sem prévia
autorização do órgão competente, que não se possa
construir de forma a impedir ou reduzir a visibilidade
do bem protegido.
As restrições impostas aos proprietários
vizinhos ao bem tombado são consideradas por
alguns autores como verdadeira servidão
administrativa. Rafael Rezende pontua que as
restrições, por decorrerem diretamente da lei, devem
ser consideradas como limitações administrativas.
2.5.5. INDENIZAÇÃO
O tombamento não gera direito à
indenização. Contudo, se o tombamento causar dano,
haverá direito à indenização.
2.5.6. INSTITUIÇÃO E CANCELAMENTO
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O tombamento é um processo de
preservação de bens culturais, artísticos, históricos,
arqueológicos e paisagísticos, realizado após um
procedimento administrativo que respeita os
princípios da ampla defesa e do contraditório. O bem
tombado é registrado no Livro do Tombo. Existem
diferentes tipos