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Administração pública
Aula 2
PROFESSORA: Dra. Camila Arruda
E´MAIL: profcamilaarruda@gmail.com
Aula 2
Direito Administrativo: evolução histórica, conceito e objeto. Administração Pública e atividade administrativa do Estado. Teoria do órgão.
EVOLUÇÃO HISTÓRICA
 No período do absolutismo o monarca exercia o poder soberano, ou seja, o poder era centralizado nas mãos do Rei.
 O poder é exercido através de um sistema político forte, pessoal e sem leis restritivas.
Um grande exemplo foi LUIS XIV da França que marcou seu reinado dizendo – “O Estado sou EU”, marcando o centralismo burocrático.
A função fundamental do Direito Administrativo é estabelecer regras, limites que devem nortear as ações da administração pública.
O Direito Administrativo passa a ser construído a partir do século IX, ou seja, a partir da revolução francesa.
 Em 1819, em Paris, foi criada a primeira cátedra de Direito Público e Administrativa.
 A partir deste momento passou a se desenhar uma jurisdição administrativa especializada, que submetia a administração a regras distintas do direito privado e do direito civil.
 A criação do Conselho de Estado na França (1872) permitiu maiores avanços no Direito Administrativo – jurisdição administrativa.
 Com a Revolução Francesa surge o Estado de Direito, com um poder administrativo limitado e regrado previamente, com uma divisão de tarefas e competências. 
 Os princípios da administração pública trouxeram a relação Estado X Poder. 
 O Direito que o Rei tinha de agir discricionariamente foi reduzido e limitado a um princípio maior: Responsabilidade do Poder Público.
O bem comum passou a nortear o exercício do Poder estatal.
O objetivo era gerenciar os bens públicos e manter a ordem social, trazendo um equilíbrio da máquina estatal e a garantia dos direitos e necessidades dos cidadãos.
Outras países contribuíram para a formação do Direito Administrativo, tais como:
Alemanha;
Itália;
Estados Unidos.
A formação do Direito Administrativo no Brasil iniciou muito incipiente e passou por diversas etapas.
 Período colonial - Poder do Moderador era absoluto. Houve a formação do Conselho real, que era composto pelo governador-geral, pelo provedor-mor e pelo ouvidor-geral.
 Essa descentralização de poderes esbarrava no poder soberano do Imperador, este dava sempre a última palavra.
2. A faculdade da Direito de São Paulo, 1856, passa a desenvolver o Direito Administrativo.
3. Coma propagação dos ideais republicanos os súditos passaram a ser cidadãos e serviço prestado pelo Estado desempenhado pelos funcionários públicos. 
4. Surge a ideia de que todo o serviço público é um múnus publico. (A palavra múnus tem origem no latim e significa dever, obrigação, etc. 
→O múnus público é uma obrigação imposta por lei, em atendimento ao poder público, que beneficia a coletividade e não pode ser recusado, exceto nos casos previstos em lei.  
Por exemplo: dever de votar, depor como testemunha, atuar como mesário eleitoral, serviço militar, entre outros).
5. Nos ofícios públicos o cidadão renunciaria aos seus interesses particulares em nome do interesse público.
6. No decorrer do século XIX e XX surgiram leis que trataram das funções públicas.
7. O século XX foi marcado pela transformação no Estado Social do Direito, onde o setor econômico apresentou grande crescimento, com isso foi necessário o crescimentos dos agentes atuando em nome do Estado.
CONCEITO 
Administração pública é um conceito da área do direito que descreve o conjunto de agentes, serviços e órgãos instituídos pelo Estado com o objetivo de fazer a gestão de certas áreas de uma sociedade, como Educação, Saúde, Cultura, etc.
 Administração pública também representa o conjunto de ações que compõem a função administrativa.
OBJETO
A administração pública pode ser direta ou indireta.
A administração pública direta é desempenhada pelos Poderes da União, pelos Estados, Distrito Federal e Municípios. Estes órgãos não são dotados de personalidade jurídica própria. 
As despesas inerentes à administração são contempladas no orçamento público e ocorre a desconcentração administrativa, que consiste na delegação de tarefas.
A administração pública indireta é a transferência da administração por parte do Estado a outras pessoas jurídicas, sendo que essas pessoas jurídicas podem ser fundações, empresas públicas, organismos privados, etc. 
Neste caso ocorre a descentralização administrativa, ou seja, a tarefa de administração é transferida para outra pessoa jurídica.
A administração pública tem como objetivo trabalhar a favor do interesse público, e dos direitos e interesses dos cidadãos que administra. 
Na maior parte das vezes, a administração pública está organizada de forma a reduzir processos burocráticos.
 Também é comum existir a descentralização administrativa, no caso da administração pública indireta, que significa que alguns interessados podem participar de forma efetiva na gestão de serviços.
Administração Direta e Indireta
https://www.youtube.com/watch?v=2bWA8fyXvQw
Um indivíduo que trabalha na administração pública é conhecido como gestor público, e tem uma grande responsabilidade para com a sociedade e nação, devendo fazer a gestão e administração de matérias públicas, de forma transparente e ética, em concordância com as normas legais estipuladas.
Quando um agente público incorre em uma prática ilegal contra os princípios da Administração Pública, ele pode ser julgado por improbidade administrativa, conforme a lei nº 8.429 de 2 de Junho de 1992.
A administração pública no Brasil já passou por três fases:
 fase patrimonialista (durante a era do Império),
 burocrática (na era Vargas),
 gerencial (fase mais recente que está sendo implementada).
Muitas pessoas prestam concurso quando querem exercer um cargo na administração pública, que após a CF/88 é exigência para o provimento efetivo em cargo público.
Administração Pública X Atividade administrativa do Estado
O Direito Administrativo nasceu e desenvolveu-se baseado em duas ideias opostas o da proteção aos direitos individuais diante do Estado, que serve de fundamento ao princípio da legalidade, um dos esteios do Estado de Direito.
A necessidade de satisfação de interesses públicos, que conduz à outorga de prerrogativas e privilégios para a Administração Pública, quer para limitar o exercício dos direitos individuais em beneficio do bem-estar coletivo (poder de polícia), quer para a prestação de serviços públicos.
O Direito Público é um ramo do Direito que navega entre: a liberdade do indivíduo e a autoridade da Administração; restrições e prerrogativas. 
Para assegurar-se a liberdade, sujeita-se o Estado à observância da lei; é a aplicação, ao direito público, do princípio da legalidade. 
Para assegurar-se a autoridade da Administração Pública, necessária à consecução de seus fins, são-lhe outorgadas prerrogativas e privilégios que lhe permitem assegurar a supremacia do interesse público sobre o particular.
ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A Administração Pública nas quatro esferas de governo: federal, estadual, municipal e distrital, é composta pela estrutura direta e indireta, sobre os quais incidem os princípios relacionados art. 37 CF. 
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)”.
Estrutura Direta da Administração Pública
A estrutura da Administração Direta é composta por órgãos que são instrumentos da vontade estatal desprovidos, em regra, de personalidade jurídica, sendo esse o critério que diferencia das pessoas que integram a Administração Indireta. (Art. 4º, I, do Decreto-Lei nº 200/67).
“Art. 4º. A Administração Federal compreende:
	I. a administração direta, que se constitui dos serviços 	integrados na estrutura administrativa daPresidência da 	República e dos Ministérios.”
A Lei nº 9784/99 regula o processo administrativo no âmbito da administração pública federal, em especial em seu artigo 1º, §2º, I, cuja redação a seguir se reproduz:
“Art. 1º Esta Lei estabelece normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta, visando, em especial, à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração.
	§1º..............
	§2º. Para os fins desta Lei, consideram-se: 
I - órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta; 
	
TEORIAS SOBRE AS RELAÇÕES DO ESTADO COM OS AGENTES PÚBLICOS
Considerando que o Estado é pessoa jurídica e que, como tal, não dispõe de vontade própria, ele atua sempre por meio de pessoas físicas, a saber, os agentes públicos.
Várias teorias surgiram para explicar as relações do Estado, pessoa jurídica, com seus agentes.
Teoria do mandato
o agente público é mandatário da pessoa jurídica; a teoria foi criticada por não explicar como o Estado, que não tem vontade própria, pode outorgar o mandato.
Teoria da representação
Pela teoria da representação, o agente público é representante do Estado por força de lei; equipara-se o agente à figura do tutor ou curador, que representam os incapazes; 
 a teoria também foi criticada, quer por equiparar a pessoa jurídica ao incapaz, quer por implicar a ideia de que o Estado confere representantes a si mesmo, quando não é isso o que ocorre na tutela e curatela; 
 Essa teoria, da mesma forma que a anterior, teria outro inconveniente: quando o representante ou mandatário ultrapassasse os poderes da representação, a pessoa jurídica não responderia por esses atos perante terceiros prejudicados.
TEORIA DO ÓRGÃO
 Criada por Otto Friedrich Von Gierke, compara o Estado ao corpo humano.
 Cada repartição estatal funciona como uma parte do corpo ou como um dos órgãos humanos, buscando satisfazer as necessidades apresentadas, daí a origem do nome teoria do órgão público. 
O Estado não tem vontade própria, ela manifesta-se por meio da atuação dos seus agentes, o que levou à formulação da chamada teoria do órgão.
TEORIA DO ÓRGÃO
 A pessoa jurídica manifesta sua vontade por meio de órgãos cujas atribuições são desempenhadas por seus agentes, fazendo surgir a ideia de imputação, uma vez que os atos realizados pelos agentes devem ser imputados à própria Administração.
Na visão de Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
	“Pela teoria do órgão, a pessoa jurídica manifesta a sua 	vontade por meio dos órgãos, de tal modo que quando os 	agentes que o compõem manifestem a 	vontade, é como se 	o próprio Estado o fizesse; substituísse a ideia de representação 	pela de imputação”. 
Segundo a teoria, excepcionalmente o ordenamento jurídico consagra a possibilidade de atribuição da capacidade processual a alguns órgãos, em que pese não serem dotados de personalidade jurídica. 
Exemplo: Ministério Público, representa os interesses da coletividade (art. 129 CF)
O novo CPC nos artigos 176 e 177 reproduz:
“Artigo 176. O Ministério Público atuará na defesa da ordem jurídica, do regime democrática e dos interesses e direitos sociais e individuais indisponíveis.
Artigo 177. O Ministério Público exercerá o direito de ação em conformidade com suas atribuições constitucionais.”
A Defensoria Pública tem a função jurisdicional do estado de orientação e defesa em todos os graus dos necessitados. (Art. 134 CF)
Os Tribunais de Contas é o órgão que exerce o controle externo dos atos administrativos em auxilio ao Congresso Nacional (Assembleias Legislativas), por força do artigo 71 da CF.
	“Artigo 71. O Controle Externo, a cargo do Congresso Nacional, 	será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:”
É possível a propositura de uma ação judicial por uma dessas Casas Legislativas quando atingidas por decisões que possam comprometer sua autonomia, estrutura e funcionamento.
Conclui-se que os órgãos, com exceção dos descritos anteriormente, não tem obrigação com terceiros, ou seja, uma ação interposta contra um Ministério, será direcionada para a União. 
Da mesma forma os Estados e Municípios, quando o dano for resultante de uma ação de uma Secretaria de Estado ou Secretaria Municipal. 
CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS
Os que originam da Constituição- casas legislativas, os tribunais integrantes do judiciário; Tribunais de Contas; o Ministério Público e a Defensoria;
Os que são previstos infraconstitucionalmente – Ministérios, Secretarias de Estado, Procuradorias e Tribunais Administrativos.
	Integrantes	Órgãos 
	Definição	Centros de competência previamente definidos em lei
	Personalidade Jurídica	Não tem. Assim, não se apresentam como sujeito de direitos e obrigações.
	Capacidade processual	Em regra, não possuem. As exceções que se apresentam devem-se ao posicionamento jurídico do órgão e aos interesses que representa.
	Teoria do órgão	Imputa responsabilidade pelos atos praticados aos agentes, não a eles, não aos órgãos em que se encontram lotados, mas a esfera do governo em que se encontram.
	Criação	Por lei, de iniciativa do Chefe do executivo (art. 61, §1º, II CF)
	Extinção 	Por lei, de iniciativa do Chefe do executivo (art. 61, §1º, II CF)
	Organização e funcionamento	Por lei, se implicar aumento de despesa. Por simples decreto, se não implicar despesa (art. 84, VI, a da CF)
	Classificação	Principal critério – quanto a posição ocupada, dividindo-se em: 
No nível constitucional;
No nível infraconstitucional.
Estrutura Indireta da Administração
A estrutura indireta não é formada por órgãos e sim por pessoas jurídicas (art. 4º, II Decreto-lei nº 200/67).
	“Art. 4º A Administração Federal compreende: (....)
	II- a Administração Indireta que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:
Paragrafo único: As entidades compreendidas na Administração Indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade.”
 Os órgãos da Administração Indireta são dotados de personalidade jurídica.
 Eles tem autonomia nas tomadas de decisões, não estão subordinadas aos órgãos da administração direta, mas vinculadas aos Ministérios.
A Lei nº 9784/99 (trata dos processos administrativos na área federal) em seu artigo 1º, §2º, II:
	“Art.1º (....)
	§2º Para os fins dessa Lei, consideram-se:
Órgão – a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração Indireta;
Entidade – a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica;
Autoridade – o servidor ou agente público dotado de poder de decisão.
Os órgãos integrantes da administração direta são criados, extintos e modificados por lei. A lei estabelece as funções e competências desses órgãos, bem como a estrutura funcional.
A Lei terá iniciativa do Poder Executivo, nos termos do artigo 37, XIX, da CF:
	“Artigo 37 (....)
	XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e 	autorizada a instituição de empresa pública, da sociedade de 	economia mista e da fundação, cabendo à lei complementar, 	nesse caso, definir a área de atuação.”
Para as AUTARQUIAS são pessoas jurídicas de direito público, a simples aprovação da lei já é suficiente para a sua criação, o objetivo é a prestação de serviços públicos e tem capital exclusivamente público.
Exemplos: INCRA, INPI, IBAMA, INSS, CADE e BANCO CENTRAL DO BRASIL.
CRIAÇÃO POR LEI ESPECIFICA
TEM AUTONOMIA FINANCEIRA E ADMINISTRATIVA
TEM IMUNIDADE TRIBUTÁRIA. ART. 150, VI, a, CF.
AGÊNCIAS REGULADORAS. Ex: ANEEL, ANP, ANS, AGETRANSP, ANVISA
Espécies de autarquias, apresentam como função a regulação, controle e fiscalização da execução dos serviços públicos transferidos ao particular.
Consideradas autarquias de regime especial que tem as seguintes características:
ESTABILIDADE DE SEUS DIRIGENTES: Busca assegurar a maior autonomia dos dirigentes em relação a Administração Direta quea nomeou durante o período do mandato a que foi nomeado. 
AMPLIAÇÃO DA AUTONOMIA FINANCEIRA: Podem auferir renda por outros meios previstos em lei, podem cobrar taxas de fiscalização de serviços.
PODER NORMATIVO: Competência para a regulamentação de matérias a eles destinados.
QUARENTENA: período de 4 meses para que o dirigente possa atuar junto a empresas privadas.
As FUNDAÇÕES com personalidade jurídica de direito público ou privado, sem fins lucrativos, criada por lei própria, dotadas de patrimônio personalizado para atingir um objetivo especifico. 
A LEI autoriza a sua criação, mas é necessário o registro do estatuto social.
O que difere a de direito público e de direito privado é a origem do patrimônio que a compõe, se é público ou privado.
Criadas para prestar serviços públicos, não podendo explorar atividades econômicas.
Exemplo: BIBLIOTECA NACIONAL, IBGE, FUNAI, HOSPITAL DAS CLINICAS, FAPERJ, FUNDAÇÃO LEÃO XIII, FUNDAÇÃO SANTA CABRINI.
CARACTERÍSTICAS: patrimônio próprio, personalizado, autonomia administrativa, dirigentes próprios e imunidade tributária.
 Empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado, criadas para a prestação de serviços públicos ou para a exploração de atividades econômicas, constituído integralmente por capital público.
 A lei autoriza a sua criação sendo necessário o registro do estatuto social. 
 Por deterem personalidade jurídica, tem por consequência a capacidade processual, para estar em juízo, promovendo ou sofrendo ações.
Exemplos: BNDES, CAIXA, INFRAERO, CORREIOS
CARACTERÍSTICAS: autonomia administrativa, financeira e patrimônio próprio. 
 A Administração Indireta tem por objetivos dois elementos norteadores da criação dessas figuras:
A prestação de serviços públicos;
Exploração de atividades econômicas.
 Os serviços públicos tem por objetivo atingir a eficiência, eles são atividades típicas de Estado.
 Essas atividades podem ser concedidas a particulares quando o Estado não conseguir promover adequadamente o serviço.
 As Sociedades de Economia Mista são Pessoas Jurídicas de Direito Privado, criadas para a prestação de serviços públicos ou exploração de atividades econômicas, contando com o capital misto e constituídos como sociedade anônima. 
 A diferença entre as empresas públicas e as sociedade de economia mista está na formação do capital (público – misto).
 A lei autoriza a sua criação mas é necessário o registro do estatuto social.
 CARACTERÍSTICAS: Autonomia Administrativa, financeira e patrimônio próprio. 
Exemplo: PETROBRÁS, CEHAB, COMLURB,
TEORIA DO ÓRGÃO
 Características:
Não possui personalidade jurídica;
Não possui patrimônio próprio;
Não possui vontade própria;
Agentes atuam por imputação.
Classificação
Independentes – atribuição da CF. Ex: STF; Congresso Nacional.
Autônomas – autonomia da administração/financeira/cúpula. Ex: Ministérios
Superiores – Decisão. Não autônomos. Ex. Departamentos, Delegacias.
Subalternos – mera execução. Ex: Portarias, almoxarifado.
SURPRESA
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