Módulo 8 - Processo Coletivo

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Noções gerais do procedimento na ação civil pública e na ação popular.
 
AÇÕES COLETIVAS
1.Direito material coletivo e direito processual coletivo
O fato de a Lei nº 7.347/1985 ter instituído uma ação especial para defesa dos direitos coletivos ou difusos não quer dizer que
todos os interesses de grupo automaticamente passaram a contar com a tutela jurisdicional da ação civil pública.
Tanto como os interesses individuais, os interesses difusos para alcançarem, in concreto, a tutela processual, têm de atingir a
categoria de direito previsto em norma de natureza material. A lei processual não é, por si, fonte de direitos subjetivos materiais,
mas apenas instrumento de proteção e realização daqueles previstos pelas normas de natureza material.
Tratando das ações coletivas, ensina Cappelletti que o que se protege, nesse novo tipo de processo civil, é “o interesse
difuso, na medida em que a lei substantiva o transforma em direito”, direito que “não é privado, nem público; nem
completamente privado, nem completamente público”.
Segundo o mestre italiano, a evolução da tutela jurídica dos interesses difusos, tal como se dá, aliás, com os interesses
individuais, envolve dois momentos sucessivos, encadeados de maneira lógica e necessária:
(a) num primeiro estágio, normas constitucionais e infraconstitucionais tomam o rumo de defender os interesses difusos (ou,
mais precisamente, alguns deles) e, assim, surgem “leis de direito substancial que protegem o consumidor, o ambiente, as
minorias raciais, civil rights, direitos civis etc.”;
(b) no segundo estágio, sente-se a necessidade de alterar o sistema tradicional de tutela processual, criando-se ações adequadas
aos interesses difusos transformados em direitos pelas leis materiais.
Nessa perspectiva, a Lei nº 7.347/1985 insere-se na preocupação de proteger processualmente os direitos difusos ou coletivos já
definidos entre nós, ou que venham a ser definidos, por outros diplomas legais, tanto ordinários como constitucionais. Vale,
portanto, a advertência do STF: trata-se de lei, em sua quase totalidade, de conteúdo normativo de natureza processual. Daí que
a definição e caracterização dos direitos difusos ou coletivos não serão encontrados na Lei da Ação Civil Pública, mas terão de
ser buscadas em outras fontes junto ao direito material.
2.Configuração dos direitos materiais tuteláveis pela ação civil pública
A Lei nº 7.347/1985, como já se afirmou, limitou-se a disciplinar processualmente a ação civil pública que, segundo sua
previsão, seria genericamente aplicável nas causas sobre responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados (i) ao meio
ambiente, (ii) ao consumidor, (iii) a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico, paisagístico, (iv) a qualquer
outro interesse difuso ou coletivo, (v) por infração da ordem econômica; (vi) à ordem urbanística, (vii) à honra e à dignidade de
grupos raciais, étnicos ou religiosos, (viii) ao patrimônio público e social (art. 1º).
No plano material há abundante legislação acerca do meio ambiente, do patrimônio histórico e cultural, das reservas florestais,
paisagísticas, e da repressão às ofensas à ordem econômica popular.
A mais importante inovação legislativa, a propósito das matérias tratáveis nas ações coletivas, veio por meio do Código de
Defesa do Consumidor (Lei nº 8.078, de 11.09.1990), já que, além de definir materialmente os direitos coletivos ou difusos
nascidos das relações de consumo, incluiu entre os casos de ação coletiva os “direitos individuais homogêneos” (art. 81,
parágrafo único, III).
Com isto, a partir da lei consumerista, criou-se, na verdade, uma nova ação coletiva, uma vez que na estrutura legal da ação
civil pública não figuram senão os direitos difusos ou coletivos, que obviamente não compreendem direitos individuais, ainda
que homogêneos.
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3.Ações coletivas possíveis após o CDC
Diante da inovação criada pelo Código de Defesa do Consumidor, o horizonte das ações coletivas ampliou-se para além dos
limites estabelecidos pela Lei da Ação Civil Pública (Lei nº 7.347/1985). Desde então, três são os tipos de ações coletivas
existentes entre nós:
(a)as relativas a direitos coletivos;
(b)as pertinentes a direitos difusos; e
(c)as referentes a direitos individuais homogêneos.
Os direitos coletivos e difusos, embora definidos separadamente pelo CDC, têm em comum
sua transindividualidade e indivisibilidade. Pertencem ao grupo e não podem ser exercidos e defendidos senão pelo grupo ou
em seu benefício.
I – Direitos individuais homogêneos
Quando a lei consumerista cuida da proteção coletiva dos direitos individuais homogêneos, não está atribuindo a eles, só por
isso, a categoria de direitos coletivos ou difusos. Apenas por política processual lhes confere, no âmbito das relações de
consumo, um remédio que possibilite, por economia processual, tratá-las cumulativamente num só processo. Essa ação
especial, portanto, segundo entendimento dominante, não pode ser confundida com a ação civil pública da Lei n.º 7.347/1985,
que tutela os verdadeiros direitos coletivos ou difusos, inclusive os dessa categoria originados de relações de consumo. Nessa
perspectiva, é equivocado tanto tratar os direitos individuais homogêneos como espécie de direitos coletivos ou difusos como
pretender que a ação civil pública seja destinada a resolver os conflitos em torno dos direitos individuais homogêneos.
Adverte Teori Albino Zavascki que “o legislador brasileiro criou mecanismos próprios para defesa dos chamados ‘direitos
individuais homogêneos’, distintos e essencialmente inconfundíveis, dos que se prestam à defesa dos direitos difusos e
coletivos”.
Assim é que o Título III do Código, que trata “da defesa do consumidor em juízo”, estabelece neste tópico distinções
importantes entre a configuração processual da defesa dos direitos coletivos e difusos dos consumidores e da defesa dos seus
direitos individuais, traçando-lhes regimes próprios e diferenciados.
II – Direitos difusos e coletivos
No sistema jurídico pátrio, a tutela dos interesses difusos e coletivos no âmbito das relações de consumo se faz por instrumento
próprio, qual seja, a ação civil pública (Lei nº 7.347/1985), mormente quando promovida pelo Ministério Público. Trata-se de
mecanismo moldado à natureza dos direitos e interesses a que se destina tutelar – ou seja, os difusos e coletivos.
Diante da destinação expressa que lhe foi dada pelo legislador e pelas próprias características com que foi concebida, a ação
civil pública é talhada para defesa de direitos coletivos lato sensu, e “não para defender coletivamente direitos subjetivos
individuais, que têm, para isso, seus próprios mecanismos processuais”.
Logo, vedada seria a utilização do instrumento específico de defesa dos interesses e direitos difusos e coletivos para veicular
pretensão destinada à tutela de direitos individuais homogêneos.
À proteção desta categoria de direitos destinou o legislador outros mecanismos de defesa coletiva, a saber: o Mandado de
Segurança Coletivo (art. 5º, LXX, da CF) e a Ação Civil Coletiva, prevista nos arts. 91 a 100 do Código de Proteção e Defesa
do Consumidor (Lei nº 8.078/1990).
No âmbito da proteção aos direitos coletivos de consumidores, há regras específicas e indisponíveis, elencadas em capítulo
próprio do Código do Consumidor. E só em relação a elas poder-se-ia cogitar de uso da ação civil pública da Lei nº 7.347/1985.
A legitimação extraordinária concedida às pessoas do art. 82 do Código do Consumidor, em se tratando de tutela dos direitos
individuais homogêneos, não é ampla, sendo, tão somente, “restrita à ação coletiva de responsabilidade por danos
individualmente sofridos por consumidores”. Isto, porém, não haveria de ser feito por meio da ação civil pública, como já se
afirmou.
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Entretanto, com a superveniente homogeneização procedimental das ações coletivas, deixou de ser relevante a distinção entre
ação civil pública e ação coletiva de consumo, reduzida que foi apenas ao plano terminológico.
III – Procedimento único
Vê-se, pois, que, originariamente, no ordenamento pátrio impossível era destinar-se os instrumentos de defesa dos direitos
coletivos lato sensu à tutela de direitos individuais homogêneos e vice-versa. Com efeito, não se poderia veicular em sede de
ação civil pública – talhada para defesa dos direitos difusos e coletivos – pretensão voltada para a proteção de direitos
individuais homogêneos; ou, ainda, aviar ação civil coletiva – destinada à defesa de direitos individuais homogêneos – para
postular a tutela de direitos coletivos ou difusos.
Em suma, não se poderia confundir defesa de direitos coletivos (objeto da ação civil pública) com defesa coletiva de
direitos (realizável pela ação coletiva de consumo em prol dos titulares de direitos individuais homogêneos).
Embora essa distinção de substância dos objetos da ação civil pública e da ação coletiva de defesa dos consumidores tenha sido
feita originariamente pela doutrina, veio a perder significado, do ponto de vista processual, diante da circunstância de ter a Lei
nº 8.078/1990 mandado aplicar genericamente “à defesa dos direitos e interesses difusos, coletivos e individuais, no que for
cabível, os dispositivos do Título III da Lei que instituiu o Código de Defesa do Consumidor” (art. 21 acrescentado à Lei nº
7.347/1985 pelo art. 117 do CDC). Assim, uniformizou-se o procedimento observável, tanto quanto possível, de todas as ações
coletivas, sejam elas manejadas na área da ação civil pública (Lei nº 7.347) ou da ação coletiva dos consumidores (Lei nº 8.078
do CDC).
4.Competência
A ação civil pública deve correr no foro do local em que se deu o dano (Lei nº 7.347/1985, art. 2º). Havendo interesse da União,
suas autarquias e empresas públicas, a competência passará para a Justiça Federal (CF, art. 109, I), mesmo que no local da
verificação do dano inexista vara da Justiça Federal.
5.Procedimento
A Lei nº 7.347/1985 não criou um procedimento específico para a Ação Civil Pública, de modo que o seu processamento deve,
em princípio, seguir o rito comum traçado pelo Código de Processo Civil. As peculiaridades da lei especial dizem respeito a
temas como os da liminar, da competência, da legitimação de parte, da coisa julgada e da execução.
6.Liminar
O art. 12 da Lei nº 7.347/1985 prevê a possibilidade de medida liminar na ação civil pública (art. 12, caput). Admite, também,
que, a requerimento de pessoa jurídica de direito público interessada, o Presidente do Tribunal com competência recursal para o
processo possa suspender a execução da liminar, cabendo de sua decisão agravo para a turma julgadora (art. 12, § 1º), no prazo
de quinze dias (CPC/2015, art. 1.070).
7-A.Remessa necessária
Sem embargo de a Lei no 7.347/1985 não ter previsto a remessa necessária, a jurisprudência do STJ firmou-se no sentido de ser
esse reexame ex officio na ação civil pública, visto que a Lei no 4.717/1965, art. 19, impõe na ação popular, a qual, por sua vez,
tutela direitos e interesses similares aos protegidos pela ação civil pública.
8-Verba advocatícia sucumbencial
É pacífico o entendimento do Superior Tribunal de Justiça de que, em ação civil pública ou na ação coletiva disciplinada pelo
Código de Defesa do Consumidor, não cabe condenação da parte vencida ao pagamento de honorários advocatícios em favor do
Ministério Público (ou de entidade de direito público que tenha atuado como litisconsorte ativa).
9.Execução
O objetivo da ação civil pública pode ser a condenação ao pagamento de certa soma de dinheiro, ou ao cumprimento de uma
obrigação de fazer e não fazer (Lei nº 7.347/1985, art. 3º). A regra, diante dos direitos coletivos ou difusos, é a reparação in
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natura, ou seja, por meio das obras ou medidas tendentes a eliminar o dano aos bens da comunidade. Deve o responsável,
portanto, restaurar, agindo de forma positiva ou negativa, os bens lesados. A condenação a uma indenização em dinheiro
somente acontecerá quando o dano for irreversível.
Para a execução das obrigações de fazer e não fazer, o juiz adotará as medidas preconizadas pelos arts. 84 do CDC, 21 da Lei nº
7.347/1985 e 497 do CPC/2015. Com isso, é possível conferir à tutela o caráter mandamental, que justifica o emprego de
medidas coercitivas, inclusive a multa por atraso no cumprimento da sentença.
Nas condenações pecuniárias, a execução seguirá o procedimento das obrigações de quantia certa, mas o produto não será
recolhido pelo exequente; reverterá a um fundo próprio, cujo montante possa ser empregado em restauração dos bens lesados
(Lei nº 7.347, art. 13).
A legitimação natural para a execução é do autor da ação civil pública. Quando este, entretanto, for uma associação e se
mantiver inerte por mais de sessenta dias após o trânsito em julgado, o Ministério Público ou outros entes legitimados previstos
no art. 5º poderão tomar a iniciativa da execução da sentença (Lei nº 7.347, art. 15).
No caso de danos a direitos individuais homogêneos, a condenação ao respectivo ressarcimento será genérica (CDC, art. 95).
Ter-se-á de proceder à liquidação para definir o prejuízo de cada consumidor que se habilitar. Tal procedimento liquidatório
poderá ser promovido pela entidade autora da ação ou pelas vítimas e seus sucessores (CDC, art. 98), bem como por outros
legitimados que, eventualmente, não tenham participado do processo condenatório. A execução, assim, será também coletiva.
É possível, outrossim, a execução individual, no interesse exclusivo de uma vítima, a par da execução coletiva a benefício de
todos os interessados (CDC, art. 98, caput). A execução é da competência do juízo da liquidação ou da ação condenatória,
quando se trata de execução individual; e do juízo da condenação, quando coletiva a execução (CDC, art. 98, § 2º).
As regras do art. 98, todavia, não excluem outras que, a benefício do consumidor, constam do CDC. Assim, o foro da
condenação pode ser afastado pelo foro do domicílio do beneficiário, por aplicação da regra tutelar que permite ao consumidor
ajuizar no seu próprio foro as demandas individuais relativas à responsabilidade do fornecedor (CDC, art. 101, I).
Com efeito, ao tratar da execução singular da sentença coletiva, o CDC estabeleceu dois foros: o da condenação e o da
liquidação (art. 98, § 2º, I). Sendo assim, o juízo da causa não pode ser visto como absoluto para a execução, já que a lei prevê
que o cumprimento de sentença também possa ocorrer no juízo da liquidação. Ora, a liquidação, in casu, representa
uma ação individual subsequente à condenação genérica coletiva, sujeitando-se à regra do art. 101, I, do CDC, onde se acha
facultada a propositura da ação individual no foro do autor (i.e., do consumidor).
Daí a interpretação jurisprudencial do que “a analogia com o art. 101, I, do CDC e a integração desta regra com a contida no
art. 98, § 2º, I, do mesmo diploma legal garantem ao consumidor a prerrogativa processual do ajuizamento da execução
individual derivada de decisão proferida no julgamento de ação coletiva no foro de seu domicílio”. É tese que também
prevalece na doutrina.
9.1.Prescrição da execução individual da sentença cole�va
Em acórdão proferido pelo STJ em regime de recurso repetitivo, ficou assentada a tese de que a prescrição da execução
individual da sentença coletiva conta-se do trânsito em julgado desta, independentemente da publicação do edital para
conhecimento de terceiros interessados previsto no art. 94 da Lei nº 8.078/1990 (CDC). Reconheceu-se que tal divulgação
refere-se à eventual participação de interessados na fase de cognição da ação coletiva.Quanto à sentença, nenhuma regra
especial foi estabelecida para definir prazo de aforamento de execução individual. Daí a conclusão do STJ no sentido de que o
marco inicial do prazo prescricional aplicável às execuções individuais se confunde com o próprio trânsito em julgado da
sentença coletiva. Observa o aresto que a regra inserida no texto original do CDC (art. 96) que cogitava de divulgação da
sentença coletiva por edital foi objeto de veto presidencial, tornando descabida a tentativa de aplicação analógica da regra do
art. 94 do CDC, posteriormente ao trânsito em julgado.
Por outro lado, também em regime de recursos repetitivos, restou afirmado em outro aresto do STJ que, “no âmbito do Direito
Privado, é de cinco anos o prazo prescricional para ajuizamento da execução individual em pedido de cumprimento de sentença
proferida em Ação Civil Pública”.
 
Fluxograma – Ação civil pública
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AÇÃO POPULAR
1.Conceito
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Ao assegurar a ação popular, dentre os direitos individuais, a Constituição atribui a cada cidadão um instrumento processual
apto para a defesa dos interesses da coletividade, perante os gestores do patrimônio público. Eis o enunciado do art. 5º, LXXIII,
da atual Carta Magna:
“Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade
de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural (...)”.
Por meio dessa ação, como se vê, não se tutelam direitos individuais do demandante, mas interesses coletivos ou difusos
pertinentes à comunidade. O benefício buscado por seu intermédio não se volta para o autor. É o povo, como um todo, que
aproveitará de tal benefício, como titular que é do direito subjetivo ao governo honesto. No dizer de Hely Lopes Meirelles, “o
cidadão a promove em nome da coletividade, no uso de uma prerrogativa cívica que a Constituição lhe outorga”.
No plano infraconstitucional, a ação popular é disciplinada pela Lei nº 4.717, de 29.06.1965, que lhe atribuiu o procedimento
ordinário, e que sofreu alterações pela Lei nº 6.513, de 20.12.1977.
2.Requisitos
Da previsão constitucional, extraem-se três requisitos para a admissibilidade da ação popular:
(a) a condição de cidadão brasileiro, por parte de quem se disponha a aforá-la;
(b)a ilegalidade do ato a invalidar; e
(c)a lesividade do ato para o patrimônio público.
Por cidadão entende-se a pessoa humana no gozo de seus direitos cíveis e políticos, podendo, portanto, participar do processo
eleitoral. É o indivíduo munido de título eleitoral. Quem não possa alistar-se ou não esteja alistado não pode propor a ação
popular. Também não o podem fazer os partidos políticos, as entidades de classe, as pessoas jurídicas e quaisquer organismos
públicos ou privados, com ou sem personalidade jurídica (STF, Súmula nº 365).
O caráter constitucional do instituto não o exclui da submissão aos pressupostos processuais. Assim, se o eleitor não for maior,
terá de ser assistido pelo representante legal; e, se não for advogado, terá de ser representado por quem o seja, para que a
relação processual se estabeleça de modo válido (CPC/2015, arts. 70, 71 e 103).
A ilegalidade do ato atacado quer dizer sua contrariedade ao Direito, seja por infringir normas específicas de sua prática, seja
por desviar-se dos princípios gerais da Administração Pública. Essa ilegalidade tanto pode localizar-se na formação do ato
como no seu objeto; tanto pode corresponder a uma nulidade como a uma anulabilidade (Lei nº 4.717, arts. 1º, 2º e 3º).
Por último, vem a lesividade do ato, ou seja, o prejuízo que dele tenha decorrido para o patrimônio público. Para que a ação
popular logre êxito, não é suficiente a demonstração de ilegalidade; há também de ficar comprovada sua lesividade.
Em regra a lesão corresponde a um desfalque ao Erário, mas pode também corresponder a uma ofensa a bens não econômicos,
como os valores artísticos, cívicos, culturais, ambientais ou históricos. Em alguns casos a lesão pode ser presumida, pelos
próprios termos em que a lei comina a pena de nulidade. Não se pode, porém, generalizar a pretensão de lesividade a partir da
simples constatação da ilegalidade do ato de administração. Os casos de presunção podem ocorrer, mas devem estar previstos
na lei, e mesmo quando haja presunção a utilizar no juízo de lesividade é necessário que a circunstância que a autoriza esteja
convenientemente provada no processo, não bastando meras suposições.
3.Atos atacáveis pela ação popular
A Lei nº 4.717/1965 enumera os atos considerados nulos, que, quando lesivos ao patrimônio público, podem ser atacados por
meio da ação popular. O vício pode decorrer de incompetência, inobservância de forma, ilegalidade do objeto, inexistência dos
motivos e desvio de finalidade (art. 2º). Arrola também os que, fora do elenco do art. 2º, podem ser havidos como anuláveis e,
assim, desconstituíveis, pela ação popular (art. 3º). Já no art. 4º, são elencados atos com presunção de ilegitimidade (nulos) e
de lesividade.
A discriminação da Lei nº 4.717, todavia, não é exaustiva, como se depreende do seu art. 3º, de sorte que, além do casuísmo
legal, outras hipóteses de atos invalidáveis pela ação popular podem ocorrer, desde que presentes os pressupostos
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constitucionais da ilegalidade e lesividade ao patrimônio público. Nem mesmo a lei de efeitos concretos deve ser excluída do
alcance da ação em questão.
4.Ação popular e políticas públicas relacionadas com concessões de serviços públicos
Define o STF que “o reajuste de tarifas de serviço público é manifestação de uma política tarifária, solução, em cada caso, de
um complexo problema de ponderação entre a exigência de ajustar o preço do serviço às situações econômicas concretas do
seguimento social dos respectivos usuários ao imperativo de manter a viabilidade econômico-financeiro [sic] do
empreendimento do concessionário”.
Em face de questões aventadas em pedido de suspensão de liminar concedida em ação popular, para impedir a aplicação de
tarifa de transporte público, o STJ decidiu que “a evidente sofisticação da demanda ventilada na causa principal impede que a
Presidência do Superior Tribunal de Justiça julgue questões relativas ao mérito do reajuste determinado pelo Poder Público –
notadamente para concluir sobre discriminação ou injustiça na fixação de preço para uso de transporte público”. A denegação
da suspensão da medida de suspensão do ato administrativo autorizador da majoração da tarifa foi mantida pela Corte Especial
do STJ, com o seguinte argumento: “A interferência judicial para invalidar a estipulação das tarifas de transporte público
urbano viola gravemente a ordem pública. A legalidade estrita orienta que, até prova definitiva em contrário, prevalece a
presunção de legitimidade do ato administrativo praticado pelo Poder Público (STF, RE 75.567/SP, Rel. Min. Djaci Falcão, 1ª
T., julgado em 20.11.1973, DJ 19.04.1974, v.g.) – mormente em hipóteses como a presente, em que houve o esclarecimento da
Fazenda estadual de que a metodologia adotada para fixação dos preços era técnica”.
Enfim, a conclusão do aresto daquela alta Corte foi assim sintetizada:
“A cautela [se deferida] impediria a decisão de sustar a recomposição tarifária estipulada pelo Poder Público para a
devida manutenção da estabilidade econômico-financeira dos contratos de concessão de serviço público. Postura tão
drástica deveria ocorrer somente após a constatação, estreme de dúvidas, de ilegalidade – desfecho que, em regra, se
mostrapossível somente após a devida instrução, com o decurso da tramitação completa do processo judicial
originário”. [1]
5.Legitimação
Qualquer cidadão pode ingressar em juízo por meio da ação popular; como já se registrou, cidadão é a pessoa natural no gozo
dos direitos políticos (eleitor). Pessoas jurídicas não se legitimam à propositura de tal ação.
No curso do processo, outros cidadãos poderão ingressar na causa, como litisconsortes ou assistentes.
O Ministério Público funciona como custos legais, mas não pode ter a iniciativa de propor a ação, nem pode defender o ato
impugnado (Lei nº 4.717/1965, art. 6º, § 4º). Tem poder, outrossim, para promover a execução da sentença (art. 16). Pode,
ainda, dar prosseguimento à causa, se o autor desistir da ação ou abandonar o processo (art. 9º).
No polo passivo, estabelece-se um litisconsórcio necessário, devendo a ação ser proposta contra as autoridades, funcionários ou
administradores da entidade pública que autorizaram o ato lesivo ou que, por omissão, consentiram em sua prática; e, ainda,
contra todos os beneficiários do ato. Também a pessoa jurídica de direito público ou privado àquela equiparada terá de ser
citada para a causa (Lei nº 4.717/1965, art. 6º). Sua posição, contudo, é sui generis, porquanto poderá abster-se de contestar o
pedido ou, mais ainda, poderá adotar posição ativa ao lado do autor contra os agentes que praticaram o ato lesivo (art. 6º, § 3º).
Entende-se, porém, que a Lei nº 4.717/1965, que estabelece o procedimento da ação popular, dispõe que há o litisconsórcio
passivo, necessário entre os partícipes e copartícipes do ato impugnado, bem como seus beneficiários diretos. Contudo não
impôs que tal litisconsórcio seja unitário, pois, mesmo que a decisão constitutiva do ato tido como ilegal afete a esfera jurídica
de todos, a condenação ao ressarcimento ao Erário pode ser diversa entre os litisconsortes, cabendo a cada um responder, na
medida da sua contribuição, à lesão do patrimônio público.
6.Procedimento
Salvo alguns pequenos detalhes da Lei nº 4.717/1965, o procedimento aplicável à ação popular é o comum.
Entre as peculiaridades procedimentais pode ser destacada a possibilidade de liminar para propiciar a imediata suspensão do ato
lesivo (art. 5º, § 4º). Essa providência que se equipara a uma antecipação de tutela não deve ficar fora das exigências dos arts.
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300 e 497 do CPC/2015. E como decisão interlocutória pode ser impugnada por meio de agravo de instrumento, sujeito à
possibilidade de atribuição de efeito suspensivo.
7.Sentença
Sendo procedente a ação popular, a sentença adotará as seguintes providências, segundo o art. 11 da Lei nº 4.717/1965:
(a) decretará a invalidade do ato impugnado;
(b) condenará os responsáveis por sua prática, assim como os beneficiários dele;
(c) havendo funcionários culpados pessoalmente pela prática ilícita, será ressalvado o competente direito de regresso.
A sentença, portanto, tem força constitutiva e condenatória. Sem a desconstituição do ato, porém, não haverá a condenação.
Quanto aos vários participantes do ato desconstituído é preciso determinar quais os que concorreram com culpa na sua prática.
Se a participação foi simplesmente em caráter subalterno ou técnico, sem influência na decisão administrativa, o serventuário
não terá como ser condenado.
A imposição dos encargos sucumbenciais (custas processuais, outras despesas e honorários de advogado) constará sempre da
sentença que acolhe a ação popular (art. 12). No caso de improcedência, não haverá condenação do autor às verbas de
sucumbência, a não ser que a lide seja qualificada como temerária (CF, art. 5º, LXXIII; Lei nº 4.717/1965, art. 13).
8.Execução
A sentença da ação popular, no seu conteúdo condenatório, configura título executivo judicial, seja para recuperar bens, seja
para realizar a indenização dos valores ilicitamente apropriados. A execução, dessa maneira, pode ser para entrega de coisa
certa ou por quantia certa.
Segundo os arts. 16 e 17 da Lei nº 4.717/1965, são legitimados sucessivos para promover a execução forçada: (i) o autor da
ação; (ii) qualquer outro cidadão; (iii) o Ministério Público; (iv) a entidade pública, ou privada, citada para o processo, ainda
que tenha contestado a ação.
São sujeitos passivos da execução aqueles que na sentença sofreram a condenação. Nem todos os réus da ação, porém, ficarão
submetidos à execução. A pessoa jurídica de direito público lesada, mesmo tendo sido ré e tendo contestado a ação, não sofrerá
execução, visto que as restituições de valores previstas na sentença deverão reverter em seu favor.
10.Prescrição
Estipula o art. 21 da Lei nº 4.717, de 29.06.1965, o prazo de cinco anos para a prescrição da ação popular. Não previu o
dispositivo legal o dies a quo para a contagem do prazo. Doutrina e jurisprudência, todavia, estão acordes em que não se pode
deixar eternamente aberta a possibilidade de impugnação do ato de autoridade, à espera de que num momento indeterminado
dele venha a tomar conhecimento o particular autorizado ao manejo da ação popular.
Para evitar o inconveniente da eternização do direito de propor a ação popular, que seria incompatível com os princípios da
segurança jurídica, o entendimento dominante é no sentido de que o prazo prescricional in casu não se conta do momento em
que o cidadão particularmente tomou conhecimento do ato lesivo ao Erário, mas da data em que se deu sua publicação. A
prescrição é, em suma, objetiva, e não subjetiva, de sorte que o prazo se conta da publicidade do ato, para todos os possíveis
legitimados ao ajuizamento da ação popular, sem levar em conta quando o autor da ação popular veio efetivamente a ter ciência
da possível lesão ao patrimônio público.
Na verdade, sendo a ação popular antes de tudo uma ação de natureza constitutiva, o prazo que a lei nomeia de prescricional é,
tecnicamente, de decadência. Não pode, por isso, ser submetido a interrupção ou suspensão. A condenação, quando ocorre na
espécie, é consequência da invalidação do ato impugnado, não podendo, por isso, influir na natureza do prazo para o
ajuizamento da pretensão principal.
Segundo o art. 17 da Lei nº 4.717/1965, a sentença da ação popular pode ser executada “em qualquer tempo”. Uma vez, porém,
que a Súmula nº 150 do STF determina que a prescrição da execução é igual à da ação, será de cinco anos o prazo dentro do
qual se extinguirá a pretensão executiva após a sentença condenatória. Conta-se dito prazo a partir do respectivo trânsito em
julgado.
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Fluxograma nº 50 – Ação popular (Lei nº 4.717, de 29.06.1965)
 
 
 
 
[1] STJ, Corte Especial, AgInt no AgInt na SLS 2240/SP, Rel. Min. Laurita Vaz, ac. 07.06.2017, DJe 20.06.2017
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