14 Controle da AdministraAAo PAblica

Prévia do material em texto

Prof. Igor Maciel
14 Controle da Administração Pública
Direito Administrativo para a 1ª Fase do
Exame de Ordem (OAB)
Documento última vez atualizado em 03/12/2024 às 11:31.
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 1/84
3
17
17
45
55
66
73
Índice
14.1) Introdução
14.2) Controle Judicial
14.3) Mandado de Segurança
14.4) Mandado de Segurança Coletivo
14.5) Ação Popular
14.6) Habeas Data
14.7) Mandado de Injunção
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 2/84
Introdução
 Para assistir ao vídeo correspondente, acesse o LDI.
O controle da atividade administrativa do Estado se divide em três linhas básicas:
a) Controle feito pela própria Administração Pública;
b) Controle Legislativo;
c) Controle Judicial;
Administração Pública revela-se em diversos aspectos da atuação estatal, sendo o mais 
importante deles a capacidade de a própria Administração controlar os seus atos através da 
autotutela:
Súmula 346 STF - A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.
Súmula 473 STF - A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios 
que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de 
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os 
casos, a apreciação judicial.
O princípio da legalidade – fundamento da conduta do gestor público – deve ser entendido sob 
o prisma de que ao Administrador Público apenas é permitido agir em estrita consonância com 
a legislação.
Assim, uma vez que a atuação do gestor deve ser pautada nas previsões legais, define-se o 
controle da administração como o conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos para 
fiscalização e revisão de toda atividade administrativa.
Quanto à natureza, o controle dos atos administrativos pode ser dividido de duas formas:
a) controle de legalidade do ato (sentido amplo) – análise do ato administrativo para verificar 
a sua adequação com a lei e a Constituição Federal;
b) controle de mérito do ato – possibilidade de se fiscalizar e revisar a discricionariedade do 
ato administrativo, a adequação da conveniência e oportunidade do ato;
O foco do controle de mérito é o juízo de valor do administrador público quanto àquela 
determinada prática. Contudo, este controle transforma-se em (MARINELLA, pg. 1.077):
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 3/84
Questão 2015 | 4000001997
Controle de legalidade quando se verifica o cumprimento dos parâmetros legais ou 
constitucionais. Portanto, quando um ato administrativo viola princípios como a razoabilidade, a 
proporcionalidade, a eficiência, além de outros, a hipótese é de controle de legalidade. Hoje, 
os princípios constitucionais representam importantes limitadores da liberdade do 
Administrador Público.
O controle de mérito do ato administrativo, por representar uma análise do juízo de valor dado 
pelo administrador público a uma determinada situação posta, não pode ser passível de 
apreciação pelo Poder Judiciário.
Ao Judiciário, apenas cabe analisar a regularidade formal do procedimento e não a “justiça” 
de eventual decisão administrativa em sede de processo administrativo, por exemplo. Neste 
sentido:
DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. DEMISSÃO DE 
SERVIDOR PÚBLICO. ANÁLISE DO CONJUNTO PROBATÓRIO CONSTANTE DO PROCESSO 
ADMINISTRATIVO. IMPOSSIBILIDADE. ANÁLISE DO MÉRITO ADMINISTRATIVO. 
IMPOSSIBILIDADE. (...)
3. Sobre o exame da razoabilidade e da proporcionalidade da pena aplicada em sede de 
processo administrativo disciplinar, este Superior Tribunal de Justiça, especialmente por sua 
Primeira Seção, possui o posicionamento de que a análise em concreto do malferimento 
desses princípios enseja indevido controle judicial sobre o mérito administrativo, eis que cabe 
ao Poder Judiciário apenas apreciar a regularidade do procedimento à luz dos princípios 
do contraditório e da ampla defesa. Precedentes.
(...)5. Agravo regimental não provido.
(AgRg no RMS 42.555/MS, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, 
julgado em 20/03/2014, DJe 26/03/2014)
É possível, ainda, o Judiciário interferir no ato administrativo, acaso fique clara a agressão pelo 
ato administrativo aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, ainda que o 
procedimento formalmente seja legal.
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 4/84
Manoel da Silva é comerciante, proprietário de uma padaria e confeitaria de grande
movimento na cidade ABCD. A �m de oferecer ao público um serviço diferenciado,
Manoel formulou pedido administrativo de autorização de uso de bem público (calçada),
para a colocação de mesas e cadeiras. Com a autorização concedida pelo Município,
Manoel comprou mobiliário de alto padrão para colocá-lo na calçada, em frente ao seu
estabelecimento. Uma semana depois, entretanto, a Prefeitura revogou a autorização,
sem apresentar fundamentação.
A respeito do ato da prefeitura, que revogou a autorização, assinale a a�rmativa correta.
A)
Por se tratar de ato administrativo discricionário, a autorização e sua revogação não
podem ser investigadas na via judicial.
B)
A despeito de se tratar de ato administrativo discricionário, é admissível o controle
judicial do ato.
C)
A autorização de uso de bem público é ato vinculado, de modo que, uma vez
preenchidos os pressupostos, não poderia ser negado ao particular o direito ao seu uso,
por meio da revogação do ato.
D)
A autorização de uso de bem público é ato discricionário, mas, uma vez deferido o uso
ao particular, passa-se a estar diante de ato vinculado, que não admite revogação.
Solução
Gabarito: B)
A despeito de se tratar de ato administrativo discricionário, é admissível o
controle judicial do ato.
A questão exige o conhecimento acerca da possibilidade de controle judicial dos atos
administrativos.
No caso, a administração pública decide revogar, sem qualquer fundamentação, um ato
administrativo discricionário de autorização de uso público, gerando prejuízos a um
administrado.
O grau de liberdade na atuação dos agentes públicos pode variar de intensidade a partir
da opção adotada pelo legislador. Em determinados casos, o legislador autoriza, expressa
ou implicitamente, a realização de opções pelo agente, a partir de critérios de
conveniência e de oportunidade. Trata-se da atuação discricionária do agente público,
como é o caso da autorização de uso de bem público.
Lado outro, o legislador pode descrever, na própria norma jurídica, todos os elementos do
ato administrativo que deverão ser observados pelo agente, sem qualquer margem de
liberdade. Nesse caso, a atuação é vinculada.
A doutrina tradicional, quanto ao parâmetro do controle sobre a atuação administrativa,
divide o controle dos atos administrativos em duas espécies: controle de legalidade, de
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 5/84
adequação formal do ato administrativo com a legislação; e controle do mérito, de
veri�cação da conveniência e da oportunidade relativas ao motivo e ao objeto do ato
administrativo.
Em relação ao controle judicial, é perfeitamente viável que um ato discricionário seja
objeto de controle jurisdicional, bastando, para tanto, que viole ou ameace direitos, em
observância ao princípio do amplo acesso à Justiça, previsto no art. 5º, XXXV, CF/88.
No caso da questão ora comentada, em se tratando de ato que revogou outro ato
administrativo, a fundamentação seria imprescindível, mormente porque limitou e afetou
direitos de terceiros, o que encontra expressa base no art. 50, I e VIII, Lei 9.784/99:
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos
fundamentos jurídicos, quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
(...)
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.
Assim, a ausênciacom a Súmula 405 do STF, deferida uma liminar em mandado de segurança, acaso 
algum tempo depois, em sentença, o juiz venha a denegar a segurança, a liminar anteriormente 
concedida deve ser tornada sem efeito, inclusive retroagindo os efeitos da decisão contrária:
Súmula 405 – STF - Denegado o Mandado de Segurança pela sentença, ou no julgamento do 
agravo, dela interposto, fica sem efeito a liminar concedida, retroagindo os efeitos da decisão 
contrária.
Da sentença e coisa julgada
A sentença em mandado de segurança tem caráter mandamental, ou seja, conterá uma ordem 
para que a pessoa jurídica de direito público adote determinada postura. Tal sentença já antes 
do atual CPC exigia a intimação pessoal do representante da pessoa jurídica de direito público.
Dada a importância e urgência da medida, o juiz poderá transmitir a decisão por oficial de 
justiça, correio, correspondência, fax ou outro meio eletrônico autêntico:
Art. 13.  Concedido o mandado, o juiz transmitirá em ofício, por intermédio do oficial do juízo, 
ou pelo correio, mediante correspondência com aviso de recebimento, o inteiro teor da 
sentença à autoridade coatora e à pessoa jurídica interessada.
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 39/84
Parágrafo único.  Em caso de urgência, poderá o juiz observar o disposto no art. 4o desta Lei.
Tanto a sentença favorável quanto a contrária aos interesses do Impetrante estarão sujeitas ao 
Recurso de Apelação. Contudo, acaso concedida a segurança, a sentença estará sujeita 
também ao reexame necessário.
Art. 14.  Da sentença, denegando ou concedendo o mandado, cabe apelação.
§ 1º  Concedida a segurança, a sentença estará sujeita obrigatoriamente ao duplo grau de 
jurisdição.
§ 2º  Estende-se à autoridade coatora o direito de recorrer.
Dos Honorários Advocatícios
De acordo com entendimento jurisprudencial pacífico, não cabe a condenação em honorários 
advocatícios em processos de mandado de segurança. Neste sentido:
Súmula 105 – STJ – Na ação de mandado de segurança não se admite condenação em 
honorários advocatícios.
Súmula 512 – STF - Não cabe condenação em honorários de advogado na ação de mandado 
de segurança.
O mesmo se depreende da redação do artigo 25 da Lei 12.016/2009, o qual foi declarado 
constitucional no julgamento da ADI 4296/DF:
Art. 25. Não cabem, no processo de mandado de segurança, a interposição de embargos 
infringentes e a condenação ao pagamento dos honorários advocatícios, sem prejuízo da 
aplicação de sanções no caso de litigância de má-fé. 
Do Mandado de Segurança Originário de Tribunal
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 40/84
Conforme vimos, há determinadas situações que o Mandado de Segurança será processado e 
julgado originariamente perante algum tribunal. Nestas hipóteses, a demanda será distribuída 
para um Relator que poderá deferir ou indeferir a eventual medida liminar pleiteada.
Contra esta decisão caberá a interposição de Agravo Interno, de acordo com o parágrafo único 
do artigo 16, da Lei 12.016/2009:
Art. 16.  Nos casos de competência originária dos tribunais, caberá ao relator a instrução do 
processo, sendo assegurada a defesa oral na sessão do julgamento. 
Parágrafo único.  Da decisão do relator que conceder ou denegar a medida liminar caberá 
agravo ao órgão competente do tribunal que integre. 
Referido dispositivo acabou por superar antigo entendimento firmado pelo STF com base ainda 
na Lei 1.533/51[1] [5].
[1] [6] Súmula 622 – STF – Superada pela Lei 12.016/2009 - Não cabe agravo regimental contra 
decisão do relator que concede ou indefere liminar em Mandado de Segurança.
Além disso, nas decisões proferidas em mandado de segurança e nos respectivos recursos, 
quando não publicado o acórdão, este será substituído pelas notas taquigráficas do julgamento, 
acaso transcorridos 30 dias.
Art. 17.  Nas decisões proferidas em mandado de segurança e nos respectivos recursos, quando 
não publicado, no prazo de 30 (trinta) dias, contado da data do julgamento, o acórdão será 
substituído pelas respectivas notas taquigráficas, independentemente de revisão.
Professor, em caso de segurança concedida em processo originário de tribunal, as partes 
poderão interpor que recursos?
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 41/84
Aqui a situação é bastante interessante e o tema é bastante explorado em provas.
Conforme vimos, o Impetrante possui o dever de, através do Mandado de Segurança, 
demonstrar a incoerência ou ilegalidade de ato público que, presumivelmente é dotado de 
legitimidade.
Uma vez logrado seu objetivo e obtendo um julgamento favorável em sede de competência 
originária do Tribunal, a lei estabelece uma certa dificuldade no recurso eventualmente 
interposto pelo ente público.
Assim, acaso concedida a segurança em processo de competência originária de Tribunal de 
Justiça, por exemplo, poderá o ente público ou a autoridade impetrada interpor Recurso 
Especial ou Recurso Extraordinário.
Contudo, conforme de conhecimento dos senhores, tais recurso possuem certa dificuldade 
para serem conhecidos nos Tribunais Superiores, a exemplo da impossibilidade de se revolver 
matéria fática em sede recursal. É dizer: nesta hipótese, tanto o STJ como o STF apenas 
poderão apreciar a matéria jurídica da questão, não podendo analisar as provas acostadas aos 
autos.
Por outro lado, neste mesmo exemplo, em processo de competência originária de Tribunal de 
Justiça, acaso seja denegada a segurança, não caberá ao Impetrante a interposição de 
Recurso Especial ou de Recurso Extraordinário.
Mas professor, por que não?
Porque neste caso, a lei previu um benefício para o Impetrante.
Poderá ele interpor um recurso denominado de Recurso Ordinário que será apreciado e 
julgado pelo Superior Tribunal de Justiça.
Assim prevê a Lei 12.016/2009:
Art. 18.  Das decisões em mandado de segurança proferidas em única instância pelos tribunais 
cabe recurso especial e extraordinário, nos casos legalmente previstos, e recurso ordinário, 
quando a ordem for denegada. 
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 42/84
E qual a vantagem do Recurso Ordinário?
O Recurso Ordinário está previsto nos artigos 1.027 e 1.028 do CPC e se assemelha muito com 
o Recurso de Apelação: poderá o tribunal revolver todas as matérias de fato e de direito 
alegadas, não há necessidade de prequestionamento da matéria e não há juízo de 
admissibilidade prévio do tribunal de origem (artigo 1.028, CPC).
Quanto à competência, temos:
i. Supremo Tribunal Federal – julga recursos ordinários de decisões denegatórias de mandados 
de segurança originários de tribunais superiores (STJ ou TST, por exemplo).
ii.  Superior Tribunal de Justiça - julga recursos ordinários de decisões denegatórias de 
mandados de segurança originários de tribunais regionais federais ou de tribunais de justiça 
estaduais / do Distrito Federal (TRF da 1ª Região, por exemplo).
Eis o texto legal do CPC para análise:
Do Recurso Ordinário
Art. 1.027.  Serão julgados em recurso ordinário:
I - pelo Supremo Tribunal Federal, os mandados de segurança, os  habeas data  e os mandados 
de injunção decididos em única instância pelos tribunais superiores, quando denegatória a 
decisão;
II - pelo Superior Tribunal de Justiça:
a) os mandados de segurança decididos em única instância pelos tribunais regionais federais ou 
pelos tribunais de justiça dos Estados e do Distrito Federal e Territórios, quando denegatória a 
decisão;
b) os processos em que forem partes, de um lado, Estado estrangeiro ou organismo 
internacional e, de outro, Município ou pessoa residente ou domiciliada no País.
§ 1º  Nos processos referidos no inciso II, alínea “b”, contra as decisões interlocutórias caberá 
agravo de instrumento dirigido ao Superior Tribunal de Justiça, nas hipóteses do art. 1.015 [7].
§ 2º Aplica-se ao recurso ordinário o disposto nos arts. 1.013, § 3o[8], e 1.029, § 5o [9].
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 43/84
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1015
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1015
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1015
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1015
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1015
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1013%C2%A73
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1013%C2%A73
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1013%C2%A73
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1013%C2%A73
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1013%C2%A73
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1029%C2%A75
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1029%C2%A75
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1029%C2%A75
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1029%C2%A75
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1029%C2%A75
Art. 1.028.  Ao recurso mencionado no art. 1.027, inciso II, alínea “b”, [10] aplicam-se, quanto aos 
requisitos de admissibilidade e ao procedimento, as disposições relativas à apelação e o 
Regimento Interno do Superior Tribunal de Justiça.
§ 1º  Na hipótese do  art. 1.027, § 1o [11], aplicam-se as disposições relativas ao agravo de 
instrumento e o Regimento Interno do Superior Tribunal de Justiça.
§ 2º O recurso previsto no art. 1.027, incisos I [12] e II, alínea “a”, [13] deve ser interposto perante o 
tribunal de origem, cabendo ao seu presidente ou vice-presidente determinar a intimação do 
recorrido para, em 15 (quinze) dias, apresentar as contrarrazões.
§ 3º  Findo o prazo referido no § 2o, os autos serão remetidos ao respectivo tribunal superior, 
independentemente de juízo de admissibilidade.
Em resumo, quando o acórdão é favorável ao impetrante, o impetrado não dispõe do recurso 
ordinário, mas tão somente do recurso especial e do extraordinário, a depender do caso.
Por fim, não se aplica o princípio da fungibilidade recursal a tais casos, conforme previsão 
expressa da Súmula 272, do STF:
Súmula 272 – STF - Não se admite como ordinário recurso extraordinário de decisão 
Denegatória de Mandado de Segurança.
Dos efeitos financeiros da segurança
De acordo com o artigo 14, parágrafo 4º, da Lei 12.016/2009:
§ 4º  O pagamento de vencimentos e vantagens pecuniárias assegurados em sentença 
concessiva de mandado de segurança a servidor público da administração direta ou autárquica 
federal, estadual e municipal somente será efetuado relativamente às prestaões que se 
vencerem a contar da data do ajuizamento da inicial. 
Assim, impetrado o mandado de segurança para se discutir enquadramento de determinado 
servidor público na carreira, acaso concedida a segurança apenas será possível o pagamento 
ao Impetrante das parcelas decorrentes da condenação compreendidas entre a impetração e o 
trânsito em julgado.
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 44/84
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1027iib
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1027iib
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1027iib
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1027iib
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1027iib
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1027%C2%A71
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1027%C2%A71
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1027%C2%A71
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1027%C2%A71
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1027%C2%A71
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1027i
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1027i
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1027i
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1027i
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1027i
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1027iia
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1027iia
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1027iia
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1027iia
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1027iia
Mandado de Segurança Coletivo
Valores anteriores à impetração deverão ser pleiteados pelo Autor através de ação própria de 
cobrança ou através de requerimento administrativo:
Súmula  271 [14] – STF - Concessão de mandado de segurança não produz efeitos patrimoniais 
em relação a período pretérito, os quais devem ser reclamados administrativamente ou pela 
via judicial própria.
Rememore-se o teor da Súmula 269 do Supremo Tribunal Federal:
Súmula 269 – STF - O Mandado de Segurança não é substitutivo de ação de cobrança.
Assim, apenas será possível o pagamento de qualquer valor relacionado à concessão de 
mandado de segurança se os valores estiverem compreendidos entre a data da impetração e o 
trânsito em julgado.
Ressalte-se que mesmo estes valores deverão ser pagos através da expedição de precatório ou 
através de Requisição de Pequeno Valor, a depender da hipótese.
 Para assistir ao vídeo correspondente, acesse o LDI.
Considerações Iniciais
O mandado de segurança coletivo tem sido bastante explorado em provas de concursos 
públicos mais recentes e, em geral, trata-se de matéria relativamente simples, até porque 
prevista em apenas dois artigos da Lei 12.016/2009 (21 e 22) e no artigo 5º, inciso LXX, da 
Constituição Federal.
Em geral, tudo que vimos até agora sobre o Mandado de Segurança Individual aplica-se ao 
Mandado de Segurança Coletivo, salvo algumas nuances específicas que veremos a seguir.
Medida Liminar
A liminar no Mandado de Segurança coletivo apenas poderia ser deferida após a oitiva do 
representante judicial da pessoa jurídica de direito público no prazo de 72 (setenta e duas) 
horas, nos termos do parágrafo segundo, do artigo 22, da Lei 12.016/2009:
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 45/84
http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=271.NUME.%20NAO%20S.FLSV.&base=baseSumulas
http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=271.NUME.%20NAO%20S.FLSV.&base=baseSumulas
http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=271.NUME.%20NAO%20S.FLSV.&base=baseSumulas
http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=271.NUME.%20NAO%20S.FLSV.&base=baseSumulas
http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=271.NUME.%20NAO%20S.FLSV.&base=baseSumulas
§ 2º No mandado de segurança coletivo, a liminar só poderá ser concedida após a audiência do 
representante judicial da pessoa jurídica de direito público, que deverá se pronunciar no prazo 
de 72 (setenta e duas) horas.
Todavia, essa norma foi declarada inconstitucional no julgamento da ADI 4296/DF, 
em 09/06/2021, de modo que não é mais imprescindível a oitiva da pessoa jurídica de 
direito público para concessão de liminar em mandado de segurança coletivo.
Nas palavras do Relator, Ministro Alexandre de Moraes:
“O preceito contraria o sistema judicial alusivo à tutela de urgência. Se esta surge 
cabível no casoconcreto, é impertinente, sob pena de risco do perecimento do direito, 
estabelecer contraditório ouvindo-se, antes de qualquer providência, o patrono da 
pessoa jurídica. Conflita com o acesso ao Judiciário para afastar lesão ou ameaça de 
lesão a direito.”
Não é mais imprescindível a oitiva da pessoa jurídica de direito público para concessão 
de liminar em mandado de segurança coletivo.
Litispendência e Coisa Julgada
De acordo com o caput e o parágrafo 1º, do artigo 22, da Lei do Mandado de Segurança:
Art. 22.  No mandado de segurança coletivo, a sentença fará coisa julgada limitadamente aos 
membros do grupo ou categoria substituídos pelo impetrante. 
§ 1º O mandado de segurança coletivo não induz litispendência para as ações individuais, mas 
os efeitos da coisa julgada não beneficiarão o impetrante a título individual se não requerer a 
desistência de seu mandado de segurança no prazo de 30 (trinta) dias a contar da ciência 
comprovada da impetração da segurança coletiva. 
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 46/84
Explica-se com um exemplo.
Determinado servidor público (vamos chamá-lo carinhosamente de Sr. Orozimbo) impetra um 
Mandado de Segurança Individual para ver assegurado o seu direito de ser enquadrado em 
determinado nível de sua carreira. Pouco tempo depois, o sindicato de sua categoria 
profissional impetra um Mandado de Segurança Coletivo para assegurar o mesmo direito a 
diversos servidores que se encontram na mesma situação funcional do Sr. Orozimbo.
É que, como vimos, a coisa julgada será estendida limitadamente aos membros do grupo ou 
categoria substituídos pelo Sindicato Impetrante. (artigo 22, caput). A lei estabelece, então, que 
não haverá litispendência entre o Mandado de Segurança Individual e o Coletivo, independente 
da ordem de impetração.
Contudo, os efeitos da coisa julgada do Mandado de Segurança Coletivo apenas serão 
estendidos ao Impetrante individual, acaso este desista da sua demanda individual no prazo de 
30 (trinta) dias, contados da ciência comprovada da impetração do mandado de segurança 
coletivo.
Assim, acaso o Sr. Orozimbo (servidor do nosso exemplo) tome ciência da impetração do 
Mandado de Segurança Coletivo, ele terá o prazo de 30 (trinta) dias para desistir do seu 
Mandado de Segurança Individual, sob pena de não ser beneficiado pela decisão coletiva.
E professor, qual a vantagem de o Sr. Orozimbo desistir do Mandado de Segurança 
Individual dele?
Em geral, o sindicato da categoria possui mais recursos para custear um processo judicial de 
grande complexidade, seja através do pagamento de advogados especializados, seja através de 
viagens para sustentações orais em Tribunais Superiores ou pagamento das próprias custas do 
Judiciário.
Assim, em comparação com o Impetrante individual, presume-se que o Sindicato esteja mais 
bem preparado para uma demanda coletiva.
E se o Sr. Orozimbo não desistir da demanda?
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 47/84
Ele não será beneficiado pela decisão do MS Coletivo.
E, perdendo sua demanda individual, não poderá ter seu direito reconhecido, ainda que 
porventura exitosa a demanda coletiva.
Assim, o Sr. Orozimbo corerrá o risco de, em sendo exitosa a demanda coletiva, toda a 
categoria ser beneficiada pela decisão, à exceção dele que, tendo insistido na demanda 
individual, saíra derrotado.
O mandado de segurança coletivo não induz litispendência para as ações 
individuais, mas os efeitos da coisa julgada não beneficiarão o impetrante a 
título individual se não requerer a desistência de seu mandado de segurança no 
prazo de 30 (trinta) dias a contar da ciência comprovada da impetração da 
segurança coletiva.
E se o Mandado de Segurança Coletivo for julgado improcedente, como ficam 
os efeitos da coisa julgada?
De acordo com o artigo 506, do CPC, a sentença faz coisa julgada restrita às partes, não 
prejudicando terceiros:
Art. 506. A sentença faz coisa julgada às partes entre as quais é dada, não prejudicando 
terceiros.
No processo coletivo, a coisa julgada opera-se de acordo com o resultado da demanda.
Acaso a demanda seja julgada improcedente, não haverá coisa julgada em relação aos titulares 
individuais do direito, que poderão ajuizar demandas individuais, sem qualquer vinculação com 
a demanda coletiva[1] [15].
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 48/84
[1] [16] CDC. Art. 103. Nas ações coletivas de que trata este código, a sentença fará coisa julgada: 
II - ultra partes, mas limitadamente ao grupo, categoria ou classe, salvo improcedência por 
insuficiência de provas, nos termos do inciso anterior, quando se tratar da hipótese prevista no 
inciso II do parágrafo único do art. 81;
Pode-se, portanto, resumir a coisa julgada da sentença coletiva da seguinte forma:
a.      Processo extinto sem resolução do mérito – produz apenas coisa julgada formal;
b.          Pedido julgado improcedente – Não atinge as demandas individuais que porventura 
venham a ser propostas;
c.            Sentença julgada procedente – Transporte da coisa julgada – todos beneficiados de 
acordo com a lei;
Assim, julgada improcedente a demanda coletiva, nada impede que o Sr. Orozimbo proponha a 
sua demanda individual para pleitear seu direito, desde que ainda disponha de prazo para tanto.
Legitimidade Ativa
De acordo com o artigo 5º, inciso LXX, da Constituição Federal, o mandado de segurança 
coletivo poderá ser impetrado por partido político com representação no Congresso Nacional 
ou por organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída há pelo 
menos um ano em defesa dos interesses de seus membros ou associados.
LXX - o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por:
a) partido político com representação no Congresso Nacional;
b) organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em 
funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou 
associados;
O artigo 21, da Lei 12.016/2009 assim regulou o respectivo dispositivo constitucional:
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 49/84
Art. 21.  O mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por partido político com 
representação no Congresso Nacional, na defesa de seus interesses legítimos relativos a seus 
integrantes ou à finalidade partidária, ou por organização sindical, entidade de classe ou 
associação legalmente constituída e em funcionamento há, pelo menos, 1 (um) ano, em defesa 
de direitos líquidos e certos da totalidade, ou de parte, dos seus membros ou associados, na 
forma dos seus estatutos e desde que pertinentes às suas finalidades, dispensada, para tanto, 
autorização especial.
Analisemos, portanto, a seguinte questão: quem poderá impetrar Mandado de Segurança 
Coletivo?
Quem pode impetrar?
A quem cabe a legitimidade ativa para impetrar o Mandado de Segurança Coletivo? O artigo 
21, caput, estabelece que poderão impetrar o mandado de segurança coletivo os seguintes 
entes:
i.  Partido político com representação no Congresso Nacional, na defesa de seus interesses 
legítimos relativos a seus integrantes ou à finalidade partidária;
Tal qual na Ação Direta de Inconstitucionalidade, a presença de apenas um deputado ou um 
senador já supre a exigência legal.
ii. Organização sindical ou entidade de classe;
iii. Associação legalmente constituída e em funcionamento há, pelo menos, 1 (um) ano;
Quanto a estes dois legitimados, necessário prestarmos bastante atenção. É que este tema é 
bastante cobrado em provas, inclusive na recente prova de Procurador Geral do Estado do 
Mato Grosso.
Vejamos.
Em primeiro lugar, tanto a organização sindical ou entidade de classe como a associação 
legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano apenas podem demandar 
em juízo:
em defesa de direitos líquidos e certos da totalidade, ou de parte, dos seus membros ou 
associados,na forma dos seus estatutos e desde que pertinentes às suas finalidades, 
dispensada, para tanto, autorização especial. 
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 50/84
Transcreve-se, para memorização, o disposto no caput do artigo 21, da Lei 12.016/2009:
Art. 21.  O mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por partido político com 
representação no Congresso Nacional, na defesa de seus interesses legítimos relativos a seus 
integrantes ou à finalidade partidária, ou por organização sindical, entidade de classe ou 
associação legalmente constituída e em funcionamento há, pelo menos, 1 (um) ano, em defesa 
de direitos líquidos e certos da totalidade, ou de parte, dos seus membros ou associados, na 
forma dos seus estatutos e desde que pertinentes às suas finalidades, dispensada, para tanto, 
autorização especial. 
O Supremo Tribunal Federal já havia pacificado alguns desses temas antes mesmo do advento 
da Lei 12.016/2009:
SÚMULA 629 – STF - A impetração de mandado de segurança coletivo por entidade de classe 
em favor dos associados independe da autorização destes.
SÚMULA 630 – STF - A entidade de classe tem legitimação para o mandado de segurança 
ainda quando a pretensão veiculada interesse apenas a uma parte da respectiva categoria.
Mas professor, eu vi que as Associações são diferentes dos Sindicatos quando propõem 
demandas coletivas, correto?
Sim. Correto. Contudo, para efeitos de mandado de segurança coletivo, a única exigência em 
relação a associação que não se faz ao sindicato ou entidade de classe é o funcionamento há 
pelo menos um ano. Nos Mandados de Segurança Coletivos:
Mandado de Segurança Coletivo
Sindicato ou entidade de classe Associação
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 51/84
Não precisa de autorização de 
seus filiados.
Não precisa de autorização de seus filiados.
Pode impetrar a qualquer 
tempo.
Precisa estar constituído e em funcionamento há pelo 
menos um ano para impetrar.
E em ações de procedimento comum, há outra diferença?
Sim.
O Supremo Tribunal Federal foi levado a decidir uma discussão acerca dos limites do 
transporte da coisa jugada em demandas propostas por sindicatos ou associações de servidores 
públicos onde apenas no momento da execução apresenta-se a lista de associados 
beneficiados pela decisão do processo de conhecimento.
Se um sindicato ou associação propuserem demanda contra ente público e, apenas quando da 
execução do julgado apresentam a lista de associados / filiados, há diferença quanto aos limites 
da coisa julgada entre associação e sindicato?
Em suma, existe restrição ao ajuizamento de demandas por sindicatos e associações? Quais os 
limites subjetivos do título? A discussão passa pelo enfrentamento da diferença entre 
Associação e Sindicato e dos institutos de representação e substituição processual.
Inicialmente, o tratamento dado tanto para as associações como para os sindicatos era bastante 
semelhante, inexistindo maiores diferenças entre os mesmos.
Contudo, segundo a Constituição Federal, as associações e os sindicatos possuem tratamento 
jurídico diferenciado, nos termos do artigo 5º, incisos XXI e LXX, b e 8º, III:
Constituição Federal.
Art. 5.
XXI - as entidades associativas, quando expressamente autorizadas, têm legitimidade para 
representar seus filiados judicial ou extrajudicialmente;
LXX - o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por: b) organização sindical, 
entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos 
um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados;
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 52/84
Questão 2020 | 4000000445
Alfa, entidade de classe de abrangência regional, legalmente constituída e em
funcionamento há mais de 1 ano, ingressa, perante o Supremo Tribunal Federal, com
mandado de segurança coletivo para tutelar os interesses jurídicos de seus
Art. 8.
III - ao sindicato cabe a defesa dos direitos e interesses coletivos ou individuais da categoria, 
inclusive em questões judiciais ou administrativas;
Segundo decidido pelo Supremo Tribunal Federal, ao demandarem em juízo, as associações 
atuam em defesa de seus filiados através do instituto da Representação Processual, 
diferentemente dos Sindicatos que seriam Substitutos Processuais.
Assim, para a formação da coisa julgada coletiva em demandas Ordinárias através de 
associações, necessária a autorização expressa dos filiados e a juntada da lista completa dos 
beneficiários, como forma de garantir a melhor defesa do réu. Tal autorização não pode ser 
apenas aquela expressa na ata de constituição ou no Regimento Interno da Associação, sendo 
possível, contudo, a autorização dada em assembleia específica.
Ressalte-se que o aqui discutido não se aplica aos mandados de segurança coletivos, conforme 
visto acima.
Já os sindicatos, atuando em juízo através do instituto da substituição processual, possuem 
ampla legitimidade para, independente de autorização expressa dos filiados, proporem 
demandas que possibilitem a execução individual do título executivo.
Neste sentido:
REPRESENTAÇÃO – ASSOCIADOS – ARTIGO 5º, INCISO XXI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 
ALCANCE. O disposto no artigo 5º, inciso XXI, da Carta da República encerra representação 
específica, não alcançando previsão genérica do estatuto da associação a revelar a defesa dos 
interesses dos associados. TÍTULO EXECUTIVO JUDICIAL – ASSOCIAÇÃO – BENEFICIÁRIOS. 
As balizas subjetivas do título judicial, formalizado em ação proposta por associação, é definida 
pela representação no processo de conhecimento, presente a autorização expressa dos 
associados e a lista destes juntada à inicial.
(RE 573232, Relator(a):  Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Relator(a) p/ Acórdão:  Min. MARCO 
AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 14/05/2014, REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-182 
DIVULG 18-09-2014 PUBLIC 19-09-2014 EMENT VOL-02743-01 PP-00001)
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 53/84
representados. Considerando a urgência do caso, Alfa não colheu autorização dos seus
associados para a impetração da medida.
Com base na narrativa acima, assinale a a�rmativa correta.
A)
Alfa não tem legitimidade para impetrar mandado de segurança coletivo, de modo que a
defesa dos seus associados em juízo deve ser feita pelo Ministério Público ou, caso
evidenciada situação de vulnerabilidade, pela Defensoria Pública.
B)
Alfa goza de ampla legitimidade para impetrar mandado de segurança coletivo, inclusive
para tutelar direitos e interesses titularizados por pessoas estranhas à classe por ela
representada.
C)
Alfa possui legitimidade para impetrar mandado de segurança coletivo em defesa dos
interesses jurídicos dos seus associados, sendo, todavia, imprescindível a prévia
autorização nominal e individualizada dos representados, em assembleia especialmente
convocada para esse �m.
D)
Alfa possui legitimidade para impetrar mandado de segurança coletivo em defesa dos
interesses jurídicos da totalidade ou mesmo de parte dos seus associados,
independentemente de autorização.
Solução
Gabarito: D)
Alfa possui legitimidade para impetrar mandado de segurança coletivo em
defesa dos interesses jurídicos da totalidade ou mesmo de parte dos seus
associados, independentemente de autorização.
Opa! Questão muito bacana no tema do Mandado de Segurança. Estudamos na parte
teórica que o STF entende que não precisa de uma autorização expressa de cada
membro ou associado. É o teor da Súmula 629: A impetração de mandado de segurança
coletivo por entidade de classe em favor dos associados independe da autorização destes.
Além disso, o Supremo entende que os direitos defendidos pelas entidades não precisam
se referir a todos os membros, podendo ser de parte dos associados. Súmula 630: A
entidade de classe tem legitimação para o mandado de segurança ainda quando a
pretensão veiculada interesse apenas a uma parteda respectiva categoria.
Gabarito Letra D.
Quais direitos podem ser discutidos?
De acordo com o parágrafo único, do artigo 21, da Lei 12.019/2016, os direitos difusos não 
podem ser discutidos em sede de mandado de segurança coletivo. Apenas poderão ser 
discutidos os direitos:
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 54/84
Ação Popular
i.  Coletivos – aqueles entendidos como transidividuais, de que seja titular grupo ou categoria 
ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica básica.
Em que pese tratados de forma coletiva, os titulares do direito são determináveis ou passíveis 
de identificação.
ii. Individuais homogêneos – aqueles decorrentes de origem comum e da atividade ou situação 
específica da totalidade ou de parte dos associados ou membros do impetrante.
Transcreve-se, por oportuno, o disposto no parágrafo único do artigo 21, da Lei 12.016/2009:
Parágrafo único. Os direitos protegidos pelo mandado de segurança coletivo podem ser: 
I - coletivos, assim entendidos, para efeito desta Lei, os transindividuais, de natureza indivisível, 
de que seja titular grupo ou categoria de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por 
uma relação jurídica básica; 
II - individuais homogêneos, assim entendidos, para efeito desta Lei, os decorrentes de origem 
comum e da atividade ou situação específica da totalidade ou de parte dos associados ou 
membros do impetrante.
 Para assistir ao vídeo correspondente, acesse o LDI.
Considerações Iniciais
A Ação Popular é um procedimento previsto na Constituição Federal que visa anular condutas 
lesivas ao patrimônio público, nos termos do inciso LXXIII, do artigo 5º, da Constituição Federal:
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo 
ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao 
meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, 
isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;
Da análise do dispositivo constitucional, percebe-se que o autor da demanda, salvo 
comprovada má-fé, será “isento” de custas judiciais e do ônus da sucumbência.
Uma vez que o Supremo Tribunal Federal já pacificou a natureza tributária das custas judiciais, 
classificando-as como taxas, tem-se hipótese de imunidade tributária e não de isenção.
A lei que rege o instituto é a 4.717/65.
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 55/84
 Para assistir ao vídeo correspondente, acesse o LDI.
Legitimidade Ativa
Qualquer cidadão poderá propor Ação Popular, desde que esteja em pleno gozo de seus 
direitos políticos e fazendo-se representar por um advogado. Isto porque a prova da cidadania 
para justificar o ingresso em juízo é exatamente o título de eleitor do indivíduo ou certidão a 
ele equivalente.
Lei 4.717/65
Art. 1º Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de 
nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos 
Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista (Constituição, art. 141, 
§ 38), de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de 
empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja 
criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por 
cento do patrimônio ou da receita anual de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do 
Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades 
subvencionadas pelos cofres públicos.
§ 3º A prova da cidadania, para ingresso em juízo, será feita com o título eleitoral, ou com 
documento que a ele corresponda.
Assim, o Supremo Tribunal Federal já decidiu que:
Súmula 365 – STF – Pessoa jurídica não tem legitimidade para propor ação popular.
Não poderá, ainda, o Ministério Público propor ação popular, cabendo-lhe acompanhar a 
demanda como custos legis e, ainda, acaso o Autor desista ou negligencie a ação, poderá o MP 
dar prosseguimento ao feito, hipótese em que ocupará o polo ativo da demanda.
Trata-se de interpretação do artigo 9º, da Lei 4.717/65:
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 56/84
Art. 9º Se o autor desistir da ação ou der motivo à absolvição da instância, serão publicados 
editais nos prazos e condições previstos no art. 7º, inciso II, ficando assegurado a qualquer 
cidadão, bem como ao representante do Ministério Público, dentro do prazo de 90 (noventa) 
dias da última publicação feita, promover o prosseguimento da ação.
Não poderá, pois, o Ministério Público ser o Autor da Ação Popular, mas, a depender do caso 
concreto, poderá o parquet ocupar o polo ativo da demanda.
Ressalte-se que qualquer cidadão tem a faculdade de se habilitar como litisconsorte ou 
assistente do autor da ação popular, nos termos do artigo 6º, parágrafo 5º, da Lei 4.717/65:
§ 5º É facultado a qualquer cidadão habilitar-se como litisconsorte ou assistente do autor da 
ação popular.
 Para assistir ao vídeo correspondente, acesse o LDI.
Legitimidade Passiva
De acordo com o artigo 6º, da Lei 4.7147/65 o polo passivo da demanda será composto por:
Art. 6º A ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no 
art. 1º, contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, 
aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissão, tiverem dado 
oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do mesmo.
Acaso não haja beneficiário direto do ato lesivo, ou se for ele indeterminado ou desconhecido, 
a ação será proposta somente contra as outras pessoas indicadas no artigo.
 Para assistir ao vídeo correspondente, acesse o LDI.
Legitimação Bifronte
A legitimação bifronte na Ação Popular ocorre uma vez que a pessoa jurídica de direito público 
ou de direito privado, cujo ato seja objeto de impugnação, não é ré na ação, podendo abster-se 
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 57/84
de contestar o pedido. Pode, inclusive, atuar em defesa do patrimônio público, ao lado do autor 
e contrário ao gestor, desde que isso se afigure útil ao interesse público, a juízo do respectivo 
representante legal ou dirigente.
Trata-se de disposição do parágrafo 3º, do artigo 6º, da Lei 4.717:
§ 3º A pessoa jurídica de direito público ou de direito privado, cujo ato seja objeto de 
impugnação, poderá abster-se de contestar o pedido, ou poderá atuar ao lado do autor, desde 
que isso se afigure útil ao interesse público, a juízo do respectivo representante legal ou 
dirigente.
Assim, uma vez que a pessoa jurídica de direito público ou privado poderá mover-se para o 
polo ativo, denomina-se tal previsão de legitimação bifronte ou intervenção móvel.
Em síntese, trata-se da possibilidade da pessoa jurídica de direito público ou privado, que 
iniciou uma ação coletiva no polo passivo da demanda, poder, abstendo-se de contestar, optar 
por integrar, posteriormente, o polo ativo da demanda, passando a atuar ao lado do autor.
Haverá, desta forma, uma espécie peculiar de litisconsórcio ativo ulterior formado pelo autor 
originário e um dos réus originários.
Para o Superior Tribunal de Justiça, referido deslocamento da pessoa jurídica de direito público 
do polo passivo para o ativo da demanda pode ser feito a qualquer tempo, não se sujeitando à 
preclusão.
E não apenas isso, conforme já decidiu o STJ, em caso de cumulação de pedidos, poderá a 
pessoa jurídica permanecer no polo passivo em relação a parte deles e migrar para o polo ativo 
com relação a outros pedidos.
Objeto da Ação Popular
A Ação Popular terá cabimento para anular atos lesivos ao patrimônio público, de entidade que 
o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e 
cultural.
Os artigos2º, 3º e 4º, da Lei 4.717/65 esmiúçam atos em espécie que são considerados nulos.
Além disso, o artigo 11 estabelece a possibilidade de se requerer a invalidade do ato impugnado, 
bem como a condenação do agente causador do dano ao pagamento de perdas e danos:
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 58/84
Art. 11. A sentença que, julgando procedente a ação popular, decretar a invalidade do ato 
impugnado, condenará ao pagamento de perdas e danos os responsáveis pela sua prática e 
os beneficiários dele, ressalvada a ação regressiva contra os funcionários causadores de dano, 
quando incorrerem em culpa.
 Para assistir ao vídeo correspondente, acesse o LDI.
Ação Popular X Ação Civil Pública
O objeto da Ação Civil Pública é mais amplo que o da Ação Popular, albergando não apenas as 
lesões ao patrimônio público à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio 
histórico e cultural. É aquela ação instrumento hábil para discutir também lesões causadas aos 
consumidores, à ordem econômica e urbanística, bem como a qualquer outro interesse difuso 
ou coletivo.
Assim, uma mesma situação fática, poderá ser protegida tanto por uma ação popular, cuja 
legitimidade ativa caberá ao cidadão, como por uma ação civil pública, cujos legitimados estão 
dispostos no artigo 5º, da Lei 7.347/85[1] [17]. Exatamente por isto, em um dado caso concreto, 
será possível o manejo de ambas as ações, podendo operar-se a conexão entre elas. 
(FONTELES, 2015, pg. 141)
[1] [18] Art. 5o Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar: I - o Ministério 
Público; II - a Defensoria Pública; III - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; IV 
- a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista; V - a associação 
que, concomitantemente: a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil; 
b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao patrimônio público e social, ao 
meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência, aos direitos de 
grupos raciais, étnicos ou religiosos ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e 
paisagístico.
Competência
Independentemente de quem seja o Réu na Ação Popular, se detentor ou não de foro 
privilegiado por prerrogativa de função, a competência para processar e julgar a demanda será, 
regra geral, do juiz de primeiro grau de jurisdição. Assim, a depender de quem seja apontado 
como réu na demanda, a competência será de um juiz de direito ou de um juiz federal.
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 59/84
Questão 2019 | 4000000454
Giuseppe, italiano, veio ainda criança para o Brasil, juntamente com seus pais. Desde
então, nunca sofreu qualquer tipo de condenação penal, constituiu família, sendo pai de
um casal de �lhos nascidos no país, possui título de eleitor e nunca deixou de participar
dos pleitos eleitorais. Embora tenha se naturalizado brasileiro na década de 1990, não se
sente brasileiro. Nesse sentido, Giuseppe a�rma que é muito grato ao Brasil, mas que,
apesar do longo tempo aqui vivido, não partilha dos mesmos valores espirituais e
culturais dos brasileiros.
Giuseppe mora em Vitória/ES e descobriu o envolvimento do Ministro de Estado Alfa em
fraude em uma licitação cujo resultado bene�ciou, indevidamente, a empresa de
propriedade de seus irmãos. Indignado com tal atitude, Giuseppe resolveu, em nome da
intangibilidade do patrimônio público e do princípio da moralidade administrativa, propor
ação popular contra o Ministro de Estado Alfa, ingressando no juízo de primeira instância
da justiça comum, não no Supremo Tribunal Federal.
Sobre o caso, com base no Direito Constitucional e na jurisprudência do Supremo
Tribunal Federal, assinale a a�rmativa correta.
A)
A ação não deve prosperar, uma vez que a competência para processá-la e julgá-la é do
Supremo Tribunal Federal, e falta legitimidade ativa para o autor da ação, porque não
A competência do Supremo Tribunal Federal para processar e julgar a Ação Popular pode 
ocorrer, não em função do tipo de ação, mas das circunstâncias fáticas ou da matéria 
envolvida, a exemplo de hipóteses de conflito federativo (alínea “f”, inciso I, artigo 102, CF) ou 
de impedimento de mais da metade dos desembargadores do Tribunal local (alínea “n”, inciso I, 
artigo 102, CF)
Neste sentido:
EMENTA: AÇÃO ORIGINÁRIA. QUESTÃO DE ORDEM. AÇÃO POPULAR. COMPETÊNCIA 
ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL: NÃO-OCORRÊNCIA. PRECEDENTES.
1. A competência para julgar ação popular contra ato de qualquer autoridade, até mesmo 
do Presidente da República, é, via de regra, do juízo competente de primeiro grau. 
Precedentes. (...)
(AO 859 QO, Relator(a):  Min. ELLEN GRACIE, Relator(a) p/ Acórdão:  Min. MAURÍCIO 
CORRÊA, Tribunal Pleno, julgado em 11/10/2001, DJ 01-08-2003 PP-00102 EMENT VOL-02117-
16 PP-03213)
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 60/84
possui a nacionalidade brasileira, não sendo, portanto, classi�cado como cidadão
brasileiro.
B)
A ação deve prosperar, porque a competência para julgar a ação popular em tela é do
juiz de primeira instância da justiça comum, e o autor da ação tem legitimidade ativa
porque é cidadão no pleno gozo de seus direitos políticos, muito embora não faça parte
da nação brasileira.
C)
A ação não deve prosperar, uma vez que a competência para julgar a mencionada ação
popular é do Supremo Tribunal Federal, muito embora não falte legitimidade ad causam
para o autor da ação, que é cidadão brasileiro, detentor da nacionalidade brasileira e no
pleno gozo dos seus direitos políticos.
D)
A ação deve prosperar, porque a competência para julgar a ação popular em tela tanto
pode ser do juiz de primeira instância da justiça comum quanto do Supremo Tribunal
Federal, e não falta legitimidade ad causam para o autor da ação, já que integra o povo
brasileiro.
Solução
Gabarito: B)
A ação deve prosperar, porque a competência para julgar a ação popular em
tela é do juiz de primeira instância da justiça comum, e o autor da ação tem
legitimidade ativa porque é cidadão no pleno gozo de seus direitos políticos,
muito embora não faça parte da nação brasileira.
O art. 5º da Lei 4.717/65 estabelece que a competência para o julgamento da ação
popular é determinada pela origem do ato lesivo a ser anulado. Em regra, a competência
será do juízo de primeiro grau. Ainda sim, no caso da ação, Giuseppe é brasileiro
naturalizado e tem legitimidade ativa. É cidadão e está em pleno gozo de seus direitos
políticos. 
Agora, um ponto de destaque. O fato de alguém ser cidadão não implica dizer
necessariamente que fará parte de uma nação. Para que isso ocorra que o sujeito venha a
partilhar dos mesmos valores. Nação decorre de um vínculo no aspecto histórico, cultural,
econômico e linguístico. É necessário o sentimento de pertencer à comunidade.
Gabarito Letra B.
Procedimento
Quanto ao procedimento, este seguirá o rito ordinário, previsto no Código de Processo Civil, 
com algumas peculiaridades. Cabe-nos, contudo, destacar alguns pontos:
a.          Admite-se a citação de qualquer beneficiário do ato impugnado cuja existência se torne 
conhecida no curso do processo a qualquer tempo, desde que antes de proferida a sentença:
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 61/84
Lei 4.717/65. Artigo 7º.
III - Qualquer pessoa, beneficiada ou responsável pelo ato impugnado, cuja existência ou 
identidade se torne conhecida no curso do processo e antes de proferida a sentença final de 
primeira instância, deverá ser citada para a integração do contraditório, sendo-lhe restituído o 
prazo para contestação e produção de provas. Salvo quanto a beneficiário, se a citação se 
houver feito na forma do inciso anterior.
b.          O prazo para defesa será de 20 (vinte) dias, podendo ser prorrogado, a requerimento do 
interessado:
Lei 4.717/65. Artigo 7º.
IV - O prazode contestação é de 20 (vinte) dias prorrogáveis por mais 20 (vinte), a 
requerimento do interessado, se particularmente difícil a produção de prova documental, e 
será comum a todos os interessados, correndo da entrega em cartório do mandado cumprido, 
ou, quando for o caso, do decurso do prazo assinado em edital.
c.      Não haverá prazo diferenciado para a Fazenda Pública, dada a especificidade do prazo da 
Lei 4.717/65.
 
d.      Será possível a concessão de tutela de urgência na Ação Popular, desde que presentes os 
requisitos autorizadores, sendo certo que esta poderá ser intentada tanto de forma preventiva 
como repressiva, em relação aos atos lesivos.
e.            Quanto à remessa necessária, o artigo 19, da Lei 4.717/65, a prevê em relação às 
sentenças que extinguem o processo sem resolução do mérito e em relação às sentenças que 
julgam improcedente o pedido:
Art. 19. A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação está sujeita ao 
duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal; da 
que julgar a ação procedente caberá apelação, com efeito suspensivo.
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 62/84
Ademais, segundo já decidiu o Superior Tribunal de Justiça, por aplicação analógica, as 
sentenças proferidas da mesma forma nas Ações Civis Públicas também se sujeitam à remessa 
necessária:
PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REEXAME 
NECESSÁRIO. CABIMENTO. APLICAÇÃO, POR ANALOGIA, DO ART. 19 DA LEI 4.717/1965.
1. "Por aplicação analógica da primeira parte do art. 19 da Lei nº 4.717/65, as sentenças de 
improcedência de ação civil pública sujeitam-se indistintamente ao reexame necessário" (REsp 
1.108.542/SC, Rel. Ministro Castro Meira, j. 19.5.2009, Dje 29.5.2009). 2. Agravo Regimental 
não provido.
(AgRg no REsp 1219033/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado 
em 17/03/2011, DJe 25/04/2011)
A ideia é que tanto a ação popular como a Ação Civil Pública destinam-se à proteção do 
interesse público, exatamente a pretensão das prerrogativas e benefícios processuais aplicáveis 
à Fazenda Pública.
a.          Contra a sentença proferida em Ação Popular, qualquer cidadão ou o Ministério Público 
possuem legitimidade para recorrer:
Lei 4.717/65. Artigo 19.
§ 2º Das sentenças e decisões proferidas contra o autor da ação e suscetíveis de recurso, 
poderá recorrer qualquer cidadão e também o Ministério Público.
b.          Ressalte-se, ainda, que em caso de lides manifestamente temerárias, será o Autor 
condenado ao pagamento do décuplo das custas processuais.
Art. 13. A sentença que, apreciando o fundamento de direito do pedido, julgar a lide 
manifestamente temerária, condenará o autor ao pagamento do décuplo das custas.
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 63/84
Questão 2013 | 4000002131
Cristina, cidadã brasileira comprometida com a boa administração, descobre que
determinada obra pública em sua cidade foi realizada em desacordo com as normas que
regem as licitações públicas, com vistas a bene�ciar um particular amigo do prefeito. De
posse de cópias do processo administrativo que comprovam a situação, pretende
ingressar com medida judicial para a proteção do patrimônio público.
Para combater tal situação, Cristina deverá
A)
ingressar com ação civil pública, que é o meio apto a sanar a lesividade ao patrimônio
público.
B)
propor ação penal privada subsidiária da pública para condenar o prefeito e o particular
bene�ciado e reparar os prejuízos causados aos cofres públicos.
C)
impetrar mandado de segurança coletivo para amparar direito liquido e certo seu e de
todos os cidadãos aos princípios da legalidade e moralidade.
D) ingressar com ação popular apta a proteger o patrimônio público indevidamente lesado.
Solução
c.      Quanto à coisa julgada, Pedro Lenza ensina (2015, pg. 1266):
A coisa julgada se opera secundum eventum litis, ou seja, se a ação for julgada procedente ou 
improcedente por ser infundada, produzirá efeito de coisa julgada oponível erga omnes. No 
entando, se a improcedência se der por deficiência de provas, haverá apenas a coisa julgada 
formal, podendo qualquer cidadão intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se 
de nova prova (art. 18 da lei), já que não terá sido analisado o mérito.
Trata-se do disposto no artigo 18 da Lei 4.717/65:
Art. 18. A sentença terá eficácia de coisa julgada oponível erga omnes, exceto no caso de 
haver sido a ação julgada improcedente por deficiência de prova; neste caso, qualquer cidadão 
poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova.
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 64/84
Gabarito: D)
ingressar com ação popular apta a proteger o patrimônio público
indevidamente lesado.
A questão exige o conhecimento acerca do controle dos atos administrativos exercido
pelo Poder Judiciário, por meio dos chamados remédios constitucionais.
Na situação, uma cidadã brasileira descobriu que determinada obra pública em sua
cidade foi realizada em desacordo com as normas que regem as licitações públicas, com
vistas a bene�ciar um particular amigo do prefeito. De posse de cópias do processo
administrativo que comprovam a situação, ela pretende ingressar com medida judicial
para a proteção do patrimônio público. Nesse caso, ela deverá impetrar uma ação
popular.
A ação popular é a ação constitucional que pode ser proposta por todo e qualquer
cidadão com o objetivo de invalidar atos e contratos administrativos considerados ilegais
e lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao
patrimônio histórico e cultural. Trata-se de instrumento jurídico previsto no art. 5º, LXXIII,
da CF/88 e na Lei 4.717/1965.
CF/88
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato
lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, �cando o autor,
salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;
Lei 4.717/1965
Art. 1º Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de
nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos
Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista (Constituição, art.
141, § 38), de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados
ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou
fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com
mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas
ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer
pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.
A letra A está incorreta. INCORRETA.
O cidadão não tem legitimidade para ingressar com ação civil pública.
A letra B está incorreta. INCORRETA.
O cidadão não tem legitimidade para ingressar com ação penal.
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 65/84
A letra C está incorreta. INCORRETA.
O cidadão não tem legitimidade para impetrar mandado de segurança coletivo.
A letra D está correta. CORRETA.
A ação popular é a ação constitucional que pode ser proposta por todo e qualquer cidadão
com o objetivo de invalidar atos e contratos administrativos considerados ilegais e lesivos ao
patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico
e cultural, conforme art. 5º, LXXIII, da CF/88 e na Lei 4.717/1965.
Habeas Data
 Para assistir ao vídeo correspondente, acesse o LDI.
Considerações Iniciais
O Habeas Data é um remédio constitucional previsto para tutelar o direito de informação das 
pessoas, encontrando razão de existir original no autoritarismo doregime militar. Sua previsão 
constitucional encontra-se no inciso IXXII, do artigo 5º:
LXXII - conceder-se-á habeas data:
a) para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa do impetrante, constantes 
de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de caráter público;
b) para a retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso, judicial ou 
administrativo;
O Habeas Data é regulamentado pela Lei 9.507/97 e não se confunde com o direito de obter 
certidões ou com o direito de obter informações de seu interesse particular, previstos também 
no artigo 5º, da Constituição Federal:
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse 
particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de 
responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade 
e do Estado;
XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 66/84
b) a obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento 
de situações de interesse pessoal;
É que (LENZA, 2015, pg. 1258):
Havendo recusa no fornecimento de certidões (para a defesa de direitos ou esclarecimento de 
situações de interesse pessoal, próprio ou de terceiros), ou informações de terceiros, o 
remédio próprio é o mandado de segurança, e não o habeas data. Se o pedido for para 
assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa do impetrante, aí sim o remédio 
será o habeas data.
Neste sentido, é trilhada a jurisprudência do STJ:
HABEAS DATA - EMBARGOS DE DECLARAÇÃO - INEXISTÊNCIA DE QUALQUER DOS 
VÍCIOS PREVISTOS NO ART. 535, CPC - EFEITOS INFRINGENTES  - IMPOSSIBILIDADE.
1. Os embargos de declaração somente são cabíveis nos rígidos limites do artigo 535 do 
Código de Processo Civil.
2. A natureza do Habeas Data não se confunde com o direito constitucional de se obter 
certidões. A pretensão de cada impetrante é sempre obter todas as informações, objetivas 
ou subjetivas, que constem, a seu respeito, em registros ou banco de dados 
governamentais.
3. Embargos de Declaração rejeitados.
(EDcl no HD 67/DF, Rel. Ministra DENISE ARRUDA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 
09/06/2004, DJ 02/08/2004, p. 273)
Assim, de acordo com o artigo 7º, da Lei 9.507/97, caberá habeas data nas seguintes hipóteses:
Art. 7° Conceder-se-á habeas data:
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 67/84
I - para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa do impetrante, constantes 
de registro ou banco de dados de entidades governamentais ou de caráter público;
II - para a retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso, judicial ou 
administrativo;
III - para a anotação nos assentamentos do interessado, de contestação ou explicação sobre 
dado verdadeiro mas justificável e que esteja sob pendência judicial ou amigável.
Note-se que além de ser cabível o remédio processual para assegurar o conhecimento de 
informações relativa à pessoa do impetrante e para a retificação de dados, o disposto no inciso 
III estabelece uma hipótese de se impetrar Habeas Data para anotar explicação sobre fato 
verdadeiro mas justificável nos assentamentos do interessado.
Por fim, (FONTELES, 2015, pg. 124):
a)        Não cabe Habeas Data para se obter cópia de processos administrativos
RECURSO ESPECIAL. HABEAS DATA. CÓPIA DE PROCESSO ADMINISTRATIVO. AUSÊNCIA 
DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 282/STF. DISPOSITIVO LEGAL APONTADO COMO 
VIOLADO QUE NÃO CONTÊM COMANDO CAPAZ DE INFIRMAR O JUÍZO FORMULADO 
PELO ACÓRDÃO RECORRIDO. SÚMULA 284/STF. (...)
3. Busca o impetrante a "extração de cópia na íntegra alusiva ao objetivado processo 
administrativo" (fl. 22). Ora, a hipótese aventada nos autos não se enquadra no inciso I, do art. 
7º, da Lei 9.507/97, que regula o direito de acesso a informações e disciplina o rito processual 
do habeas data, uma vez que o impetrante não busca simplesmente assegurar o conhecimento 
de informações relativas à sua pessoa ou pede esclarecimentos do que consta arquivado em 
registro ou banco de dados de entidades governamentais. Na verdade, pretende o impetrante 
a obtenção de cópia de processo administrativo de seu interesse, finalidade esta não amparada 
por habeas data, restando aberta a via do mandado de segurança.
4. Recurso especial parcialmente conhecido e, nesta parte, desprovido. (REsp 904.447/RJ, Rel. 
Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, julgado em 08/05/2007, DJ 
24/05/2007, p. 333)
b)        Não cabe Habeas Data para discutir correção de provas de concurso público
HABEAS DATA. CONCURSO PÚBLICO. ACESSO A INFORMAÇÕES SOBRE OS CRITÉRIOS 
UTILIZADOS NA CORREÇÃO DE PROVA DISCURSIVA. IMPROPRIEDADE DA VIA ELEITA.
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 68/84
1. A Lei n. 9.507/97 é suficientemente clara ao expor, no art. 7º, as hipóteses em que se 
justifica o manuseio do habeas data, não estando ali prevista, nem sequer implicitamente, a 
possibilidade de utilização da via com o propósito de revolver os critérios utilizados por 
instituição de ensino na correção de prova discursiva realizada com vista ao preenchimento de 
cargos na Administração Pública.
2. Agravo regimental não-provido. (AgRg no HD 127/DF, Rel. Ministro JOÃO OTÁVIO DE 
NORONHA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 14/06/2006, DJ 14/08/2006, p. 250)
c)        Não cabe Habeas Data para se quebrar o sigilo de Inquérito Policial
PROCESSUAL CIVIL. HABEAS DATA. OBTENÇÃO DE INFORMAÇÕES CONSTANTES DE 
INQUÉRITO SIGILOSO. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA.
1.  O  habeas  data  não  é  meio  processual  idôneo  para  obrigar autoridade coatora a 
prestar informações sobre inquérito que tramita em  segredo  de  justiça, cuja finalidade 
precípua é a de elucidar a prática  de  uma  infração  penal  e  cuja  quebra  de sigilo poderá 
frustrar  seu  objetivo  de  descobrir  a autoria e materialidade do delito.  Não  se  enquadra,  
portanto, nas hipóteses de cabimento do habeas data, previstas no art. 7º da Lei 9.507/97.
2. Agravo regimental desprovido. (AgRg nos EDcl no HD 98/DF, Rel. Ministro TEORI ALBINO 
ZAVASCKI, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 22/09/2004, DJ 11/10/2004, p. 211)
Em junho de 2015, em decisão divulgada no Informativo 790 do STF, este Tribunal fixou a 
tese de Repercussão Geral no sentido de que:
O Habeas Data é garantia constitucional adequada para a obtenção dos dados 
concernentes ao pagamento de tributos do próprio contribuinte constantes dos sistemas 
informatizados de apoio à arrecadação dos órgãos da administração fazendária dos entes 
estatais.
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 69/84
Em verdade, apreciou o STF hipótese onde a Receita Federal negou a um determinado 
contribuinte acesso a suas informações junto ao SINCOR – Sistema de Conta Corrente da 
Secretaria da Receita Federal do Brasil, que registra e armazena dados acerca de débitos e 
créditos tributários de cada contribuinte.
Tais informações, em que pese sigilosas, não devem ser negadas quando solicitadas pelo 
próprio contribuinte, eis que o sigilo fiscal deve ser oposto a terceiros e não ao próprio 
interessado acerca de seus próprios dados.
Por fim, em que pese decisão proferida relativa ao SINCOR, entende-se que a tese firmada terá 
aplicação para os diversos bancos de dados das Administrações Fazendárias municipais e 
estaduais.
Legitimidade ativa e passiva
Qualquer pessoa, física ou jurídica, poderá ajuizar a ação constitucional de habeas data para 
ter acesso às informações a seu respeito. Trata-se de direito personalíssimo que apenas pode 
ser exercido por seu titular.
Contudo, excepcionalmente, decidiu o STJ que os herdeiros legítimos ou o cônjuge supérstite 
poderão impetrar Habeas Data em nome do de cujus para obter informações aseu respeito:
CONSTITUCIONAL. HABEAS DATA. VIÚVA DE MILITAR DA AERONÁUTICA. ACESSO A 
DOCUMENTOS FUNCIONAIS. ILEGITIMIDADE PASSIVA E ATIVA. NÃO-OCORRÊNCIA. 
OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO CARATERIZADA. ORDEM CONCEDIDA. (...)
2. É parte legítima para impetrar habeas data o cônjuge sobrevivente na defesa de 
interesse do falecido.
  (HD 147/DF, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 
12/12/2007, DJ 28/02/2008, p. 69)
 Para assistir ao vídeo correspondente, acesse o LDI.
Do prévio esgotamento da via administrativa
O artigo 8º, da Lei 9.507/97 exige o prévio esgotamento da via administrativa para viabilizar a 
propositura de habeas data ou o decurso de prazo razoável sem qualquer decisão:
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 70/84
Art. 8° A petição inicial, que deverá preencher os requisitos dos arts. 282 a 285 do Código de 
Processo Civil [19], será apresentada em duas vias, e os documentos que instruírem a primeira 
serão reproduzidos por cópia na segunda.
Parágrafo único. A petição inicial deverá ser instruída com prova:
I - da recusa ao acesso às informações ou do decurso de mais de dez dias sem decisão;
II - da recusa em fazer-se a retificação ou do decurso de mais de quinze dias, sem decisão; ou
III - da recusa em fazer-se a anotação a que se refere o § 2° do art. 4° ou do decurso de mais 
de quinze dias sem decisão.
Assim, a Súmula 02 do STJ estabelece que não cabe habeas data se não houve recusa de 
informações por parte da autoridade administrativa:
Súmula 02 – STJ - Não cabe o habeas data (CF/88, art. 5º, LXXII, «a») se não houve recusa de 
informações por parte da autoridade administrativa.
Procedimento
A impetração do habeas data é gratuita, nos termos do artigo 21, da Lei 9.507/97:
Art. 21. São gratuitos o procedimento administrativo para acesso a informações e retificação de 
dados e para anotação de justificação, bem como a ação de habeas data.
A petição inicial deve vir acompanhada com duas vias com cópias de todos os documentos. Ao 
despachar a inicial, o juiz determinará a notificação do coator do conteúdo da petição, 
acompanhada da 2ª via e das cópias dos documentos, a fim de que, no prazo de 10 dias, preste 
as informações que julgar necessárias.
Se não for o caso de habeas data, a petição deverá ser indeferida, cuja decisão caberá 
apelação. Contudo, em o sendo, deverá o magistrado ouvir o Ministério Público no prazo de 
cinco dias:
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 71/84
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L5869.htm#art282
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L5869.htm#art282
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L5869.htm#art282
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L5869.htm#art282
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L5869.htm#art282
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L5869.htm#art282
Art. 11. Feita a notificação, o serventuário em cujo cartório corra o feito, juntará aos autos cópia 
autêntica do ofício endereçado ao coator, bem como a prova da sua entrega a este ou da 
recusa, seja de recebê-lo, seja de dar recibo.
Art. 12. Findo o prazo a que se refere o art. 9°, e ouvido o representante do Ministério Público 
dentro de cinco dias, os autos serão conclusos ao juiz para decisão a ser proferida em cinco 
dias.
Após, os autos serão conclusos para o juiz proferir decisão no prazo de cinco dias. Acaso não 
apreciado o mérito, o pedido poderá ser renovado:
Art. 18. O pedido de habeas data poderá ser renovado se a decisão denegatória não lhe houver 
apreciado o mérito.
Ademais, acaso julgue procedente o mérito do pedido, o juiz determinará data e horário para 
que a autoridade coatora apresente as informações a respeito do impetrante ou demonstre a 
prova da retificação ou da anotação feita nos assentamentos do impetrante.
Art. 13. Na decisão, se julgar procedente o pedido, o juiz marcará data e horário para que o 
coator:
I - apresente ao impetrante as informações a seu respeito, constantes de registros ou bancos 
de dadas; ou
II - apresente em juízo a prova da retificação ou da anotação feita nos assentamentos do 
impetrante.
Competência
As regras sobre competência são similares ao Mandado de Segurança e estão previstas no 
artigo 21 da Lei 9.507/97:
Art. 20. O julgamento do habeas data compete:
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 72/84
Mandado de Injunção
I - originariamente:
a) ao Supremo Tribunal Federal, contra atos do Presidente da República, das Mesas da Câmara 
dos Deputados e do Senado Federal, do Tribunal de Contas da União, do Procurador-Geral da 
República e do próprio Supremo Tribunal Federal;
b) ao Superior Tribunal de Justiça, contra atos de Ministro de Estado ou do próprio Tribunal;
c) aos Tribunais Regionais Federais contra atos do próprio Tribunal ou de juiz federal;
d) a juiz federal, contra ato de autoridade federal, excetuados os casos de competência dos 
tribunais federais;
e) a tribunais estaduais, segundo o disposto na Constituição do Estado;
f) a juiz estadual, nos demais casos;
II - em grau de recurso:
a) ao Supremo Tribunal Federal, quando a decisão denegatória for proferida em única instância 
pelos Tribunais Superiores;
b) ao Superior Tribunal de Justiça, quando a decisão for proferida em única instância pelos 
Tribunais Regionais Federais;
c) aos Tribunais Regionais Federais, quando a decisão for proferida por juiz federal;
d) aos Tribunais Estaduais e ao do Distrito Federal e Territórios, conforme dispuserem a 
respectiva Constituição e a lei que organizar a Justiça do Distrito Federal;
III - mediante recurso extraordinário ao Supremo Tribunal Federal, nos casos previstos 
na Constituição [20].
Ressalte-se que, segundo Samuel Fonteles (2015, pg. 1340):
Percebam que não é possível interpor recurso ordinário constitucional para o Superior 
Tribunal de Justiça da decisão do TJ ou TRF que venha a denegar habeas data, por 
ausência de previsão constitucional.
 Para assistir ao vídeo correspondente, acesse o LDI.
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 73/84
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm
Considerações Iniciais
De acordo com o artigo 5º, inciso LXXI, da Constituição Federal:
LXXI - conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora 
torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes 
à nacionalidade, à soberania e à cidadania;
O Mandado de Injunção é útil, portanto, para viabilizar o exercício desses direitos diante de 
uma norma constitucional de eficácia limitada, ainda pendente de norma regulamentadora face 
à omissão do Poder Público.
Durante muito tempo, o Mandado de Injunção careceu de norma regulamentadora, contudo, a 
Lei 13.300/2016 disciplinou o processo e o julgamento dos mandados de injunção individual e 
coletivo.
O artigo 2º, da respectiva lei, estabelece que:
Art. 2º. Conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta total ou parcial de norma 
regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das 
prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.
Parágrafo único. Considera-se parcial a regulamentação quando forem insuficientes as normas 
editadas pelo órgão legislador competente.
A falta de norma regulamentadora poderá ser, portanto, total (quando não houver qualquer 
norma tratando sobre a matéria) ou parcial (quando em que pese existente a norma 
regulamentadora, esta o faça de forma insuficiente). Esta possibilidade de propositura de 
Mandado de Injunção parcial foi uma alteração nova da Lei 13.300/2016 que possivelmente 
será exploradaem provas de concurso público.
Não caberá Mandado de Injunção quando a norma constitucional tiver eficácia plena e, por si 
só, já viabilizar o exercício do direito pelo cidadão. Além disso, Samuel Fonteles nos lembra 
que (2015, pg. 107):
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 74/84
É importante distinguir duas situações: quando a Constituição Federal ordena o legislador 
a elaborar uma norma e quando apenas permite-lhe que o faça. No primeiro caso, tem-se 
uma ordem. No segundo, uma permissão. (...) O mandado de injunção só tem 
cabimento quando a Constituição impõe a feitura de norma regulamentadora, não 
quando a elaboração desta traduz apenas uma faculdade.
Por fim, o ato normativo determinado pela Constituição e que ainda não fora elaborado pode 
ser ou administrativo, quando o responsável pela sua edição é um órgão administrativo ou 
legislativo, quando o direito está sendo inviabilizado por falta de uma lei.
 Para assistir ao vídeo correspondente, acesse o LDI.
Legitimidade Ativa e Passiva
Qualquer pessoa poderá impetrar mandado de injunção, quando a falta de norma 
regulamentadora estiver inviabilizando o exercício de direitos, liberdades e prerrogativas 
inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.
O STF chegou inclusive a reconhecer a possibilidade de propositura de mandado de injunção 
coletivo, antes da regulamentação trazida pela Lei 13.300/2016. Tal dispositivo superou a 
discussão:
Art. 3º. São legitimados para o mandado de injunção, como impetrantes, as pessoas naturais ou 
jurídicas que se afirmam titulares dos direitos, das liberdades ou das prerrogativas referidos no 
art. 2o e, como impetrado, o Poder, o órgão ou a autoridade com atribuição para editar a norma 
regulamentadora.
Assim, tanto a pessoa física quanto a pessoa jurídica poderão propor mandado de injunção que 
poderá ser individual ou coletivo.
Quanto ao polo passivo, este deverá ser ocupado pelo Poder, órgão ou autoridade com 
atribuição para editar a norma regulamentadora. É por isso que Pedro Lenza assim esclarece 
(2015, pg. 1253):
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 75/84
Questão 2019 | 4000000452
O Supremo Tribunal Federal reconheceu a periculosidade inerente ao ofício
desempenhado pelos agentes penitenciários, por tratar-se de atividade de risco.
Contudo, ante a ausência de norma que regulamente a concessão da aposentadoria
especial no Estado Alfa, os agentes penitenciários dessa unidade federativa encontram-
se privados da concessão do referido direito constitucional.
No tocante ao polo passivo da ação, somente a pessoa estatal poderá ser demandada e 
nunca o particular (que não tem o dever de regulamentar a CF). Ou seja, os entes estatais 
é que devem regulamentar as normas constitucionais de eficácia limitada, como o 
Congresso Nacional.
Ressalte-se que a lei 13.300/2016 estabeleceu como partes legítimas para propositura do 
mandado de injunção coletivo as pessoas indicadas no seu artigo 12, dentre os quais 
destaca-se o Ministério Público e a Defensoria Pública:
Art. 12.  O mandado de injunção coletivo pode ser promovido:
I - pelo Ministério Público, quando a tutela requerida for especialmente relevante para a defesa 
da ordem jurídica, do regime democrático ou dos interesses sociais ou individuais indisponíveis;
II - por partido político com representação no Congresso Nacional, para assegurar o exercício 
de direitos, liberdades e prerrogativas de seus integrantes ou relacionados com a finalidade 
partidária;
III - por organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em 
funcionamento há pelo menos 1 (um) ano, para assegurar o exercício de direitos, liberdades e 
prerrogativas em favor da totalidade ou de parte de seus membros ou associados, na forma de 
seus estatutos e desde que pertinentes a suas finalidades, dispensada, para tanto, autorização 
especial;
IV - pela Defensoria Pública, quando a tutela requerida for especialmente relevante para a 
promoção dos direitos humanos e a defesa dos direitos individuais e coletivos dos necessitados, 
na forma do inciso LXXIV do art. 5o da Constituição Federal [21].
Parágrafo único. Os direitos, as liberdades e as prerrogativas protegidos por mandado de 
injunção coletivo são os pertencentes, indistintamente, a uma coletividade indeterminada de 
pessoas ou determinada por grupo, classe ou categoria.
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 76/84
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art5lxxiv
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art5lxxiv
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art5lxxiv
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art5lxxiv
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art5lxxiv
Diante disso, assinale a opção que apresenta a medida judicial adequada a ser adotada
pelo Sindicato dos Agentes Penitenciários do Estado Alfa, organização sindical
legalmente constituída e em funcionamento há mais de 1 (um) ano, em defesa da
respectiva categoria pro�ssional.
A)
Ele pode ingressar com mandado de injunção coletivo para sanar a falta da norma
regulamentadora, dispensada autorização especial dos seus membros.
B)
Ele não possui legitimidade ativa para ingressar com mandado de injunção coletivo, mas
pode pleitear aplicação do direito constitucional via ação civil pública.
C)
Ele tem legitimidade para ingressar com mandado de injunção coletivo, cuja decisão
pode vir a ter e�cácia ultra partes, desde que apresente autorização especial dos seus
membros.
D)
Ele pode ingressar com mandado de injunção coletivo, mas, uma vez reconhecida a mora
legislativa, a decisão não pode estabelecer as condições em que se dará o exercício do
direito à aposentadoria especial, sob pena de ofensa à separação dos Poderes.
Solução
Gabarito: A)
Ele pode ingressar com mandado de injunção coletivo para sanar a falta da
norma regulamentadora, dispensada autorização especial dos seus membros.
O Mandado de Injunção é um remédio utilizado em caso de omissão a um direito
constitucional, ou seja, quando não ocorre a regulamentação exigida pela CRFB/88 para
o exercício de um direito. 
A CRFB/88 não traz a previsão expressa do mandado de injunção coletivo, por isso o STF
sempre fez uma analogia com o mandado de segurança coletivo entendendo que os
legitimados ativos seriam os mesmos.
Atualmente, temos a Lei 13.300/2016 disciplinando não só o mandado de injunção
individual, mas também o coletivo. Nessa legislação foi uni�cado todo o entendimento
jurisprudencial e encontramos a resposta da questão exatamente no inciso III, do art. 12
transcrito abaixo:
Art. 12. O mandado de injunção coletivo pode ser promovido:
III - por organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e
em funcionamento há pelo menos 1 (um) ano, para assegurar o exercício de direitos,
liberdades e prerrogativas em favor da totalidade ou de parte de seus membros ou
associados, na forma de seus estatutos e desde que pertinentes a suas �nalidades,
dispensada, para tanto, autorização especial;
Gabarito Letra A.
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 77/84
Efeitos da Decisão
Mesmo antes do advento da Lei 13.300/2016, o Supremo Tribunal Federal já havia decidido que 
a norma constitucional que previa o instituto era autoaplicável. Assim, independente da 
normatização do Mandado de Injunção, já era possível o uso do remédio, utilizando-se por 
analogia o procedimento relativo ao mandado de segurança.
Contudo, com relação aos efeitos da decisão proferida em sede de Mandado de Injunção, a 
jurisprudência do STF sofrera diversas alterações, tendo reconhecido, ao longo do tempo, 
vários posicionamentos.
A Lei 13.300/2016 veio regular os efeitos da decisão proferida em Mandado de Injunção. De 
acordo com o artigo 8º, reconhecida a mora legislativa,de motivação ocasionou a nulidade do ato, de sorte que o Poder
Judiciário poderia ser acionado para pronunciar tal invalidade.
A letra A está incorreta. INCORRETA.
É perfeitamente viável que um ato discricionário seja objeto de controle jurisdicional,
bastando, para tanto, que viole ou ameace direitos, em observância ao princípio do amplo
acesso à Justiça, previsto no art. 5º, XXXV, CF/88.
A letra B está correta. CORRETA.
Em se tratando de ato que revogou outro ato administrativo, a fundamentação seria
imprescindível, mormente porque limitou e afetou direitos de terceiros, o que encontra
expressa base no art. 50, I e VIII, Lei 9.784/99.
A letra C está incorreta. INCORRETA.
Autorização de uso de bem público é ato de cunho discricionário, e não vinculado.
A letra D está incorreta. INCORRETA.
Sendo um ato discricionário, mesmo após a autorização ser concedida, não há mudança na
natureza do ato, que persiste discricionário. Tanto assim que continua passível de revogação
a qualquer tempo, à luz de critérios de conveniência e oportunidade.
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 6/84
Já o controle legislativo pode ser caracterizado como aquele realizado pelas casas legislativas 
que realizam tanto o controle político como financeiro das contas do Poder Executivo.
Neste contexto, ganha relevância a atuação dos Tribunais de Contas que (MARINELLA, 2017, 
pg. 1.091):
tem como função auxiliar o Poder Legislativo no controle externo das atividades 
administrativas dos Poderes da República, conforme a CF/88, de modo legítimo, em matéria 
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial.
 Para assistir ao vídeo correspondente, acesse o LDI.
O Controle da Administração efetivado por meio do Tribunal de Contas da União, órgão de 
controle externo integrante do Congresso Nacional (Poder Legislativo) possui respaldo nos 
artigos 70 e 71, da Constituição Federal
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e 
das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, 
economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo 
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada 
Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que 
utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos 
quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do 
Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer 
prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores 
públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e 
mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio 
ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer 
título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo 
Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a 
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 7/84
das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores 
que não alterem o fundamento legal do ato concessório; (...)
Percebam que uma das competências do Tribunal de Contas é pedir os esclarecimentos que 
julgar necessários ou convenientes, conforme permissão do artigo 113, parágrafo 2º, da Lei 
8.666/93:
Art. 113.  O controle das despesas decorrentes dos contratos e demais instrumentos regidos por 
esta Lei será feito pelo Tribunal de Contas competente, na forma da legislação pertinente, 
ficando os órgãos interessados da Administração responsáveis pela demonstração da legalidade 
e regularidade da despesa e execução, nos termos da Constituição e sem prejuízo do sistema 
de controle interno nela previsto.
§  1º  Qualquer licitante, contratado ou pessoa física ou jurídica poderá representar ao Tribunal 
de Contas ou aos órgãos integrantes do sistema de controle interno contra irregularidades na 
aplicação desta Lei, para os fins do disposto neste artigo.
§  2º  Os Tribunais de Contas e os órgãos integrantes do sistema de controle interno poderão 
solicitar para exame, até o dia útil imediatamente anterior à data de recebimento das propostas, 
cópia de edital de licitação já publicado, obrigando-se os órgãos ou entidades da Administração 
interessada à adoção de medidas corretivas pertinentes que, em função desse exame, lhes 
forem determinadas.
b) O Tribunal de Contas da União possui competência para sustar atos administrativos, 
conforme inteligência do artigo 71, inciso X, da Constituição Federal:
Art. 71.
X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara 
dos Deputados e ao Senado Federal;
Contudo, não poderá o Tribunal de Contas da União sustar contratos administrativos. Trata-
se da expressa disposição do parágrafo 1º, do artigo 71, da Constituição Federal:
Artigo 71.
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 8/84
Questão 2015 | 4000002000
O Estado X está ampliando a sua rede de esgotamento sanitário. Para tanto, celebrou
contrato de obra com a empresa “Enge-X-Sane”, no valor de R$ 50.000.000,00 (cinquenta
milhões de reais). A �m de permitir a conclusão das obras, com a extensão da rede de
esgotamento a quatro comunidades carentes, o Estado celebrou termo aditivo com a
referida empresa, no valor de R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais), custeados com
recursos transferidos pela União, mediante convênio, elevando, assim, o valor total do
contrato para R$ 60.000.000,00 (sessenta milhões de reais).
Considerando que foram formuladas denúncias de sobrepreço ao Tribunal de Contas da
União, assinale a a�rmativa correta.
A)
O Tribunal de Contas da União não tem competência para apurar eventual
irregularidade, uma vez que se trata de obra pública estadual, devendo o interessado
formular denúncia ao Tribunal de Contas do Estado.
B)
O Tribunal de Contas da União não tem competência para apurar eventual irregularidade,
mas pode, de ofício, remeter os elementos da denúncia para o Tribunal de Contas do
Estado.
C)
O Tribunal de Contas da União é competente para �scalizar a obra e pode determinar,
diante de irregularidades, a imediata sustação da execução do contrato impugnado.
D)
O Tribunal de Contas da União é competente para �scalizar a obra e pode indicar prazo
para que o órgão ou a entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento
da lei, se veri�cada ilegalidade.
§ 1º No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, 
que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis.
E, se o Congresso Nacional, no prazo de noventa dias não deliberar sobre as medidas 
necessárias, o TCU decidirá a respeito, conforme disposto no parágrafo 2º, do artigo 71, da 
Constituição Federal:
Artigo 71.
§ 2º Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as 
medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 9/84
Solução
Gabarito: D)
O Tribunal de Contas da União é competente para �scalizar a obra e pode
indicar prazo para que o órgão ou a entidade adote as providências
necessárias ao exato cumprimento da lei, se veri�cada ilegalidade.
A questão exige o conhecimento acerca do controle da administração pública, em
especial sobre o Tribunaldeverá o magistrado determinar prazo 
razoável para que seja promovida a edição da norma regulamentadora.
Acaso não suprida a omissão no prazo estabelecido, deverá o magistrado determinar as 
condições em que se dará o exercício dos direitos ou, se for o caso, as condições em que o 
impetrante poderá promover ação própria para exercer tais direitos.
Por outro lado, acaso em processos semelhantes o impetrado já tenha deixado de atender ao 
prazo estabelecido pelo Judiciário, poderá o magistrado dispensar a concessão de prazo 
razoável e, de pronto, estabelecer as condições para o exercício de tais direitos.
Art. 8º. Reconhecido o estado de mora legislativa, será deferida a injunção para:
I - determinar prazo razoável para que o impetrado promova a edição da norma 
regulamentadora;
II - estabelecer as condições em que se dará o exercício dos direitos, das liberdades ou das 
prerrogativas reclamados ou, se for o caso, as condições em que poderá o interessado 
promover ação própria visando a exercê-los, caso não seja suprida a mora legislativa no prazo 
determinado.
Parágrafo único. Será dispensada a determinação a que se refere o inciso I do  caput  quando 
comprovado que o impetrado deixou de atender, em mandado de injunção anterior, ao prazo 
estabelecido para a edição da norma.
Quanto à eficácia subjetiva, a regra adotada pela Lei é a eficácia inter partes. Contudo, poderá 
ser conferida eficácia ultra partes ou erga omnes, quando inerente ou indispensável ao 
exercício do direito objeto da impetração. E, uma vez transitada em julgado a decisão, seus 
efeitos poderão ser estendidos aos casos análogos por decisão monocrática do relator.
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 78/84
Art. 9º. A decisão terá eficácia subjetiva limitada às partes e produzirá efeitos até o advento da 
norma regulamentadora.
§ 1º. Poderá ser conferida eficácia  ultra partes  ou  erga omnes  à decisão, quando isso for 
inerente ou indispensável ao exercício do direito, da liberdade ou da prerrogativa objeto da 
impetração.
§ 2º. Transitada em julgado a decisão, seus efeitos poderão ser estendidos aos casos análogos 
por decisão monocrática do relator.
§ 3º. O indeferimento do pedido por insuficiência de prova não impede a renovação da 
impetração fundada em outros elementos probatórios.
Quanto ao Mandado de Injunção Coletivo, a sentença fará coisa julgada limitadamente às 
pessoas integrantes da coletividade, grupo, classe ou categoria substituídos pelo impetrante. 
Contudo, a depender da hipótese, os efeitos poderão ser estendidos ultra partes ou erga omnes.
Ademais, o mandado de injunção coletivo não induz litispendência em relação aos individuais, 
mas os efeitos da coisa julgada apenas beneficiarão os indivíduos que requererem a desistência 
da ação individual no prazo de 30 (trinta) dias a contar da ciência comprovada da impetração 
coletiva.
Art. 13. No mandado de injunção coletivo, a sentença fará coisa julgada limitadamente às 
pessoas integrantes da coletividade, do grupo, da classe ou da categoria substituídos pelo 
impetrante, sem prejuízo do disposto nos §§ 1o e 2o do art. 9o.
Parágrafo único.   O mandado de injunção coletivo não induz litispendência em relação aos 
individuais, mas os efeitos da coisa julgada não beneficiarão o impetrante que não requerer a 
desistência da demanda individual no prazo de 30 (trinta) dias a contar da ciência comprovada 
da impetração coletiva.
Ressalte-se que, acaso criada pelo Poder Público a norma objeto de Mandado de Injunção, 
seus efeitos serão ex nunc (daqui para frente) em relação aos beneficiários de decisões 
transitadas em julgado. Contudo, se a norma editada for mais favorável ao impetrante, seus 
efeitos serão ex tunc (retroativos).
Por outro lado, se a norma regulamentadora surgir antes da decisão do MI, a impetração 
restará prejudicada e o processo deverá ser extinto sem resolução do mérito.
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 79/84
Art. 11. A norma regulamentadora superveniente produzirá efeitos ex nunc em relação aos 
beneficiados por decisão transitada em julgado, salvo se a aplicação da norma editada lhes for 
mais favorável.
Parágrafo único.   Estará prejudicada a impetração se a norma regulamentadora for editada 
antes da decisão, caso em que o processo será extinto sem resolução de mérito.
 Para assistir ao vídeo correspondente, acesse o LDI.
Competência
A competência para processar e julgar o Mandado de Injunção depende da Autoridade 
apontada como impetrada. No mandado de injunção, a competência é absoluta e ratione 
personae (FONTELES, 2015, pg. 115).
De acordo com o artigo 102, I, q, da CF, caberá ao Supremo Tribunal Federal, originariamente, 
o mandado de injunção quando a elaboração da norma regulamentadora for atribuição das 
seguintes autoridades (UCHOA, 2016, pg. 355):
i.                    Presidente da República;
ii.                  Congresso Nacional;
iii.                Câmara dos Deputados;
iv.                Senado Federal;
v.                  Mesa de uma dessas casas legislativas;
vi.                Tribunal de Contas da União;
vii.              Um dos Tribunais Superiores;
viii.             Supremo Tribunal Federal;
Já o Superior Tribunal de Justiça será competente para processar e julgar (art. 105, I, h, CF/88):
h) o mandado de injunção, quando a elaboração da norma regulamentadora for atribuição de 
órgão, entidade ou autoridade federal, da administração direta ou indireta, excetuados os casos 
de competência do Supremo Tribunal Federal e dos órgãos da Justiça Militar, da Justiça 
Eleitoral, da Justiça do Trabalho e da Justiça Federal;
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 80/84
Acaso denegatória a decisão de mandado de injunção de competência originária de qualquer 
tribunal superior, poderá ser interposto recurso ordinário para o STF, nos termos do artigo 102, 
II, a, da CF/88:
II - julgar, em recurso ordinário:
a) o  habeas corpus, o mandado de segurança, o  habeas data  e o mandado de injunção 
decididos em única instância pelos Tribunais Superiores, se denegatória a decisão;
Por outro lado, por ausência de disposição constitucional e uma vez que as Constituições 
Estaduais poderão prever o mandado de injunção em seus textos, os recursos possíveis contra 
as decisões proferidas em sede de mandado de injunção apreciado por Tribunal de Justiça 
estadual serão o recurso extraordinário e o recurso especial. Neste sentido:
ADMINISTRATIVO - RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA - POLICIAIS 
MILITARES - REAJUSTE PERIÓDICO DOS VENCIMENTOS - MANDADO DE INJUNÇÃO - 
EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM JULGAMENTO DO MÉRITO - RECURSO ORDINÁRIO - 
AUSÊNCIA DE REQUISITO PROCESSUAL (CABIMENTO) - PRELIMINAR ACOLHIDA - NÃO 
CONHECIMENTO.
1 - Tendo o processo de Mandado de Injunção impetrado pelos ora recorrentes sido extinto 
sem julgamento do mérito perante o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, os mesmos 
interpuseram o presente Recurso Ordinário Constitucional. Entretanto, o acórdão proferido em 
sede de Mandado de Injunção por parte de Tribunal Estadual não é recorrível por meio de 
Recurso Ordinário, mas de Recursos Extraordinário ou Especial. Assim, estando ausente o 
requisito processual do cabimento do recurso, não há como conhecer deste. Preliminar 
suscitada pela recorrida e ratificada pelo Parquet Federal acolhida.
2 - Precedente (PET nº 983/SP). 3 - Recurso não conhecido.
(RMS 16.751/SP, Rel. Ministro JORGE SCARTEZZINI, QUINTA TURMA, julgado em 
03/02/2004, DJ 26/04/2004, p. 182)
 Para assistir ao vídeo correspondente, acesse o LDI.
Procedimento
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 81/84
Quanto ao procedimento, uma vez recebida a petição inicial, será notificada a autoridade 
impetrada para prestar informações no prazo de 10 (dez) dias, bem como será dada ciência da 
impetração ao órgão de representação judicial da pessoa jurídicainteressada.
Findo o prazo para apresentação de informações, o Ministério Público poderá apresentar 
parecer no prazo de 10 (dez) dias
Art. 5º. Recebida a petição inicial, será ordenada:
I - a notificação do impetrado sobre o conteúdo da petição inicial, devendo-lhe ser enviada a 
segunda via apresentada com as cópias dos documentos, a fim de que, no prazo de 10 (dez) 
dias, preste informações;
II - a ciência do ajuizamento da ação ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica 
interessada, devendo-lhe ser enviada cópia da petição inicial, para que, querendo, ingresse no 
feito.
Art. 7º. Findo o prazo para apresentação das informações, será ouvido o Ministério Público, que 
opinará em 10 (dez) dias, após o que, com ou sem parecer, os autos serão conclusos para 
decisão.
Quando a impetração for manifestamente incabível ou improcedente, a petição inicial será 
indeferida. E, acaso a competência originária seja de um Tribunal, indeferida a inicial, caberá 
agravo no prazo de 05 (cinco) dias.
Interessante atentar que diferentemente do CPC que estabelece ser o prazo de agravo de 15 
(quinze) dias, aqui o prazo específico será de 05 (cinco) dias.
Art. 6º. A petição inicial será desde logo indeferida quando a impetração for manifestamente 
incabível ou manifestamente improcedente.
Parágrafo único. Da decisão de relator que indeferir a petição inicial, caberá agravo, em 5 
(cinco) dias, para o órgão colegiado competente para o julgamento da impetração.
Ressalte-se que a Lei 13.300/2016 estabeleceu um procedimento de revisão da decisão 
concessiva de mandado de injunção que não deve ser confundido com a ação rescisória. 
Segundo estabelece o artigo 10, sem prejudicar os efeitos já produzidos na decisão transitada 
em julgado, esta decisão poderá ser revista, a pedido de qualquer interessado.
Contudo, há que ser demonstrado o surgimento de modificações relevantes nas circunstâncias 
de fato ou de direito.
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 82/84
Referências e links deste capítulo
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc23.htm#art105ib
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L5869.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L5869.htm#art273
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L5869.htm#art461.
#_ftn1
#_ftnref1
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1015
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1013§3
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1029§5
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1027iib
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1027§1
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1027i
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm#art1027iia
http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?
s1=271.NUME.%20NAO%20S.FLSV.&base=baseSumulas
#_ftn1
Art. 10. Sem prejuízo dos efeitos já produzidos, a decisão poderá ser revista, a pedido de 
qualquer interessado, quando sobrevierem relevantes modificações das circunstâncias de fato 
ou de direito.
Parágrafo único. A ação de revisão observará, no que couber, o procedimento estabelecido 
nesta Lei.
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 83/84
16
17
18
19
20
21
#_ftnref1
#_ftn1
#_ftnref1
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L5869.htm#art282
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art5lxxiv
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 84/84de Contas.
No caso, determinado estado-membro celebrou contrato de obra com uma empresa no
valor de R$ 50.000.000,00 (cinquenta milhões de reais). Após, a �m de permitir a
conclusão das obras, celebrou termo aditivo com a referida empresa, no valor de R$
10.000.000,00 (dez milhões de reais), custeados com recursos transferidos pela União,
mediante convênio, elevando, assim, o valor total do contrato para R$ 60.000.000,00
(sessenta milhões de reais).
Inicialmente, o Tribunal de Contas da União ostenta competência para apurar a eventual
irregularidade dos procedimentos administrativos adotados, podendo assinar prazo para
que a entidade adote as providências para cumprir a lei, conforme art. 71, VI e IX, CF/88.
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do
Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
(...)
VI - �scalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio,
acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a
Município;
(...)
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao
exato cumprimento da lei, se veri�cada ilegalidade;
Em se tratando de contrato administrativo, descabe ao TCU, determinar, de imediato, a
sustação do contrato, segundo art. 71, §1º, CF/88, a saber:
§ 1º No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso
Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis.
Assim, constatada a irregularidade do contrato, o Tribunal assinará prazo para que o
responsável adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei. Persistindo
a irregularidade, o Tribunal comunicará o fato à Casa Legislativa respectiva para
sustação do contrato, solicitando imediatamente a adoção das medidas cabíveis ao
Poder Executivo; e se a Casa Legislativa ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias,
não efetivar as medidas solicitadas, o Tribunal de Contas sustará os contratos.
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 10/84
A letra A está incorreta. INCORRETA.
O Tribunal de Contas da União ostenta competência para apurar a eventual irregularidade
dos procedimentos administrativos adotados, conforme art. 71, VI, CF/88.
A letra B está incorreta. INCORRETA.
O Tribunal de Contas da União ostenta competência para apurar a eventual irregularidade
dos procedimentos administrativos adotados, conforme art. 71, VI, CF/88.
A letra C está incorreta. INCORRETA.
Em se tratando de contrato administrativo, descabe ao TCU, determinar, de imediato, a
sustação do contrato, segundo art. 71, §1º, CF/88.
A letra D está correta. CORRETA.
O Tribunal de Contas da União ostenta competência para apurar a eventual irregularidade
dos procedimentos administrativos adotados, podendo assinar prazo para que a entidade
adote as providências para cumprir a lei, conforme art. 71, VI e IX, CF/88.
E professor, a quem compete julgar as contas do Prefeito Municipal?
Duas correntes surgiram no âmbito do Supremo Tribunal Federal.
De um lado, alguns Ministros sustentaram que o julgamento das contas do Prefeito Municipal 
cabem ao próprio Tribunal de Contas, eis que nos termos do artigo 71, inciso II, da Constituição 
Federal, na qualidade de ordenador de despesas o Prefeito estaria sujeito a julgamento perante 
a Corte Externa.
Assim, a rejeição de contas pelo TCE ensejaria a imediata inelegibilidade do Prefeito.
Outra corrente surgida sustentava que a competência para apreciar e julgar as contas do 
Prefeito é única e exclusiva da Câmara Municipal.
De acordo com o artigo 71, inciso I, da Constituição Federal, o papel do Tribunal de Contas é 
tão somente de apreciar as contas e auxiliar a fiscalização e o julgamento a ser exercido pelo 
Poder Legislativo Municipal. Assim, apenas após a análise do parecer do TCE pela Câmara 
Municipal é que se pode afirmar que as contas do Prefeito foram aprovadas ou reprovadas.
Trata-se de interpretação do artigo 31, caput e parágrafo 2º, da Constituição Federal que exige 
o quórum de 2/3 dos vereadores para afastar as conclusões dos Tribunais de Contas Estaduais:
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 11/84
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante 
controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma 
da lei.
§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de 
Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, 
onde houver.
§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve 
anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da 
Câmara Municipal.
                    Existem diferenças entre as contas de governo e as contas de gestão?
Durante o julgamento da discussão pelo Supremo Tribunal Federal, o Ministro Luis Roberto 
Barroso sustentou a existência de dois tipos de contas diferentes prestadas pelos Prefeitos:
a) Contas de Governo – Contas de resultado, onde o Prefeito apresenta o cumprimento ou 
não dos planos e metas do seu governo. Referem-se à atuação do Prefeito enquanto agente 
político e exigem a prestação de contas perante a Câmara de Vereadores, após prévio parecer 
do Tribunal de Contas, nos termos do artigo 71, inciso I, da CF:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do 
Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I  - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer 
prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
b) Contas de Gestão – Estas são as contas prestadas pelo Prefeito enquanto ordenador de 
despesas, cujo objetivo é analisar cada ato de pagamento realizado pelo Administrador. Assim, 
diferentemente das contas de governo onde se analisam os gastos globais do governante, aqui 
seria necessária uma apuração contábil de cada ordenação de despesa.
Estas contas seriam então apresentadas pelo Prefeito enquanto administrador público e, 
exatamente por isto, sofreriam o julgamento perante o próprio Tribunal de Contas. Este 
julgamento seria definitivo, sem auxílio da Câmara Municipal, eis que proferido nos termos do 
artigo 71, inciso II, da CF:
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 12/84
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do 
Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores 
públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e 
mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio 
ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
E qual a tese que prevaleceu no seio do Supremo Tribunal Federal?
A tese que prevaleceu no Supremo Tribunal Federal foi a de que a apreciação das contas de 
prefeito, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras 
Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio 
somente deixará de prevalecer por decisão de 2/3 dos vereadores.
Assim, tanto as contas de governo quanto as contas de gestão serão julgadas pela Câmara 
Municipal, com o auxílio do Tribunal de Conas.
O parecer do Tribunal de Contas é vinculante?
Não.
Como o próprio dispositivo constitucional estabelece, poderá a Câmara Municipal de 
Vereadores discordar das conclusões a que chegou o Tribunal de Contas.
Contudo, para que possa fazê-lo será necessário o voto de 2/3 dos membros do Legislativo 
Municipal, nos termos do artigo 31, parágrafo 2º, da CF:
Artigo 31.
§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve 
anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisãode dois terços dos membros da 
Câmara Municipal.
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 13/84
Questão 2012 | 4000002143
A aprovação das contas do Prefeito perante a Câmara impede que ele responda pelos 
eventuais ilícitos praticados?
Não.
Se o parecer do Tribunal de Contas Estadual for proferido no sentido de se rejeitar as contas do 
prefeito, mas a Câmara de Vereadores decide aprova-las, afasta-se a inelegibilidade do chefe 
do Poder Executivo.
Contudo, os ilícitos penais, civis e administrativos poderão ser apurados normalmente pelos 
órgãos responsáveis, haja vista a independência de instâncias.
A Lei 8.429/92, inclusive, possui dispositivo expresso afirmando que as sanções de 
improbidade administrativa poderão ser aplicadas independente da aprovação ou rejeição de 
contas pelo órgão competente:
Art. 21. A aplicação das sanções previstas nesta lei independe:
II - da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle interno ou pelo Tribunal ou 
Conselho de Contas.
E qual a natureza jurídica do parecer do Tribunal de Contas?
O Supremo Tribunal Federal também apreciou este questionamento fixando a seguinte tese de 
Repercussão Geral (Tema 157):
O parecer técnico elaborado pelo Tribunal de Contas tem natureza meramente opinativa, 
competindo exclusivamente à Câmara de Vereadores o julgamento das contas anuais do Chefe 
do Poder Executivo local, sendo incabível o julgamento ficto das contas por decurso de prazo.
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 14/84
As contas do Prefeito do Município X não foram aprovadas pelo Tribunal de Contas do
Estado. Dentre outras irregularidades, apurou-se o superfaturamento em obras públicas.
Sobre o controle exercido pelas Cortes de Contas, assinale a a�rmativa correta.
A)
O parecer desfavorável emitido pelo Tribunal de Contas do Estado pode ser superado
por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.
B)
A atuação do Tribunal de Contas con�gura exemplo de controle interno dos atos da
Administração Pública.
C)
A atuação do Tribunal de Contas do estado somente será possível até que haja a criação
de um Tribunal de Contas do Município, por lei complementar de iniciativa do Prefeito.
D)
As contas do Prefeito estarão sujeitas à atuação do Tribunal de Contas somente se
houver previsão na Lei Orgânica do Município.
Solução
Gabarito: A)
O parecer desfavorável emitido pelo Tribunal de Contas do Estado pode ser
superado por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.
A questão exige o conhecimento acerca do controle legislativo dos atos administrativos,
exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas.
No caso, as contas de um Prefeito Municipal não foram aprovadas pelo Tribunal de
Contas do Estado. Dentre outras irregularidades, apurou-se o superfaturamento em obras
públicas.
O controle legislativo é uma espécie de controle externo, exercido pelo Poder Legislativo
sobre os atos do Poder Executivo, a partir de critérios políticos ou �nanceiros e nos
limites �xados pelo texto constitucional. Ele é exercido com o auxílio do Tribunal de
Contas, na forma prevista nos arts. 70 a 75 da Constituição Federal.
A análise feita pelo tribunal de contas é sempre técnica. Porém, prevê o nosso sistema
constitucional, que quando se trata das contas do Chefe do Executivo, as mesmas
podem ser aprovadas, mesmo quando houver um parecer contrário do Tribunal de Contas
respectivo, mas por uma maioria quali�cada. E é esse o sentido do §2º do art. 31 da
CF/88, que assim dispõe:
Art. 31. A �scalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal,
mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo
Municipal, na forma da lei.
§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de
Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos
Municípios, onde houver.
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 15/84
§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve
anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da
Câmara Municipal.
§ 3º As contas dos Municípios �carão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de
qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a
legitimidade, nos termos da lei.
§ 4º É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais.
A letra A está correta. CORRETA.
Conforme art. 31, §2º da CF/88, o parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as
contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois
terços dos membros da Câmara Municipal.
A letra B está incorreta. INCORRETA.
O controle legislativo é uma espécie de controle externo.
A letra C está incorreta. INCORRETA.
É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais, na forma do art.
31, §4º, CF/88.
A letra D está incorreta. INCORRETA.
Conforme a própria Constituição Federal, o controle externo da Câmara Municipal será
exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos
Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.
Lembrando que ao Tribunais de Contas é incumbido realizar o Controle Externo, auxiliando o 
Poder Legislativo. Além disso, vale registrar que é vedada constitucionalmente a criação de 
Tribunais de Constas municipais, conforme o §4º do art.31 da Constituição Federal:
§ 4º É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais.
O Supremo Tribunal Federal possui entendimento no sentido de que na análise do caso 
concreto poderá o Tribunal de Contas da União apreciar a constitucionalidade de atos 
normativos:
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 16/84
Controle Judicial
Mandado de Segurança
Súmula 347 – STF - O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a 
constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público.
 Para ouvir ao áudio correspondente, acesse o LDI.
 Para assistir ao vídeo correspondente, acesse o LDI.
 Para assistir ao vídeo correspondente, acesse o LDI.
O controle judicial da Administração Pública é feito basicamente através dos seguintes 
remédios:
a) Mandado de Segurança Individual e Coletivo;
b) Ação Popular;
c) Habeas Data;
d) Mandado de Injunção;
e) Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa;
f) Ação Civil Pública;
Vejamos um a um.
 Para ouvir ao áudio correspondente, acesse o LDI.
 Para assistir ao vídeo correspondente, acesse o LDI.
Considerações Iniciais
O Mandado de Segurança é uma ação judicial erigida à categoria de garantia constitucional, 
previsto nos incisos LXIX e LXX, do artigo 5º, da Constituição Federal:
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 17/84
LXIX - conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não 
amparado por  habeas corpus  ou  habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso 
de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do 
Poder Público;
LXX - o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por:
a) partido político com representação no Congresso Nacional;
b) organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em 
funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou 
associados;
Também chamado de writ, tal remédio constitucional encontra-se regulado no direito brasileiro 
pela Lei 12.016/2009 e é cabível ante a existência de um direito líquido e certo ameaçado ou 
violado por um ato ilegal ou abusivo de autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no 
exercício de atribuições públicas.
O manejo do mandado de segurança deve ser, contudo, residual, eis que apenas será cabível 
quanto aos direitos não amparados por habeas corpus ou habeas data. Neste sentido, oartigo 
1º, da Lei 12.016/2009:
Art. 1º Conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não 
amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, 
qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte 
de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça. 
Direito Líquido e Certo
Segundo a melhor doutrina, atualmente, o direito líquido e certo é aquele que diz respeito à 
prova dos fatos postos em juízo. Independente da discussão jurídica em relação ao tema, os 
fatos devem vir todos provados juntamente com a petição inicial, sendo inviável a dilação 
probatória no seio do procedimento.
Para Leonardo Cunha (2016, pg. 503):
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 18/84
Na verdade, o que se deve ter corno líquido e certo é o fato, ou melhor, a afirmação de 
fato feita pela parte autora. Quando se diz que o mandado de segurança exige a 
comprovação de direito líquido e certo, está-se a reclamar que os fatos alegados pelo 
impetrante estejam, desde já, comprovados, devendo a petição inicial vir acompanhada 
dos documentos indispensáveis a essa comprovação. Daí a exigência de a prova, no 
mandado de segurança, ser pré-constituída.
A exceção fica por conta da previsão dos parágrafos 1º e 2º, do artigo 6º, da Lei 12.016/2009:
§ 1º No caso em que o documento necessário à prova do alegado se ache em repartição ou 
estabelecimento público ou em poder de autoridade que se recuse a fornecê-lo por certidão 
ou de terceiro, o juiz ordenará, preliminarmente, por ofício, a exibição desse documento em 
original ou em cópia autêntica e marcará, para o cumprimento da ordem, o prazo de 10 (dez) 
dias. O escrivão extrairá cópias do documento para juntá-las à segunda via da petição. 
§ 2º Se a autoridade que tiver procedido dessa maneira for a própria coatora, a ordem far-se-á 
no próprio instrumento da notificação. 
Assim, acaso o documento essencial para manejo do Mandado de Segurança esteja em posse 
de autoridade pública que recuse a fornecê-la, o juiz ordenará, de forma preliminar, a exibição 
do documento em original ou cópia autêntica, no prazo de 10 (dez) dias.
Se a autoridade que detiver o documento for a própria coatora, a ordem de exibição do 
documento será dada na própria notificação.
Assim, independente da matéria jurídica em debate – se controversa ou não - a discussão do 
mandado de segurança depende da comprovação dos fatos por prova documental, o que já 
viabilizaria o manejo do writ. Neste sentido, pacífica a orientação do Supremo Tribunal Federal:
Súmula 625 – STF - Controvérsia sobre matéria de direito não impede concessão de mandado 
de segurança.
Possível, inclusive, que se discuta no seio do mandado de segurança a inconstitucionalidade de 
norma como causa de pedir – não como o pedido. É dizer: alegando que determinado ato 
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 19/84
concreto praticado seria baseado em lei inconstitucional, poderá o impetrante pedir o 
reconhecimento da inconstitucionalidade da norma e a consequente anulação do ato coator.
A ausência de direito líquido e certo possui como consequência a extinção do processo sem 
resolução do mérito. É que (FONTELES, 2015, pg. 58):
a inexistência de direito líquido e certo não significa que falece ao impetrante o direito 
alegado, mas apenas que não lhe é possível a demonstração mediante prova pré 
constituída.
Neste sentido, tem-se o parágrafo 6º, do artigo 6º e o artigo 19 da Lei 12.016/2009:
Artigo 6º.§ 6º O pedido de mandado de segurança poderá ser renovado dentro do prazo 
decadencial, se a decisão denegatória não lhe houver apreciado o mérito.
Art. 19.  A sentença ou o acórdão que denegar mandado de segurança, sem decidir o mérito, 
não impedirá que o requerente, por ação própria, pleiteie os seus direitos e os respectivos 
efeitos patrimoniais.
Por outro lado, acaso o magistrado aprecie o mérito da demanda e julgue improcedente o 
pedido do Impetrante, tal decisão faz coisa julgada material, impedindo a parte de propor nova 
demanda com idêntico fundamento.
Das hipóteses de não cabimento do Mandado de Segurança
A Lei 12.016/2009 trouxe algumas restrições para o manejo do Mandado de Segurança. Tais 
hipóteses de não cabimento são, a princípio constitucionais, eis que não impedem a busca do 
Impetrante pelo direito material por meio de outros tipos de demanda.
Vejamos uma a uma das hipóteses.
Ato de gestão comercial
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 20/84
De acordo com o parágrafo 2º, do artigo 1º, da Lei 12.016/2009:
§ 2º Não cabe mandado de segurança contra os atos de gestão comercial praticados pelos 
administradores de empresas públicas, de sociedade de economia mista e de concessionárias 
de serviço público. 
Vale ressaltar que esse dispositivo foi reputado constitucional pelo STF, no julgamento da ADI 
4296/DF.
As sociedades de economia mista e as empresas públicas possuem natureza jurídica de direito 
privado e, atuando como tal, seus atos não ostentam seus dirigentes o caráter de autoridade 
passível de controle pela via do mandado de segurança.
Contudo, em que pese possuírem natureza jurídica de direito privado, tais entes submetem-se 
às regras de concurso público e de licitações. Neste caso, os seus atos revestem-se de caráter 
público, sendo cabível a impetração de mandado de segurança contra eles.
Na atuação das empresas públicas e das sociedades de economia mista, necessário que se 
distinga, portanto, os atos de império dos atos de gestão para que se possa analisar o 
cabimento de mandado de segurança. Neste sentido:
Súmula 333 – STJ - Cabe mandado de segurança contra ato praticado em licitação promovida 
por sociedade de economia mista ou empresa pública.
Ressalte-se que o STJ diferencia inclusive o ato praticado quando do julgamento da licitação, 
daquele ato praticado quando da execução do contrato. Este é considerado ato de estão e, 
portanto, não passível de Mandado de Segurança. Exemplo clássico em provas, tem-se a 
aplicação de multa contratual:
1. A imposição de multa decorrente de contrato ainda que de cunho administrativo não é 
ato de autoridade, posto inegável ato de gestão contratual. Precedentes jurisprudenciais: 
AGRG RESP 1107565, RESP 420.914, RESP 577.396
(REsp 1078342/PR, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 09/02/2010, DJe 
15/03/2010)
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 21/84
Ato contra o qual caiba recurso administrativo com efeito suspensivo
De acordo com o artigo 5º, inciso I, da Lei 12.016/2009:
Artigo 5º. Não se concederá mandado de segurança quando se tratar: 
I - de ato do qual caiba recurso administrativo com efeito suspensivo, independentemente de 
caução; 
Acaso o particular possua à sua disposição recurso administrativo dotado de efeito suspensivo, 
independente de caução, não faz sentido a busca ao Judiciário pela via do Mandado de 
Segurança. Por outro lado, (FONTELES, 2016, pg. 61):
O particular não é obrigado a exaurir a via administrativa antes de ingressar na via 
judicial. O que não se admite é a simultaneidade entre o mandamus e o recurso 
administrativo com efeito suspensivo (...). Com isso, deverá haver renúncia ao direito de 
recorrer ou o decurso do prazo para a interposição do recurso administrativo, após o que 
voltara a ser possível impetrar o mandado de segurança.
Ressalte-se que a Súmula Vinculante 21, do STF veda a exigência de depósito prévio para 
admissibilidade de recurso administrativo. E, além disso, a Súmula 429 do STF possibilita a 
impetração do writ mesmo pendente recurso administrativo com efeito suspensivo, 
presumindo-se a renúncia com ao recurso administrativo com a discussão judicial:
Súmula Vinculante 21 – STF – É inconstitucional a exigência de depósito ou arrolamento 
prévios de dinheiro ou bens paraadmissibilidade de recurso administrativo.
Súmula 429 – STF - A existência de recurso administrativo com efeito suspensivo não impede 
o uso do mandado de segurança contra omissão da autoridade.
Decisão judicial da qual caiba recurso com efeito suspensivo
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 22/84
De acordo com o artigo 5º, inciso II, da Lei 12.016/2009, não será concedido mandado de 
segurança quando se tratar:
II - de decisão judicial da qual caiba recurso com efeito suspensivo; 
Por outro lado, a Súmula 267, do STF estabelece que:
Súmula 267 – STF - Não cabe mandado de segurança contra ato judicial passível de recurso 
ou correição.
Assim, enquanto o inciso II, do artigo 5º, da Lei 12.016 veda a concessão de mandado de 
segurança apenas contra decisão judicial da qual caiba recurso com efeito suspensivo, a 
Súmula 267 do STF estabelece que não caberá mandado de segurança contra qualquer ato 
judicial passível de recurso ou correição.
Para conciliar estes dois dispositivos, a melhor interpretação é a que confere a possibilidade de 
impetrar mandado de segurança em face da decisão cujo recurso cabível, concretamente, é 
insuficiente para atender ao pedido do recorrente (CUNHA, 2016, pg. 557).
Isto porque o Mandado de Segurança não pode ser utilizado como sucedâneo recursal.  Por 
outro lado, caberá o writ em face de decisão judicial contra a qual não caiba recurso e que seja 
ilegal ou abusiva. São hipóteses de decisões teratológicas e que devem ser extirpadas do 
mundo jurídico.
Decisão judicial transitada em julgado
De acordo com o artigo 5º, inciso III, da Lei 12.016/2009, não será concedido mandado de 
segurança quando se tratar:
III - de decisão judicial transitada em julgado. 
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 23/84
Não se pode admiti a impetração de mandado de segurança em face de decisão judicial 
transitada em julgado, sob pena de se caracterizar um sucedâneo da ação rescisória. Assim, já 
estava trilhada a jurisprudência do STF:
Súmula 268 – STF - Não cabe mandado de segurança contra decisão judicial com trânsito em 
julgado.
 Para assistir ao vídeo correspondente, acesse o LDI.
Lei em tese
De acordo com a Súmula 266 do STF:
Súmula 266 – STF - Não cabe mandado de segurança contra lei em tese.
E o parlamentar, pode impetrar mandado de segurança contra projeto de lei?
Hipótese diversa é a possibilidade de impetração pelo parlamentar com o objetivo de sustar o 
trâmite de projeto de lei ou de emenda à Constituição que se afigurem ilegais ou 
inconstitucionais. A ideia é que se trata de direito subjetivo do parlamentar a participação em 
um processo legislativo hígido, correto, desprovido de qualquer mácula.
Assim, não se combate a lei em tese, mas o processo legislativo em si.
A regra, portanto, é o não cabimento sequer de ação judicial para se realizar o controle prévio 
de constitucionalidade dos atos normativos. Contudo, o Supremo Tribunal Federal tem admitido 
estas duas exceções:
a) caso a proposta de emenda à Constituição seja manifestamente ofensiva à cláusula 
pétrea; e
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 24/84
b) na hipótese em que a tramitação do projeto de lei ou de emenda à Constituição violar 
regra constitucional que discipline o processo legislativo.
 Para assistir ao vídeo correspondente, acesse o LDI.
Ressalte-se que se trata de direito subjetivo exclusivo do parlamentar e que, acaso este venha a 
perder o mandato no curso do processo, o mandado de segurança deverá ser extinto sem 
resolução do mérito.
Convalidação de compensação de créditos tributários
De acordo com a jurisprudência do STJ, não se admite o mandado de segurança para se 
convalidar compensação tributária efetuada na seara administrativa. Trata-se da hipótese em 
que o contribuinte, imaginando possuir um crédito perante o fisco, apresenta requerimento 
para compensar referido crédito com eventual débito.
Na seara administrativa, acaso tal direito seja negado, não poderá o contribuinte impetrar o writ 
para convalidar tal compensação, por ser necessária dilação probatória.
Situação diversa é a que o contribuinte ingressa em juízo com mandado de segurança e 
pretende ver reconhecida a inexigibilidade de determinada exação tributária. Neste caso, 
poderá o Impetrante requerer a declaração do direito a compensação do crédito apurado com 
eventual débito tributário.
Neste sentido:
Súmula 213 – STJ - O mandado de segurança constitui ação adequada para a declaração do 
direito à compensação tributária.
Em substituição à ação de cobrança
De acordo com a Súmula 269, do Supremo Tribunal Federal, não cabe Mandado de Segurança 
como remédio substitutivo da ação de cobrança:
Súmula 269 – STF - O Mandado de Segurança não é substitutivo de ação de cobrança.
 Para assistir ao vídeo correspondente, acesse o LDI.
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 25/84
Da legitimidade Ativa
Tanto a pessoa física como a pessoa jurídica poderão impetrar o Mandado de Segurança. Tais 
entes, normalmente, precisam ter capacidade de ser parte, mercê da sua personalidade 
jurídica e capacidade para adquirir direitos e obrigações (CUNHA, 2016, pg. 522).
Há entes que, em que pese não terem legitimidade para ajuizar o procedimento comum, 
poderão impetrar mandado de segurança: é o caso de entes despersonalizados, como a 
Câmara de Vereadores, uma Secretaria de Estado ou Município ou o Tribunal de Contas.
Assim, acaso ingressem com mandado de segurança para garantir ou resguardar prerrogativas 
institucionais, poderão tais entes figurar como parte ativa do writ. Neste sentido:
Súmula 525 – STJ - A Câmara de Vereadores não possui personalidade jurídica, apenas 
personalidade judiciária, somente podendo demandar em juízo para defender os seus direitos 
institucionais.
Da legitimidade passiva
Grande controvérsia havia na doutrina acerca de quem ocuparia o polo passivo do Mandado de 
Segurança: se a autoridade impetrada ou a pessoa jurídica a cujos quadros pertença a 
autoridade.
Isto porque a demanda será proposta em face da Autoridade coatora, segundo dispõe a Lei 
12.016/2009:
Art. 6º. A petição inicial, que deverá preencher os requisitos estabelecidos pela lei processual, 
será apresentada em 2 (duas) vias com os documentos que instruírem a primeira reproduzidos 
na segunda e indicará, além da autoridade coatora, a pessoa jurídica que esta integra, à 
qual se acha vinculada ou da qual exerce atribuições.  (...)
Art. 7º Ao despachar a inicial, o juiz ordenará:
I - que se notifique o coator do conteúdo da petição inicial, enviando-lhe a segunda via 
apresentada com as cópias dos documentos, a fim de que, no prazo de 10 (dez) dias, preste as 
informações;
II - que se dê ciência do feito ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada, 
enviando-lhe cópia da inicial sem documentos, para que, querendo, ingresse no feito;
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 26/84
Assim, exige a Lei 12.016/2009 que tanto a autoridade coatora como a pessoa jurídica a que 
estiver vinculada sejam notificadas da petição inicial (a primeira para prestar informações e a 
segunda para ingressar no feito, acaso deseje).
Pacífico o entendimento na jurisprudência pátria que o polo passivo da demanda de Mandado 
de Segurança é ocupado pela pessoa jurídica de direito público, até porque é esta quem sofre 
as consequências financeiras e patrimoniais da eventual concessão da segurança.
3. In casu, inexiste omissão no julgado, tendo em vista que a tutela jurisdicional foi prestada 
nos limites em que reclamada, eis que a embargante, por ocasião do recurso especial, limitou-
se a defender que os sujeitos passivos em mandado de segurança são necessariamente 
pessoas físicas, e o acórdão embargado, contrariando esta tese, expressamente esclareceu 
que a pessoa jurídica de direito público a suportar osônus da sentença, por ter interesse 
direto na causa, revela-se parte legítima para figurar no pólo passivo da ação 
mandamental. (...)
(EDcl no REsp 547.235/RJ, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 
05/08/2004, DJ 20/09/2004, p. 190)
Superada tal discussão, passemos agora à análise do conceito e Autoridade pública, para os fins 
legais. Para Guilherme Barros (2015, pg. 327):
O conceito de autoridade pública para fins de impetração do mandado de segurança é 
amplo, engloba agentes públicos da Administração Direta e Indireta, bem como 
particulares, seja pessoa natural ou jurídica. O conceito chave para a compreensão do 
cabimento da ação constitucional é o exercício de função pública, seja em toda sua 
atividade ou parte dela.
Assim, o conceito engloba não apenas os agentes públicos, mas também dirigentes ou 
representantes de pessoas jurídicas de direito privado no exercício de funções públicas 
(concurso público e procedimentos licitatórios, em especial), bem como alguns agentes 
privados.
É o que se extrai do disposto na Lei 12.016/2009:
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 27/84
Artigo 6º.§ 3º. Considera-se autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado ou 
da qual emane a ordem para a sua prática. 
Artigo 1º.§ 1º. Equiparam-se às autoridades, para os efeitos desta Lei, os representantes ou 
órgãos de partidos políticos e os administradores de entidades autárquicas, bem como os 
dirigentes de pessoas jurídicas ou as pessoas naturais no exercício de atribuições do poder 
público, somente no que disser respeito a essas atribuições. 
Também os representantes de partidos políticos poderão figurar como Autoridade Impetrada 
nos Mandados de Segurança, sendo correta a afirmação segundo a qual: cabe mandado de 
segurança contra atos de particulares.
Vejamos algumas situações com ampla incidência em provas:
Órgãos Colegiados
Possível impetrar Mandado de Segurança em face de ato praticado por órgão colegiado. 
Contudo, a doutrina entende que quem deve figurar como autoridade impetrada é o presidente 
do órgão.
Assim, por exemplo, em Mandado de Segurança impetrado contra ato do Tribunal de Contas 
do Estado, deve ser apontado como autoridade coatora o presidente do respectivo órgão.
Contudo, quando da análise da competência para processar e julgar o feito, há que se analisar 
a função exercida pelo presidente do órgão no momento da prática do ato impugnado.
É que algumas autoridades, a exemplo do Ministro de Estado, possuem o privilégio de 
responderem a mandados de segurança perante o Superior Tribunal de Justiça. Todavia, apenas 
serão de competência do STJ os mandados de segurança impetrados contra atos praticados no 
exercício da função pública de Ministro de Estado.
Acaso referido Ministro também seja presidente de órgão colegiado, tal fato, por si só, não 
atrairá a competência do STJ para apreciar eventual mandado de segurança contra ato do 
respectivo órgão colegiado.
Neste sentido:
Súmula 177 – STJ – O Superior Tribunal de Justiça é incompetente para processar e julgar, 
originariamente, mandado de segurança contra ato de órgão colegiado presidido por ministro 
de estado. 
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 28/84
Ato administrativo complexo
Certos atos administrativos dependem da manifestação de mais de um órgão de diferentes 
esferas para se tornarem válidos e eficazes. Exemplo: o ato de nomeação de magistrado federal 
escolhido pelo quinto constitucional depende da manifestação do Conselho da OAB, do 
respetivo Tribunal e da nomeação pelo Presidente da República.
Neste caso, a autoridade coatora será o próprio Presidente, conforme entendimento pacífico 
do STF:
Súmula 627 – STF - No mandado de segurança contra a nomeação de magistrado da 
competência do Presidente da República, este é considerado autoridade coatora, ainda que o 
fundamento da impetração seja nulidade ocorrida em fase anterior do procedimento.
Atos praticados no exercício da competência delegada
Em ato praticado no exercício de competência delegada, quem deverá figurar como autoridade 
coatora: aquela que delegou os poderes ou a autoridade que recebeu a delegação?
Através da Súmula 510, o Supremo Tribunal Federal pacificou o tema, em uma confusa redação:
Súmula 510 – STF - Praticado o ato por autoridade, no exercício de competência delegada, 
contra ela cabe o mandado de segurança ou a medida judicial.
 Para assistir ao vídeo correspondente, acesse o LDI.
A indicação errada da Autoridade Impetrada induz necessariamente à extinção do 
processo sem resolução do mérito?
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 29/84
Conforme dito acima, o polo passivo da demanda é ocupado não pela autoridade impetrada, 
mas pela pessoa jurídica a que ela esteja vinculada. Dois exemplos justificam a afirmação:
i.  A lei previu expressamente a possibilidade da autoridade impetrada recorrer da decisão 
judicial, um reforço desnecessário acaso esta fosse a verdadeira parte no processo;
Art. 14.  Da sentença, denegando ou concedendo o mandado, cabe apelação. 
§ 2º.  Estende-se à autoridade coatora o direito de recorrer.
ii.  Além disso, a autoridade é notificada não para apresentar defesa, mas para prestar 
informações, independente, de estar ou não assistida por advogado, eis que a Autoridade não 
precisa manifestar-se em juízo através de procurador, podendo ela própria assinar o ofício com 
as informações prestadas ao juízo.
Em caso de indicação errônea da autoridade impetrada, tal fato por si só não deve induzir de 
imediato a extinção do processo sem resolução do mérito. É que segundo entendimento do 
STJ, possível a aplicação da Teoria da Encampação, visando evitar a extinção de inúmeros 
mandados de segurança, acaso presentes três requisitos:
i. Necessidade de vínculo hierárquico entre a autoridade que ordenou a prática do ato e aquela 
que prestou informações no Mandado de Segurança;
ii. A indicação errônea da autoridade coatora não pode acarretar a mudança na competência 
para processar e julgar o feito, conforme estabelecido na Constituição Federal;
iii. A autoridade impetrada, ao apresentar suas informações, não pode se limitar a arguir sua 
ilegitimidade passiva. Necessário que a autoridade impetrada apresente manifestação quanto ao 
mérito do ato combatido;
Assim, a teoria da encampação permite ao magistrado julgar o mandado de segurança ainda 
que erroneamente indicada a autoridade impetrada, acaso presentes os requisitos acima 
elencados.
Súmula 628 - STJ - A teoria da encampação é aplicada no mandado de segurança quando 
presentes, cumulativamente, os seguintes requisitos: a) existência de vínculo hierárquico entre 
a autoridade que prestou informações e a que ordenou a prática do ato impugnado; b) 
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 30/84
manifestação a respeito do mérito nas informações prestadas; e c) ausência de modificação de 
competência estabelecida na Constituição Federal.
 Para assistir ao vídeo correspondente, acesse o LDI.
Do prazo para impetração
De acordo com o artigo 23, da Lei 12.016/2009, o prazo para impetração do mandado de 
segurança é de 120 dias, contados da ciência do ato ilegal ou abusivo pelo interessado. Tal 
prazo deve ser contado em dias corridos e não em dias úteis. Ressaltamos que este dispositivo 
foi declarado constitucional no julgamento da ADI 4296/DF.
Art. 23.  O direito de requerer mandado de segurança extinguir-se-á decorridos 120 (cento e 
vinte) dias, contados da ciência, pelo interessado, do ato impugnado. 
Trata-se de prazo decadencial e, como tal, não se suspende nem interrompe. Nem mesmo o 
pedido de reconsideração na esfera administrativa é capaz de interromper a fluência do prazo:
Súmula 430 – STF - Pedido de reconsideração na via administrativa não interrompe o prazo 
para o mandado de segurança.
Em que pese não estar previsto constitucionalmente,o Supremo Tribunal Federal reconheceu a 
constitucionalidade do prazo decadencial previsto na legislação:
Súmula 632 – STF - É constitucional lei que fixa o prazo de decadência para a impetração de 
mandado de segurança.
Ressalte-se, contudo, que, em que pese o prazo ser decadencial e, portanto, não se suspender 
ou interromper, o Superior Tribunal de Justiça apreciou hipótese em que o último dia do prazo 
para impetração ocorria em um dia de recesso forense ou feriado. Neste caso, entendeu o 
STJ que deveria ser prorrogado o prazo de impetração para o primeiro dia útil subsequente.
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 31/84
 Para assistir ao vídeo correspondente, acesse o LDI.
Da atuação do Ministério Público
O Ministério Público atua no Mandado de Segurança como fiscal da lei. Exatamente por isso 
que o artigo 12, da Lei 12.016/2009 determina que, após o prazo para manifestação da 
autoridade coatora, os autos devem ser encaminhados para o órgão ministerial para parecer:
Art. 12.  Findo o prazo a que se refere o inciso I do  caput  do art. 7o  desta Lei, o juiz ouvirá o 
representante do Ministério Público, que opinará, dentro do prazo improrrogável de 10 (dez) 
dias. 
Parágrafo único.  Com ou sem o parecer do Ministério Público, os autos serão conclusos ao 
juiz, para a decisão, a qual deverá ser necessariamente proferida em 30 (trinta) dias. 
Sendo certo que a manifestação do parquet não é essencial, o parágrafo único do artigo 12, 
prevê que com ou sem manifestação do Ministério Público, os autos serão encaminhados para 
sentença. Suficiente, portanto, no mandado de segurança, a intimação do parquet para 
apresentação de parecer, sendo desnecessária a sua efetiva manifestação.
 Para assistir ao vídeo correspondente, acesse o LDI.
Da competência
A competência para processar e julgar o mandado de segurança será fixada a partir da 
autoridade apontada como coatora, sendo certo que influirá diretamente na competência a 
qualificação da autoridade como federal ou local e a graduação hierárquica da autoridade.
Necessário, portanto, analisar qual pessoa jurídica irá suportar o ônus da condenação (se a 
União, autarquia ou fundação federal, a competência será da Justiça Federal – CF, artigo 109, 
VIII) e se a autoridade coatora possui prerrogativa de foro conforme previsão da Constituição 
Federal ou Estadual.
Segundo lições de Leonardo Cunha (2016, pg. 543):
Para a fixação da competência no mandado de segurança, é fundamental a verificação da 
hierarquia da autoridade e sua qualificação. Assim, deverá, por exemplo, o mandado de 
segurança ser impetrado no Supremo Tribunal Federal, quando se dirige contra o 
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 32/84
Presidente da República. Se a autoridade coatora for, todavia, um Ministro de Estado, o 
mandado de segurança deve ser intentado perante o Superior Tribunal de Justiça. 
Impetrado que seja o writ contra um Governador do Estado, as Constituições Estaduais 
atribuem ao correspondente Tribunal de Justiça competência para processá-lo e julgá-lo.
Residualmente, ou seja, não havendo previsão de competência originária de algum 
tribunal, o mandado de segurança há de ser impetrado na primeira instância. Tratando-se 
de autoridade federal, deve ser impetrado perante a primeira instância da Justiça Federal. 
Caso, porém, o mandado de segurança invista contra uma autoridade estadual ou 
municipal, a competência será da Justiça Estadual.
Situação interessante oriunda de tal distinção diz com os atos praticados em licitações ou 
concursos públicos por sociedades de economia mista federais. É que as ações ordinárias 
propostas em face de tais entes são de competência da Justiça Comum Estadual.
Por outro lado, quando do exercício da função pública, a exemplo de licitações e concursos 
públicos, o mandado de segurança impetrado contra tais atos será de competência da Justiça 
Federal:
PROCESSUAL CIVIL. CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA. MANDADO DE 
SEGURANÇA. CONCURSO DA TRANSPETRO.  SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. 
COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL.
1. A competência para julgamento de Mandado de Segurança é estabelecida em razão da 
função ou da categoria funcional da autoridade apontada como coatora.
2. Hipótese em que o mandamus foi impetrado contra o Diretor Presidente da Transpetro/S.A., 
sociedade de economia mista.
3. É pacífico no Superior Tribunal de Justiça o entendimento de que compete à Justiça 
Federal julgar Mandado de Segurança no qual se impugna ato de dirigente de sociedade 
de economia mista federal.
4. Agravo Regimental não provido.
(AgRg no CC 131.715/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 
08/10/2014, DJe 10/12/2014)
Ademais, por expressa disposição constitucional, quanto à matéria trabalhista, compete à 
Justiça do Trabalho processar e julgar os mandados de segurança quando o ato questionado 
envolver matéria sujeita à sua jurisdição.
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 33/84
Constituição Federal
Art. 114. Compete à Justiça do Trabalho processar e julgar:
IV os mandados de segurança,  habeas corpus  e  habeas data, quando o ato questionado 
envolver matéria sujeita à sua jurisdição;
Analisando a Constituição Federal, temos:
Competência do Supremo Tribunal Federal
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, 
cabendo-lhe:
I - processar e julgar, originariamente:
d) o  habeas corpus, sendo paciente qualquer das pessoas referidas nas alíneas anteriores; o 
mandado de segurança e o habeas data contra atos do Presidente da República, das Mesas da 
Câmara dos Deputados e do Senado Federal, do Tribunal de Contas da União, do Procurador-
Geral da República e do
Neste sentido:
Súmula 248 – STF - É competente, originariamente, o Supremo Tribunal Federal, para 
mandado de segurança contra ato do Tribunal de Contas da União.
Competência do Superior Tribunal de Justiça
Art. 105. Compete ao Superior Tribunal de Justiça:
I - processar e julgar, originariamente:
b) os mandados de segurança e os  habeas data  contra ato de Ministro de Estado, dos 
Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica ou do próprio Tribunal;  (Redação dada 
pela Emenda Constitucional nº 23, de 1999) [1]
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 34/84
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc23.htm#art105ib
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc23.htm#art105ib
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc23.htm#art105ib
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc23.htm#art105ib
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc23.htm#art105ib
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc23.htm#art105ib
Percebam que a competência tanto do STJ como do STF será do próprio tribunal para 
processar e julgar mandados de segurança propostos contra seus atos.
Assim, eventual writ a ser impetrado contra ato de Tribunal de Justiça ou Tribunal Regional 
Federal, não deverá ser proposto perante o Superior Tribunal de Justiça, eis que a competência 
será do próprio tribunal local ou regional.
Neste sentido:
Súmula 41 – STJ - O Superior Tribunal de Justiça não tem competência para processar e 
julgar, originariamente, mandado de segurança contra ato de outros tribunais ou dos 
respectivos órgãos
Do procedimento
A petição inicial do Mandado de Segurança deverá obedecer aos requisitos dos artigos 319 e 
320 do CPC, além de ser instruída com todos os documentos necessários a demonstrar a 
viabilidade do direito do impetrante (prova pré constituída).
Deverá a petição ser apresentada em duas vias com todos os documentos que instruem a 
inicial apresentados em cópia e, indicará, tanto a autoridade coatora como a pessoa jurídica 
que esta integra.
A ideia é que a contra-fé do Mandado de Segurança seja apresentadacom cópias de todos os 
documentos e, quando da notificação da autoridade impetrada, esta poderá apresentar 
manifestação sem precisar retirar os autos do cartório, eis que receberá cópia integral da 
inicial com documentos.
Além disso, uma terceira via – sem a cópia dos documentos – deverá ser apresentada para ser 
remetida à pessoa jurídica interessada, para que manifeste interesse no feito. (artigo 7º, inciso I).
Conforme visto acima, acaso documento essencial para manejo do Mandado de Segurança 
esteja em posse de autoridade pública que recuse a fornecê-la, o juiz ordenará, de forma 
preliminar, a exibição do documento em original ou cópia autêntica, no prazo de 10 (dez) dias.
Se a autoridade que detiver o documento for a própria coatora, a ordem de exibição do 
documento será dada na própria notificação.
Art. 6º A petição inicial, que deverá preencher os requisitos estabelecidos pela lei processual, 
será apresentada em 2 (duas) vias com os documentos que instruírem a primeira reproduzidos 
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 35/84
na segunda e indicará, além da autoridade coatora, a pessoa jurídica que esta integra, à qual se 
acha vinculada ou da qual exerce atribuições. 
§ 1º  No caso em que o documento necessário à prova do alegado se ache em repartição ou 
estabelecimento público ou em poder de autoridade que se recuse a fornecê-lo por certidão 
ou de terceiro, o juiz ordenará, preliminarmente, por ofício, a exibição desse documento em 
original ou em cópia autêntica e marcará, para o cumprimento da ordem, o prazo de 10 (dez) 
dias. O escrivão extrairá cópias do documento para juntá-las à segunda via da petição. 
§ 2º Se a autoridade que tiver procedido dessa maneira for a própria coatora, a ordem far-se-á 
no próprio instrumento da notificação. 
§ 3º  Considera-se autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado ou da qual 
emane a ordem para a sua prática. 
Despachada a inicial, então, o juiz determinará que se notifique a autoridade impetrada para 
que apresente informações no prazo de 10 (dez) dias e que se dê ciência ao órgão de 
representação judicial da pessoa jurídica interessada:
Art. 7º Ao despachar a inicial, o juiz ordenará: 
I - que se notifique o coator do conteúdo da petição inicial, enviando-lhe a segunda via 
apresentada com as cópias dos documentos, a fim de que, no prazo de 10 (dez) dias, preste as 
informações; 
II - que se dê ciência do feito ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada, 
enviando-lhe cópia da inicial sem documentos, para que, querendo, ingresse no feito; 
Segundo Leonardo Cunha (2016, pg. 572):
Não apresentadas as informações, não se presumem verdadeiros os fatos alegados pelo 
impetrante. É que, como se viu, ao impetrante cabe eliminar a presunção de legitimidade do 
ato questionado. Essa presunção não será desfeita com a simples ausência de informações no 
mandado de segurança. Estabelecer que o mandado de segurança serve para proteger direito 
líquido e certo equivale a impor ao impetrante, sempre, o ônus de elidir a presunção de 
legitimidade do ato atacado no writ, não devendo tal presunção ser desfeita em razão da falta 
de informações.
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 36/84
Possível, ainda, que o magistrado venha a proferir medida liminar para se suspender o ato 
coator, sendo facultada a exigência de caução prestada pelo impetrante:
III - que se suspenda o ato que deu motivo ao pedido, quando houver fundamento relevante e 
do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida, sendo 
facultado exigir do impetrante caução, fiança ou depósito, com o objetivo de assegurar o 
ressarcimento à pessoa jurídica. 
Vale ressaltar que esse dispositivo foi reputado constitucional pelo STF, no julgamento da ADI 
4296/DF. A caução, portanto, não é obrigatória, sendo certo que se trata de medida 
assecuratória a ser tomada pelo magistrado para evitar eventuais prejuízos ao ente público.
Ademais, o mandado de segurança terá prioridade de julgamento, salvo em relação ao 
habeas corpus:
Art. 7º.
§ 4º Deferida a medida liminar, o processo terá prioridade para julgamento. 
Art. 20.  Os processos de mandado de segurança e os respectivos recursos terão prioridade 
sobre todos os atos judiciais, salvo habeas corpus. 
Do cabimento de medida liminar
Conforme disposto no artigo 7º, inciso III, da Lei 12.016/2009, a medida liminar poderá ser 
concedida quando houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a 
ineficácia da medida caso seja deferida. Esse dispositivo foi, inclusive, declarado 
constitucional no julgamento da ADI 4296/DF.
Deferida ou indeferida a medida liminar, poderá a parte interessada interpor recurso de Agravo 
de Instrumento:
Artigo 7º.
§ 1o  Da decisão do juiz de primeiro grau que conceder ou denegar a liminar caberá agravo de 
instrumento, observado o disposto na  Lei no  5.869, de 11 de janeiro de 1973 - Código de 
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 37/84
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L5869.htm
Processo Civil.  [2]
Por disposição legal, eram vedadas as liminares em mandado de segurança em algumas 
hipóteses, como no caso do art. 7º, §§2º e 5º, a saber:
§ 2º Não será concedida medida liminar que tenha por objeto a compensação de créditos 
tributários, a entrega de mercadorias e bens provenientes do exterior, a reclassificação ou 
equiparação de servidores públicos e a concessão de aumento ou a extensão de vantagens ou 
pagamento de qualquer natureza. 
§ 5º  As vedações relacionadas com a concessão de liminares previstas neste artigo se 
estendem à tutela antecipada a que se referem os  arts. 273 [3]  e  461 da Lei no  5.869, de 11 
janeiro de 1973 - Código de Processo Civil.  [4]
Todavia, o art. 7º, §2º foi declarado inconstitucional pelo STF, no julgamento da ADI 4296, 
proposta pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil.
Para o Relator da ação, Ministro Alexandre de Moraes:
“Verifica-se, a um só tempo, a mitigação do mandado de segurança, afastando certos 
objetos, e a colocação em segundo plano do primado do Judiciário, da atuação do 
Estado-juiz. A este cabe examinar o pedido formulado e, ante o arcabouço normativo, 
concluir pela adequação, ou não, da tutela de urgência, pouco importando o sentido 
desta.
O preceito dá a Fazenda Pública tratamento preferencial incompatível com o Estado 
Democrático de Direito, relegando a inocuidade possível direito líquido e certo a ser 
examinado pelo julgador daquele que se diga prejudicado por um ato público.”
Fato é que deferida a liminar, seus efeitos persistirão até a prolação da sentença, salvo se 
revogada ou cassada:
14. Controle da Administração Pública
14. Controle da Administração Pública 38/84
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L5869.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L5869.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L5869.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L5869.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L5869.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L5869.htm#art273
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L5869.htm#art273
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L5869.htm#art273
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L5869.htm#art273
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L5869.htm#art273
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L5869.htm#art461.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L5869.htm#art461.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L5869.htm#art461.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L5869.htm#art461.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L5869.htm#art461.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L5869.htm#art461.
Artigo 7º.
§ 3º  Os efeitos da medida liminar, salvo se revogada ou cassada, persistirão até a prolação da 
sentença. 
Deferida a liminar, acaso a sentença denegue a segurança, quais os efeitos da 
decisão liminar?
De acordo