CAP 01 Planejamento, Gestão e Avaliação em Saúde Bucal

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1 A formulação de políticas públicas de saúde bucal | 15
Samuel Jorge Moysés e Paulo Sávio Angeiras de Goes
2 Teorias do planejamento em saúde | 33
Marcos Azeredo Furquim Werneck
3 Métodos e técnicas de planejamento em saúde | 45
Adriana Falangola Benjamin Bezerra
4 A utilização da informação para o planejamento e a 
programação em saúde bucal | 55
Paulo Sávio Angeiras de Goes e Samuel Jorge Moysés
5 Programação das ações em saúde bucal | 71
Marco Manfredini
Planejamento das
ações de saúde bucal
Parte 1
Book_Moyses.indb 13 25/02/12 12:07
�� introdução
O foco deste capítulo é explorar a conexão 
signifi cante que pode ser extraída destas duas 
expressões teóricas: “formulação de políticas 
públicas” e “saúde bucal”. Uma conceitua-
ção inicial se impõe e, para tanto, oferecemos 
nossa visão autoral dentre as várias possíveis. 
Comecemos com a questão da formulação de 
políticas públicas.
Vale ressaltar que não se trata da formula-
ção de políticas públicas em geral, portanto, 
categorias genéricas e comuns que constituem 
qualquer política em campos de ação humana – 
por exemplo, na formulação de políticas sociais, 
A formulação de políticas
públicas de saúde bucal
Samuel Jorge Moysés
Paulo Sávio Angeiras de Goes
capítulo 1
como habitação, educação ou segurança públi-
ca – certamente terão de ganhar uma contextu-
alização específi ca para a saúde e, neste caso, 
mais particularmente para a saúde bucal.
Seja para a política de saúde bucal, seja 
para outras políticas públicas, cabe a seguin-
te indagação: quais seriam os conceitos e as 
categorias teórico-políticas e os aspectos his-
tóricos relevantes que condicionam sua for-
mulação? E quais seriam as regras e doutrinas 
de ordem prática, legal e institucional que de-
limitam sua implementação e seus potenciais 
efeitos?
Introdução | 15
Bases teóricas para a análise da formulação de políticas públicas | 16
O que é saúde bucal? | 19
Políticas públicas de saúde bucal: racionalidade a serviço da população | 22
Considerações fi nais | 27
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16
Goes & Moysés
�� Bases�teóricas�para�a�análise�da�
formulação�de�políticas�públicas
Um ponto de partida seria compreender de 
modo simples e direto que as políticas públi-
cas nascem da necessidade de equacionar as 
demandas sociais com a oferta de bens e ser-
viços fi nanciados coletivamente com recursos 
públicos. Contudo, essa primeira aproximação 
é simplista e ingênua, pois esse é um campo 
vasto, com imbricações entre a sociologia po-
lítica em suas interfaces com outros saberes 
interdisciplinares,1 além de ser permeado por 
disputas na área sociopolítica.
A literatura específi ca do campo de po-
líticas públicas vem recebendo importantes 
aportes e sofrendo a infl uência de diferentes 
vertentes das teorias analíticas neoinstitucio-
nalistas.2,3 Em suma, conforme adverte Faria,4 
há uma Babel instalada, com teorizações que 
buscam dar inteligibilidade à diversifi cação dos 
processos de formação e gestão das políticas 
em um mundo cada vez mais marcado pela 
interdependência assimétrica, pela incerteza e 
pela complexidade das questões que deman-
dam regulação pública.
Políticas públicas envolvem a atividade 
política em si, que se destina à satisfação (ou 
omissão) diante das demandas dos agentes 
sociais ou de reivindicações formuladas por su-
jeitos atuantes no sistema político, consideran-
do todo o seu espectro.5 Ou seja, as políticas 
públicas são ações governamentais que visam 
resolver determinadas necessidades sociais, o 
que exige pensar se tais ações pertencerão, no 
espaço público, à esfera estatal ou não estatal, 
do ponto de vista não apenas de sua regulação, 
mas de seu provimento e de sua execução. As 
políticas podem ser sociais (saúde, assistência, 
habitação, educação, emprego, renda ou pre-
vidência), macroeconômicas (fi scal, monetária, 
cambial, industrial) ou outras (científi ca e tecno-
lógica, cultural, agrícola, agrária).
No ciclo das políticas em geral (Fig. 1.1), a 
literatura sinaliza ao menos três grandes con-
juntos de questões relativas ao processo de 
formulação.6
Primeiro, é fundamental compreender que 
a formulação não se dá em um vácuo político-
-social e institucional. Muitas vezes, as neces-
sidades públicas locais de determinada socie-
dade são pensadas ou decisões são tomadas 
(mesmo inconscientemente) por governantes 
insufl ados ou condicionados por teorias so-
ciológicas ou de economia política de caráter 
mais geral. Um caso típico seria relembrar o 
modelo teórico clássico do keynesianismo e a 
conjuntura histórica de seu surgimento, com a 
respectiva infl uência que exerceu no ocidente 
do pós-grandes guerras, fortalecendo a inter-
venção estatal para gerar emprego, renda e 
oferecer proteção social aos cidadãos, mes-
mo que tal intervenção gerasse défi cit público. 
Contudo, nas duas últimas décadas do século 
XX e sob os auspícios de agências econômi-
cas internacionais, como o Banco Mundial,8 
as orientações das políticas de saúde em ní-
vel internacional pautam-se em uma funda-
mentação neoliberal, em consonância com o 
recomendado pelo Consenso de Washington,9 
defendendo que, no campo da saúde, as inter-
venções que não contemplassem custo/efeti-
vidade deveriam ser fi nanciadas pela iniciativa 
privada ou por outra forma de seguro social.12
Formulação 
da agenda
Avaliação Acompanhamento
Implementação
Figura 1.1. O ciclo das políticas.
Fonte: Gelinski e Seibel.7
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Planejamento, Gestão e Avaliação em Saúde Bucal
Segundo, os constrangimentos externos 
que levam à adoção de políticas restritivas a 
gastos afetam decisivamente as políticas so-
ciais. Tais políticas macroeconômicas restri-
tivas foram implementadas não apenas no 
Brasil, mas em boa parte dos países em de-
senvolvimento, desde os anos 1990, com vis-
tas ao chamado “ajuste estrutural” das suas 
economias.6 Por exemplo, poderiam ser tra-
zidos recortes analíticos dos efeitos do ajuste 
estrutural das economias latino-americanas 
sobre as políticas de saúde e, no caso brasi-
leiro, tensionando o avanço constitucional que 
propõe um sistema de saúde de base univer-
sal, surge uma retórica de “serviços básicos 
de vocação universal”, com a seletividade e a 
ênfase nos serviços de saúde para as camadas 
mais pobres da população, combinados com a 
“racionalização” de custos impactando a oferta 
ao atendimento especializado. Assim, forja-se 
um sistema fragmentado,13,14 em que a esfera 
pública vem sustentando de modo subfi nan-
ciado a atenção primária e a Estratégia de Saú-
de da Família (ESF), ao mesmo tempo que a 
rede privada foca a rentabilidade dos serviços 
de alta densidade tecnológica que comportam 
os níveis secundário e terciário do sistema, o 
que gera permanentes difi culdades no acesso, 
na estrutura física, na formação das equipes, 
na gestão e na organização da rede de saúde.15
E, por fi m, nos países com democracia re-
cente, as coalizões políticas que assumem os 
governos ainda não têm conseguido defi nir 
como se dá o equacionamento entre recursos 
e necessidades da população.6 Não obstante, 
a corrente neoliberal tenta se apropriar da 
questão da saúde, produzindo e sistematizan-
do conhecimentos positivistas e funcionalistas 
que se apresentam como respostas defi niti-
vas aos problemas da área. A atenção à saú-
de tem sido vista como um mero investimento 
que gera retornos em termos de elevação da 
produtividade e acumulação econômica, e tal-
vez o maior problema desse pensamento seja 
sua abordagem economicista e marginalista 
da saúde, que a enxerga como uma simples 
“utilidade” decorrente de cálculos racionais da 
decisão econômica, não reconhecendo que a 
situação de saúde de um povo é socialmente 
determinada.16,17
O problema suscitado é o do relaciona-
mento de uma procura infi nita com um siste-
ma fi nito, o que faz economistas da saúde e 
gestores buscarem critérios para escolher prio-
ridades, com o intuito de facilitar a tomada de 
decisão.Porém, o problema se torna ético e, 
como foi lembrado por Martin,18 a coerência 
da ação moral pública se desintegra sob pres-
sões contraditórias; por exemplo, o cuidado 
dado a um indivíduo às vezes pode ser poten-
cialmente prejudicial à saúde de muitos, pois 
recursos disponíveis sempre estão limitados, e 
quando alguns poucos têm acesso a todos os 
tipos de diagnose e tratamento (casos de judi-
cialização no SUS), os altos custos individuais 
implicados poderão prejudicar os interesses 
de sociedade. Mas como decidir qual doença, 
sofrimento e, em certos casos, a própria vida 
não terá nenhuma salvaguarda? Na formulação 
de políticas de saúde sempre se deve recorrer 
Saiba mais
Os interessados poderão aprofundar esse tema com alguns recortes analíticos. Por exemplo, é 
útil registrar que a doutrina do economista John Maynard Keynes infl uenciou todo o campo da 
macroeconomia moderna, com grande repercussão para a formulação de políticas públicas no 
século XX, sobretudo nas nações ocidentais após as duas grandes guerras.10,11 Ele defendeu 
a constituição de Estados nacionais fortes, com ação intervencionista do governo, opondo-se 
frontalmente aos princípios clássicos liberais que defendiam que os mercados livres ofereceriam 
respostas automáticas às assimetrias e necessidades sociais. Nas últimas décadas do século XX, 
com a mudança de condições históricas e forças políticas dominantes, o pensamento hegemônico 
migrou para o neoliberalismo, com a substituição do arcabouço keynesiano pelas políticas restritivas 
a gastos governamentais. Então, as políticas sociais passariam a ter um caráter focalizado em vez de 
universal. É curioso constatar que tal migração sofreu novo desafi o epistemológico e histórico com a 
crise fi nanceira global instalada no fi nal de 2008.
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Goes & Moysés
às noções de equidade, buscando evitar as 
possíveis distorções causadas pelos estudos 
de avaliação econômica norteados exclusiva-
mente por técnicas quantitativas e por noções 
pretensamente neutras de efi ciência.19
usualmente com reduzido grau de confl ito; (b) 
políticas redistributivas, que impõem restrições 
ou perdas a determinados grupos, com um ele-
vado grau de confl ito; (c) políticas regulatórias, 
que envolvem burocracia estatal e grupos de 
interesse na defi nição de ordens, proibições 
e regulamentações constitutivas, sendo que 
o seu grau de confl ito vai depender da forma 
como se confi gura a política; e d) políticas 
constitutivas ou estruturadoras, que ditam as 
regras do jogo e defi nem as condições em que 
se aplicarão as políticas distributivas, redistri-
butivas ou as regulatórias.
Há ainda outra classifi cação tradicional, 
que descreve três modelos de políticas so-
ciais para países capitalistas: (1) residual, que 
se fundamenta na família e no mercado como 
provedores essenciais das necessidades hu-
manas; (2) meritocrático-particularista, para o 
qual a política social do Estado deve intervir 
temporariamente somente para corrigir distor-
ções do mercado em uma lógica economicista; 
e (3) institucional-redistributivo, que pressupõe 
uma ação estatal para garantir proteção social 
para todos os cidadãos.21,22
No Brasil pós-Constituição de 1988, há 
esforços razoáveis em adotar políticas redis-
tributivas e regulatórias de cunho mais parti-
cipativo em contraposição às forças políticas 
conservadoras neoliberais e à tendência do 
gerencialismo público onisciente e autoritário. 
Essas políticas instituiriam novas maneiras 
de incorporar os segmentos da sociedade na 
formulação das políticas públicas por meio da 
ausculta pública na forma de conferências e 
conselhos gestores (de saúde, de assistência 
social, de trabalho, de segurança, entre ou-
tros). A esses espaços soma-se a proposta 
de partidos políticos e governos populares de 
submeter à decisão popular o destino de uma 
parcela dos recursos na forma de audiências 
públicas, planos diretores e orçamento parti-
cipativo.23-27
Bem, neste ponto, já temos elementos re-
ferenciais sufi cientes para pensarmos os fun-
damentos da formulação de políticas públicas, 
contudo, conforme anunciado na introdução 
deste capítulo, falta-nos ainda defi nir com 
maior clareza a saúde bucal, e esta é a propos-
ta da próxima seção.
Para refl etir
Com base nos três conjuntos de elementos 
epistemológicos, políticos, organizativos 
e operacionais descritos anteriormente, 
podemos sumarizar assumindo que, do 
ponto de vista mais geral, a análise da 
formulação de políticas públicas obedece 
ao seguinte rol de questões constitutivas:
 § De que forma questões ou problemas 
passam a fazer parte da agenda de 
políticas?
 § Qual a teoria de fundo que alimenta 
as crenças, os valores e as ideias da 
comunidade de formuladores (policy 
makers) e sua respectiva estratégia de 
defesa das políticas formuladas?
 § Que forças políticas hegemonizam a 
arena de decisão e qual sua concepção 
de papéis para o Estado e o mercado?
 § Como são percebidas as “janelas” 
políticas ou de oportunidades para a 
ação instituinte de forças contra- 
-hegemônicas?
 § Quais instituições intervêm nos 
processos decisórios e na construção da 
“imagem” social das políticas, incluindo 
as infl uências midiáticas?
 § Qual o volume de recursos que sustenta 
a defi nição de prioridades e geração de 
incentivos?
 § Como se constrói a estabilidade e a 
sustentabilidade das políticas?
 § Qual a fi nalidade das políticas públicas? 
Ainda é preciso observar dois aspectos 
centrais na abordagem da formulação de polí-
ticas públicas:7 sua tipologia e o grau de envol-
vimento da sociedade em seu controle – algo 
que, no Brasil, ganhou a denominação genéri-
ca de “controle social”.
As políticas públicas são frequentemente 
agrupadas na literatura específi ca em qua-
tro tipos:6,20 (a) políticas distributivas, que 
benefi ciam um grande número de pessoas, 
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Planejamento, Gestão e Avaliação em Saúde Bucal
�� O�que�é�saúde�bucal?
Saúde bucal, para alguns autores, é uma 
“abstração útil”.28-31 Saúde seria um “estado” 
que não pode subsistir na forma de “saúdes 
parcelares” de órgãos, sistemas, partes do 
corpo ou grupos populacionais – tais como 
saúde bucal, mental, cardiovascular, da mu-
lher, da criança ou do idoso. Não obstante, os 
autores admitem seu uso para efeitos práticos, 
servindo para identifi car objetivos profi ssionais 
das corporações de saúde, bem como agrupar 
pessoas em programa de saúde pública, por 
exemplo.
Há na literatura também que discuta ex-
pressões tais como a “utopia da saúde bu-
cal”,32 partindo do argumento central de que, 
com a tecnifi cação da ciência contemporânea 
e os usos e costumes que vão se fi rmando so-
cialmente, a saúde bucal é apreendida e nego-
ciada como um bem sujeito à compra/venda 
e consumo, ou seja, uma “mercadoria”. Esses 
autores criticam a visão mercadológica e bus-
cam compreender a utopia da saúde bucal, 
em uma perspectiva coletiva, como uma rea-
lidade a se construir, mas também como uma 
proposta que busca romper com o aspecto de 
naturalidade que assumem as políticas públi-
cas, desmistifi cando o fetichismo odontológico 
e ressaltando a responsabilidade dos sujeitos 
como atores sociais que atuam nesse proces-
so com a capacidade e a possibilidade de mu-
dar o status quo.
Raros são os esforços teóricos empreendi-
dos para clarifi car o conceito de saúde bucal e 
sua operacionalização no meio social utilizan-
do como quadro de referência uma abordagem 
crítica e que se nutra dos aportes das ciências 
sociais e humanas; portanto, deve-se louvar 
os autores pioneiros que se lançaram a esse 
desafi o,33-35 sobretudo ao advogar que saúde 
bucal não é sinônimo de odontologia – muito 
pelo contrário –, a despeito das inúmeras adje-
tivações que a odontologia possa receber.36-38
A infl uência do modelo acadêmico de me-
dicina científi ca e as incorporações tecnológi-
cas da epidemiologia moderna, especialmente 
com sua matematizaçãoe aproximação aos 
métodos estatísticos, levaram fatalmente a 
uma interpretação da saúde-doença subsumi-
da à racionalidade biológica, patológica, quan-
titativa na qual mecanismos são interpretados 
sob inspiração do modelo teórico da história 
natural das doenças;40,41 ou seja, não impor-
ta se linearmente ou em modelos complexos, 
mas, em última instância, na sua relação cau-
sa-efeito em nível individual.42-45 Mesmo com 
os avanços decorrentes do desenvolvimento 
da epidemiologia das doenças crônicas ao lon-
go do século XX e com a proposição da mul-
ticausalidade, ainda assim o modelo interpre-
tativo continuou preso à proposição negativa, 
isto é, de estudo das doenças. Um início de 
mudança de foco se deu com o relatório La-
londe* e os seus clássicos “campos da saúde”: 
biologia humana, meio ambiente, estilo de vida 
e organização da atenção à saúde.46-48
O avanço da conceituação crítica relativa 
ao processo saúde-doença torna-se comple-
xo, pois remete a eventos ou vivências multi-
dimensionais, que não são bem demarcados 
e têm signifi cados que variam de acordo com 
o contexto vivido pelas pessoas individual ou 
coletivamente.30 Em uma linha mais problema-
tizadora, que busca conferir uma concretude 
positiva ao conceito de saúde, esta tem sido 
considerada menos em termos de um “esta-
do” abstrato e mais como um “meio” para um 
fi m, podendo ser expresso em termos funcio-
nais, como um recurso que permite às pessoas 
Para refl etir
Em suas particularidades, a saúde bucal 
também deve ser cotejada com a clássica 
defi nição da Organização Mundial de Saúde 
(OMS), que desde sua constituição de 1948 
defi ne a “saúde” como “um estado de 
completo bem-estar físico, social e mental, 
e não apenas a ausência de doença ou 
enfermidade”.39 Essa defi nição tem gerado 
inúmeras críticas por sua ambiguidade, 
conduzindo inevitavelmente à ideia de que 
saúde é algo abstrato e inatingível, além de 
ter uma conotação individual. Cabe, então, 
perguntar: o que é um estado de completo 
bem-estar e como alcançá-lo?
* Esse relatório foi elaborado em 1974 por Marc Lalonde, ministro da saúde do Canadá, e defi ne as bases de um movimento pela promoção 
da saúde.
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Goes & Moysés
conduzir uma vida individual, social e economi-
camente produtiva. Sendo assim, saúde é per-
cebida como um “modo de levar a vida”, isto é, 
um recurso para a vida cotidiana, e não o obje-
to de viver. É um conceito positivo, que enfatiza 
recursos pessoais e sociais de resistência, resi-
liência e equilíbrio dinâmico que busca supera-
ção e/ou adaptação, envolvendo capacidades 
físicas, psíquicas, emocionais e espirituais.49,50
Sendo também considerada um direito hu-
mano fundamental, e sendo determinada so-
cioambientalmente além de biologicamente, a 
saúde passa a exigir uma série de pré-requi-
sitos para ser desfrutada, muitos dos quais 
incorporados em arcabouços jurídicos que re-
gulam a vida social em muitos países, como 
é o caso da constituição federal brasileira de 
1988. Figuram entre esses pré-requisitos: paz, 
segurança e liberdade, educação de qualida-
de, alimentação saudável e sufi ciente, condi-
ções de saneamento e moradia salutar, ocu-
pação e renda dignos; ou seja, condições de 
vida enfeixadas por políticas sociais e econô-
micas que visem à redução do risco de doença 
e de outros agravos, assim como à ampliação 
de sistemas protetivos e ao acesso universal 
e igualitário às ações e aos serviços para sua 
promoção, proteção e recuperação.
Por força de consequência, a área temá-
tica da saúde bucal também pode se benefi -
ciar dessa conceituação mais ampla e proble-
matizadora, ligando saúde bucal à qualidade 
de vida, como já vem ocorrendo na literatura 
internacional,51,52 inclusive com o desenvolvi-
mento de métodos robustos para sua qualifi -
cação e mensuração.53 Para além de ser uma 
“abstração útil” ou uma “utopia”, a saúde 
bucal é mais um dos recursos positivos para 
andar a vida.
A saúde bucal também foi conceituada em 
fóruns de ampla participação social, e sua defi -
nição foi inscrita na 1ª Conferência Nacional de 
Saúde Bucal, em 1986, e reiterada nas respec-
tivas conferências de 1993 e 2004 como parte 
integrante e inseparável da saúde geral do in-
divíduo, diretamente relacionada às condições 
de alimentação, moradia, trabalho, renda, meio 
ambiente, transporte, lazer, liberdade, acesso e 
posse da terra, e acesso aos serviços de saúde 
e a informação”.63-65
Adotar esse ideário signifi ca ultrapassar o 
pensamento hegemônico sobre saúde-doença 
bucal aprisionado nas grades enferrujadas de 
uma visão etiopatogênica (e epidemiológica) 
negativa, condicionada a perceber e diagnos-
ticar normativamente as doenças ou, no limite, 
apenas suas manifestações clínicas, expres-
sas na forma terminal de sequelas. As raízes 
fi losófi cas desse pensamento estão ancoradas 
na ideia cartesiana de dualidade entre corpo e 
mente, em que o corpo é visto como uma má-
quina, abordando-se predominantemente o as-
pecto biológico do processo. Assim, a saúde 
bucal não é explicitada, quando muito apenas 
subentendida pelo seu reverso, a doença bucal, 
convertendo-se em uma distopia, algo anômalo.
Aliás, sobre esse assunto Botazzo66 co-
mentou que o movimento da Reforma Sanitária 
Brasileira, a partir dos anos 1970, estruturou-se 
tendo por alicerce a abordagem de base popu-
lacional e de determinação social do processo 
saúde-doença, considerada uma categoria for-
te do ponto de vista heurístico, ao passo que 
as derivações opostas do mesmo ponto de 
vista (hábitos, comportamentos e práticas in-
dividuais de risco) seriam fracas, isto é, teriam 
menor capacidade explicativa e de generali-
zação. Então, esse autor interroga: “teriam os 
brasileiros sucumbido às fórmulas neoliberais 
no que concerne ao processo saúde-doença e 
à correlata organização dos serviços?”.
Para saber mais
A extrapolação conceitual da saúde bucal 
para o plano coletivo permite desvelar 
um universo orgânico, mas, sobretudo, 
perpassado pela subjetividade, que tem 
propiciado o desenvolvimento de uma área 
fértil no Brasil, denominada Saúde Bucal 
Coletiva (SBC) e sobre a qual alguns autores 
vêm dedicando tempo refl exivo e estudos 
que lhe confi ram solo epistemológico.36,54-62 
Acesse o site do número especial da revista 
Ciência & Saúde Coletiva em que esse tema 
foi pautado e verifi que as defi nições possíveis 
para saúde bucal.*
* Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_issuetoc&pid=1413-812320060001&lng=pt&nrm=iso.
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Planejamento, Gestão e Avaliação em Saúde Bucal
Talvez sim, mas há reações no campo 
contra-hegemônico. Em outro polo crítico de 
produção de conhecimentos começa a se 
constituir um razoável corpo de literatura que 
analisa e debate abordagens, estratégias e tec-
nologias usadas para: promover e alcançar a 
saúde bucal,67-72 educar em saúde bucal73-75 e 
prevenir ou medir as doenças bucais.76-80
Boa parte dessa literatura citada identifi-
ca várias lacunas e insuficiências, tais como: 
(a) genericamente, as práticas intersetoriais e 
multiprofissionais de promoção de saúde bu-
cal ainda são muito tímidas e pouco incorpo-
radas por gestores e equipes de saúde, o que 
caracteriza fragmentação de esforços e baixo 
impacto socioepidemiológico; (b) apesar da 
existência de vários programas, a dimensão 
educativa é pouco desenvolvida e, quando rea-
lizada, está fortemente apoiada em práticas de 
transmissão unidirecional de conhecimentos e 
no paradigma comportamentalista, ancorado 
na abordagem higienista, dogmática, autoritá-
ria e individualista da prevenção, sem espaço 
para práticas dialógicas, visando à autonomia 
com relação ao cuidado com a saúde; e (c) 
mesmo órgãos governamentais da federação 
brasileira, por exemplo algumas secretarias de 
saúde, quando fazem recomendações sobre 
educação e prevenção em saúde bucal são 
inconsistentes, aparentemente por falta de ba-
ses na evidência científica.Mas, antes de prosseguirmos com esta 
análise da produção científica em um contexto 
redacional que se alimenta de visões da comu-
nidade epistêmica do próprio campo da saúde 
bucal, seria proveitoso apreciarmos o que pen-
sa a comunidade “não especializada” sobre a 
saúde bucal, para fecharmos o raciocínio da 
formulação de políticas nessa área.
Já vimos a importância atribuída no Bra-
sil pós-Constituição federal de 1988 para as 
questões de formulação de políticas de modo 
participativo, mas o que nos mostra a literatu-
ra sobre o interesse das instâncias de controle 
social acerca da agenda da saúde bucal?
Geralmente, tal interesse é exíguo, isso 
quando não é inexistente.81 A análise docu-
mental das deliberações voltadas especifica-
mente para a saúde bucal, registradas em atas 
de reuniões de 15 Conselhos Municipais de 
Saúde, evidencia em 90 atas, das 591 estuda-
das, o total de 134 registros de intervenções 
de em saúde bucal, que eram relatos de ações 
já concretizadas, desprovidas de caracterís-
ticas propositivas quando analisadas sob a 
óptica da formulação de políticas, sinalizando 
um baixo padrão de representatividade nesses 
espaços.82
Em outra linha perceptiva, o que pensam 
mães cujos filhos são usuários de serviços 
odontológicos universitários? Estudo com essa 
finalidade evidencia que elas refletem sobre a 
saúde bucal de seus filhos com base em no-
ções de responsabilidade materna para preve-
nir cárie e suas consequências, evitar gastos 
com tratamentos onerosos e que as crianças 
passem por experiências desagradáveis.83 A 
procura por serviços parece ocorrer, princi-
palmente, para realização de procedimentos 
curativos com base na introjeção de informa-
ções que não lhes permitiram ressignificar a 
saúde bucal para além do modelo tecnicista, 
biológico, dominante. Geralmente, os usuários 
priorizam sua saúde e o controle das doenças 
bucais, atribuindo uma responsabilidade in-
dividual de realizar a higiene bucal e procurar 
tratamento dentário, pouco conhecendo ou 
valorizando procedimentos coletivos, de natu-
reza promocional,84 algo que foi considerado 
elemento central da política de saúde bucal na 
transição dos anos 1990 para os anos 2000, 
mas parece não ter sido incorporado no imagi-
nário popular.85
Igualmente, reconhecendo a importância 
da equipe multiprofissional de saúde nas práti-
cas integrais de saúde bucal, seria curioso per-
guntar qual o nível de conhecimento, atitudes 
e práticas de outros profissionais, por exemplo 
médicos pediatras, com relação a problemas 
bucais?
Dados de pesquisa informam que a maioria 
dos entrevistados possui informação sobre a 
etiologia e a prevenção “da cárie” [grifo nos-
so], bem como examinam os dentes durante 
suas consultas e orientam os pais das crian-
ças. A higiene bucal e o uso de flúor foram os 
métodos de prevenção mais citados, ao passo 
que o papel do açúcar na etiologia da cárie foi 
reconhecido por poucos médicos. A maioria 
concordou que os pediatras, juntamente com 
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Goes & Moysés
os cirurgiões-dentistas, devem atuar na educa-
ção em saúde bucal dos pacientes, mas ape-
nas 24% da amostra consideraram seu próprio 
nível de informação satisfatório.86
É interessante perceber ainda a percepção 
de saúde bucal no mundo “quase profissional”, 
mas ainda não inteiramente dominado pela ló-
gica corporativa de mercado, que se manifesta 
entre estudantes de odontologia. Precocemen-
te, já se observa que o conceito de educação 
em saúde (e, por dedução, o conceito de saú-
de bucal) dos acadêmicos está fortemente li-
gado ao conceito positivista de ensinamento, 
instrução e prevenção de doenças, pautados 
na ideia de que a falta de informações dos in-
divíduos é que os induz a não exercer práticas 
saudáveis em saúde (“culpabilização” das víti-
mas), sendo função do profissional educar as 
pessoas nesse sentido.87
Talvez mais interessante ainda será verifi-
car a percepção sobre saúde bucal de outros 
sujeitos universitários, tais como concluintes 
do curso de pedagogia, uma área que sem-
pre terá implicação com a educação e, muito 
provavelmente, com a educação e saúde. Da-
dos de pesquisa indicam que a maioria dos 
respondentes tiveram acesso a informações 
de odontologia preventiva, intermediadas pelo 
cirurgião-dentista. Os estudantes apresentam 
conhecimento razoável com relação à saúde 
bucal, sugerindo a instituição de programas 
educativos dentro do currículo acadêmico, uma 
vez que esses futuros profissionais contribui-
rão para a formação da criança, estabelecendo 
práticas diárias capazes de gerar saúde.88
Bem, com as premissas apresentadas até 
aqui, já é possível avançarmos para uma seção 
central deste capítulo, tratando das políticas de 
saúde bucal em vigor no Brasil e suas implica-
ções para a sociedade brasileira.
�� Políticas�públicas�de�saúde�
bucal:�racionalidade�a�
serviço�da�população
Já vimos nas primeiras seções deste ca-
pítulo o conjunto de questões que podem ser 
enfatizadas na análise da formulação de po-
líticas públicas. Nas próximas seções, abor-
daremos tais questões buscando associá-las 
à formulação de políticas de saúde bucal no 
Brasil contemporâneo.
A�construção�da�agenda
A saúde bucal ocupou pouco espaço polí-
tico ao longo de décadas de história sanitária 
brasileira, exemplificando ruinosamente (e bas-
ta verificar os principais indicadores epidemio-
lógicos nacionais) uma história de omissão do 
Estado. Não é preciso detalhar aqui essa cons-
tatação, pois há razoável literatura publicada 
sobre o assunto.31,36,89-94
Por ter sido assim ao longo da história bra-
sileira, talvez surpreenderá ao analista ingênuo 
observar que a Política Nacional de Saúde 
Bucal (PNSB) em anos recentes, batizada de 
“Brasil Sorridente”, passe a ocupar um espa-
ço maior, que se espraia por indução do go-
verno federal para outras esferas federativas e 
da teia social. Porém, a PNSB não iniciou em 
2003, embora tenha recebido forte impulso 
a partir desse ano.93 É uma política que está 
sendo construída há muitas décadas, por di-
versos setores da sociedade, como aqueles 
vinculados aos movimentos sociais da saúde 
e aos sindicatos progressistas, à militância es-
tudantil, aos professores e pesquisadores que 
atuam no entrecruzamento da odontologia 
com a saúde coletiva, bem como por equipes 
de saúde pública, pelo Conselho Nacional de 
Secretários de Saúde (Conass) e pelo Con-
selho Nacional de Secretários Municipais de 
Saúde (Conasems), pelo Conselho Nacional 
de Saúde, por movimentos de profissionais e 
por algumas gestões de entidades odontoló-
gicas. O que o governo federal assumiu de-
cisivamente foi o desenho político que vinha 
sendo formatado desde o início da reforma sa-
nitária brasileira. A saúde bucal foi pautada fir-
memente desde a 8ª Conferência Nacional de 
Saúde, desdobrando-se nas três Conferências 
Nacionais de Saúde Bucal até aqui realizadas 
(1986, 1993 e 2004). O Brasil Sorridente é, 
portanto, a política de saúde bucal do Sistema 
Único de Saúde (SUS).95
De fato, o relatório final da 3ª Conferência 
Nacional de Saúde Bucal evidenciou como de-
veria ser a agenda para um Brasil contempo-
râneo.65 Nesse documento, expressão de um 
Book_Moyses.indb 22 25/02/12 12:07
23
Planejamento, Gestão e Avaliação em Saúde Bucal
processo que teve a participação direta de cer-
ca de 90 mil pessoas em todo o país, assinala-
-se que as condições da saúde bucal e o esta-
do dos dentes são, sem dúvida, um dos mais 
signifi cativos sinais de exclusão social. Seu 
enfrentamento requer políticas intersetoriais, 
a integração de ações preventivas, curativas 
e de reabilitação, e enfoque de promoção da 
saúde, universalização do acesso, responsabi-
lidade pública de todos os segmentos sociais 
e, sobretudo, compromisso do Estado com en-
volvimento de instituições das três esferas de 
governo.
O debate político sobre a necessidade de 
uma resposta do Estado brasileiro para a ques-
tão da saúde bucal foi tomado como tarefa por 
umgrupo de militantes na construção do pro-
grama do candidato Luís Inácio Lula da Silva, 
em 2002. Em face do resultado da eleição, no 
fi nal de 2002, várias articulações foram feitas 
com representantes da coligação vitoriosa, 
inclusive com reunião em São Paulo, que foi 
registrada em um documento intitulado “Fome 
Zero e boca cheia (de dentes)!”.5,96,97
Aliás, autores e entidades importantes no 
campo da saúde coletiva advertem que os 
desafi os da prática na área temática de polí-
ticas, planejamento e gestão impõem aos su-
jeitos, individuais e coletivos, não só perícia 
técnico-científi ca, mas sobretudo militância so-
ciopolítica, com a construção de uma agenda 
estratégica.100,101 Parece não ter faltado ambas 
para um conjunto de atores que vem atuando 
na formulação e implementação da PNSB, em-
bora os problemas não resolvidos ainda sejam 
muitos. Para seu enfrentamento, há exemplos 
de estratégias e ferramentas que podem con-
tribuir para dimensionar problemas, inclusive 
para utilização rotineira por equipes no nível 
local, e pautar a agenda de formuladores de 
políticas e gestores.102 Por exemplo, o índice 
de necessidade de atenção à saúde bucal que 
demonstra possuir pré-requisitos de validade 
para ser usado como instrumento de progra-
mação para as Equipes de Saúde Bucal (ESB) 
da família.103
Autores identifi cam duas fases importantes 
para a formação da agenda da saúde, válidas 
também para a PNSB. Entre 2003 e 2006, pre-
dominou uma orientação participativa e geren-
cialista; entre 2007 e 2010, a orientação ge-
rencialista se manteve e houve um esforço de 
Saiba mais
Um personagem importante nesta recente história da PNSB é o próprio presidente Lula. Em seus 
discursos, ele sempre lembrou que a discussão que temos de travar na área de saúde bucal é não 
apenas de acesso, mas de integralidade. Temos de reforçar o atendimento básico, que é parte 
importante da estratégia, mas devemos também garantir que aquilo que hoje é privilégio de uma 
minoria possa ser de acesso geral a toda a população, por exemplo, os atendimentos especializados. 
Veja, a seguir, trechos de alguns de seus discursos históricos:
 § Excerto 1 – Discurso do presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, em Sobral, Ceará, no 
lançamento do Programa Nacional de Saúde Bucal (Brasil Sorridente), em 17 de março de 2004: 
“É preciso levar a sério a saúde bucal do nosso povo, porque, no Brasil, lamentavelmente, qualquer 
parte do corpo humano sempre foi tratada como uma questão de saúde pública, mas a boca, por 
onde entra tudo que a gente come, nunca foi tratada com o menor respeito por todos aqueles que 
pensam em saúde neste país”.98
 § Excerto 2 – Discurso do Presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, no encontro com 
representantes do setor odontológico Palácio do Planalto, 24 de maio de 2006: “O meu sonho é que 
a gente crie uma coisa tão forte na consciência da sociedade, mas tão forte, que quem quer que 
seja que governe este país, daqui a 20 ou 30 anos, saiba que é importante emprestar dinheiro para 
a empresa vir para cá, saiba que é importante dar dinheiro para o Ministério do Meio Ambiente, para 
o Ministério da Saúde, para fazer cirurgia, para comprar equipamento, para fazer reforma agrária, 
mas não esqueça nunca que o tratamento da boca das pessoas é tão importante quanto cuidar da 
alma das pessoas, porque as pessoas serão muito mais alegres, a autoestima será muito maior, e só 
quem não passou por isso é que não sabe”.99
Book_Moyses.indb 23 25/02/12 12:07
24
Goes & Moysés
4,261
2002 Maio/2011
20,714
atrelar a política de saúde ao modelo de desen-
volvimento. Apesar dos avanços, há limitações 
de peso, como a não regulamentação do fi nan-
ciamento setorial – que tem comprometido a 
execução dos planos –, o escasso enfrenta-
mento de problemas estruturais do sistema de 
saúde e a fragilidade da lógica territorial.104,105
Atualmente, a PNSB estrutura-se em seis 
eixos (ou componentes) estruturantes:
1. Reorganização da atenção primária em 
saúde bucal, com ampliação de ESB na 
Estratégia de Saúde da Família (ESF) – con-
forme a Figura 1.2: aumento da cobertura 
em atenção primária; unidades odontológi-
cas móveis para zonas de difícil fi xação de 
profi ssionais e unidades, além da prioriza-
ção equitativa de áreas com população vul-
nerável (quilombolas, população indígenas 
e população urbana pobre).
2. Ampliação e qualifi cação da atenção es-
pecializadas: em maio de 2011 havia 853 
Centros de Especialidades Odontológicas 
(CEO) e 664 Laboratórios Regionais de Pró-
tese Dentária implantados.
3. Assistência na atenção terciária: emissão 
pelo cirurgião-dentista de autorização para 
internação hospitalar, tratamento odon-
tológico para pessoas com necessidades 
especiais e assistência odontológica nas 
unidades e nos centros de atendimento on-
cológico.
4. Promoção e prevenção: ampliação de rede 
de abastecimento de água fl uoretada e dis-
tribuição de kits de higiene bucal.
5. Reestruturação e qualifi cação: doação de 
equipamentos odontológicos e incentivo 
e fi nanciamento de pesquisas na área de 
saúde bucal coletiva.
6. Vigilância, monitoramento e avaliação: im-
plantação de rede de centros colaborado-
res em vigilância à saúde bucal e pesqui-
sas epidemiológicas transversais em saúde 
bucal.
A�teoria�de�fundo�e�a�tipologia�da�política�
nacional�de�saúde�bucal
Conforme adverte Souza,107 o uso de rótu-
los atribuídos às políticas públicas no Brasil, 
em especial às políticas sociais, constitui um 
problema, uma vez que tais rótulos alimentam 
crenças, valores e ideias que vão se multipli-
cando socialmente e, muitas vezes, irrefl etida-
mente, “grudam” como uma condenação auto-
mática de tudo o que é “público”. Claro, temos 
razões de sobra para sermos infl uenciados por 
uma visão de que o Brasil é, por excelência, 
o território de fenômenos como clientelismo, 
paroquialismo, patrimonialismo e outros tan-
tos “ismos”, todos pouco lisonjeiros. Porém, 
é exagerado desembocar invariavelmente 
na conclusão apressada de que não se pode 
apostar em políticas públicas, pois elas fatal-
mente deságuam na corrupção generalizada.
Essa história cultural brasileira, que se nutre 
de suas polifônicas vozes que ecoam na arena 
política, traz refl exos amplos para as políticas 
públicas em geral. No caso da saúde bucal, há 
matizes corporativos particulares que tornam a 
cena da PNSB ainda mais problemática e, para 
Figura 1.2. Equipes de Saúde Bucal implantadas 
na ESF, série histórica de 2002 a 2011.
Fonte: Brasil. Ministério da Saúde. Saúde Bucal.106
Book_Moyses.indb 24 25/02/12 12:07
25
Planejamento, Gestão e Avaliação em Saúde Bucal
mantermos uma perspectiva crítica sobre as 
crenças (ou ideologias) corporativas da odonto-
logia – e, por outro lado, a teoria de fundo que 
ambicionamos na PNSB para ultrapassar tais 
crenças –, não podemos nos perder na con-
temporaneidade; ainda hoje é preciso investigar 
traços históricos de constituição da teoria, da 
prática e do discurso odontológico para com-
preendermos sua aparição nas políticas.
Botazzo108 nos guiará em parte dessa tarefa, 
resgatando que “a teoria sobre bocas e dentes 
que emerge entre os séculos XVIII e XIX é uma 
teoria estomatológica, quer dizer, emerge como 
discurso médico [...] Somente a partir de 1880 
é que discursos odontológicos com pretensão 
científica vêm à luz, na França, e buscam a ne-
cessária articulação com os discursos bucoden-
tários que ocorriam alhures”; por exemplo, nos 
Estados Unidos (e poderíamos ainda observar 
que essa base epistemológica é funcional-posi-
tivista, organicista e odontocentrada). Botazzo 
segue esclarecendo que uma coisa é a produ-
ção de conhecimentos, outra são as condições 
ou os tipos profissionais que se pode encontrar 
articulados a determinada prática. Seja como 
for, é essa constituição da odontologia a par-
tir do século XIX que podemos presenciar nas 
características marcantes da odontologia do 
século XXI: caráter privado de organizaçãoda 
prática, simultaneamente centrada nas técnicas 
dentárias, corporativista e tendendo à condição 
de monopólio mercadológico. É ainda Botazzo 
quem finaliza, ironizando que, “como convém 
aos bons liberais, velhos e novos, se incensa a 
iniciativa privada e a capacidade de empreen-
dimento individual, mas não se dispensam as 
boas graças do Estado”.108
De fato, é com as boas graças do Estado 
(e, querendo ou não, com os empreendedores 
da odontologia de mercado) que uma política 
ao mesmo tempo redistributiva e estruturante 
se impõe. Entre 2003 e 2008, 17,5 milhões de 
brasileiros começaram a frequentar o dentista, e 
houve uma queda de 4,3 pontos percentuais no 
número de pessoas com renda familiar de até 
dois salários mínimos que nunca tinham ido ao 
dentista – 17,9%, em 2003, e 13,6%, em 2008. 
O percentual dos que nunca se consultaram 
com um dentista caiu para 11,7%, em 2008 – 
em 1998, esse percentual era de 18,7%.109,110
Uma�dilemática�questão�no�Brasil:��
a�hegemonia�da�odontologia�de��
mercado�e�sua�influência�no�jogo��
político-institucional
Não é preciso reiterar o controle hegemô-
nico que a odontologia de mercado exerce na 
formação acadêmica e na organização das 
práticas majoritárias no Brasil ao longo de dé-
cadas, contudo, dois novos cenários de prá-
ticas odontológicas apareceram no horizonte 
das políticas públicas profissionais, provavel-
mente em função de um esgotamento da tra-
dicional organização do mercado de trabalho 
com base no consultório privado odontológico: 
a odontologia pública de base estatal, com o 
Brasil Sorridente e sua capilaridade extensa 
pelos municípios brasileiros, e as operadoras 
de planos privados de assistência pública não 
estatal.
É interessante notar que o mencionado es-
gotamento não significa que a odontologia de 
mercado deixou de exercer seu fascínio sobre 
a corporação odontológica, muito pelo contrá-
rio, ela segue influenciado a organização do 
processo de trabalho mesmo na área pública, 
sob o domínio das práticas clínicas. Para o mo-
delo denominado odontologia de mercado, as 
condições de saúde bucal resultam da assis-
tência odontológica prestada às pessoas me-
diante pagamento direto ou indireto pelos ser-
viços clínico-cirúrgicos realizados. Tais ações 
“têm valor de troca, e o preço de cada serviço 
deve ser definido de acordo com as regras de 
funcionamento do mercado.”31
Desde a publicação da Lei nº 9.656/98, que 
dispõe sobre os planos privados de assistência 
à saúde, e da Lei nº 9.961/00, que cria a Agên-
cia Nacional de Saúde Suplementar (ANS), as 
operadoras de planos odontológicos passaram 
a experimentar uma política regulatória simul-
tânea à sua expansão, adaptando-se às novas 
regras que enquadram as especificidades des-
se segmento.111
Na saúde bucal, o aparato tecnológico tem 
se desenvolvido de forma constante, com ma-
teriais e técnicas de última geração, sendo ins-
trumentos de trabalho amplamente utilizados 
pelos profissionais. No entanto, não se têm 
observado resultados positivos na qualidade 
Book_Moyses.indb 25 25/02/12 12:07
26
Goes & Moysés
de vida e na situação de saúde bucal da po-
pulação em geral, o que permite questionar os 
processos de trabalho e a incorporação acríti-
ca de tecnologias nos modos hegemônicos de 
produção da atenção/assistência.112,113
Janelas�de�oportunidades�para�forças�
políticas�contra-hegemônicas
Do ponto de vista da organização do pro-
cesso de trabalho, não importa qual é o mo-
delo tecnoassistencial adotado na odontologia 
pública brasileira desde os tempos do sistema 
incremental de atendimento a escolares, isto 
é, independentemente de ser o Programa de 
Inversão da Atenção, a Atenção Precoce em 
Odontologia, ou Programa ou Estratégia de 
Saúde da Família – o mais recente deles –, uma 
falha comum constatada que dificulta o acesso 
universal e integral à atenção odontológica é a 
exclusão de clientelas.114
A ESF é uma estratégia apregoada como 
estruturante de novos arranjos organizacionais 
e novas práticas de saúde bucal, mas uma re-
visão recente da literatura, com publicações 
do período de 2001 a 2008, aponta que as 
ESB ainda não pautam suas ações da forma 
inovadora pretendida no cerne da PNSB, ain-
da predominando as práticas do modelo tradi-
cional, subsidiárias da odontologia de merca-
do.115 Sobre isso, é importante lembrar que a 
vontade política do gestor municipal para qua-
lificar a força de trabalho da saúde da família 
é o fator fundamental para a consolidação da 
ESF em face do baixo grau de especialização 
dos profissionais para atuar em atenção pri-
mária em saúde.116
Contudo, o estágio da construção do SUS 
baliza a possibilidade de realizar as ações con-
tra-hegemônicas que permitam atender às ne-
cessidades de todas as pessoas (princípio da 
universalidade), viabilizando seu acesso a to-
dos os recursos odontológicos e de saúde ge-
ral de que necessitem (princípio da integralida-
de) e ofertando mais aos que mais necessitam 
(princípio da equidade). O SUS é, reconheci-
damente, uma importante conquista social dos 
brasileiros, uma brecha histórica que se mos-
trou capaz de resistir à avalanche neoliberal 
propagada nas últimas décadas, com potencial 
para destruir a maioria dos sistemas públicos 
de saúde na América Latina, mas reconhecer 
isso não significa desconsiderar os enormes 
problemas enfrentados pelo setor de saúde – 
seja em decorrência das péssimas condições 
de vida da maioria (com grande impacto sobre 
os níveis de saúde), seja em consequência das 
dificuldades orçamentárias e gerenciais que 
marcam a administração pública.
O Brasil Sorridente é uma política de am-
pliação e qualificação da atenção em saúde 
bucal em todos os níveis, que busca assegurar 
inclusive atendimento de maior complexidade, 
e a entrada da saúde bucal na agenda de prio-
ridades do governo efetiva-se 17 anos após a 
realização da 1ª Conferência Nacional de Saú-
de Bucal e do 1º Levantamento Epidemiológico 
em Saúde Bucal, ambos realizados em 1986, 
quando já se denunciava a precária situação 
de saúde bucal da população e os limites da 
atenção nessa área.
Nos anos 1990, a área manteve baixo pres-
tígio político, e apenas ao longo da primeira 
década do ano 2000 ocorre uma inovação na 
trajetória da política. Em 2002, no período de 
transição de governos, abriu-se uma “janela 
de oportunidade” para a saúde bucal, pois ha-
via no país um movimento de profissionais de 
odontologia articulados à reforma sanitária, o 
que foram bem-sucedidos em emplacar a saú-
de bucal como prioridade no governo Lula e na 
proposição de um desenho abrangente para a 
política, envolvendo ações de promoção, pre-
venção, tratamento e reabilitação dentária.5 O 
Brasil Sorridente, em que pese o seu desenho 
abrangente, avançou até o momento mais no 
tocante à expansão das ESB atreladas à ESF 
do que nos demais componentes. Entre 2002 
e 2010, o número de ESB implantadas no país 
representou um aumento de 400%, e a abran-
gência populacional estimada dessas equipes 
aumentou de 15% para 45%, ultrapassando 85 
milhões de pessoas.105
Análise�institucional�e�o�papel�indutor�
da�esfera�federal:�um�jogo�político�e�
organizativo�de�sustentabilidade�frágil
Para Andrade,5 “embora a coordenação 
nacional de saúde bucal sustente que o Brasil 
Book_Moyses.indb 26 25/02/12 12:07
27
Planejamento, Gestão e Avaliação em Saúde Bucal
Sorridente resultou de discussões conjuntas 
com movimentos sociais, profissionais e enti-
dades avançadas, há evidências de que a tra-
jetória de formulação da PNSB restringiu-se ao 
grupo de profissionais de saúde que posterior-
mente viria a compor a estrutura do Ministério 
da Saúde”. Garcia96 sugere dúvidas quanto à 
sustentabilidade futura do Brasil Sorridente, 
acreditando que a centralidade da saúde bu-
cal na agenda do Ministério da Saúde decor-
re exclusivamente da coalização de um grupo 
político muito específico (e reduzido) no atual 
governo federal.
Há observações ainda mais críticas, que 
identificam o “calcanhar de Aquiles”da PNSB 
no fato de que ela não ganhou capilaridade so-
cial no âmbito dos estados e dos municípios e 
tampouco ganhou a mesma importância dada 
pelo governo federal; ou seja, não galvanizou 
a sociedade civil para que esta efetivamente 
lutasse para que saúde bucal fosse entendida 
como direito de cidadania e não ganhou os co-
rações e as mentes dos profissionais de saúde 
bucal do país.117
Se há insulamento burocrático da PNSB em 
nível federal, isso resta ainda como tema con-
troverso. Não obstante, já há uma longa tradi-
ção em pesquisas nessa área, no sentido de 
entender por que os níveis regionais e locais 
dão respostas diversas às questões sociais. Já 
temos estudos importantes sobre políticas pú-
blicas nacionais e sobre políticas locais, mas 
sabemos ainda muito pouco sobre questões 
cruciais na esfera estadual. Não sabemos ain-
da, por exemplo, por que existem diferenças 
tão marcantes nas políticas formuladas e/ou 
implementadas pelos governos estaduais, o 
que configura um tema de pesquisa importante 
no Brasil, considerando que uma das marcas 
do federalismo brasileiro é a concentração de 
poder legislativo sobre políticas públicas na es-
fera federal, inclusive em áreas consideradas 
de competência concorrente entre as esferas 
federal e estadual.107
Cordón118 enfatiza que qualquer proposta 
de intervenção em saúde deve observar, apre-
ender a realidade em cada espaço social, para 
poder compreender o indivíduo, o cidadão e 
as redes sociais que se constroem, poden-
do, dessa forma, definir as necessidades dos 
cidadãos, seus problemas e os processos co-
letivos de transformação do modelo de vida em 
sociedade para conseguir a saúde bucal.
O�financiamento�da�saúde�bucal�e�as�
rubricas�de�incentivos
Um aspecto que permite dimensionar o 
grau de prioridade atribuído por governantes 
a determinada política é expresso em seu nível 
de financiamento. O desenvolvimento da PNSB 
é condicionado, claramente, pelo seu financia-
mento, e a literatura vem se dedicando a consi-
derar o avanço recente dessa questão. Aparen-
temente, o maior aporte de recursos financeiros 
voltado para a atenção à saúde bucal está em 
sintonia com as políticas adotadas pelo Minis-
tério da Saúde (MS) na década de 1990: a reor-
ganização da atenção básica por intermédio da 
ESF e a política de incentivos como forma de 
repasse de recursos federais, contudo, há risco 
de retrocesso quando se vincula o financiamen-
to a uma política de incentivos voltada para a 
ESF.119 No discurso dos gestores, observa-se a 
dificuldade na realização completa do plano de 
gestão previsto, assim como a necessidade de 
compromisso por parte dos gestores em acom-
panhar as etapas de todo processo de repasse 
financeiro e aplicação deste.120 Deve-se consi-
derar, contudo, que, apesar dos índices infla-
cionários estáveis do Brasil na última década, 
os valores repassados pelo nível federal, tanto 
para saúde em geral como para odontologia, 
tiveram um crescimento considerável no decor-
rer dos últimos anos.121
�� Considerações�finais
Objetivamente, um balanço crítico das re-
alizações dos últimos anos da PNSB será ine-
quivocamente positivo. Desde a Constituição 
Federal de 1988 e a criação do SUS, muitas 
mudanças ocorreram no campo das políticas 
públicas no Brasil. O número de municípios 
sem recursos de assistência odontológica 
diminuiu; consultórios, antes fixados em es-
colas, foram realocados para a rede básica, 
propiciando maior integração das ações de 
saúde bucal aos demais programas; grupos 
populacionais excluídos do exercício dos seus 
Book_Moyses.indb 27 25/02/12 12:07
28
Goes & Moysés
direitos mais elementares passaram a usufruir 
de programações específicas de acordo com 
o ciclo de vida, as características étnicas e o 
contexto social; e os recursos do Fundo Nacio-
nal de Saúde começaram a financiar, regular-
mente, programas de aplicação tópica de flúor 
e de escovação dental supervisionados em es-
colas, inserção de ESB na ESF e CEOs, entre 
outras iniciativas.122
Porém, ainda é crucial propor o seguinte 
questionamento: qual a finalidade das políticas 
públicas em países como o Brasil? No debate 
internacional recente destaca-se o amplo obje-
tivo de reduzir iniquidades no acesso e na uti-
lização de serviços, bem como integrar ações 
intersetoriais públicas com um nível de quali-
dade de respostas que impactem os principais 
indicadores de saúde bucal.
Fatores de risco e de proteção incidem 
comprovadamente de modo desigual sobre 
as classes sociais, com efeitos deletérios ou 
salutares que atingem a população de modo 
heterogêneo e aumentam as iniquidades em 
saúde. Nesse sentido, é necessário avaliar as 
políticas de saúde não apenas pelo efeito glo-
bal que exercem sobre a saúde coletiva, mas 
também pelo resultado de suas intervenções 
sobre o quadro preexistente de iniquidades.123 
Essa política ainda está em fase de expansão, 
mas já há indicações favoráveis quanto a seu 
efeito de redução das iniquidades em saúde 
bucal refletidas nos principais indicadores epi-
demiológicos.124
Assim, em sintonia com as políticas gerais 
de saúde, é preciso reconhecer que houve um 
adensamento setorial na PNSB, visando a dar 
direcionalidade às políticas. Além disso, sua 
maior capilaridade política e seu enraizamento 
no tecido social brasileiro poderão assegurar 
sua sustentabilidade e capacidade transforma-
dora em décadas futuras para o bem da saúde 
bucal dos brasileiros.
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