Conceito de Governança Global

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CONCEITO DE GOVERNANÇA GLOBAL: 
PROBLEMA DA REFORMA DAS NAÇÕES UNIDAS 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Ronize Aline Matos de Abreu 
 
 
 Antes de começar a falar sobre Governança Global é preciso entender 
como este conceito vem sendo utilizado. A Comissão sobre Governança Global 
da ONU define Governança como “ a soma das várias maneiras de indivíduos e 
instituições, público e privado, administrarem seus assuntos comuns. É um 
processo contínuo por meio do qual conflito ou interesses diversos podem ser 
acomodados e a ação cooperativa tem lugar...No nível global, Governança era 
vista primeiramente como sendo apenas as relações intergovernamentais, mas 
hoje já pode ser entendida como envolvendo organizações não-governamentais, 
movimentos de cidadãos, corporações multinacionais e o mercado de capitais 
global.” 
 Harold Jacobson nota que, à medida que o século 21 se aproxima, há 
uma necessidade desesperada de colocar em prática o que se sabe sobre 
Governança Global. Até porque, segundo ele, os problemas que surgem e que 
irão requerer atenção no próximo século tendem a ser diferentes daqueles que 
dominaram a agenda internacional desde o século 17. 
 Até o final dos anos 80, o termo Governança Global não era um termo 
usual. Com o fim da Guerra Fria é que, juntamente com o crescente interesse 
mundial no processo de democratização, emergiu também uma preocupação 
com as instituições e com a questão da governança. Os estudiosos começaram 
a ver governança como uma condição necessária para reformas efetivas e 
também servindo a uma nova retórica sobre participação e responsabilidade 
democráticas. 
 Uma definição estreita de governança é a de que esta seria simplesmente 
um gerenciamento de boa qualidade. Já uma definição mais ampla faz relação 
com um conceito ampliado de governo. Oran Young, por exemplo, define 
governança como o estabelecimento e a operacionalização de regras e do 
próprio jogo que servem para definir práticas sociais, determinar papéis e 
orientar interações. 
 A governança, mesmo em nível global, necessita de liderança. A 
Comissão de Governança da ONU salienta que essa liderança pode vir em 
diversas formas: governos, sozinhos ou em grupos, podem perseguir grandes 
objetivos; indivíduos podem colocar sua reputação em favor da inovação 
internacional; e organizações internacionais podem favorecer o surgimento de 
atores que exerçam esse papel. 
 Porém, a Comissão não vê liderança apenas entre pessoas dos mais 
altos níveis nacional e internacional. Essas lideranças podem estar em qualquer 
nível: grupos locais ou nacionais; parlamentos e classes profissionais; entre 
cientistas e escritores; em pequenos grupos da comunidade ou em organizações 
não governamentais de escala nacional; em órgãos internacionais de qualquer 
caráter; em comunidades religiosas e entre professores; em partidos políticos e 
em movimentos de cidadãos; no setor privado, entre corporações transnacionais 
e na mídia. O grande desafio da liderança hoje, segundo a Comissão, é 
harmonizar demandas domésticas de ação nacional e a compulsão de 
cooperação internacional. 
 A cooperação internacional dentro de um campo específico ou de uma 
forma mais ampla são a razão de ser das organizações internacionais. 
Mecanismos de caráter multilateral, as organizações internacionais são definidas 
como arranjos formais, transcendendo as fronteiras nacionais, que proporcionam 
o estabelecimento de um mecanismo institucional para facilitar a cooperação 
entre seus membros nos campos da segurança, econômica, social ou afins. 
As primeiras instituições internacionais de cooperação voluntária entre 
Estados começaram a surgir, da forma como conhecemos hoje, no século 19, 
principalmente após 1850. As pioneiras foram as várias comissões 
internacionais de rios da Europa, a União Telegráfica Internacional, criada em 
1865, e a União Postal Internacional, iniciada em 1874. 
Esses órgãos internacionais do século 19 voltados para a cooperação em 
áreas específicas e de caráter não-político deixaram legados organizacionais 
observados até hoje. O Escritório da União Telegráfica Internacional, 
estabelecido em 1868, por exemplo, foi o protótipo do Secretariado - peça 
fundamental de qualquer organização internacional moderna. As uniões públicas 
internacionais introduziram a dicotomia entre a conferência política geral de 
todos os Estados Membros e o conselho, que consiste de representantes de 
poucos membros selecionados e funciona como um diretório político em 
interesse da organização nos intervalos entre as conferências gerais. 
As organizações internacionais apresentam três características 
fundamentais para serem consideradas como tais: reuniões regulares dos 
representantes de seus membros, procedimentos específicos de tomada de 
decisão e existência de um aparato burocrático permanente. Esta última 
característica é necessária para que organizações não sejam confundidas com 
regimes internacionais - visto que as outras duas são comuns aos dois 
conceitos. 
As organizações internacionais podem ser divididas em três categorias: 
intergovernamentais, que são as criadas por acordos entre governos e cujos 
membros são os Estados; não governamentais, que não são criadas por 
acordos entre governos e cujos membros são grupos ou indivíduos e 
normalmente elas têm caráter consultivo junto às intergovernamentais; e 
transnacionais, que são dirigidas de forma centralizada por burocracias não 
governamentais, ultrapassam as fronteiras nacionais e não necessariamente 
apresentam caráter representativo - o que significa que não trabalham com 
demandas sociais. O melhor exemplo desta última categoria são as empresas 
multinacionais. 
Críticos do papel das organizações internacionais argumentam que o 
crescimento destas significaria a emergência de entidades superiores com 
autoridade e capacidade efetiva para regular, direcionar e restringir o 
comportamento dos governos, chegando mesmo a suplantá-los. No entanto, a 
organização internacional não é um movimento contra os Estados e sim o 
desenvolvimento de agências que visam, justamente, ao aperfeiçoamento do 
sistema de Estados, fornecendo instrumentais para que possam administrar 
melhor as suas relações. 
A criação de organizações internacionais pode ser compreendida como 
uma resposta à necessidade de cooperação funcional. Ou seja, são detectadas 
necessidades de cooperação em áreas específicas de competência e, a partir 
daí, cria-se um mecanismo institucionalizado por meio do qual os atores 
envolvidos irão interagir. O desenvolvimento da cooperação funcional, seja no 
campo econômico ou social, é considerado pelo pensamento funcionalista um 
pré-requisito para a solução de conflitos políticos e, conseqüentemente, para a 
eliminação da guerra. 
Partindo do princípio de que o problema do nosso tempo não é manter as 
nações afastadas em paz e sim descobrir de que forma fazê-las atuar juntas, 
David Mitrany desenvolveu o conceito de working peace. Para o autor, uma paz 
mundial é mais provável de ser alcançada se for uma paz trabalhada, ou seja, a 
sociedade mundial realizando coisas conjuntamente em workshops e outros 
ambientes; do que se for uma paz protegida - a paz dos pactos assinados em 
chancelarias. 
A lógica desse pensamento é a da transferência e expansão: tendo 
aprendido a desenvolver uma cooperação frutífera nos níveis técnico e 
econômico, os atores, muito provavelmente, irão transferir suas novas 
capacidades e formas de pensar para o desenvolvimento de soluções 
cooperativas nos níveis políticos mais altos. O conceito utilizado é o de spill-
over, onde as tarefas mais fáceis devem ser enfrentadasprimeiro e o resultado 
da cooperação transborda para outras tarefas mais complicadas. Isso porque as 
áreas econômica e social são consideradas mais fáceis e a área política, a mais 
complicada para o desenvolvimento de um comportamento cooperativo. 
Essa visão funcionalista atribui o fenômeno da guerra à inadeqüação do 
sistema de Estados nacionais que, ao impor um modelo arbitrário e rígido de 
divisões verticais, divide o mundo em segmentos separados e guardados por 
suas respectivas soberanias. Esses Estados soberanos, não sendo capazes de 
resolver problemas fundamentais, também não se dispõem a permitir que estes 
sejam resolvidos por outras autoridades. A solução para problemas sociais e 
econômicos, essencial para tornar a paz possível, pode ser alcançada, então, 
por agências cuja área de competência seja a mesma do problema a resolver - 
e, muito raramente, a área de capacitação dessas agências encontra-se limitada 
por fronteiras nacionais. 
Os teóricos dessa visão não atacam o Estado frontalmente, apenas 
tentam resolver o que, para eles, são problemas resultantes do nacionalismo e 
da soberania que envolvem esses Estados. Eles não defendem, 
necessariamente, uma transferência de soberania, apesar de acharem que as 
fronteiras nacionais deveriam se tornar menos significativas. Concordam, porém, 
que, ao trabalharem juntos, os Estados podem ter que transferir algum tipo de 
poder às agências internacionais, mas apenas dentro de algum campo e com 
propósitos limitados. 
Ngaire Woods lista três princípios fundamentais para uma boa 
governança dentro de uma organização internacional. O primeiro princípio é o da 
participação. Segundo ele, a lógica é que a participação no processo decisório e 
na implementação dá às pessoas o senso de propriedade de um projeto e um 
suporte verdadeiro para o seu sucesso. Participação requer muito mais do que 
envolvimento numa instituição. As partes afetadas devem encarar as decisões 
da instituição como suas próprias decisões - o sucesso ou fracasso depende de 
suas ações. É isso que significa o termo propriedade. 
O segundo princípio é o da responsabilidade. Instituições tomam decisões 
em prol de outros atores, sejam eles Estados, regiões ou indivíduos. 
Responsabilidade requer claridade sobre para quem ou em prol de que a 
instituição está tomando e implementado decisões. Atualmente, porém, cabe 
pensar sobre a quem essas instituições devem responsabilidade. Cada vez mais 
instituições internacionais têm sido chamadas a prestar contas não apenas para 
seus Estados membros, mas também para organizações não governamentais, 
indivíduos e outros atores não estatais. 
Organizações não governamentais apresentam um desafio para a 
responsabilidade dessas organizações multilaterais. Estas últimas são criadas e 
formalmente responsáveis por seus membros, que são os Estados. As ONGs 
argumentam que os Estados são apenas veículos para representar as pessoas 
e que, de fato, as instituições são responsáveis pelas pessoas. No entanto, as 
próprias ONGs encontram-se numa situação difícil, já que freqüentemente 
trabalham em países em desenvolvimento mas são mantidas por patrocínio de 
países industrializados. A boa governança requer que essas ONGs sejam 
responsáveis por aqueles que mais são afetados pelo seu trabalho e em nome 
de quem elas funcionam. 
O terceiro princípio de uma boa governança dentro de uma organização 
internacional, segundo Woods, é a justiça, que tem dois aspectos: 
procedimental e substantivo. A justiça procedimental é uma noção legalista que 
requer que regras e padrões sejam criados e aplicados de forma imparcial. Já a 
justiça substantiva refere-se a quão eqüitativo são os resultados de uma 
instituição e à igualdade geral e de distribuição de poder, influência e recursos 
dentro de uma organização. 
As organizações internacionais viveram um grande momento de 
expansão após a Segunda Guerra Mundial - impulso dado pela criação da 
Organização das Nações Unidas (ONU). Quando se fala em governança e em 
organização internacional, é inevitável não pensarmos em Nações Unidas. 
Talvez pela sua grande representatividade ou por ser uma organização de 
atuação ampla, não se restringindo a nenhum campo específico de 
competência, o fato é que a ONU permeia qualquer discussão sobre o tema. 
A Organização das Nações Unidas foi gerada ainda no ambiente de 
horror da Segunda Guerra Mundial. O cenário de destruição que o mundo então 
testemunhava propiciou um clima receptivo a idéias de cooperação 
internacional. Uma cooperação baseada na herança deixada pela Liga das 
Nações, buscando, entretanto, evitar os erros cometidas pela mesma e que o 
episódio da guerra se repetisse. 
Em 14 de agosto de 1941 - quatro meses antes do ataque japonês a 
Pearl Harbor e, por conseguinte, da entrada dos Estados Unidos na guerra - o 
presidente americano Franklin Roosevelt e o primeiro ministro britânico Winston 
Churchill assinaram a carta do Atlântico. O acordo pedia a colaboração de todas 
as nações para assuntos econômicos, vislumbrando a criação de uma 
organização mundial no pós-guerra que fosse capaz de manter a paz e a 
segurança internacionais. 
O próximo passo foi a assinatura da Declaração das Nações Unidas, em 
1º de janeiro de 1942, já com os Estados Unidos em guerra, por representantes 
de 26 nações que reafirmaram os princípios da Carta do Atlântico e se 
comprometeram a lutar contra as potências do Eixo. Mais tarde, outras 21 
nações aderiram a esta aliança militar que previa a cooperação internacional e a 
criação de uma paz conjunta. Essa foi a primeira vez que a denominação 
“Nações Unidas” - concebida pelo presidente americano Franklin Roosevelt - foi 
utilizada oficialmente. 
A idéia de uma organização mundial começou a tomar forma em outubro 
de 1943 durante a Conferência de Moscou, ocasião em que os ministros do 
exterior de quatro grandes potências da época (China, Estados Unidos, Reino 
Unido e União Soviética) assinaram a Declaração de Moscou sobre Segurança 
Geral. A declaração explicitava o compromisso de que a cooperação dos 
tempos de guerra continuasse nos tempos de paz por meio da criação de um 
organismo internacional. No mês seguinte, em Teerã, Franklin Roosevelt, 
Winston Churchill e Joseph Stálin se encontraram pela primeira vez reafirmando 
os propósitos da Declaração de Moscou. 
As três principais potências aliadas na Segunda Guerra (Estados Unidos, 
Reino Unido e União Soviética) decidiram, então, se reunir para pensar sobre 
criação de uma organização internacional. Em negociações secretas e informais 
em nível técnico, as grandes potências trocaram opiniões, firmaram 
compromissos, identificaram diferenças que exigiam resoluções políticas e 
produziram um conjunto de propostas que continha as linhas gerais de uma 
futura organização mundial. 
A Organização das Nações Unidas começaria a se tornar realidade no dia 
25 de abril de 1945, data do início da Conferência sobre Organização 
Internacional, que teve lugar, até o dia 26 de junho do mesmo ano, em São 
Francisco. 
Para muitos, a ONU, ao longo dos anos, nunca teve mais do que um 
papel marginal no cenário internacional, considerando que aqueles que vêem a 
organização pronta para preencher um papel central no processo de governança 
global estariam apenas tentando recuperar princípios idealistas ultrapassados. 
Há os que enxergam uma necessidade de reforma da instituição para que ela 
venha a cumprir de forma eficiente a sua função na chamada nova ordem 
mundial. 
O fim da Guerra Fria não resultou em um processo de reforma das 
Nações Unidas, nem o seu cinqüentenário, como muitos esperavam, mas muito 
tem-se falado e produzidosobre o assunto. Dentro dessa demanda por reforma, 
os Estados Unidos, em 1985, apresentaram a decisão de reduzir sua 
contribuição ao orçamento regular de 25% para o máximo de 20%, caso não 
fossem revistas diversas práticas dentro da organização. A Assembléia Geral 
estabeleceu, então, um grupo de 18 especialistas para analisar e apresentar 
recomendações para aumentar a eficiência das funções financeiras e 
administrativas. Depois de analisadas pela Assembléia Geral, parte das 
recomendações do Grupo dos 18 foi incorporada na Resolução 41/213 de 
dezembro de 1986. 
Algumas recomendações do Grupo dos 18 dizem respeito, por exemplo, à 
redução substancial do número de conferências e reuniões dos órgãos 
intergovernamentais, diminuindo a sua duração sem afetar o trabalho da 
organização. Ou então à estrutura do Secretariado, que tem se tornado muito 
complexa, fragmentada e que as qualificações do staff, principalmente nas 
categorias mais altas, são inadeqüadas e os métodos de trabalho não são 
eficientes. Frente a isso, a recomendação foi de que houvesse redução de 
postos e congelamento na política de recrutamento. Em abril de 1990, a 
organização reportava uma redução geral de 1.365 postos, ou 12% do total, 
aproximadamente. No quesito representatividade, a discussão encontra-se 
dentro do Conselho de Segurança, com países defendendo propostas de 
ampliação do quadro de membros - atualmente são cinco membros 
permanentes (China, Estados Unidos, França, Reino Unido e Rússia) e dez não 
permanentes eleitos pela Assembléia Geral para um mandato de dois anos. 
A reforma da ONU tem provocado debates que apontam para três 
caminhos: os que defendem uma reforma institucional, considerada por estes a 
forma mais viável de adaptar e revigorar a instituição; os que propõem uma 
mudança mais profunda com a revisão de sua carta constitucional e, a partir daí, 
cria-se uma nova organização adaptada à realidade do novo século; e há 
aqueles que, ao contrário das duas correntes anteriores, acham que a ONU não 
pode e não deve ser reformada, permanecendo, segundo eles, com um papel 
sem relevância no cenário político internacional. 
Além das recomendações do Grupo dos 18, inúmeras propostas têm sido 
apresentadas para reformar a organização, sejam elas feitas por Estados 
Membros individuais ou participantes de comitês. As propostas de reforma 
podem ser divididas em dois blocos basicamente: as reformas no campo da 
segurança, como é o caso da revisão da composição, papel e mandato do 
Conselho de Segurança; e as reformas nos setores econômicos e sociais, como 
a reforma do Conselho Econômico e Social (ECOSOC) e sua relação com as 
instituições de Bretton Woods. 
Jean Krasno vê o processo de reforma da ONU de duas formas: tornar a 
organização mais representativa e mais pronta a responder a uma definição 
cada vez mais abrangente de segurança humana; ou torná-la mais eficiente e 
com custos mais baixos utilizando para isso o corte de órgãos que perdem sua 
utilidade e enfatizando os que mantêm seu mérito. Segundo a autora, muitos 
Estados estão focalizando na primeira alternativa, enquanto que outros, como os 
Estados Unidos, estão preocupados apenas com a segunda, que é torná-la mais 
eficiente. 
Dentro dessa visão de tornar a organização mais eficiente, tem crescido 
em importância o conceito de diplomacia preventiva dentro da ONU. A 
diplomacia preventiva é mais atraente e custa menos do que entrar em um 
conflito, podendo servir para construir a estabilidade entre Estados ou prevenir a 
anarquia dentro deles. Entre outras vantagens, a diplomacia conta com um 
mecanismo de aviso: a negação dos Direitos Humanos e de proteção adequada 
às minorias indica que o Estado pode estar tendo problemas. Além disso, 
também é um importante fator de promoção de bem estar econômico, já que 
conta com os benefícios práticos de um contexto pacífico. 
Há os que argumentam que as Nações Unidas podem ser um veículo 
para a liderança global. No entanto, ela foi construída sobre uma estrutura de 
poder existente no fim da Segunda Guerra e não se adaptou às mudanças que 
essa estrutura tem sofrido seja na nova configuração de poder seja no novo 
senso de segurança global. 
A mudança no conceito de segurança é uma resposta às modificações 
ocorridas no contexto internacional. A estruturação de uma nova ordem mundial 
e a percepção da crescente interdependência entre os países e entre as 
dimensões da vida internacional fizeram surgir preocupações e desafios diversos 
dos enfrentados anteriormente. 
Mudanças no contexto político e no ambiente normativo resultam em 
mudanças no ambiente material. Isso quer dizer que, quando existe uma 
mudança geral nos entendimentos intersubjetivos, como conseqüência a 
estrutura material também sofre modificações. No caso de haver mais de uma 
interpretação de uma mesmo conceito, e algumas delas conflitantes entre si, 
uma definição intersubjetiva consensual será desenvolvida apenas por meio da 
prática. 
Durante décadas, houve a predominância do paradigma realista de 
segurança, expresso da seguinte forma: a segurança está diretamente 
relacionada ao poder do Estado, que se protege contra perigos externos. Esta 
definição estadocêntrica de segurança delimita a fronteira entre “ordem” 
doméstica e “anarquia” internacional. Isso resulta em um dilema de segurança, 
pois o que pode ser justificado por um Estado como medidas legítimas de 
aumento de segurança, provavelmente será percebido por outros como o 
surgimento de uma ameaça militar. No entanto, o foco na dimensão militar de 
segurança das grandes potências, típico do período da Guerra Fria, tem sido 
reexaminado; assim como a definição de segurança vem sendo revista para 
abranger outras dimensões como a diminuição da pobreza e o desenvolvimento 
sustentável. 
Preparar a ONU para os desafios do novo século requer atenção a dois 
aspectos primordiais: criar uma maior capacidade de representação nos 
processos decisórios da organização e prover os órgãos institucionais da ONU 
com recursos e estrutura para alocar não apenas assuntos de paz e contenção 
de agressões, como era o objetivo de seus fundadores, mas também levar 
adiante a tarefa de se tornar um ambiente onde sejam alocadas todas as 
necessidades humanas. 
A questão da representação é fundamental para a ONU porque a 
organização não é um governo mundial e, na visão de muitos, não deve se 
tornar um. A definição de governo inclui o monopólio do uso da força de forma 
que ele possa forçar o cumprimento de leis dentro do seu território. As Nações 
Unidas não têm esse poder de forçar seus membros a aceitarem as resoluções 
que são aprovadas em seus órgãos, pois o seu caráter é recomendatório. A 
organização depende do consentimento de seus membros, a partir do momento 
em que eles acreditam que a resolução ou tratado é em seu interesse. E o 
membros só darão o seu consentimento se eles forem parte das decisões sobre 
as regras e se eles ficarem satisfeitos com o acordo final. Dessa forma, é 
essencial para a sobrevivência da ONU que ela seja cada vez mais 
representativa e esteja mais pronta a responder às necessidades dos povos do 
mundo. 
 
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