aula 1

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TEORIA GERAL DA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
AULA 1 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Prof. Willian Batista de Oliveira 
 
 
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CONVERSA INICIAL 
 Nesta abordagem, daremos início aos temas introdutórios, abrangendo os 
diferentes conceitos que envolvem a construção do estudo da administração 
pública, com enfoque na administração brasileira. Para tanto, vamos percorrer a 
formação do Estado, seus elementos essenciais, as relações com os demais 
termos como governo, administração, gestão, entre outros, adentrando, nos dois 
últimos tópicos, na organização da administração pública no Brasil. O objetivo 
primordial é aprofundar os conhecimentos sobre esses assuntos, como um 
panorama geral aos acadêmicos, mas sem perder de vista tópicos importantes 
e úteis para o desenvolvimento do nosso estudo, e, mais ainda, relevantes para 
a prática diária da vida pública. 
TEMA 1 – CONCEITOS GERAIS E INTRODUTÓRIOS 
Seja na vida privada, nas empresas e demais instituições, sempre estarão 
presentes níveis de planejamento e execução visando ao alcance de melhores 
graus de trabalho e produção. Ao se falar das organizações de forma geral, o 
estudo da administração como área de conhecimento abrange temas “do 
planejamento, da organização (estruturação), da direção e do controle de todas 
as atividades diferenciadas pela divisão de trabalho que ocorram dentro de uma 
organização” (Chiavenato, 2003, p.2). 
Para além do estudo da administração geral, em grande parte 
direcionadas ao enfoque das empresas privadas, segrega-se disciplina 
autônoma da administração pública, considerando diversas peculiaridades 
atinentes apenas a essas organizações. No caso, a administração pública possui 
determinados objetivos distintos do ambiente privado, sendo o principal deles o 
alcance do chamado “bem comum”, e também determinadas vinculações e 
discricionariedades que devem estar nas estritas balizas legais. 
Em linhas gerais, o conceito de administração pública (a ser apresentado 
em tópico específico) se confunde na linguagem informal do dia a dia com outros 
temas como Estado, governo, serviço e gestão pública, sendo importante ao 
acadêmico as devidas distinções, especialmente para a utilização na linguagem 
formal. 
Ao se falar em Estado e governo, por exemplo, a “forma de Estado”, 
“forma de governo” e “sistema de governo” muitas vezes se misturam, sendo 
 
 
3 
cada um deles distintos significativamente. Nosso país se constitui como 
República Federativa do Brasil (art. 1º da Constituição Federal), esclarecendo-
se, só nisso, distinções sobre a forma de Estado e forma de governo (Figura 1): 
Figura 1 – Classificações da República Federativa do Brasil 
 
Fonte: Oliveira, 2024. 
 Para melhor entender cada um dos assuntos, os quais também 
direcionam o entendimento sobre a administração pública brasileira, é 
necessário trilhar o caminho desde os conceitos de sociedade, a sua conjugação 
como Estado (sociedade política com determinados elementos essenciais – 
povo, território, soberania e finalidade), avançado para os conceitos de governo, 
administração pública e gestão pública, discorridos nos tópicos seguintes. 
TEMA 2 – SOCIEDADE E ESTADO 
“A sociedade é o produto da conjugação de um simples impulso 
associativo natural e da cooperação da vontade humana” (Dallari, 2016, p. 23). 
Partindo dessa premissa, temos a construção conceitual de sociedade 
como algo inerente ao homem, dentro de suas relações de convivência, criando-
se conexões conforme fatores específicos. É famosa a frase de Aristóteles 
(1985), ao dizer que o homem é um animal político. Nessa linha, a busca por 
associação é instintiva, não sendo natural ao homem a vida em isolamento. 
Por outro lado, há aqueles que se opõem à ideia de sociedade fundada 
apenas na natureza do homem, indicando que sua construção se apoia 
especialmente na vontade humana. Assim, a sociedade é produto de um acordo 
de vontades, afastando o conceito de mero impulso dos homens, amoldando-se 
aos autores chamados de contratualistas. 
Em Hobbes fundam-se as linhas do chamado contrato social, como forma 
de se assegurar a liberdade e paz, instituindo-se pelos indivíduos um poder 
central comum. Citem-se em semelhança os ensinos de Rousseau, para o qual 
a ideia de contrato social funda-se na alienação dos interesses pessoais em prol 
da comunidade, formando-se a base para uma vontade popular que substancia 
Forma de Estado
• Federativo
Forma de governo
• Republicano
Sistema de governo
• Presidencialista
 
 
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a ideia de democracia, trazendo-se ideais de liberdade e igualdade (Dallari, 
2016). 
Adiante, esclarecida a origem da sociedade pela conjugação de fatores 
naturais (impulso) e sociais (vontade humana), demonstra-se na Figura 2 a 
necessidade mínima de elementos para que se reconheça a sua existência, 
quais sejam: 
Figura 2 – Elementos da sociedade 
 
Fonte: elaborado com base em Dallari, 2016. 
Em síntese, a finalidade ou valor social decorre da existência de objetivo 
conscientemente (ação livre) estabelecido, em prol do bem comum, com 
resguardo de fins particulares. As manifestações de conjunto ordenadas 
ultrapassam a ideia de simples reunião de pessoas, mas versam sobre a ideia 
de reiteração, ou seja, um conjunto permanente em harmonia, com 
estabelecimento de ordem, pautada na ideia de leis/obrigações que geram 
imputação, e adequação às exigências e possibilidades da realidade social, 
cujas ações não contrariem o bem comum. Ainda, o poder social, como o mais 
essencial, versa sobre a possibilidade de intervenção para preservação da 
ordem, em geral por uma vontade predominante que se estabelece por meio da 
força (primitivamente material e física, após, uma fase divina e atualmente 
jurídica). 
Importante o comentário de que o poder social se estabelece na ideia de 
legitimidade, como consentimento daqueles que se submetem, sendo 
decorrente, conforme hipóteses de Weber, no poder tradicional (como nas 
monarquias), poder carismático (líderes que representam o povo) e poder 
racional (autoridades investidas pela lei). 
Avançando, a sociedade classificada como política é aquela de fins 
gerais, na qual se criam as condições necessárias para que os indivíduos 
alcancem fins particulares, não existindo, necessariamente, um objetivo 
determinado. As ações, neste caso, visam à coordenação das ações humanas 
Uma finalidade ou 
valor social
Manifestações de 
conjunto ordenadas
O poder social
 
 
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para consecução do bem comum. Sem dúvida, o principal exemplo de sociedade 
política é o Estado. 
Abrindo-se um novo assunto, decorrente do primeiro, Dallari (2016) 
explica as origens do termo Estado: 
A denominação Estado (do latim status = estar firme), significando 
situação permanente de convivência e ligada à sociedade política, 
aparece pela primeira vez em O Príncipe de Maquiavel, escrito em 
1513, passando a ser usada pelos italianos sempre ligada ao nome de 
uma cidade independente, como, por exemplo, stato di Firenze. 
Durante os séculos XVI e XVII a expressão foi sendo admitida em 
escritos franceses, ingleses e alemães. Na Espanha, até o século 
XVIII, aplicava-se também a denominação de estados a grandes 
propriedades rurais de domínio particular, cujos proprietários tinham 
poder jurisdicional. De qualquer forma, é certo que o nome Estado, 
indicando sociedade política, só aparece no século XVI, e este é um 
dos argumentos para alguns autores que não admitem a existência do 
Estado antes do século XVII. Para eles, entretanto, sua tese não se 
reduz a uma questão de nome, sendo mais importante o argumento de 
que o nome Estado só pode ser aplicado com propriedade à sociedade 
política dotada de certas características bem definidas. 
Para além do nome Estado, há também duas principais doutrinas sobre 
sua formação originária, existindo a teoria de formação natural ou 
espontânea, explicada pelo seu próprio nome, no qual inexiste ato puramentevoluntário, e a de formação contratual, cujas determinantes seriam de i) origem 
familiar ou patriarcal, ii) por atos de força e conquista, iii) por causas econômicas 
ou patrimoniais, ou iv) por desenvolvimento interno da sociedade. Já na 
formação derivada do Estado, pode-se falar em desmembramento, 
separação, união, ou outro fator atípico (ex.: divisão de guerra). 
Adiante, foram diversos os estágios históricos de formação do Estado, 
(antigo, grego, romano e medieval), chegando-se então ao denominado Estado 
moderno, pautado na unidade territorial e no poder soberano, no qual se fixam 
alguns pontos que formam os chamados elementos essenciais do Estado, nos 
conceitos de diversos autores. 
Figura 3 – Elementos do Estado 
 
Fonte: elaborado com base em Dallari, 2016. 
Soberania Território Povo Finalidade
 
 
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Em linhas gerais, a soberania versa sobre a independência estatal com 
a existência de um poder jurídico mais alto, sendo classificado por Bonavides 
(2010) como o grande princípio que inaugurou o Estado moderno; o território é 
o espaço geográfico onde o Estado exerce seu poder, delimitando sua 
soberania; o povo é o conjunto de indivíduos que se unem para o 
estabelecimento do Estado, possuindo vínculo jurídico com este, distinguindo-se 
dos conceitos de nação e população; e a finalidade trata dos fins objetivos e 
subjetivos, em geral pautados pelo bem comum e desenvolvimento da 
personalidade humana. 
A doutrina ainda cita o poder como um elemento essencial do Estado, 
sendo este um poder dominante, seja originário, quando imposto pelas leis, e 
também irresistível, ao impor seu mando de modo incondicional. Ademais, ele 
também se manifesta como poder jurídico, em que o Estado se funda como 
uma realidade normativa, atuando como poder de império, com o 
estabelecimento de condutas como dever jurídico. 
 Em síntese, o conceito de Dallari (2016) estabelece o “Estado como a 
ordem jurídica soberana que tem por fim o bem comum de um povo situado 
em determinado território”. 
O exercício do poder estatal demanda sua noção como uma pessoa 
jurídica, titular de direitos e obrigação, cuja força se impõe de forma organizada, 
visando à realização de seus fins. “Como sociedade política, voltada para fins 
políticos, o Estado participa da natureza política, que convive com a jurídica, 
influenciando-a e sendo por ela influenciada, devendo, portanto, exercer um 
poder político” (Dallari, 2016, p.128). 
No caso, o poder político é o poder social, influenciando os 
comportamentos dos sujeitos, incluindo-se a conjunção de interesses individuais 
e coletivos. Para tanto, em contrariedade aos poderes absolutistas monárquicos 
do Estado moderno, estabelece-se a consolidação do poder social como 
governo do povo, falando-se assim no chamado Estado democrático. Os 
principais marcos históricos dessa transição foram as Revoluções Inglesa 
(1688), Americana (1776) e Francesa (1789), esta última com o famoso lema 
Liberdade, igualdade e fraternidade. 
Em linhas gerais, podem-se citar como premissas fundamentais das 
exigências democráticas a supremacia da vontade popular, preservação da 
liberdade e igualdade de direitos. A compilação desses princípios fica evidente 
 
 
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com a formalização por meio de constituições, que se fundam como lei 
fundamental do Estado. Não se pode deixar de citar, ao se falar do que se 
classifica como Estado constitucional, a teoria da separação dos poderes 
(Executivo, Legislativo e Judiciário), como um dos pilares para o equilíbrio do 
poder estatal, comumente chamado de sistema de freios e contrapesos. 
Ainda no assunto, a ampliação do constitucionalismo pelo Ocidente tornou 
o Estado constitucional um paradigma universal, compreendido também como 
um Estado de direito, que ao longo da história reuniu-se nos modelos de Estado 
Constitucional Liberal (Estado Liberal de Direito), Estado Constitucional Social 
(Estado Social de Direito) e Estado Democrático de Direito (Sarlet, 2019). 
Por último, as formas de Estado versam sobre a organização interna em 
termos de divisões políticas, podendo-se falar em Estado unitário, com 
concentração de força em um poder central, e Estado federal, com múltiplos 
poderes políticos, cujas divisões de competências se estabelecem na 
Constituição. Pela doutrina, tais formações federais podem derivar de um 
movimento centrípeto (de fora para dentro), quando Estados antes soberanos se 
unem (exemplo norte-americano), ou de um movimento centrífugo (de dentro 
para fora), quando há uma fragmentação do poder central uno em diversas 
unidades (exemplo brasileiro). 
TEMA 3 – GOVERNO, ADMINISTRAÇÃO E GESTÃO PÚBLICA 
 Como visto, a soberania é um dos elementos essenciais do Estado, o qual 
se manifesta pela concepção de poder, em especial por intermédio da coerção 
(em geral, jurídica) para imposição das normas de conduta interna, 
denominando-se como poder jurídico mais alto (Dallari, 2016). 
No Estado Democrático de Direito, sendo esse poder exercido pelo poder 
social, nominado como governo do povo, são necessários os mecanismos 
democráticos que permitam a participação de todos, os quais podem ser 
realizados de modo direto, semidireto, participativo e representativo. 
Destaque-se, entre estes, o modo representativo, exercido por meio de pessoas 
eleitas (mandato) para exercerem a vontade popular em nome de todos. A toda 
essa organização para o exercício da soberania estatal se demanda o 
estabelecimento de um denominado governo. 
 
 
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As formas de governo decorrem de fatores históricos e estruturas 
políticas, sendo mais classificados, conforme Montesquieu (1996), nas espécies 
como republicano, monárquico e despótico, dizendo: 
(...) a natureza do governo republicano é que, nele, o povo em 
conjunto, ou certas famílias, possuem o poder soberano; a do governo 
monárquico, que o príncipe nele possui o poder soberano, mas exerce-
o segundo leis estabelecidas; a do governo despótico, que um só 
nesse governa segundo suas vontades e seus caprichos. 
Quanto ao governo, ainda, classifica-se o seu sistema de representação 
como parlamentarista (distinção entre o chefe de Estado e chefe de governo – 
este escolhido pelo Parlamento e chamado de primeiro-ministro) ou 
presidencialista (unificando-se o presidente como chefe de governo e de 
Estado), com inúmeras características de cada um que os distinguem na prática. 
Pois bem, enraizados todos os pontos sobre os elementos e as 
classificações estatais, têm-se no Estado o espaço para o exercício da cidadania 
pelos cidadãos, cabendo ao governo (no sentido formal, como conjunto de 
órgãos e poderes) a busca das finalidades estatais, em geral fixadas como bem-
estar, segurança e justiça, como desdobramentos do objetivo maior de 
realização do bem comum (Matias-Pereira, 2014). Para tanto, implicam-se aos 
governos (como dirigentes da esfera política, advinda da representação 
democrática) o planejamento e as diretrizes para consecução de políticas e 
serviços públicos, com enfoque na garantia e no exercício de direitos individuais 
e coletivos – muitos deles fundamentais, conforme assim classificados 
constitucionalmente. 
Nisto, estabelece-se o entendimento sobre a administração pública, 
como “conjunto das atividades diretamente destinadas à execução concreta das 
tarefas ou incumbências consideradas de interesse público ou comum, numa 
coletividade ou numa organização estatal” (Bobbio, 1998, p.10). 
 Também, administração pública, no conceito de Matias-Pereira (2014), 
versa sobre o 
(...) conjunto de serviços e entidades incumbidos de concretizar as 
atividades administrativas, ou seja, da execução das decisões políticas 
e legislativas. Assim, a administração pública tem como propósito a 
gestão de bens e interesses qualificados da comunidade no âmbito dos 
três níveis de governo: federal, estadual ou municipal, segundo 
preceitos de direito e da moral, visando ao bem comum.Ainda, Di Pietro (2020) conceitua administração pública nos sentidos 
subjetivo e objetivo, nas seguintes linhas: 
 
 
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a) em sentido subjetivo, formal ou orgânico, ela designa os entes que 
exercem a atividade administrativa; compreende pessoas jurídicas, 
órgãos e agentes públicos incumbidos de exercer uma das funções em 
que se triparte a atividade estatal: a função administrativa; 
b) em sentido objetivo, material ou funcional, ela designa a natureza da 
atividade exercida pelos referidos entes; nesse sentido, a 
administração pública é a própria função administrativa que incumbe, 
predominantemente, ao Poder Executivo. 
 Adiante, se a administração pública abrange toda a atividade e função 
administrativa e respectivos órgãos e entidades que realizam o propósito estatal 
com vistas ao bem comum, a plena execução das tarefas pelos gestores e 
servidores públicos fica no encargo da disciplina de gestão pública, como 
subdisciplina da administração pública. 
Assim, a “gestão pública é o planejamento, a organização, a direção e o 
controle dos bens e interesses públicos, agindo de acordo com os princípios 
administrativos, visando ao bem comum por meio de seus modelos delimitados 
no tempo e no espaço” (Santos, 2014). 
Por último, é importante trazer, objetivando uma visualização prática, 
algumas distinções entre a gestão pública (abrangendo assim a própria 
administração pública) e a gestão privada, em face de prerrogativas e sujeições 
específicas do regime jurídico administrativo que tipificam o direito 
administrativo, que diferencia a administração pública (Di Pietro, 2020): 
Quadro 1 – Gestão pública versus gestão privada 
 GESTÃO PÚBLICA GESTÃO PRIVADA 
ASPECTO 
POLÍTICO 
Funcionamento e resultados, 
bons ou maus, têm impacto 
político. O processo decisório 
sofre fortes ingerências 
políticas. 
Há autonomia decisória. O 
impacto político é menor. 
ASPECTO 
ECONÔMICO 
Orientada para o bem-estar 
social. Output em grande parte 
não mensurável. Organizações 
não competitivas no mercado. 
Rentabilidade dispensável 
(custo/benefício). 
Orientada para o lucro. Output 
mensurável. Organização 
competitiva. Rentabilidade vital 
para o crescimento e a 
sobrevivência. 
ASPECTO 
ORGANIZACIONAL 
Muito afetada e/ou dirigida por 
forças externas. 
Objetivos econômicos e sociais. 
Alto grau de interdependência 
entre as organizações. 
Tem controle mais amplo 
sobre ela mesma. 
Objetivos predominantemente 
 
 
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Órgãos com funções múltiplas e 
concomitantes. 
Carência de bancos de dados. 
Gerência com grande 
rotatividade. 
Gerentes não assumem riscos 
próprios. 
econômicos. 
Maior autonomia em relação a 
outras organizações. 
Órgãos com funcionalidade 
específica e bem discriminada. 
Existência frequente de bancos 
de dados. 
Gerências mais estáveis. 
Há riscos de emprego de 
capital se houver insucesso. 
Para o funcionamento do setor público, outros aspectos relativos à gestão de pessoas 
(admissão, demissão, número, remuneração etc.), compras e contratações, obtenção de 
recursos financeiros etc. têm leis específicas. 
Fonte: Freitas,1980, citado por Santos, 2014. 
TEMA 4 – ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA: 
ADMINISTRAÇÃO DIRETA 
 Analisando a administração pública brasileira pelo sentido orgânico, esta 
se organiza, com base no art. 37 da Constituição Federal, em administração 
direta (órgãos dos três poderes) e indireta (entidades com personalidade 
jurídica de direito público ou privado), mais bem visualizadas pelo Quadro 2: 
Quadro 2 – Administração direta e indireta 
Administração 
Direta 
Órgãos 
da Presidência da República 
do Poder Executivo (ministérios) 
dos poderes Legislativo, Judiciário e do MPU 
Conselhos diversos 
Administração 
Indireta 
Entidades 
Autarquias 
Fundações 
Empresas públicas 
Sociedade de economia mista 
 
 
11 
Consórcios constituídos como associação pública 
Fonte: Paludo, 2024. 
Analisando em primeiro plano a organização da administração direta, 
observa-se sua estruturação em órgãos, como “unidade que congrega 
atribuições exercidas pelos agentes públicos que o integram com o objetivo de 
expressar a vontade do Estado” (Di Pietro, 2020). 
Primeiramente encabeça a lista o chefe do Poder Executivo (presidente 
da República no âmbito federal – este chefe de Estado e de governo; governador 
no âmbito estadual e prefeito no âmbito municipal). Em específico do presidente, 
o art. 84 detalha em 28 incisos as competências privativas deste, com destaque 
para a organização e o funcionamento da administração pública federal e a 
iniciativa legislativa para criação e extinção de órgãos públicos. 
Adiante, estão os ministérios (âmbito federal), que a própria redação 
constitucional define como atribuição de auxílio ao presidente, com coordenação 
de área específica atribuída (ex.: educação, saúde, segurança), aos quais cabe 
também a expedição das devidas instruções sobre o tema designado, conforme 
normas superiores; a definição está no art. 87 da Constituição Federal. Para as 
esferas estaduais e municipais, atribui-se o nome de secretarias, com funções 
semelhantes ao federal. 
No mais, estão também os demais poderes Legislativo e Judiciário, 
como partes da administração direta, cada qual com as respectivas funções 
típicas, mas sem prejuízo, também, da prática de funções atípicas, assim como 
aplicável para o Poder Executivo. Vejamos no Quadro 3: 
Quadro 3 – Função típica e atípica dos poderes 
 Função típica Função atípica 
Executivo Atos de administração 
Execução das leis 
Chefia de Estado e governo 
Instruções e organização internas 
Medida provisória 
Julgamentos administrativos (ex. 
tributário) 
Legislativo Elaboração de leis 
Fiscalização do Executivo 
Instruções e organização internas 
Julgamento do presidente da 
República (crimes de 
responsabilidade) 
 
 
12 
Judiciário Função jurisdicional 
Solução de conflitos normativos 
 
Instruções e organização internas 
Fonte: Oliveira, 2024. 
Ademais, vale citar que o Ministério Público (da União – MPU ou dos 
estados) é uma instituição que goza de independência e autonomias específicas 
para o exercício da defesa da ordem jurídica (art. 127 da Constituição Federal), 
sendo controversa a sua atribuição como vinculado ao Poder Executivo. Do 
mesmo modo, os Tribunais de Contas (da União – TCU ou dos estados ou 
municípios) também são órgãos independentes, embora não se trate de um 
“quarto poder”, cujas atribuições de auxílio ao Legislativo para o julgamento das 
contas públicas não os colocam em posição de subordinação. 
TEMA 5 – ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA: 
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 
 A existência da administração indireta se pauta no conceito de 
descentralização (que não se confunde com desconcentração – ditribuição 
interna de competências). “A descentralização por serviços, funcional ou técnica 
é a que se verifica quando o Poder Público (União, estados ou municípios) cria 
uma pessoa jurídica de direito público ou privado e a ela atribui a titularidade e a 
execução de determinado serviço público” (Di Pietro, 2020). 
 No caso, a descentralização prescinde da existência de personalidade 
jurídica da entidade, capacidade de autoadministração, patrimônio próprio, 
capacidade específica (especialidade) e sujeição ao controle e tutela nos 
termos da lei (Di Pietro, 2020). Ainda, “a autonomia concedida às entidades da 
administração indireta é administrativa e diferente da autonomia política 
concedida a União, estados, DF e municípios” (Paludo, 2024). 
 As entidades da administração indireta se dividem em autarquias, 
fundações (instituídas pelo poder público), empresas públicas, sociedades de 
economia mista e consórcios públicos. 
 As autarquias (pessoas jurídicas de direito público) são criadas por lei 
específica e com patrimônio e receitas próprios, atuando como continuição da 
administração direta.As atividades envolvem prestação de serviços públicos, 
estes típicos de Estado, atuando com autonomia administrativa e financeira. Nas 
 
 
13 
palavras de Paludo (2024), “as autarquias correspondem a uma especialização 
da administração pública”. 
 As fundações públicas (pessoas jurídicas de direito público ou privado) 
são autorizadas por lei específica, criadas por decreto do Executivo (exceção 
para criação direta por lei), e com patrimônio próprio (total ou parcial público), 
atuando em atividades sociais de interesse público (educação, saúde etc.). Seus 
recursos advêm da União e outras fontes, atuando com autonomia 
administrativa. Di Pietro (2020) diz que “quando tem personalidade pública, o 
seu regime jurídico é idêntico ao das autarquias, sendo, por isso mesmo, 
chamada de autarquia fundacional”. 
 As empresas públicas (pessoas jurídicas de direito privado) são 
autorizadas por lei específica, criadas por decreto do Executivo, com capital 
social público, integralmente do respectivo ente federativo que as instituiu. Seus 
fins visam à exploração de atividade econômica, “quando necessária aos 
imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo” (art. 173 da 
Constituição Federal), podendo adotar diversas formas societárias, mas 
preferencialmente como sociedade anônima. 
 As sociedades de economia mista (pessoas jurídicas de direito privado) 
são autorizadas por lei específica, criadas por decreto do Executivo, com capital 
social público e privado, com ações majoritárias do Estado (respectivo ente 
federativo que as instituiu). A maior parte visa à exploração de atividade 
econômica (nos mesmos termos do art. 173 da Constituição Federal), adotando-
se apenas a forma de sociedade anônima. 
Figura 4 – Diferenças entre EP e SEM que exploram atividade econômica e 
que prestam serviços públicos 
Principais diferenças – quanto à finalidade 
EP e SEM 
que exploram 
atividade econômica 
 Predomina o regime de direito privado 
 Não há privilégios fiscais diferenciados 
 Não têm imunidade recíproca 
 Não sujeitas à responsabilidade civil objetiva 
EP e SEM 
Predomina o regime de direito público 
 
 
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que prestam 
serviços públicos 
 Podem ter privilégios fiscais exclusivos 
 Podem ter imunidade recíproca 
 Sujeitas à responsabilidade civil objetiva 
 
Fonte: Paludo, 2024. 
Por fim, os consórcios públicos (pessoas jurídicas de direito público – 
associação pública - ou privado – associação civil) são disciplinados na Lei 
n.11.107/2005, com a finalidade de “gestão associada de serviços públicos 
prevista no art. 241 da Constituição” (Di Pietro, 2020). “Para o Decreto 
n.6.017/2007, trata-se de pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da 
Federação para estabelecer relações de cooperação federativa, inclusive a 
realização de objetivos de interesse comum” (Paludo, 2024). 
NA PRÁTICA 
 Conhecer a formação e a estrutura do Estado e da administração pública 
é fundamental para o bom exercício da cidadania. Em um contexto 
democrático, a participação popular direta e indireta auxilia na formulação de 
políticas públicas. Como visto, para além dos elementos do Estado como 
soberania, povo e território, os ensinos de Dallari (2016) tornam a finalidade 
elemento importante, já que a existência do Estado serve, sobretudo, para o 
atendimento do bem comum. 
 Assim, é importante o entendimento prático de que o governo, enquanto 
detentor do poder político que define as diretrizes estatais, deve ser 
criteriosamente escolhido, sendo as eleições o principal momento de 
representação do poder social. Ao se definir quem exercerá o governo, seja 
em qualquer esfera (federal, estadual e municipal), abarca-se uma determinada 
agenda de políticas públicas. 
 Por sua vez, as propostas de governo não podem ser simplesmente 
avaliadas pelos seus benefícios, mas devem também ser vistas por suas 
viabilidades. Ao se olhar apenas para as benesses, corre-se o risco de se 
criarem expectativas irreais, que jamais poderão ser atendidas. No caso, a 
administração pública, enquanto executora dos objetivos estatais, precisa 
abranger inúmeras tarefas para o seu pleno funcionamento, viabilizando a 
 
 
15 
continuidade de inúmeros serviços públicos. Logo, para recursos finitos, 
possibilidades finitas. 
FINALIZANDO 
Nesta abordagem, trabalhamos os conceitos principais para o 
conhecimento da administração pública, que prescinde do entendimento da 
formação e estrutura do Estado. Tudo parte da sociedade, como manifestações 
de conjunto ordenadas, com finalidade ou valor social e com poder social. No 
caso, há um consentimento dos sujeitos visando à preservação da ordem e 
promoção de interesses comuns. A inter-relação de interesses classifica o 
agrupamento como sociedade política, na busca de condições para a 
implementação do bem comum. Esta é a base para que essa conjunção de 
fatores se denomine como Estado. 
O entendimento sobre a existência fática do Estado se substancia na 
presença de alguns elementos, como soberania, território, povo e finalidade 
(bem comum). Ainda, entende-se como primordial (para manutenção do Estado) 
o poder, o qual, ao se fundar nas leis (em sentido geral), chama-se de poder 
jurídico. Do poder social, pautado no governo do povo, se denomina o Estado 
democrático, que, ao se fundar na Constituição (lei fundamental), estabelece o 
Estado Democrático de Direito, sendo no Brasil estruturado na forma de 
federação. 
Como elemento intrínseco do exercício da soberania está o governo, 
responsável pela realização das medidas de interesse comum, entre elas bem-
estar, segurança e justiça, realizado pelo conjunto de atividades, serviços e 
órgãos classificados como administração pública. Já o estudo da parte gerencial 
da administração pública se dá na disciplina de gestão pública, que se diferencia 
em muitos pontos da gestão privada. 
Finalmente, a organização da administração pública brasileira se dá pela 
esfera da administração direta, abrangendo os diversos órgãos da União, 
estados e municípios, nos âmbitos dos poderes Executivo, Legislativo e 
Judiciário. Já a administração indireta se pauta na ideia de descentralização, 
seja como extensão da administração direta ou pela exploração de atividades 
econômicas; abrangem-se assim as autarquias, fundações, empresas públicas, 
sociedades de economia mista e os consórcios públicos. 
 
 
 
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REFERÊNCIAS 
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