VIGUERA - La política de la apertura comercial en la Argentina, 1987-1996 (1)

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Aníbal Viguera
The Palmer House Hilton Hotel, Chicago, Illinois, 24 a 26 de setembro de 1998
Departamento de Sociologia 
Faculdade de Ciências Humanas e da Educação Universidade 
Nacional de La Plata Calle 6 esq. 48, 1900 
La Plata, Argentina.
A política de abertura comercial na Argentina, 1987-1996
E-mail: aviguera@isis.unlp.edu.ar
Preparado para apresentação na reunião de 1998 da Associação de Estudos Latino-Americanos,
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1. Estado, empresários e reformas económicas
As explicações sobre os determinantes políticos das políticas económicas têm oscilado 
entre argumentos estatista-institucionais (que enfatizam a acção e os objectivos das elites estatais 
em certos contextos institucionais e históricos) e análises “sociocêntricas” (que enfatizam, em vez 
disso, o papel da pressão e da capacidade de influência dos cidadãos). agentes económicos e 
actores sociais).
Por vezes, de facto, parece presumir-se que os interesses sectoriais se manifestam 
“naturalmente” como actores colectivos na arena política que pressionam por políticas consistentes 
com as suas preferências, e que as orientações mais gerais da política económica correspondem 
à coligação que é bem sucedida. na imposição dos seus objectivos. As coligações seriam assim 
o produto de claras coincidências de interesses surgidos e construídos no seio da sociedade e 
com capacidade de impor os seus projetos ao Estado. Esta abordagem -com um certo viés “instrumentista”-
2
Aníbal Viguera
A ideia de que as políticas estatais respondem ou são um reflexo de pressões, exigências ou constrangimentos 
sociais e/ou estruturais permeia várias tradições analíticas sob diferentes formas. Deixando de lado versões 
instrumentalistas ou estruturais excessivamente simplificadoras, a abordagem “sociocêntrica” pode iluminar aspectos 
importantes da questão. A sua forma mais difundida é aquela que procura identificar o peso decisivo de uma 
determinada “coligação política” para dar conta de cada viragem importante nos modelos de acumulação, visualizando 
determinados interesses comuns a um ou vários sectores da estrutura económica e analisando a sua relação com os. 
adoção de um rumo específico na política econômica. Esta perspectiva tem uma utilidade indubitável na identificação 
das condições estruturais que em cada situação histórica permitiriam a sustentação de determinadas políticas - política 
e microeconomicamente - ou conduziriam ao seu fracasso. Agora, a análise da ligação causal entre estas clivagens 
sectoriais e a formulação e implementação de políticas - a sua tradução em termos de “coligações” - pode dar origem 
a diferentes versões desta abordagem que estão frequentemente em tensão.
O objetivo deste artigo é analisar a política de liberalização comercial levada a cabo na 
Argentina no âmbito do recente processo de reforma económica. Na primeira secção apresento 
muito brevemente as principais perspectivas analíticas a partir das quais habitualmente se aborda 
a explicação do rumo adoptado pelas orientações globais da política económica, e aponto alguns 
problemas teóricos que surgem em torno destas abordagens. As secções 2 a 5 reconstroem o 
processo de formulação e implementação da liberalização comercial entre 1987 e 1996, analisando 
especialmente a interacção estratégica entre o governo e os principais agentes económicos 
envolvidos. Por fim, nas conclusões, retorno às questões teóricas levantadas no início, relacionando-
as com o caso específico estudado.
A política de abertura comercial na Argentina, 1987-1996*
Agradeço os comentários de Vicente Palermo a uma versão preliminar deste trabalho, com as devidas 
ressalvas quanto à minha exclusiva responsabilidade pelo resultado final.
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Esta segunda forma de abordar as coligações é bem complementada por outra perspectiva que nos 
permite explorar como os capitalistas podem “impor” decisões sobre as políticas económicas sem ter que agir 
politicamente para o conseguir, devido à “posição privilegiada” que derivam do seu controlo sobre o investimento2. .
3
Estes dois riscos analíticos são moderados noutras versões em que são os agentes estatais que 
procuram em cada circunstância articular uma coligação baseada em interesses sectoriais agregados, configurando 
“modelos” de políticas que variam consoante o sector ou sectores cujo dinamismo são potenciais motores. de 
crescimento decide apostar. O carácter “sociocêntrico” mantém-se aqui na medida em que as políticas são 
explicadas como visam satisfazer de forma clara e directa os interesses de algumas dessas potenciais 
combinações de coligações sectoriais-estratégias de desenvolvimento, encontrando nisto, a priori, a explicação 
fundamental da situação estatal. decisões. Em geral, a coligação bem-sucedida é algo previsível, pois é constituída 
pelos setores que são “vencedores” nas circunstâncias impostas pela economia internacional (porque são os mais 
capazes de promover o crescimento da economia)1 .
acarreta o risco teórico de ignorar os problemas clássicos da acção colectiva de qualquer “grupo de interesse”, 
problemas que no caso dos empresários são acentuados pelo seu elevado grau de fragmentação e concorrência 
interna; Não é necessariamente “natural” que os empresários consigam agir como agregados colectivos 
claramente definidos a favor ou contra determinadas políticas. Por outro lado, pode também levar a deixar de lado 
a priori a possibilidade de investigar o eventual papel das elites estatais, e até mesmo a atribuir simplesmente aos 
supostos beneficiários de certas políticas o carácter de iniciadores activos das mesmas; Em qualquer caso, as 
coligações devem ser investigadas e não “deduzidas” das políticas adoptadas.
A teoria da “dependência estrutural 
do Estado em relação ao capital”3 enfatiza que dada a separação entre a propriedade privada dos meios de 
produção e o poder político, e como a própria manutenção e apoio público do governo dependem fortemente da 
existência de um sistema adequado Ao nível da actividade económica, os governantes são levados a evitar certas 
políticas que prejudicam os interesses empresariais e a promover decisões que os favoreçam. Assim, os 
empresários podem obter resultados políticos não tanto pelo que fazem politicamente, mas pelo que deixam de 
fazer em termos de investimentos, e isto pode promover decisões estatais, independentemente de serem formadas 
coligações explícitas. A noção de poder estrutural é uma ferramenta analítica útil para investigar as diferentes 
alternativas na relação entre o Estado e o setor privado no que diz respeito às políticas económicas, pois permite 
incorporar o peso das “estruturas” sem reduzir a política a elas.
Por outro lado, as abordagens que colocam uma ênfase fundamental na iniciativa das elites estatais não 
implicam negar a possibilidade de coligações ou ignorar o poder estrutural dos capitalistas, mas não assumem 
como explicação a priori das políticas o facto de que estaspreços como elemento de pressão sobre os empresários. O objetivo disciplinar da 
abertura foi explicitamente
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Cavallo partilhava sem dúvida o critério de abertura ideológica instalado no discurso estatal 
desde 1987, no sentido de que era necessário promover a competitividade eliminando os incentivos 
negativos gerados pela protecção excessiva, e favorecer uma reconversão industrial orientada para a 
exportação. Mas a questão continuou a desenvolver-se na agenda pública, em termos imediatos, com 
base no objectivo anti-inflacionista, e estando também sujeita, em certa medida, a objectivos ligados à 
arrecadação de impostos; Ao mesmo tempo, fazia parte da estratégia política de dar sinais firmes sobre 
a vontade reformista do governo. Ou seja, os objectivos macroeconómicos e políticos de curto prazo 
continuaram a governar o ritmo e o âmbito da política comercial, acima de possíveis considerações de 
longo prazo sobre como, e em que medida, a abertura deveria ser articulada com as necessidades de 
reconversão produtiva que era. pensado para ser alcançado.
Duas grandes excepções ficaram de fora do regime, com uma tarifa de 35%: os automóveis, 
para os quais continuou a ser mantido um regime especial com quotas e incentivos particulares, e os 
produtos electrónicos, que perderam os direitos específicos e transitórios que tinham até ao momento. 
receber como remuneração uma alíquota superior ao máximo estabelecido. Ao mesmo tempo, foi 
anunciada a eliminação de todos os direitos de importação específicos ainda em vigor; As posições 
anteriormente beneficiadas por eles passariam a permanecer automaticamente no patamar tarifário 
mais elevado, 22%.
4.1. Uma abertura antiinflacionária e disciplinar
com os bancos oficiais e a aplicação de medidas antidumping para o cumprimento de uma “política de 
preços correta”.
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O anúncio da abertura, feito com um discurso de singular dureza que sublinhou a necessidade 
de disciplina dos agentes económicos e renunciou explicitamente aos subsídios e às “reservas de 
caça” dos empresários, bem como ao seu comportamento “cortês”, foi feito num momento em que o 
o novo ministro arriscava a possibilidade de se estabelecer ou de ser arrastado por uma nova 
investida dos mercados. No final de Fevereiro, o governo tinha enfrentado uma corrida cambial 
significativa e precisava de mostrar credibilidade no sentido de que o seu plano era firme e que 
estava em posição de sustentar a paridade cambial e o equilíbrio fiscal; A redução de preços foi, 
como dito, um elemento chave na estratégia de manutenção da paridade fixa em 10.000 austrais. 
Havia também incerteza sobre o grau de apoio externo que a nova gestão económica teria, numa 
altura em que os credores exigiam um aumento nos pagamentos de juros da dívida externa. Foi uma 
verdadeira luta entre Cavallo e os mercados: nesse contexto, a dureza das medidas, incluindo a 
abertura, teve a ver com esta estratégia de gerar confiança nos operadores e evitar que pressionassem 
o dólar.
4.2. Uma abertura que se torna eficaz
admitido pelo próprio Ministro Cavallo, quando disse que isso foi feito “para que os mercados 
monopolistas tenham concorrência e assim evitem abusos na fixação de preços por parte de algumas 
empresas”31, e quando apontou sem subtilezas que “o entusiasmo do governo em aplicar a legislação 
antidumping dependerá dos empresários e de deixarem de lado os seus comportamentos 
monopolistas.” De facto, a firmeza demonstrada pela equipa económica com os seus sucessivos 
anúncios e disposições - entre elas a de abertura - levou à assinatura de vários acordos com 
diferentes sectores a partir de Março. A abertura tornou mais necessário o acesso das empresas a 
este tipo de pactos: não só para eventualmente obterem a aplicação de mecanismos antidumping, 
mas porque as reduções fiscais foram apresentadas como mais essenciais para poderem competir 
numa economia aberta.
Tudo indicava que havia agora um impulso efectivo para a abertura da economia e foi assim 
que a iniciativa foi interpretada. Por um lado, a tarifa média caiu de 18 para 10%; Ao mesmo tempo, 
foram envidados esforços para garantir que a possibilidade de importação fosse efectiva, eliminando 
ou reduzindo vários controlos e procedimentos administrativos; Por outro lado, as autoridades 
económicas mostraram uma homogeneidade de critérios e uma firmeza na decisão de aprofundar a 
abertura que os esforços anteriores do Ministério da Economia não tiveram. A mensagem transmitida 
pelo secretário Schiaretti foi contundente e deixou claro que seria muito difícil acessar as concessões 
específicas às quais o sistema estava acostumado. Ao mesmo tempo, porém, as brechas 
permaneceram abertas, mas sujeitas ao sistema de recompensas e punições; Não faltaram 
concessões nos primeiros meses, mas num quadro diferente: mostraram ao mesmo tempo a dureza 
do percurso e a importância de não confrontar o governo para obter excepções. As margens de 
atuação dos empresários foram sendo reduzidas a solicitar medidas antidumping e buscar o rearranjo 
de seus produtos - ou de seus insumos - dentro dos três níveis tarifários estabelecidos. Parte da 
novidade desta etapa de abertura é também que em 1991 se consolidou um fenômeno que já se 
manifestava desde meados de 1990: a redução da proteção nominal combinada com o atraso 
cambial para gerar uma corrente de
19
Clarín, 2-3-91.
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4.3. Os empresários industriais entre o protesto, a impotência e o acordo: rumo à aceitação de novas regras do 
jogo
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Outro fato que se somou ao contexto específico da política comercial, a partir de 1991, foi a assinatura do 
Tratado de Assunção que deu origem ao MERCOSUL32. Até agora, a integração com o Brasil tinha sido tratada em 
termos de acordos setoriais, e a questão não tinha sido central nas discussões sobre política comercial em geral. O 
projeto de integração regional foi realizado por iniciativa exclusiva dos governos, sem grande participação empresarial 
nos esforços iniciais33; Para os empresários argentinos, o Mercosul representou uma grande oportunidade em muitos 
aspectos, e os aspectos de risco que também implicava não foram objecto de um debate significativo até que os 
primeiros efeitos concretos começaram a aparecer. A política de liberalização comercial não estava subordinada ao 
objectivo de integração regional, que neste caso era mais um aspecto da questão. Sua centralidade, porém, aumentará 
e o intercâmbio comercial com o Brasil e sua regulamentação se tornará um ponto cada vez mais importante na 
interação dos empresários e do Estado no que diz respeito à política de comércio exterior; A intensidade e o tom das 
reclamações a este respeito seguirão, em qualquer caso, o ritmo dos desequilíbrios ou danos específicos que se 
manifestaram em cada etapa.
importações que já se fazem sentir com força cada vez maior, fazendo com que a abertura se torne pelaprimeira vez 
um fato com efeitos palpáveis para os empresários.
As declarações públicas dos empresários industriais contra a abertura foram abundantes em Março de 1991, 
quando ainda se podiam esperar mudanças no rumo adoptado. A UIA foi rápida em qualificar a redução das tarifas 
como uma “agressão”, denunciando-a por falta de consulta e por ser um mero instrumento de correção cíclica de 
preços, além de não ser acompanhada de outras medidas que melhorassem a competitividade das empresas . As 
expressões da UIA não deixaram de reconhecer a importância e relevância de qualquer medida que, como a 
Convertibilidade, visasse garantir a estabilidade, mas em conjunto forneceram um “apoio crítico” que implicou apontar 
os danos que o programa em curso ameaçava trazer. para a indústria.
Por trás das declarações gerais, nas quais grandes e pequenos industriais concordavam, ocultavam-se, como 
sempre, várias nuances quanto ao que eles realmente queriam defender. Para alguns, tratava-se mais do que qualquer 
coisa de preservar margens de lucro das quais não estavam dispostos a abrir mão. É o caso, por exemplo, da 
siderurgia, formada basicamente por empresas pertencentes a grandes holdings, que, embora tivessem seu dinheiro 
investido em diversas atividades, não as impediram de resistir aos custos que lhes foram impostos pela abertura 
importações. Javier Tizado, executivo da Techint e presidente do Centro Industrial do Aço, criticou a abertura voltada 
ao controle de preços num momento em que
Cfr. Bouzas 1995, Hirst 1993.
O Tratado foi assinado em 26 de março de 1991 e contemplava três aspectos principais: a) um acordo de livre 
comércio, que seria implementado progressivamente através de um sistema de preferências tarifárias que 
aumentaria automaticamente em etapas sucessivas até atingir 100% (ou seja, isto é, , a uma tarifa 0 para o 
comércio intrarregional) em 1º de janeiro de 1995; b) uma união aduaneira (estabelecimento de uma tarifa externa 
comum) que também seria aplicável a partir dessa mesma data; ec) o compromisso de “harmonizar” as políticas 
macroeconómicas e sectoriais. Durante a transição, e mesmo depois dela, foram contemplados regimes de 
exceção tanto para o livre comércio intra-regional como para a tarifa externa comum. Sobre o conteúdo do Tratado 
e as vicissitudes da sua implementação ver Bouzas 1995, Chudnovsky e Porta 1995, Hirst 1993 e Stancanelli 1996.
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momento. 
Estes exemplos ilustram a resistência dos mais “poderosos” do espectro industrial, que procuraram manter os 
seus níveis de rentabilidade; Para muitos outros industriais, estas mesmas críticas tinham como substrato concreto 
uma ameaça muito mais drástica à sua sobrevivência como tal. Entre os dois extremos, e com motivações mais ou 
menos urgentes consoante o caso, a oposição à abertura das importações estendeu-se a todo o espectro industrial. A 
abertura comercial não encontrou resistência apenas dos “menos competitivos”, ou apenas das pequenas e médias 
empresas, pois não fazia parte do projeto de um setor que apostava consistentemente na “orientação exportadora” e 
buscava a liberalização a partir dela. .
que o atraso no valor do dólar “não impediria a concorrência externa”. O seu discurso admitiu que as tarifas elevadas 
eram o que até então permitia sustentar elevados custos industriais em termos de impostos e tarifas, reconhecendo 
que a protecção tarifária permitia manter as exportações a preços inferiores aos fixados internamente (um dos 
argumentos do governo para promover as importações), subsidiado pelos preços praticados no mercado interno, 
justificando a necessidade de manutenção dessa diferença34. O líder têxtil Murat Eurnekian expressou o mesmo 
sentido, embora face à intenção de incluir os automóveis na liberalização das importações, os terminais também 
exerceram forte pressão para continuarem a reproduzir o regime de protecção especial que conseguiram manter até
Além das declarações públicas, alguns “lobistas” proeminentes da UIA também visaram o Congresso. Com o 
apoio dos membros da Comissão da Indústria, alguns empresários promoviam um projecto de “lei de emergência 
industrial” que, se aprovado, se tornaria um “projecto tampão” face à intenção da equipa económica de definir 
legalmente os termos da abertura . Vários “pesos pesados” da indústria ligados a grupos económicos importantes 
também atuavam ali. Por fim, porém, o eixo das decisões continuou a estar no Poder Executivo, e o epicentro dos 
esforços empresariais continuou a estar localizado no Ministério da Economia e no SICE.
Paralelamente às expressões gerais, os empresários não negligenciaram o clássico mecanismo de pressões 
e demandas específicas. Neste caso, câmaras e empresários individuais contactaram o Ministério da Indústria para 
tentar “acomodar” os seus produtos dentro do esquema tarifário de três níveis que tinha sido anunciado. As discussões 
se concentraram em saber se determinados produtos eram bens finais ou intermediários e, com base nas reclamações 
a esse respeito feitas durante o mês de março, o SICE concordou em corrigir a localização de 256 posições antes que 
o novo pedido entrasse em vigor. As correções foram, em sua maioria, transferências de produtos de um nível inferior 
para um superior, embora também tenham ocorrido casos inversos devido a reclamações sobre o aumento do custo 
dos insumos. A classificação de muitos produtos pode estar sujeita a interpretações contraditórias e, nesses casos, a 
pressão pode ser decisiva. Ao mesmo tempo, a localização dos produtos na escala tarifária deu origem a licitações 
intersetoriais que acentuaram a fragmentação das reivindicações empresariais, limitando sua capacidade de ação 
coletiva: obter individualmente uma resolução favorável que alterasse a localização de um produto poderia ser muito 
mais imediato . importante e decisivo do que lutar por possíveis reconsiderações globais do programa de abertura.
21
No que diz respeito às diferenças entre os preços de exportação e os preços internos das empresas siderúrgicas, dados 
altamente ilustrativos podem ser vistos em Azpiazu e Basualdo, 1995. Sobre o mesmo ponto no caso da petroquímica, ver 
López, 1994.
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Durante 1991, a Convertibilidade estabeleceria certas diretrizes para a interação entre o governo e os 
industriais. A reação empresarial passou a oscilar entre dois impulsos um tanto contraditórios: por um lado, a 
conveniência de não se opor frontalmente ao governo desde que este conseguisse manter as variáveis sob seu 
controle, sustentando uma estabilidade que os empresários valorizavam como um bem público . para defender e, por 
outro lado, a vontade de vários sectores industriais, agora unidos pela nova liderança da UIA, de impor um viés mais 
“industrialista” à política económica.
À medida que se aproximavam as eleições parciais de Setembro de 1991, a UIA e a equipa económica 
começaram aconvergir para a conveniência mútua de estabelecer um “pacto” em torno de certos aspectos básicos da 
política actual. Para o Ministro da Economia e o seu plano, apesar da sua aparente dureza, as demonstrações de apoio 
político da comunidade empresarial foram uma mais-valia ainda necessária para sustentar a confiança dos mercados 
na sustentabilidade do programa de convertibilidade. Por outro lado, a posição de Cavallo não estava isenta de 
questões dentro do governo e do partido no poder. Para o governo em
A inflexibilidade do governo e o uso explícito do sistema de recompensas e punições contribuíram, por um 
lado, para acentuar a busca por negociações específicas para cada setor e, ao mesmo tempo, para enquadrar a 
discussão para a abertura nos parâmetros já definido pela equipa económica, progressivamente aceite como um facto. 
Juntamente com os protestos e advertências que tentaram, sem sucesso, reverter pelo menos parcialmente a própria 
abertura, com efeito, os industriais também exigiram, e com crescente insistência, soluções que já estavam 
implicitamente baseadas no facto consumado, tais como mecanismos anti-dumping eficazes e controles aduaneiros. 
Por outro lado, as reivindicações empresariais também apontavam cada vez mais para a necessidade de estabelecer 
medidas complementares que significassem uma redução dos custos com que as empresas operavam, de forma a 
competir tanto interna como externamente com a paridade cambial estabelecida. Ambos os tipos de reivindicações 
tornaram-se foco de discussões com o governo, com o qual a política de liberalização comercial acomodou os termos 
impostos pelo Estado.
As pressões não conseguiram alterar o projecto inicial de Cavallo e os dirigentes da equipa económica 
acentuaram a dureza das suas posições, ratificando em inúmeras ocasiões a irreversibilidade da abertura. O 
subsecretário da Indústria, Juan Schiaretti, insistiu em cada reivindicação com a ideia de que não seria mais tolerada a 
existência de “reservas de caça” para determinados produtores. O próprio Cavallo avançou para limites altamente 
irritantes para os industriais, ao sustentar que não hesitaria em permitir importações objecto de dumping se isso fosse 
necessário para impor a disciplina procurada nos preços, ou ao justificar pela mesma razão a importação de vestuário 
e coberturas de automóveis utilizadas.
Desde o início, a liderança da UIA incluiu na sua estratégia declarações que visavam apontar coincidências 
com o programa económico. Mas a resistência à abertura ainda estava constantemente presente: o objectivo da 
estratégia de apoio era, precisamente, conseguir as modificações do programa que ainda eram consideradas 
necessárias.
Os protestos ainda poderiam elevar um pouco o tom, principalmente diante da pressão dos setores que começavam a 
ser afetados pela chegada crescente de produtos importados, levando a demandas recorrentes por cotas e tarifas 
específicas que saíam do estreito âmbito dos controles antidumping . Nestes casos, as declarações de Israel Mahler e 
particularmente as do secretário Manuel Herrera expressaram o lado mais exigente dos industriais.
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A UIA, por sua vez, estava interessada em posicionar-se como interlocutor privilegiado do 
governo e garantir maiores possibilidades de influenciar a política económica para adotar um viés mais 
favorável aos interesses industriais, passando da ênfase na estabilidade para o crescimento ativo e 
políticas de compensação. sustentar a competitividade. Ao mesmo tempo, a dureza do governo 
conseguiu transmitir a sensação de que para alcançar benefícios específicos, agora mais necessários 
do que nunca devido à abertura, era necessário “fazer bem”, tanto do ponto de vista do comportamento 
microeconómico como em termos de moderação das reivindicações35 .
A discussão sobre a abertura, nos seus termos globais (ou seja, independentemente das exigências 
específicas de cada sector), esteve indissociavelmente ligada ao progresso do plano de convertibilidade 
e às alternativas que poderiam ser imaginadas nesse quadro, centradas na ideia de “ desvalorização 
por outros meios.” Como assumem fontes próximas da UIA, “há um reconhecimento explícito por parte 
da liderança industrial de que o Plano de Convertibilidade é uma carta ‘sagrada’ e que o Ministro 
Cavallo tem ‘plafond’ suficiente para que não haja outras alternativas à vista. Assim, o debate sobre a 
taxa de câmbio e a abertura foi alterado para discutir o que Schiaretti chama de excesso de custos e 
outros identificam como desvantagens.
A assinatura de vários acordos de preços entre Abril e Maio de 1991 mostrou que, face ao facto 
consumado, as câmaras sectoriais escolheram uma após a outra concordar com as condições impostas 
pelo sistema de recompensas, contribuindo para inclinar a balança para a atitude global de “apoiar 
para negociar melhor.”
De modo geral, foi importante selar acordos com os empresários que reforçassem o sentimento de 
estabilidade na situação eleitoral.
Desta forma, à medida que se aproximava o Dia da Indústria (2 de setembro), tanto Cavallo 
como a UIA tinham motivos para chegar a um acordo explícito e formal. Nas negociações anteriores 
com o secretário Schiaretti, ele foi encarregado de garantir que dois pontos centrais da estratégia do 
governo, como o câmbio e a política de abertura, fossem explicitamente excluídos da conversa. No 
final de Agosto foi assinado o “Acordo para a reconversão e crescimento da produção industrial” entre 
a Indústria e o Governo, com um evento promovido na Casa Rosada que procurou dar-lhe particular 
significado. Empresários empenhados na manutenção dos preços e no aumento da produção, bem 
como na colaboração no controlo da evasão fiscal e no aumento do investimento em equipamentos; A 
actual paridade do dólar foi implicitamente aceite e a abertura em termos gerais não foi questionada. O 
Estado, por sua vez, prometeu uma série de medidas destinadas a reduzir os custos de produção, 
promover as exportações e controlar as práticas desleais nas importações.
Mais do que pelos seus efeitos específicos sobre as políticas que se seguiram imediatamente, 
este pacto é interessante na medida em que implicou a primeira manifestação explícita daquilo que 
seria desde então o tom predominante das relações entre o governo e os empresários industriais no 
que diz respeito à política económica: são adaptativos as suas estratégias e as suas exigências ao 
quadro de opções fornecidas pelo próprio governo, e este, por sua vez, deve começar a dar maior 
ênfase aos elementos que exigem como “corretivos” do plano em vigor.
23
Schiaretti respondeu que por um lado os industriais viram que o plano funcionava e concordaram com algumas 
propostas gerais, mas que também o conseguiram “com disciplina. Não esqueçam que implementamos um 
regime de recompensas e punições." Página 12, 8-18-91.
Numa reportagem jornalística, o Secretário da Indústria foi questionadocomo conseguiram “seduzir” uma 
liderança da UIA que prometia ser muito conflituosa e que estava agora prestes a chegar a um acordo com o Governo.
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5. A conversibilidade é imposta e a conversibilidade impõe
Mas, por outro lado, a abertura também começou a fazer sentir os seus efeitos perigosos para o equilíbrio 
pretendido pelo governo, através de um défice comercial crescente: 1992 marcou um ponto de viragem nesse sentido, 
com um défice bastante elevado, produto da combinação entre um salto nas importações e a estagnação das 
exportações; Será especialmente em 1993 e 1994 que a balança comercial estará na primeira linha entre os problemas 
macroeconómicos a considerar (tabela 2). A questão fiscal também era urgente, especialmente pela necessidade de 
consolidar apoios
5.1. O novo cenário está se fazendo sentir
competitivo”36. O facto de ter sido o governo quem conseguiu impor os termos torna-se evidente se tivermos em conta 
que até então as exigências industriais tinham como objectivo abrandar ou reduzir a abertura “até que estivessem 
reunidas as condições de competitividade”; O que se assumiu a partir de agora implicou uma sequência inversa: a 
abertura era um facto, assim como o nível nominal da taxa de câmbio e, em qualquer caso, era partilhada a intenção 
de compensá-la com outras medidas.
No final de 1991, Cavallo estabeleceu então novas regras do jogo, tanto para a economia como para a acção 
política dos empresários. As propostas clássicas pelo valor do dólar já não eram viáveis (embora não faltassem novas 
“corridas”), e a abertura como facto global era aparentemente indiscutível; Perante isto, os empresários tenderam a 
aceitar, por um lado, que deveriam actuar microeconomicamente em conformidade e, por outro, que para obterem 
benefícios em termos de políticas, parecia aconselhável não apostar demasiado num confronto directo com a equipe 
econômica. Na medida em que o programa de Cavallo se revelou sustentável, começou a aceitar-se que havia um novo 
“modelo” em vigor, ao qual era necessário acomodar-se: isto não era um problema no que diz respeito a alguns pontos 
que sem dúvida beneficiaram o sector empresarial como globalmente, mas mais difícil e conflituosa em termos de 
estratégias de crescimento e do novo esquema de incentivos e preços relativos. Sem dúvida, a estabilização trouxe 
consigo uma importante reactivação económica que, iniciada em 1991 e terminada em 1994, não só contribuiu para 
que muitos beneficiassem substancialmente do novo cenário, como também encorajou expectativas optimistas sobre 
os eventuais resultados do plano em vigor para o médio prazo. Contudo, as próprias “virtudes” do modelo para garantir 
a estabilidade (a âncora cambial, a abertura e os limites às políticas sectoriais) foram as que implicaram simultaneamente 
problemas que afectaram vários sectores37 .
Do ponto de vista do governo, a abertura continuou a ser um elemento-chave da estratégia anti-inflacionista. 
A inflação demorou muito a cair para os níveis esperados (ver tabela 3) e nos primeiros dois anos da Convertibilidade 
a possibilidade de surtos significativos ainda era uma ameaça próxima, incentivada pela reactivação. Quando a inflação 
finalmente atingiu níveis ridículos, permaneceu o espectro de que qualquer reversão na abertura comercial poderia 
desencadear efeitos inflacionistas.
24
Sobre o atraso cambial como um dos problemas “congénitos” do Plano de Convertibilidade, ver Damill e Keifman, 1992. 
Sobre o papel da reactivação económica na aceitação do “modelo” pelos diferentes actores económicos e sociais, ver 
Gerchunoff e Torre 1996, Palermo 1997.
Relatório Industrial, julho-agosto de 1991.
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5.2. Política governamental e comercial: entre a rigidez e o pragmatismo
Procurando retomar a iniciativa num contexto de crescentes críticas por parte dos sectores 
produtivos40, e num contexto de ameaça de aumento do défice da balança comercial, Cavallo 
começou a tomar alguns passos que implicavam a intenção de avançar na linha de
Dois outros elementos devem ser levados em conta para finalizar a descrição do contexto 
em que, desde 1991, continuaria a desenvolver-se a interacção entre o Estado e os empresários em 
torno das políticas económicas. Uma delas é que em 1992 já era um facto óbvio que uma boa parte 
da comunidade empresarial estava fortemente endividada em dólares, pelo que a alternativa de uma 
eventual desvalorização tornou-se cada vez mais indesejável38. A outra é que entre 1990 e 1992, a 
privatização de um grande número de empresas públicas, tanto de serviços como produtivas, tornou-
se efectiva; Para além dos seus efeitos fiscais e económicos, é importante lembrar aqui que este 
processo aumentou significativamente as oportunidades de investimento e a natureza multissectorial 
dos grandes grupos económicos, o que sem dúvida influenciou as suas estratégias políticas e económicas.
externo e, desse ângulo, tarifas baixas poderiam ser contraproducentes. O crescente défice fiscal 
verificado desde 1995 terá de ser somado ao desequilíbrio comercial como principal causa de 
preocupação relativamente ao equilíbrio macroeconómico; Juntamente com o forte aumento do 
desemprego que também ganhou notoriedade como problema naquele ano, ambas as questões 
entraram fortemente nos debates sobre a relevância de uma maior ou menor abertura.
Ao longo de 1991 e quase até ao final de 1992, continuou a prevalecer uma postura inflexível 
por parte do governo no que diz respeito à abertura e às exigências sectoriais. As medidas 
antidumping foram adiadas para consideração ou receberam respostas negativas ou insuficientes, 
embora não faltassem exceções para resoluções favoráveis39. A única alteração no regime tarifário 
foi o aumento de 0 para 5% na tarifa de insumos e matérias-primas, instituída em novembro de 1991 
para compensar os impostos que o Estado deixou de arrecadar por força do decreto de 
desregulamentação. A intransigência do Ministro Cavallo, explicitamente endossada pelo Presidente 
Menem, continuou a ser expressa de forma recorrente em discursos que tratavam duramente as 
exigências empresariais. Também se sentiu pressão direta – na forma de ameaças de fiscalização 
tributária, por exemplo – sobre empresários individuais para que não insistissem em suas 
reivindicações contra a abertura.
O panorama começou a mudar em outubro de 1992, dando início ao que poderia ser 
considerado uma segunda etapa da política de abertura implementada desde abril de 1991.
25
Os pedidos negados incluem os casos da Hisisa, uma empresa têxtil, e da Beaumond e Diol, uma empresa de 
autopeças (que acabou fechando as portas depois que seus pedidos antidumping foram negados), e da petroquímica 
Indupa. A indústria siderúrgica, pelo contrário, foi uma das primeiras a ver as suas queixas antidumping tratadas com 
resoluções aprovadas em Setembro de 1992; Neste caso, à pressão de umaempresa do grupo Techint juntou-se a 
sugestão da auditora da ainda estatal Somisa, María Julia Alsogaray, que argumentou que a medida era necessária 
para evitar uma queda muito forte no seu preço de venda. . enfrentando a sua iminente privatização.
Uma das primeiras referências à dívida em dólares como “aliado de luxo” da convertibilidade pode ser vista em El 
Cronista Comercial, 23/06/92. Para alguns dados específicos referentes aos empréstimos em dólares contraídos pelos 
principais grupos económicos, ver Bisang, 1996.
As constantes reclamações sobre a taxa de câmbio e uma queda retumbante no mercado de ações apareceram 
como indícios de que “a temperatura da confiança estava em baixa”: Clarín, 10-6-92.
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41
Além dessas medidas, no dia 28 de outubro, foram feitas uma série de modificações na política de comércio 
exterior que implicaram certa reversão da abertura e também visaram favorecer os exportadores industriais. Por um 
lado, a taxa estatística foi aumentada, de 3 para 10%. Ao mesmo tempo, o esquema tarifário foi reestruturado, 
introduzindo novas faixas – de 3 a 8 – e reescalonando as tarifas de forma a reduzir as dos insumos industriais41. A 
tarifa máxima caiu de 22 para 20%, mas na realidade com a alíquota estatística era de 30%, o que aumentou a 
proteção, principalmente para bens finais. Ao mesmo tempo, foi estabelecido um sistema de restituição de impostos 
às exportações industriais, em percentuais equivalentes aos da proteção tarifária de cada produto: o sistema “espelho” 
buscava equalizar os incentivos à produção para o mercado interno e para a exportação. Na verdade, o sistema visava 
melhorar a taxa de câmbio real através de reembolsos e maior protecção, embora os efeitos específicos fossem muito 
diversos consoante os sectores e isso se fez sentir quando começaram a aparecer as primeiras avaliações das 
respectivas câmaras: para alguns produtores, por exemplo, a redução da tarifa de insumos foi superada pelo aumento 
da alíquota estatística; Para muitas pequenas e médias empresas que produzem componentes de bens de capital, a 
protecção aumentou, mas os produtores dos bens de capital em questão foram afectados, uma vez que tiveram de 
pagar mais.
No dia 7 de outubro de 1992, em encontro com empresários de diversos setores realizado no teatro 
Cervantes, em Buenos Aires, o ministro fez uma série de anúncios com os quais pretendia inaugurar efetivamente "a 
segunda etapa do plano", visando, como disse disse, “em direção ao crescimento”. Foi uma série de medidas 
destinadas a promover as exportações e reduzir os custos das empresas, retomando as promessas do pacto produtivo 
do ano anterior: os anúncios incluíram a redução e eliminação de vários impostos, linhas de crédito, incentivos às 
exportações (incluindo aumentos de reembolsos), criação de um regime “definitivo” de promoção industrial, etc. O 
pacote foi complementado poucos dias depois com um “Regime de Especialização Industrial”, que estabelecia 
reduções substanciais nas tarifas de importação de insumos para empresas que se comprometessem a compensar 
com maiores exportações.
melhoria da taxa de câmbio real e introduziu uma flexibilidade importante na até então intocável política de liberalização 
comercial.
caras. 
Esta importante reestruturação do programa de abertura provocou críticas de economistas liberais e levantou 
dúvidas sobre os seus eventuais efeitos inflacionários. O “pragmatismo” evidenciado por Cavallo era consistente com 
a lógica que regia as suas decisões desde Março de 1991, e que respondia à necessidade de garantir a validade do 
plano de Convertibilidade. A racionalidade das resoluções explica-se tendo em conta as ameaças opostas que 
pairavam como pinças sobre o programa: por um lado, reversões na abertura poderiam ameaçar o delicado controlo 
da inflação e até gerar desconfiança nos mercados, mas por outro Por outro lado, o equilíbrio macroeconómico 
também poderia ser rompido devido ao défice comercial, e Cavallo foi explícito ao justificar decisões com base neste 
último problema. O perigo mais imediato do défice comercial eram as suspeitas que poderia gerar entre os operadores 
financeiros sobre a sustentabilidade da paridade cambial, o que poderia encorajar corridas contra o peso (de facto, 
em Novembro de 1992,
26
As etapas tarifárias passaram a ser 0, 2,5, 5, 7,5, 10, 12,5, 15 e 20%.
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42
Os anúncios do teatro Cervantes de Outubro de 1992 e estas reversões parciais da abertura 
acabaram por marcar os parâmetros dentro dos quais as decisões de política económica relacionadas 
com o quadro regulamentar e os incentivos à produção se moveriam doravante. A estrutura tarifária 
permaneceu sem grandes alterações a partir de então.
A única modificação global ocorreu em 1º de janeiro de 1995 e teve a ver com a adaptação nacional à 
Tarifa Externa Comum acordada no âmbito do MERCOSUL, que não alterou substancialmente as bases 
da escalada tarifária, embora tenha implicado a eliminação da taxa estatística. que se mantinha até 
então em 10%.
Este último fez com que, em determinadas situações, a possibilidade de aumentar globalmente as tarifas 
fosse novamente colocada na agenda pela própria equipa económica (independentemente do facto de, 
nessas circunstâncias, as pressões empresariais, por sua vez, se intensificarem), e de facto não faltaram
27
A adopção destas medidas ilustra como os interesses de alguns sectores económicos e os dos 
agentes estatais estavam complexamente interligados. Estas, motivadas pelos imperativos da estabilidade 
macroeconómica, foram levadas a introduzir certas vantagens para os exportadores e até a impor limites 
às importações: o “poder estrutural” dos empresários revelou-se, neste caso, através da necessidade de 
manter o défice comercial sob controlo . A lógica do programa de convertibilidade impôs políticas 
independentemente das reivindicações explícitas dos sectores envolvidos. Isto não significa que o 
governo não tivesse também a intenção de responder às exigências sectoriais como tais: as expressões 
de apoio da comunidade empresarial, ou pelo menos a discrição das suas reivindicações, eram ainda 
um objectivo importante a considerar na medida em que para o que contribuiu também para manter um 
clima de confiança na firmeza das políticas implementadas.
O governo continuou a parecer determinado a não reverter substancialmente a abertura; No 
entanto, as decisões neste sentido continuaram a ser parcialmente condicionadas, sobretudo em 
determinados momentos, pelas variáveis que vimos actuar até aqui: as pressões sectoriais específicas 
e os impulsos derivados da gestão macroeconómica. A primeira conduziu à adoção ocasional de novas 
medidas específicas de proteção.
Uma combinação entre imperativos macroeconómicos e pressões directas dos empresários será 
precisamente o que dará origem a novas reversões na abertura económica introduzida durante 1993. 
Tratava-seagora do estabelecimento de quotas e direitos específicos para alguns sectores em particular, 
e de respostas rápidas e favoráveis a reivindicações específicas para resoluções antidumping. As 
disposições sucederam-se entre julho e dezembro daquele ano, abrangendo fundamentalmente os 
setores papeleiro, têxtil, siderúrgico e petroquímico e respondendo a intensas ações de lobby.
verificou uma daquelas clássicas “mini-touradas” que reavivaram as polémicas em torno do plano). Não faltaram 
interpretações conspiratórias a este respeito, mas na realidade persistiram as condições em que um mínimo de 
incerteza encorajava alterações de carteira em direcção ao dólar por parte dos agentes detentores de activos líquidos, 
estimulados pela opinião dos “operadores financeiros”42. A política económica colidia constantemente contra aquela 
difícil saliência em que, paradoxalmente, as próprias reversões da actual estratégia - por exemplo, na abertura 
comercial - podiam ser tomadas como indicações de que a convertibilidade poderia ser abandonada, embora ao 
mesmo tempo fossem necessárias. moderar outros factores de incerteza, como o défice comercial.
O papel dos operadores financeiros é especialmente destacado em Palermo e Novaro, 1996.
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43
Isto contribui, sem dúvida, para estabilizar a política de abertura em torno dos parâmetros que foram 
consolidados desde 1991, mas, no entanto, deixa uma flexibilidade significativa porque os dois 
principais parceiros estão frequentemente sujeitos a pressões e impulsos internos para modificar 
parcialmente as regras políticas. Neste sentido, importa referir que o governo manteve-se firme na 
decisão de cumprir o calendário previsto no tratado de integração, ignorando as reivindicações e 
pedidos de adiamento por parte dos empresários industriais a que nos referimos abaixo.
A aceitação das regras do jogo impostas pela Convertibilidade e a concordância com 
aspectos substanciais da política económica actual não implicaram que a maioria dos empresários 
industriais tivesse aprovado, muito menos procurado, a partir de determinado momento, a 
liberalização comercial. Estreitamente interligada com a questão mais geral dos preços relativos e 
do nível da taxa de câmbio, a política comercial externa continuou a ser, pelo contrário, um elemento 
controverso na relação entre o Estado e o empresariado industrial. Em
No que diz respeito à política comercial externa, cabe acrescentar que a implementação da 
Tarifa Externa Comum do MERCOSUL introduziu, em certa medida, um “bloqueio” para a 
possibilidade de alteração unilateral da política comercial de cada um dos países.
decisões neste sentido tomadas por razões estritamente fiscais. Esta última ocorreu nos primeiros 
meses de 1995, quando o “efeito tequila” colocou em sério risco a estabilidade macroeconómica e 
a convertibilidade, e promoveu um pacote de medidas que incluía um aumento geral das tarifas de 
importação, incluindo a reimplementação da taxa estatística que tinha sido removido pouco antes.
Por outro lado, o cumprimento efectivo dos anúncios que implicaram melhorias progressivas 
na taxa de câmbio e uma maior orientação para a promoção da reconversão produtiva através de 
políticas activas continua a ser uma questão pendente na agenda da política económica, limitada 
em grande parte pela vontade de não negligenciar o equilíbrio fiscal e, acima de tudo, não pôr em 
risco o actual regime de convertibilidade. Desde 1993, foram adoptadas algumas outras medidas 
isoladas de “desvalorização oculta” e promoção da produção, tais como créditos a taxas subsidiadas, 
e o desejo de avançar na direcção iniciada em 1992 foi ocasionalmente reiterado 43 Como parte 
das tentativas de o fazer . modificar os preços relativos e os custos das empresas, o governo tem 
procurado avançar no domínio da flexibilidade laboral, mas neste domínio o seu progresso tem sido 
largamente retardado pela oposição sindical e política. Em suma, até 1996, manteve-se um equilíbrio 
baseado numa taxa de câmbio ancorada e na liberalização comercial, com medidas compensatórias 
específicas ou reversões parciais e selectivas da abertura.
5.3. Empreendedores industriais e abertura desde 1991: acomodações particulares, demandas 
disciplinadas e um “modelo” discutido mas aceito
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Os principais programas lançados desde 1992 foram a Reconversão Industrial (suspensa em Setembro de 
1996), o Regime de Consolidação e Desenvolvimento dos Pólos Produtivos Regionais, o Programa de 
Desenvolvimento de Fornecedores, o Centro de Informação e Estatística Industrial, algumas iniciativas 
destinadas a aumentar a oferta de crédito para PME, o regime de reembolso aos fabricantes de bens de capital 
e a criação de organizações destinadas a aconselhar as empresas nas exportações industriais (Fundação 
Export-Ar) ou a promover investimentos (Fundação Invest).
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Clarín, 7-21-93. A Cargill estava entre as empresas que, através de um de seus executivos, integravam o ultraliberal Conselho 
Empresarial Argentino, assim como empresários ligados a Acíndar, Pérez Companc e Garovaglio-Zorraquín.
A escolha dos beneficiários das medidas suscitou repetidas observações sobre o forte papel que o lobby e as relações pessoais 
de alguns grandes empresários com o Ministro Cavallo desempenharam neste sentido. É o caso, por exemplo, das quotas de papel, 
que favoreceram as três principais empresas do sector, dos direitos específicos sobre calçado desportivo que beneficiaram a Gatic 
(licenciada da Adidas) e a Alpargatas, e do chamado “decreto Acor ”que aumentou a tarifa do chocolate.
É importante notar que as reclamações não partiram exclusivamente, como seria de esperar, de 
pequenas e médias empresas. Nas listas de denúncias antidumping e nas demandas por maior proteção, 
destaca-se a presença de várias das maiores empresas de cada setor: Indupa (empresas petroquímicas do 
Grupo Richards), Ipako e Pasa (empresas petroquímicas do Zorraquín e Pérez Companc). grupos, 
respectivamente), Electroclor (empresa petroquímica da inglesa Duperial), Acíndar (siderurgia), Propulsora 
Siderúrgica, Siderca (do grupo Techint), Massuh y Celulosa (papel), Alpargatas, Gatic (têxtil) entre outras). . 
Algumas reclamações podiam até surpreender porque vinham de setores onde raramente surgiam opiniões a 
favor da restrição da abertura: um empresário da Cargill solicitou em 1993 que frangos vindos do exterior, 
especialmente os do Brasil, não fossem admitidos durante seis meses44 .
29
Os pedidos de intervenção específica só se acentuaram a partir de 1991 e especialmente durante 1992 
e 1993, em sintonia com a entrada crescente de produtos importados e na medida em que cada sector foi 
efectivamente afectado. As câmaras sectoriais concentraram-se cada vez mais na apresentação de queixas de 
dumping e pedidos de quotas ou sobretaxas junto do Ministério da Indústria, em muitos casos acompanhadas 
de pedidos ou declarações de líderes empresariais sobre os danos causadospelas “importações desleais”. 
Periodicamente, as reclamações aumentavam ou novas “partes afetadas” eram incorporadas à medida que as 
importações avançavam, um fenómeno que, como visto acima, se verificou com uma tendência rápida e 
crescente desde 1992.
Em maior ou menor medida, dependendo dos sectores e das circunstâncias, continuou a manifestar resistência 
à abertura e a tentar obter reversões globais e particulares.
O primeiro semestre de 1993 foi particularmente intenso em termos de reivindicações relacionadas 
com os efeitos da abertura e do nível do dólar, o que resultou numa série de contactos fluidos entre empresários 
e o Ministério da Indústria no que diz respeito à negociação de um “pacote para aliviar os sectores mais 
afectados” (a sua natureza foi atribuída fundamentalmente às indústrias siderúrgica, petroquímica, papeleira e 
têxtil). Quando, em Julho desse ano, o governo anunciou a sua primeira decisão de impor quotas no papel, 
desencadeou-se uma verdadeira escalada de pressão sobre o Ministério da Indústria, solicitando tratamento 
semelhante. Os grandes grupos económicos não ficaram à margem destas negociações; As medidas adoptadas 
em 1993 foram precedidas de intenso “lobbying” por parte de alguns grandes empresários, que também foi 
acompanhado de declarações públicas45. Neste sentido, são particularmente ilustrativas algumas declarações 
de Richard Handley, durante anos chefe do Citibank e porta-voz do sector financeiro e dos credores externos, 
que em 1993 demonstrou uma nova preocupação com as condições sob as quais o crescimento da produção 
deveria ser encorajado:
“Na Argentina não há política industrial. Embora os resultados obtidos pelo Governo sejam 
espectaculares, falta um plano estratégico de médio e longo prazo.
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Frequentemente, decisões protecionistas favoráveis a um setor geraram reações de outros produtores que foram afetados negativamente por ele. São exemplos os protestos da COPAL (alimentos) contra as cotas 
estabelecidas para o papel em 1993, as reclamações de diversos setores sobre o regime automotivo na medida em que a redução das cotas para importação de caminhões poderia reduzir o custo do transporte, ou a recente 
disputa judicial entre os terminais automotivos e as principais siderúrgicas devido aos aumentos de preços ordenados por estas últimas. 48
Handley falava agora em nome de uma corporação de bancos nacionais e estrangeiros que, 
liderada pelo Citibank e através de privatizações e capitalização da dívida externa, tinha incluído 
entre os seus activos fixos a propriedade de, entre outras, uma importante empresa de papel que 
necessitava precisamente de mais protecção e incentivos para ser lucrativo. Por outro lado, sempre 
que quiseram promover os automóveis, os empresários do setor defenderam rigorosamente o 
regime especial que impunha cotas às importações.
O nosso país deve definir onde pretende atingir e quais os sectores para atrair investidores, 
para os quais devem ser garantidas condições de rentabilidade. A Argentina deve 
proporcionar condições para que as empresas invistam e sejam competitivas. Hoje, o país 
não é atrativo para investidores internacionais”46 .
que garante o desenvolvimento da Argentina. Não me preocuparia com o défice comercial 
se fosse causado por uma grande importação de bens de capital, mas vejo que há um 
influxo excessivo de bens de consumo. Nenhum país é totalmente liberal, acredita na 
concorrência e nos mercados abertos, mas está a programar a abertura de forma inteligente.
Paralelamente a estas expressões sectoriais, a UIA continuou a tentar traçar uma estratégia 
global neste sentido, dificultada como sempre pela forte fragmentação dos interesses dos seus 
membros relativamente à forma como foram afectados pela liberalização comercial ou pelas suas 
restrições47. Mas a fragmentação não se deu apenas em termos destas preferências, mas 
sobretudo nas possibilidades (estruturais e políticas) de obtenção de decisões estatais favoráveis 
e no tipo e alcance das medidas pretendidas, atravessando múltiplas estratégias. Esta fragmentação 
só se acentuou devido ao tipo de medidas adoptadas pelo governo, que continuou a alimentar o 
sinal de que “fazendo bem” poderiam ser obtidas concessões parciais e que havia um leque de 
opções de protecção que o “modelo” poderia e às vezes eu precisava incorporar48; Foram, como 
vimos, medidas ad hoc , permeáveis ao lobby e aos sinais da situação, e dependendo de ambos 
os factores, da capacidade de pressão de cada empresa ou sector.
Nos fatos, verificou-se como resultado predominante uma tendência ao enfoque progressivo das 
demandas relacionadas à política comercial : as reivindicações da UIA de alguma forma incluíam, e 
apoiavam, as demandas particulares das câmaras - ou empresas - que conseguiam impor suas 
especificidades. peso dentro da organização, ou cujas reclamações foram temporariamente 
apoiadas pelos efeitos visíveis da “avalanche de importações”.
30
O hiperliberal Miguel Ángel Broda, na qualidade de consultor de negócios, admitiu que “é preciso ser prático e eu digo aos meus 
clientes para fazerem lobby, porque funciona na Argentina (...) Como consultor tenho que estar no nível não sobre o que deveria ser, 
mas sobre o que é melhor para meus clientes. E vejo que esta é uma administração que não é invulnerável a pressões. Digo aos 
meus clientes que o modelo é, na minha opinião, permanente, mas ao mesmo tempo deveriam tentar aproveitar algumas das 
deficiências desta administração que cede às pressões”; O que, segundo ele, permitiu esta situação foi a existência de “um tal 
sistema ad hoc de tarifas e reembolsos, sem regras claras” (Página 12, Cash Supplement, 5-15-94).
O Cronista Comercial, 23/01/93.
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Durante 1991 e 1992, nas reuniões internas as opiniões foram divididas entre “duras” e “brandas”49 e o resultado foi 
uma oscilação constante entre declarações mais contundentes e expressões mais conciliatórias50. A pressão para 
adoptar uma atitude mais firme sugeriu mesmo que o apoio à convertibilidade fosse condicionado à adopção de 
medidas de protecção eficazes, embora na verdade as declarações de apoio ao “curso geral da economia” nunca 
tenham sido abandonadas.
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As posições mais intransigentes, porém, foram perdendo terreno progressivamente à medida que o programa 
económico se consolidava. A partir de 1993, o perfil da UIA inclinou-se decididamente para a posição de apoio explícito 
ao “modelo” e priorizou a estratégia de “acordo para negociar melhor” sobre os impulsos que levaram ao confronto. 
Esta mudança traduziu-se - e consolidou-se - numa mudança na gestão da entidade que se verificou nas eleições 
internas de Abril de 1993. Nessa ocasião foi alcançado um acordo interno entre o MIN, o MIA e os mesmos grandes 
empresários que tinham ingressou em 1991 através do “Clube dos Exportadores”, em virtude do qual se formouuma 
lista única encabeçada por Jorge Blanco Villegas51. Mahler e Herrera, que se tornaram porta-vozes dos sectores mais 
insatisfeitos com a política económica, foram deixados de fora da nova liderança, que continuou a incluir representantes 
proeminentes de grandes empresas. Vários daqueles que em 1991 inclinaram a balança para um viés mais “exigente” 
do que o que a UIA teve com Gilberto Montagna, promoviam agora uma nova guinada, desta vez no sentido do apoio 
negocial.
Se do ponto de vista dos díspares interesses a representar a tomada de posições por parte da entidade não 
foi fácil, também houve fortes discussões internas relativamente à estratégia a seguir, entre aqueles que pretendiam 
promover uma linha mais conflituosa e aqueles que procurou, em vez disso, dar prioridade ao diálogo e à negociação 
com base no apoio explícito à política económica.
Sem dúvida, esta posição de apoio acentuado e explícito à política económica do governo explica-se em parte 
pela predominância de vários dos grandes grupos económicos no topo da UIA. Estas, para além das discrepâncias 
acima referidas, também tiveram fortes coincidências com as políticas actuais que por si só promoveram uma atitude 
complacente. Neste sentido, tem sido repetidamente dito que as privatizações de alguma forma “compraram” o seu 
apoio, transformando vários deles em proprietários ou co-proprietários de empresas estatais; Isto não só abriu novos e 
lucrativos campos de acção, mas também compensou as perdas causadas noutras áreas pela política de abertura e 
suspensão de subsídios e privilégios52. No entanto, o alcance explicativo deste argumento não deve ser exagerado ou
Este acordo foi renovado novamente no início de 1995 para reeleger Jorge Blanco Villegas para um novo mandato.
Oscilações que se manifestam claramente nas manchetes da imprensa. Cf. por exemplo “A UIA declara guerra a Cavallo pelas 
importações”, Ámbito Financiero, 20-3-92, e “Novo endosso do programa económico pela UIA”, La Nación, 28-3-92.
As posições “mais duras” vieram especialmente das pressões das pequenas e médias empresas, e especialmente das do interior do 
país; Os “soft”, por outro lado, não eram apenas os mais bem posicionados ou os grandes industriais com melhor acesso individual ao 
governo, mas mesmo para muitos dos mais prejudicados pelas políticas, a estratégia de confronto não parecia funcionar. seja o mais 
conveniente.
Esta ideia aparece recorrentemente nos comentários jornalísticos a partir de 1991 (ver, por exemplo, o comentário de Marcelo 
Zlotowiagzda na Página 12, Suplemento Cash, 20-9-92). Alguns autores apontam este ponto como um dos dados centrais que explicam a 
aquiescência de certas grandes holdings diante de aspectos do novo modelo econômico que lhes eram desfavoráveis. Cf. Acuña 1995b, 
Palermo e Novaro 1996.
de dois anos, e nomear Claudio Sebastiani como dirigente da entidade em abril de 1997.
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Mas as entidades ou linhas internas que expressavam mais especialmente os interesses das pequenas e 
médias indústrias, para as quais os custos e prejuízos da abertura poderiam superar os benefícios trazidos pelo novo 
modelo e estabilidade, também acabaram sendo integradas ao padrão de acordo negocial . No seio da UIA nunca 
deixaram de existir pressões internas para uma atitude mais firme, o que por vezes se reflectiu mesmo numa maior 
dureza do discurso da entidade; mas sistematicamente, em cada eleição interna, desde 1993, o MIN tem apoiado o 
acordo de formação de uma lista única com base na partilha de posições no topo, e desta forma tem-se curvado às 
posições conciliatórias do MIA e dos grandes empresários. Uma UIA negociadora forte e eficaz poderia contribuir 
melhor para obter certas medidas e manter as portas abertas para acordos específicos do que uma ação política 
arriscada, mais orientada para o confronto e reivindicações ruidosas; Por outro lado, se os grandes empresários 
optassem pelo apoio e pelo diálogo direto e dispensassem completamente a UIA, os restantes industriais teriam ainda 
menos possibilidades de verem as suas reivindicações satisfeitas, seja através de negociação ou de confronto55. Para 
os empresários individuais, levantar demasiado a voz poderia até ter consequências negativas imediatas num contexto 
em que continuassem a operar pressões explícitas ou implícitas para moderar as suas reivindicações: vários 
entrevistados concordaram que a tendência para se opor a Cavallo foi contida porque
interpretada como uma simples “troca” entre privatizações (como a recompensa obtida) e a abertura e perda de 
incentivos estatais (como simplesmente aspectos aceites da reforma económica). Vários dos principais grupos 
económicos continuaram a ter uma âncora fundamental no sector industrial53, enquanto a sua participação 
predominante nas privatizações foi como parceiros juniores do capital internacional. Como visto acima, os grandes 
empresários continuaram a pressionar por medidas protecionistas e melhorias na taxa de câmbio real. Neste sentido, 
para vários deles era importante ter um pé na UIA e utilizar a organização para obter concessões sectoriais e fazer 
lobby colectivamente por mudanças na direcção económica que permaneceram decisivas para uma parte importante 
dos seus negócios. Por outro lado, as medidas adoptadas pelo governo a partir de Outubro de 1992 abriram um terreno 
negocial específico ao nível da política comercial e industrial em que tinham maiores possibilidades de beneficiar 
através dos seus contactos directos com a equipa económica e do seu maior poder estrutural . O apoio expresso ao 
modelo económico implicou, por um lado, sustentar os benefícios alcançados e promover o seu aprofundamento em 
aspectos liberalizantes cada vez mais necessários no novo cenário. Mas ao mesmo tempo fazia parte da estratégia de 
“apoio para negociar melhor” que Blanco Villegas admitiu explicitamente54, e na qual os pontos a negociar não 
envolviam propriamente “mais mercado” mas sim reversões ou compensações da abertura e liberalização em progresso.
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São muitas as declarações de Blanco Villegas que refletem esta posição. Por exemplo, “a UIA sempre fez muito 
barulho e conseguiu poucas coisas. Agora queremos fazer pouco barulho e conseguir muitas coisas para a indústria”
O CGI e o CAI nunca conseguiram impor-se contra o governo e nada podiam fazer sem o apoio da UIA. Mesmo 
nestas duas entidades (e especialmente no CGI) também predominou um perfil conciliatório para com as autoridades 
económicas: o confronto levou simplesmente a que não fossem ouvidas, e ainda havia muitas coisas a negociar para 
os seus membros concordarem em pagar os custos. de uma perda total do diálogo político.
exemplo na área siderúrgica e petroquímica.
Em alguns casos aumentou consideravelmente precisamente através da compra de empresas estatais, por exemplo
(Clarín, 18-6-93).
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Neste contexto,as reivindicações dos industriais relacionadas com o progresso do MERCOSUL reproduzem 
essa mesma linha de acção, marcada por reivindicações específicas e sujeitas ao ritmo da situação, e particularmente, 
neste caso, à evolução das condições económicas relativas no dois parceiros principais. Muitas das denúncias de 
dumping ou dos pedidos setoriais de maior proteção acima referidos foram dirigidas especialmente à concorrência 
brasileira58. Também no caso particular do MERCOSUL, os empresários continuaram a reagir ao ritmo dos efeitos 
concretos na implementação da abertura: surgiram reclamações na medida em que se manifestava a redução 
progressiva e automática das preferências tarifárias prevista no Tratado de Integração. se em um fluxo crescente de 
importações brasileiras59. Por outro lado, porém, uma ambiguidade essencial atravessa a atitude da comunidade 
empresarial em relação à integração regional: a abertura recíproca com o Brasil é uma ameaça, mas, ao mesmo tempo, 
pode tornar-se - e de facto tem acontecido nos últimos anos - no principal escoamento das exportações argentinas, 
inclusive de diversos setores industriais.
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A aceitação progressiva da abertura como um dado adquirido e da negociação pontual como estratégia 
dominante começou a manifestar-se no uso recorrente de uma expressão que desde 1993 se tornou o carro-chefe do 
discurso dos líderes industriais: “abertura gerenciada”. Até que ponto a abertura teria de ser “gerida”, e em benefício 
de quem, é uma questão que nem na perspectiva dos empresários industriais nem nos planos governamentais tem 
respostas técnicas e universais; Em vez disso, é objecto de uma negociação política permanente e fragmentada em 
que é clara a aspiração máxima de cada sector: tarifa mínima para os seus insumos e/ou equipamentos, e quotas ou 
direitos específicos para os seus produtos finais “sensíveis”57 .
“Ninguém quer correr o risco de ser pego de surpresa por uma inspeção da DGI ou de ter o crédito negado…” Por outro 
lado, as concessões obtidas pelos “amigos” do governo poderiam ser a forma de beneficiar um sector como um todo, 
como foi o caso da indústria têxtil.
A atuação da UIA em relação ao MERCOSUL reflete claramente esta ambiguidade, o que por outro lado 
contribui para estimular mais uma vez reivindicações focadas como estratégia predominante. As questões relacionadas 
especificamente ao câmbio com o Brasil se intensificaram a partir de 1992, devido à forte desvalorização do cruzeiro e 
à recessão que acompanhou o colapso da gestão de Collor de Mello. No topo da UIA foi até discutido
Um exemplo claro de como a defesa ou não de um determinado setor poderia ser resolvida pela relação de forças 
entre os próprios empresários é a aceitação pela UIA da redução das tarifas sobre bens de capital apesar dos seus 
protestos. Como admitiu o próprio Blanco Villegas, “a UIA sacrificou os produtores locais de bens de capital porque 
considera que é preferível que toda a indústria se reequipe com produtos importados que não pagam tarifas” (Página 
12, Cash Supplement, 16-1-94 ).
ao “fundamentalismo de mercado” ou à “abertura dogmática”.
Ou seus equivalentes “abertura inteligente”, “abertura realista”, “abertura controlada” e a crítica correspondente
Entre 1991 e 1992, estas importações passaram de 1.526,5 para 3.338,8 milhões de dólares. Relatório Industrial, 
139, outubro-novembro de 1993. A balança comercial com o Brasil, que até 1990 era favorável à Argentina, foi de 
-37 e -1.668 milhões de dólares em 1991 e 1992 (Maito e Makuc, 1994, p. 42).
Por exemplo, das 27 investigações abertas entre 1991 e 1992, o Brasil foi mencionado em 11 (Nogués, 1993, p. 
144). Dos 50 processos que receberam tratamento inicial favorável (ou seja, em que pelo menos foi aberta a 
investigação) entre novembro de 1992 e julho de 1994, 26 incluíram o Brasil na denúncia correspondente (Carta 
Econômica, 130, agosto de 1994, p. E-18) .
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60
Em suma, o consenso em torno do modelo teve muitas acomodações particulares - 
presididas pelos benefícios alcançados pelos grandes grupos multissectoriais nas privatizações, e 
facilitadas pelo aumento selectivo da protecção para determinados sectores -, e receio de possíveis 
alternativas que ponham em perigo a estabilidade ou trazer novos ventos redistributivos. O que se 
estabeleceu progressivamente desde 1991 foi um “modus vivirdi” de certo equilíbrio na relação 
Estado-empresa que combinava de forma inédita o impulso aos interesses sectoriais com a 
aceitação de que as exigências deveriam ser compatíveis com as possibilidades técnicas de 
incorporação. modificações e benefícios parciais sem exagerar na estabilidade e controle das 
variáveis. A “auto-vinculação” do Estado conseguiu espalhar uma certa dose de autolimitação ao 
comportamento dos agentes económicos. Esta autolimitação foi, por sua vez, reforçada pelo facto 
de as concessões específicas a obter através da negociação individual ou sectorial serem 
suficientemente importantes no cenário de abertura - em muitos casos poderiam ser decisivas - 
para serem postas em prática pelo risco através da participação. ações coletivas muito conflitantes.
Juntamente com as exigências que visavam especificamente a política comercial, os 
industriais continuaram a enfatizar as exigências relacionadas com a necessidade de compensar o 
baixo nível da taxa de câmbio e reduzir o custo de produção, o que constituía o outro lado da 
abertura. Os temas recorrentes continuaram a ser as taxas de juro elevadas, a urgência do 
financiamento para fazer face à reconversão, a necessidade de retomar a promoção industrial, o 
reembolso efectivo dos impostos de exportação e outras medidas de promoção das exportações, 
as taxas de serviço, etc. A questão da reforma trabalhista, que até algum tempo atrás era uma 
demanda difusa, tornou-se cada vez mais um dos eixos centrais das reivindicações empresariais 
diante da realidade de abertura e atraso cambial.
a ideia de exigir que o governo estabeleça uma cláusula geral de salvaguarda contra todas as 
importações originárias do país vizinho, ou uma “tarifa contingente” aplicável apenas a elas; Com 
exceção das exportações argentinas de produtos primários, o desequilíbrio comercial era altamente 
desfavorável para a indústria local, e os números eram bastante eloquentes sobre como em alguns 
ramos o mercado era cada vez mais abastecido por importações brasileiras. As pressões 
relacionadas com o Mercosul acalmaram-se no final de 1992 porque um mini-boom do consumo no 
Brasil produziu uma queda substancial nos saldos exportáveis, mas a questão permaneceria latente 
e ressurgiria noutras ocasiões, particularmente durante 1993 e 199460 .
6. Conclusões
Voltando às questões levantadas na primeira secção, pode-se dizer, em primeiro lugar, que, 
na teia de acordos e conflitos que permeou a “política” de liberalização económica, não foi uma 
coligação específica de actores sociais que estabeleceuos contornos da o modelo de crescimento 
resultante, incluindo a abertura, embora não haja dúvidas de que houve “vencedores” claros (e 
perdedores ainda mais claros) no processo. Embora as reivindicações e os recursos do sector 
privado tenham desempenhado um papel importante, e em alguns pontos decisivo, foi a iniciativa 
governamental que acabou por definir os parâmetros fundamentais da interacção entre
34
Um novo pedido, com tom ainda mais duro, foi feito no final de 1993. A estabilidade alcançada no Brasil a 
partir do sucesso do Plano Real, aliada à valorização relativa da moeda brasileira que ele provocou, 
contribuíram para moderar as reivindicações. do lado argentino a partir do final de 1994.
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Quando a liberalização comercial se tornou efectiva e se instalou de forma estável como parte de um novo esquema de incentivos, 
fê-lo no quadro de uma taxa de câmbio substancialmente sobrevalorizada e dada a suspensão de boa parte das políticas sectoriais 
anteriormente em vigor. Esse resultado específico foi claramente o produto de uma iniciativa estatal centrada no objectivo de estabilizar a 
economia a qualquer custo. O sucesso alcançado pelo plano de Convertibilidade neste sentido estabeleceu novas regras de jogo dentro das 
quais as exigências dos diferentes sectores empresariais tiveram de ser acomodadas. É verdade que em alguns aspectos a orientação da 
política económica implicou grandes benefícios, especialmente para os grupos mais concentrados. Mas a combinação de abertura comercial, 
desfasamento cambial e fortes limitações nas políticas e incentivos sectoriais não era o tipo de equilíbrio que mesmo aqueles que estavam 
mais bem posicionados teriam pressionado; Para muitos empresários, e não apenas para os pequenos ou médios, o novo esquema de 
incentivos e preços relativos era mesmo claramente desfavorável.
A sequência com que as medidas foram dadas é um facto decisivo e indica a prioridade que os 
imperativos do Estado tinham sobre o que exigiam os empresários, mesmo aqueles que aceitavam a 
necessidade de avançar no sentido da abertura da economia. Foi primeiro ajustado e avançou rápida e 
inflexivelmente para uma abertura radical e indiscriminada, até certo ponto determinado pela necessidade de 
estabilização e controlo de variáveis fundamentais. A partir de Outubro de 1992, começou a ser considerada a 
possibilidade de incorporar políticas activas baseadas no crescimento e na reconversão produtiva, e/ou de 
responder às solicitações de gestão pragmática da abertura, dentro dos limites já estabelecidos. Esta viragem 
para uma política mais pragmática não se deveu a uma “mudança de coligação”, mas foi motivada – e limitada 
– pelas exigências da lógica do programa de convertibilidade e, portanto, da gestão dos equilíbrios 
macroeconómicos. O crescente défice comercial começou a tornar-se ameaçador para o
o Estado e os empresários em relação à política de comércio exterior. Não se pode dizer que a liberalização 
comercial tenha entrado na agenda, e depois adquirido certos alcances e limitações, porque o Estado decidiu 
“expressar”, ou “apoiar-se”, numa coligação claramente definida a priori em termos sectoriais. Em grande 
medida, o itinerário da liberalização económica ocorreu apesar da resistência de importantes sectores 
empresariais, e mesmo de muitos daqueles que acabaram por apoiar a política económica em termos globais. 
Em todo o caso, os agentes estatais conseguiram articular uma coligação, mas baseada num agregado 
complexo e contraditório de interesses que não implicava per se um rumo definido para a reforma económica. 
Nem os grandes grupos multissectoriais, nem um possível núcleo relevante de produtores que fossem 
definitivamente competitivos no exterior, nem um sector do mercado interno que procurasse ser competitivo, 
apareceram como agregados claros e homogéneos em termos das suas preferências relativamente à política 
de comércio externo. Embora houvesse setores que apoiassem a liberalização do comércio externo na sua 
versão mais extrema, não constituíam um “núcleo duro” para o qual a abertura fosse uma exigência central e 
consistente; O sector agrícola, o grande comércio e algumas grandes empresas industriais que o incluíram nas 
suas propostas não colocaram plenamente em jogo os seus recursos económicos e políticos para conseguir 
uma abertura comercial que, embora os favorecesse, não era uma exigência decisiva para eles. Por outro lado, 
estes sectores não constituíram uma massa crítica suficiente para sustentar como coligação um modelo 
baseado na abertura radical e indiscriminada que defendiam (e que de facto apoiaram historicamente). É por 
isso que este apoio à abertura não é suficiente para dar conta do rumo escolhido em relação à política comercial 
e à possibilidade da sua implementação.
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Do lado dos empresários industriais, a fragmentação das suas preferências relativamente 
ao âmbito e ao ritmo da abertura comercial ajuda a explicar o progresso das iniciativas estatais 
nesta área de reforma económica. Por um lado, implica que dificilmente se poderia esperar 
encontrar no sector industrial uma iniciativa consistente de política comercial externa para além de 
certas expressões muito gerais que são aquelas que permitem às diferentes entidades expressar 
alguma opinião global sobre o assunto (desde o “ exportador de abertura” desde os primeiros dias 
até o slogan mais recente de “abertura gerenciada”). Ao mesmo tempo, e dado que, como vimos, 
a liberalização comercial se consolidou na agenda pública com objectivos imediatos relativamente 
claros, a fragmentação das preferências industriais contribuiu para que fosse o Estado quem 
definisse uma iniciativa neste sentido e avançasse a sua implementação. Isto remete a questão 
para a área de respostas à iniciativa estatal, e aí novamente a fragmentação desempenha um 
papel fundamental. Por isso, a UIA encontrou sérias dificuldades em articular uma resposta 
coerente e firme aos sucessivos avanços da liberalização, e o mesmo problema foi por vezes 
reproduzido ao nível das próprias câmaras de segundo grau. Assim, a estratégia predominante foi 
obter a possibilidade de cada sector negociar os termos da abertura com a agência correspondente, 
e garantir que reclamações específicas fossem tratadas. Dada a dificuldade em condicionar o 
progresso à abertura comercial em termos gerais, cada nova medida governamental nesse sentido 
foi rapidamente seguida por ações específicas de lobby destinadas a alcançar acomodações 
específicas dentro dos parâmetros já estabelecidos pela política estatal. A acção empresarial 
tendeu a ser adaptativa ou reactiva face ao facto consumado, operando mais na implementação 
efectiva do que na formulação da política comercial.
Quanto às motivações que impulsionaram as decisões do governo, é verdade que uma 
combinação entre a formação técnica predominante entre os economistas e anecessariamente respondem a configurações definidas 
de interesses pré-existentes no sector privado, nem atribuem a factores estruturais poder absoluto e unilateral 
sobre as decisões governamentais. A potencial autonomia dos actores estatais como ponto de partida teórico 
pressupõe que os governos e os políticos podem ter os seus próprios objectivos na
Cfr. Lindblom 1977.
Cf. esta observação em Haggard 1994. Exemplos de análises baseadas em coligações, com diversas nuances, 
são Frieden 1991, Silva 1993 e Gourevitch 1986.
Przeworski e Wallerstein 1988. Ver também Offe e Wiesenthal 1988, Block 1977 e Przeworski 1995.
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Sobre as limitações que o poder estrutural dos capitalistas pode encontrar, ver Acuña 1994, Heredia 1996.
Para uma descrição histórica geral das políticas comerciais na Argentina, ver o texto clássico de Díaz Alejandro (1970) e 
para um tratamento mais específico o trabalho de Cavallo e Cottani, 1991.
Um esquema de análise explicitamente proposto com base na iniciativa e influência efectiva das elites estatais mas que não 
descura a incorporação de elementos sociocêntricos e estruturais pode ser visto em Grindle e Thomas, 1991. Estudos 
específicos deste tipo são, por exemplo, Torre 1997, Palermo e Novaro 1996, Heredia 1994 e 1996, Kaufman 1990.
O desenvolvimento deste instrumento analítico útil pode ser visto em Tsebelis 1990.
,
A literatura recente tende a concordar explícita ou implicitamente que, longe de serem exclusivas, as 
dimensões “estatista” e “sociocêntrica” devem complementar-se e que, em qualquer caso, a influência relativa dos 
decisores políticos e dos agentes económicos nas decisões políticas é algo que varia historicamente. Os estudos de 
caso e comparativos podem precisamente fornecer insumos para a construção de uma perspectiva analítica que seja 
ao mesmo tempo integrativa e aberta aos vários padrões de interação possíveis. Neste artigo tento mostrar como os 
diferentes fatores analíticos podem ser combinados para explicar o processo de liberalização comercial na Argentina.
Da década de 1940 até 1976, a política comercial argentina foi caracterizada por um forte protecionismo, 
baseado em restrições quantitativas e elevados níveis tarifários7 .
4
O inevitável reconhecimento do poder estrutural dos capitalistas 
não é incompatível com esta perspectiva, uma vez que podem ser identificadas situações em que este pode ser 
neutralizado ou redefinido com base nos recursos que os agentes estatais podem mobilizar6 . Da mesma forma, as 
coligações construídas pelo Estado podem basear-se na compensação das perdas de uns e na modificação das 
preferências de outros; Deste ponto de vista, os interesses dos actores sociais não são fixos e constantes e podem 
variar no decurso e em resposta ao próprio processo de reformas económicas.
2. Os primeiros passos da abertura económica, 1987-1989: um início limitado.
Apresentada desta forma, a abordagem “estatista” consistiria, seguindo Grindle e Thomas, em tomar como 
ponto de partida os problemas e questões que surgem para os políticos e burocratas no contexto em que são levados 
a tomar decisões, e a partir daí incorporar como interagem com outros atores relevantes, tendo em conta a influência 
dos diferentes fatores intervenientes. A ação dos agentes estatais pode ser estudada a partir da ideia de que eles 
jogam diversos “jogos encadeados”4 que podem incluir, embora não exclusivamente, a intenção de satisfazer 
determinadas demandas empresariais; Nestes jogos, ideias e interesses estão, por sua vez, interligados de uma forma 
complexa com a natureza dos problemas a serem abordados através de políticas e com os diversos constrangimentos 
económicos e políticos que operam em cada circunstância5 .
tanto estes como também recursos específicos - políticos, económicos, institucionais - para tentar impô-los. Os 
governantes podem formular políticas económicas com base nas suas ideias e/ou no seu próprio interesse como tal; 
Mas, em qualquer caso, a sua condição de actores estatais leva-os a enfrentar uma multiplicidade de exigências, 
desafios e imperativos que se cruzam que nem sempre ou necessariamente são resolvidos num equilíbrio do tipo que 
envolve a resposta a coligações sectoriais claras.
Entre 1976 e 1981, durante o governo militar e sob a gestão do Ministério da Economia do
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Chudnovsky e Porta 1992, Cristini 1991, Ledesma 1991 e Makuc 1994.
Para a reconstrução da política comercial entre 1987 e 1996 baseio-me em informações retiradas dos jornais Clarín, Ámbito Financiero, El Cronista Comercial, La Nación, La Prensa, La Razón e Página 12 e de diversas publicações especializadas (Informe Industrial, El 
Economista, Coyuntura y Desarrollo, entre outros), bem como em entrevistas com empresários e ex-funcionários realizadas em 1996. Um panorama mais detalhado que inclui as citações das fontes correspondentes a cada informação específica pode ser visto em minha tese 
de doutorado. , A política de reforma econômica na Argentina. Estado e empresários em torno da liberalização comercial, 1987-1996, FLACSO-México, 1997. Neste artigo limito-me a mencionar apenas as referências bibliográficas e as fontes das transcrições textuais. 11 
Canitrot, 1992. Sobre a transição entre o diagnóstico inicial “benigno” da situação económica e a convicção progressiva de que um nível significativo de ajustamento e reforma estrutural parecia inevitável, ver também Damill e Frenkel, 1992, e Palermo e Novaro, 1996. , cap. 1.
Sobre a política comercial em vigor entre 1983 e 1987, ver Berlinski 1993, 1996, Canitrot e Junco 1993,
Ver Berlinski 1993, Chudnovsky e Porta 1992, Canitrot e Junco 1993, Canitrot 1980, Cavallo e Cottani 1991.
2.1. A “abertura da economia” na agenda estadual10
A política de liberalização comercial foi abandonada em 1982 devido ao grande fosso externo 
causado pelo défice comercial e agravado pela crise da dívida. Em julho daquele ano, foram restabelecidas 
as restrições quantitativas com o objetivo de reduzir as importações e com elas o défice comercial. Esta 
política restritiva foi continuada pelo governo constitucional, que no final de 1983 introduziu um sistema de 
listas que classificava os produtos consoante pudessem ou não ser importados livremente; Esse mecanismo 
foi ratificado e ampliado em 1984 através do Decreto 4.070, que ainda vigorava no início de 19879 . As tarifas, 
por sua vez, foram aumentadas a partir de 1982, atingindo a faixa de 0 a 105% em 1987, embora com média 
de 37% e moda de 38%. Em 1985, por razões fiscais, foi estabelecida uma sobretaxa geral de 10%, à qual 
seriam acrescentados outros 5% em Outubro de 1987, de modo que a taxa prevalecente neste último ano foi 
efectivamente de 53% (38+15).
José Alfredo Martínez de Hoz, ocorreu uma abertura drástica que reduziu a tarifa média para 26%aprendizagem das 
elites políticas em geral impunha desde meados dos anos 80 a convicção de que era necessário 
limitar e racionalizar um proteccionismo indiscriminado , e que uma certa dose de abertura comercial 
era conveniente para promover maior competitividade da produção argentina num contexto 
internacional com o qual era necessário alcançar formas de integração mais eficientes. Mas as 
alternativas de política comercial mostram que as definições que foram dadas neste domínio se 
deveram mais à necessidade de implementar respostas pragmáticas aos problemas imediatos do 
que à decisão de promover uma “receita” claramente estabelecida ao nível dos paradigmas 
políticos. A abertura “realmente existente” tem sido de facto uma espécie de híbrido, um produto 
dos imperativos actuais (económicos e políticos) que dentro da decisão difusa de “liberalizar” 
conduziam a política comercial para conteúdos mais ou menos ortodoxos ou pragmáticos. A sua 
eventual articulação numa verdadeira estratégia de crescimento continua a ser objecto de debate.
sustentabilidade do referido programa, e que ao mesmo tempo incentivou e deu mais força 
“estrutural” às reivindicações dos setores afetados pela abertura. O resultado foi - e continua a ser 
- uma política de concessões proteccionistas parciais combinada com medidas destinadas a 
produzir uma melhoria na taxa de câmbio real sem recorrer à desvalorização; O alcance destas 
políticas “corretivas” está permanentemente subordinado às exigências do equilíbrio fiscal, que 
desde 1995 tendem a impor-lhes novos limites.
Por sua vez, os agentes estatais operaram sobre esta acção fragmentada, acentuando-a 
através das suas decisões e agravando os problemas de acção colectiva que ela própria causava. 
A expectativa de que as medidas pudessem ser revertidas ou compensadas funcionou
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Cavallo utilizou uma estratégia disciplinadora explícita nesse sentido, estabelecendo a 
percepção de que para obter concessões era conveniente não elevar muito o tom das reclamações; 
e dada a estreita margem de modificações que a abertura em curso permitia, parecia mais 
aconselhável tentar negociar as situações do que enfrentá-las. A forte concentração de decisões na 
esfera do Executivo permitiu o exercício do poder discricionário para emitir resoluções ad hoc e 
acelerar ou atrasar a aplicação de medidas que, como as disposições antidumping, foram 
estabelecidas a partir da abertura de uma das poucas vias de acesso ao maior proteção. Certamente, 
esta capacidade estatal era uma novidade ligada à obtenção da estabilização e, especialmente, ao 
facto de a convertibilidade ter posto fim ao recorrente avanço que a desvalorização implicava. Neste 
quadro, na medida em que tanto as resoluções de política comercial como os incentivos sectoriais 
que pudessem compensar os efeitos da abertura eram agora um recurso escasso e mais necessário 
do que nunca, o Estado poderia usar a sua administração selectiva como forma de disciplina. O 
sistema generalizado de restrições não tarifárias vigente até 1988 fez da proteção um bem de 
acesso automático; Esta situação não foi substituída por uma abertura totalmente transparente, 
vinculada a regras que implicavam um “bloqueio” estrito contra qualquer interferência das decisões 
políticas nos mecanismos de mercado. Paradoxalmente, a abertura “com lacunas de protecção”, 
mas num contexto de concessões limitadas, contribuiu para tornar o lobby um recurso mais 
necessário, embora ao mesmo tempo mais difícil de utilizar com sucesso. Pode-se dizer que a 
protecção selectiva, antes um mecanismo quase-administrativo cuja resolução não costumava 
ultrapassar a segunda linha do Ministério da Economia, era agora uma questão política, negociável 
ao mais alto nível e, portanto, mais sujeita ao intercâmbio entre políticos apoio e resposta favorável.
O facto de as principais concessões terem sido obtidas por quem melhor dialogava com o 
governo (e os exemplos em contrário) por sua vez encorajou a tendência para procurar a negociação 
e evitar o confronto com as autoridades económicas. Mas vale a pena lembrar que o maior poder de 
lobby de alguns empresários também teve a ver, em grande parte, com as melhores possibilidades 
de exercício do seu poder estrutural e político por parte de determinados sectores em determinados 
momentos. O poder estrutural tornou-se eficaz quando o governo foi assediado pelo aumento do 
défice comercial, o que por um lado levou à introdução de reversões globais na abertura (como o 
aumento da taxa estatística) e ao mesmo tempo a compensar selectivamente as actividades que, 
pelo seu grau de concentração ou importância relativa, poderão ter maior impacto no nível das 
exportações e importações (siderurgia, petroquímica, papel, têxteis). Havia também poder político 
implícito em jogo no facto de o governo necessitar de consolidar um consenso expresso por parte 
das entidades empresariais que funcionasse como um sinal de confiança para com os mercados 
como um todo (no sentido de que o modelo era sustentável). . Assim, os empresários com maior 
peso específico na esfera política e sindical estavam mais bem posicionados para obter concessões, 
independentemente da influência dos
sempre como um incentivo à procura de soluções particulares, o que ao mesmo tempo desencorajou 
a acção colectiva global em relação à liberalização do comércio. Mesmo nos momentos de maior 
inflexibilidade na abertura, como durante 1991 e 1992, ainda existiam brechas para lobbying setorial 
ou individual que visava obter concessões ou modificações parciais na política comercial. A maior 
dureza da equipe de Cavallo nos primeiros tempos de sua gestão gerou incentivos contraditórios à 
ação empresarial: por um lado, estimulou a oposição ao programa de abertura como um todo, mas 
ao mesmo tempo induziu a busca de entendimentos sobre pontos específicos ser abordada através 
do diálogo.
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Agora, a fragmentação de interesses e estratégias não é suficiente para explicar a aquiescência geral (ou pelo 
menos a pouca e ineficaz resistência) à liberalização comercial, mesmo por parte dos “perdedores”. Houve de facto 
tendências que, apesar do acima exposto, visavam impor um viés global diferente à política económica, em que uma 
abertura comercial mais limitada e gradual, políticas activas para promover a produção industrial e as exportações, e 
um tipo de mudança real mais competitiva; e a consolidação da estabilidade reavivou mesmo debates sobre a 
relevância do modelo actual em termos de crescimento e emprego em que os empresários têm estado envolvidos. 
Para explicar porque é que isto não assumiu a forma de uma oposição consistente, é necessário incorporar na análise 
todo o “pacote” em que a abertura foi implementada, o que nos remete para a integração dos empresários industriais 
na complexa “coligação”. da Convertibilidade”.
Em primeiro lugar, em maior ou menor grau, todos os industriaisbeneficiam dos aspectos pró-negócios 
implícitos nas reformas estruturais e, paralelamente, desde 1991, da estabilidade finalmente alcançada. Entre 1989 e 
1990, a combinação destes ganhos (avaliados, aliás, em termos relativos, face ao que uma orientação alternativa 
poderia ter implicado), o facto de a abertura ainda não ter sido efectivamente sentida, e a expectativa de que tudo 
poderia ser modificado por Com o aumento da taxa de câmbio, mantiveram as reações em nível moderado. A pressão 
contra a abertura intensificou-se como vimos desde 1991, mas a partir de então a sua integração no pacote de 
convertibilidade reforçou a tendência para a sua aceitação por parte das pessoas afectadas. Começando por Cavallo, 
defender as “conquistas” da reforma estrutural passa a significar ao mesmo tempo apoiar a convertibilidade e, com ela, 
os limites impostos à política monetária, fiscal e cambial; Dado que a abertura foi integrada no programa económico 
como condição sine qua non da estabilidade, sustentar o modelo implicava aceitar a opção global pela liberalização 
do comércio (e visar, em qualquer caso, obter as reversões específicas de que falamos acima).
suas relações pessoais com o governo. Em suma, tanto a lógica do Estado como a dos empresários convergiram e 
alimentaram-se mutuamente para que fosse a alternativa de “apoio para negociar melhor” que tendia a predominar 
entre os industriais. Isto também explica a importância que o diálogo político por si só adquiriu como objectivo 
estratégico tanto das entidades como dos empresários individuais.
A partir daí, instala-se um processo de feedback entre políticas. Aceitar a abertura como um facto leva, com 
efeito, a que os industriais necessitem mais do que nunca da implementação e do aprofundamento da face estritamente 
pró-empresarial das reformas estruturais, e isso, por sua vez, reforça a atitude de apoio ao modelo como um todo. O 
consenso negativo é reforçado: dada a abertura, mas também os estrangulamentos do modelo do lado do emprego e 
da equidade, uma alternativa que procuraria resolver estes últimos do lado das políticas pró-trabalhador ou distributivas 
(ou que simplesmente resistem a aprofundar em questões como a reforma trabalhista e a redução dos custos patronais) 
torna-se cada vez mais temível para os empresários. Isto encoraja mais uma vez a estratégia de “apoiar o modelo” e 
leva até os mais rebeldes a descartar o confronto. Para além das pressões explícitas de Cavallo, a convertibilidade 
também gera uma disciplina implícita, dado que a sua defesa forçada obriga-nos a aceitar ao mesmo tempo os limites 
que impõe ao leque de políticas disponíveis; Neste contexto, a abertura é discutida e negociada dentro dos parâmetros 
definidos pelo Estado, que não excluem uma certa permeabilidade às reivindicações sectoriais, mas subordinam-na ao 
desempenho.
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Mesmo que se quisesse sustentar que os grupos multissectoriais constituem o suporte fundamental 
da política económica do governo Menem, isso não serviria para explicar o conjunto de conteúdos específicos 
que tem vindo a adquirir. Precisamente devido à diversidade interna das suas actividades e interesses, muitas 
vezes surgem pressões conflituantes destes grupos; No que diz respeito à política comercial, por exemplo, 
algumas das suas empresas são indiferentes à questão da abertura, outras são favoráveis e outras têm 
resistido. Os grandes empresários diversificam a sua acção política em diferentes áreas, pressionando cada 
um deles por respostas a diferentes exigências, o que agrava a tendência para a fragmentação da acção 
empresarial e a procura de acomodações específicas em vez de políticas globais. Ao mesmo tempo, fazem 
parte daqueles que possuem grandes doses de ativos líquidos que podem “mudar de carteira” ou fugir a 
qualquer sinal de possível instabilidade do programa de Convertibilidade. Tendo isto em conta, o que a 
predominância de grandes holdings diversificadas explica em grande medida não é tanto um conteúdo 
substantivo predominante na política económica, mas sobretudo uma tensão que permeia a tomada de 
decisões a esse nível: antecipar as possíveis respostas do sector privado sector, o Estado é levado, por um 
lado, a implementar medidas ad hoc que implicam concessões selectivas, e por outro a manter uma orientação 
“pró-mercado” que garanta o equilíbrio das variáveis, mantendo assim a confiança global do investidores. A 
política comercial é claramente atravessada por esta tensão, o que ajuda a explicar o seu carácter híbrido: 
manter a abertura firme é um dos “sinais” necessários e uma condição subjacente para a estabilidade, mas ao 
mesmo tempo é necessário satisfazer certas exigências para a limitar. .
Esta referência ao papel dos grandes grupos económicos remete para outra consideração importante. 
A forte concentração económica que opera desde a década de 1970 e se consolidou com as privatizações, e 
a consequente predominância de um conjunto de grandes holdings com implementação multissetorial, ajuda 
a explicar NÃO o conteúdo da política comercial, mas o facto de o Estado ter tinha alguma margem de 
manobra a este respeito. Os grandes grupos económicos não procuraram a abertura, mas puderam adaptar-
se a ela: quer pela sua maior capacidade de negociação de protecções e compensações específicas, quer 
pelo facto de em alguns casos poderem optar por desfazer-se de actividades que não eram permitidas no 
novo cenário seria rentável. Este facto estrutural explica também o desmantelamento da resistência à abertura: 
para esta importante massa crítica do sector privado ela foi, sim, decisiva na tomada de decisões de 
investimento; mas a sua resposta poderia ser a “saída” ou uma “voz” que teve mais sucesso do que a do resto 
dos empresários em termos das suas exigências particulares para permanecerem na actividade industrial. 
Mais do que “comprar” o seu apoio à abertura, as privatizações contribuíram para acentuar esta capacidade 
de adoptar estratégias flexíveis nesse sentido. Isto, por sua vez, minou a possibilidade de articular uma 
estratégia consistente de tipo “industrialista” face ao viés mais liberal das reformas.
macroeconómico e a estabilidade das variáveis fundamentais. Tudo isto contribui para explicar que em todas 
as entidades, mesmo os mais prejudicados acabam por apoiar estratégias de “apoio à negociação”; No caso 
da UIA, não se trata do simples “domínio” das suas estruturas por grandes grupos, mas sim de que estas se 
tornem a locomotiva de uma estratégia que seja pelo menos a “menos má” para o todo.
Como corolário final, refira-se que a modalidade que os “jogos encadeados” têm assumido em que se 
dá a interacção entre agentes económicos e estatais, bem como os seus resultados, sugerem um panorama 
ainda incerto quanto à eventual formação de
39
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61
40
novos padrões mais “produtivos” de articulaçãoentre Estado e empresários. É verdade que as reformas “pró-mercado” têm reduzido a possível 
margem de eficácia da “busca de renda”. Mas, paradoxalmente, tenderam a reproduzir-se e, em alguns casos, até a acentuar a importância 
para os empresários de uma estratégia política que lhes permita continuar a operar dentro dessa margem reduzida de acção estatal selectiva; 
O paradoxo é, como dito acima, que se antes a proteção do Estado era quase automática, agora depende muito mais da capacidade individual 
ou setorial para obtê-la. Contudo , os “comportamentos centrados no Estado”61 disciplinados e moderados não desapareceram; Os industriais 
foram forçados a reconverter-se, mas não desistiram de procurar apoio estatal para o conseguir ou para tentar evitá-lo. Embora isto possa 
fazer parte de uma transição saudável para novas modalidades de interação entre o Estado e o setor privado, no caso da Argentina este está 
longe de ser um horizonte claro. Ao nível específico da abertura da economia e dos aspectos com ela relacionados, ficou aqui demonstrado 
que a retirada da intervenção estatal tem predominado sobre a sua reformulação em termos de uma política industrial e comercial integrada e 
articulada em torno de uma estratégia de crescimento. No campo da acção política dos empresários (e particularmente dos maiores), isto tem-
se reflectido na predominância de comportamentos que priorizam a estratégia de se posicionar para melhor negociar acomodações particulares 
em detrimento da procura de alternativas globais que permitam aumentar tanto a rentabilidade individual como a bem-estar coletivo. Esta 
estratégia foi sem dúvida incentivada pela acção estatal, mas ao mesmo tempo tornou possível e permitiu estabilizar o “modelo” actual; Mais 
difícil é pensar que a sua persistência permitirá avançar no sentido de um crescimento sustentável.
Derivo esta expressão do conceito de “matriz centrada no estado” proposto por Cavarozzi (cf. Cavarozzi 1996).
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Abr-91
transitório
464
35 
0
0
3
90
0
3
Novembro-
5
10
11.6
* Mais frequente (1)
*En Anexo II 
5
90 Out-91
119 129 327 327 325 325 329 328 326
3
Um-
240 240 240
* Máximo (1) 
0
3
Out-88
0
10
1056 122 118 118 27 27
10
15
0
3
24 24 24 22
específicos 
22 
0
Atrás-90
0
5
3
Um-
0
Tarifa (%):
3
91
17
Out-90
35 
0
0
0
Mar-
*Adicional 
Novembro-
0
3
* Média (1)
00
3
0
3
94
0
*Tarifa máxima 2335 11 2311 3139 3020 3110 3110 3113 3114 3821 9177 3808 15 15 425
3
40 37
10305 10331 10247 10247 10247 10247 10255 10257 10267 11123 11123 11745 11745 11745 11745 8540 8770 8770 8775
0
0
30 24 24 24 24 0 0 0 0
Abr-90
0
5
Abr-94
3
30 24 24 24 24
0
24 24 24 22 0
Maio-90
0
*Tarifa mínima 849 777 783 783 1419 783 795 795 799 926 1946 5165 5165 5377 769 450
Abr-95
0
0
*Drechos
Um-
0
0
3
845 807 801 802 800 759 788 788
0
julho-
3
0
3* Avaliar
91
27
10
* Mínimo (1) 
*Valor 
tarifa
35 20 20 0 0
Out-89
0
0
Estatísticas
9290
0
28,86 26,46 20,72 16,36 15,47 16,15 18,32 18,45 17,93 17,29 18,15 9,73 9,75 9,33 11,74 10,24 9,4 9,1
3
0
40 40 0 0
0
Dic-89
27 27 25
Número de posições com:
Maio-91
anúncio-
20 20
Não inclui taxa estatística
Fonte: FIEL, Indicadores Atuais, números diversos.
EVOLUÇÃO DA ESTRUTURA TARIFÁRIA, 1988-1995
TABELA Nº1
(1)
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(1)
(2)
(4)
TABELA Nº 2
7.6
3813 5376 8276 3703 -2637 -3666 -5751 841,4(2) Balança Comercial 2128 (3)
1.6
45
Exortaciones 6.852 6.360 9135 9579 12353 11978 12235 13118 15839.2 20963.1 
8.7
Percentual de variação anual. Fonte: CEPAL.
(1) -2,1 6 -4,6
(3) Variação de dezembro a dezembro, percentuais. Fonte: INDEC
-0,1
7,4 
9,6
Inflação 81,9 Desemprego 5,2
542
5.9
INDICADORES MACROECONOMICOS 
2.7
174,8 387,7 4923,3 1343,9 84 6,3 7,6 7,5 6,5
Importações 4724 5818 5322 4203 4077 8275 14872 16784 21590,3 20121,7
7.1
17.4
3,7 
11,4
8,9
(4) Média das duas medições anuais nas principais áreas urbanas. Fonte: INDEC.
PBI 
(2)
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
(2) Milhões de dólares. Fonte: Instituto Nacional de Estatística e Censos (INDEC)
-6,2
17,7 
7
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Dic.
0,6
6,2 
6,8 
10,1 
25,64
29,5 
4,7 
3,4 
17,23 
33,37 
11,40 
5,5 
1,3 
1,0 
0,2 
0,5 
0,0
4.7
46
0,0
ÍNDICE DE PREÇOS NO CONSUMIDOR
Juli o Agosto Sept . Octubr e Nov. 3.1 2.0 1.9 8.8 7.2 6.1 
13.7 11.7 19.5 27.63 11.69 
8.99 37.90 9.40 5.60 15.3 15.7 
7.7 1.3 1.8 1.4 1.5 1 1.3 0.0 0.8 
0.6 0.2 0.7 0.3 -0.2 0.2 0.3 -0.1 
0.2 0.5 
3.2
0,3
TABELA Nº 3
2,4 
5,3 
10,3 
5,71 
6,52 
6,2 
0,4 
0,5 
0,1 
0,2 
-0,2 
-0,2
0,2
Janeiro ou fevereiro ou março abril maio junho 20,7 25,1 30,5 1,7 4,0 
4,5 6,5 4,2 8,0 10,43 15,72 17,96 9,59 78,47 114,50 198,60 
61,60 13,6 13,9 10,8 27 2,8 2,6 2,2 0,7 0,8 1,7 0,7 1,3 
0,7 0,3 0,0 0,3 0,4 0,9 0,0 0,0 -0,2 0,4 - 0,3 -0,1 0,0 0,5 3.4
-0,3
Percentuais de variação mensal
4.7
0,1
26,5 
4,6 
8,2 
14,74 
17 
95,50 
11 
2,1 
0,8 
0,1 
-0,4 
-0,5
40.10
Fonte: INDEC.
1985 25,1 1986 
3,0 1987 7,6 
1988 9,091989 
8,92 1990 79,20 
1991 7,7 1992 3 
1993 0,8 1994 0,1 
1,2 1995 1996 
0,3
6,84
Machine Translated by Googlee eliminou 
boa parte das restrições, deixando setores importantes fortemente protegidos, como siderurgia, alumínio, 
farmacêutico, papel e automotivo8 .
Durante os dois primeiros anos do governo Alfonsín, a noção de uma “reforma estrutural” não estava 
presente na agenda estadual e, como se viu, a política comercial tendeu a acentuar o fechamento da 
economia já iniciado anteriormente. Em fevereiro de 1985, ocorreu uma mudança fundamental no Ministério 
da Economia, quando assumiu o comando a equipe chefiada por Juan V.
Sourrouille, cuja formação académica e técnica implicou uma mudança substancial na abordagem dos 
problemas económicos. O “Plano Austral” lançado em Junho desse mesmo ano reflectiu uma primeira 
mudança importante na orientação da política económica: a conquista da estabilidade passou a ocupar o 
primeiro plano e com ela a procura do equilíbrio fiscal apareceu com mais força, enquanto timidamente a 
intenção de avançar rumo a um ajustamento mais estrutural. A partir de 1987, o fracasso do mecanismo de 
congelamento de preços na contenção da inflação e as dificuldades crescentes na gestão das finanças 
públicas conduzirão o governo de forma mais decisiva nessa direcção, acelerando um “processo de 
aprendizagem” que envolveu o reconhecimento da verdadeira substância e profundidade da crise fiscal. e 
assumem a necessidade de contar com o apoio de organizações financeiras internacionais e bancos 
credores11 .
5
9
8
10
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O primeiro deles foi integralmente desembolsado em 1987; o segundo foi suspenso no início de 1989
Cfr. Máquina, 1993.
Acuna, 1995a.
faltando para tornar uma parte eficaz.
Nesse contexto, um elemento que seria decisivo para desencadear a implementação efectiva 
de uma primeira abertura assumiu particular significado: refiro-me à condicionalidade dos empréstimos 
de organizações financeiras internacionais. Desde 1984, as cartas de intenções assinadas com o 
FMI relativamente ao problema da dívida referiam-se à necessidade de implementar reformas 
estruturais, incluindo a liberalização do comércio externo. No entanto, o papel mais importante neste 
sentido foi desempenhado pelo Banco Mundial, que começou a ter um papel mais decisivo a partir 
de 1985, no âmbito do Plano Baker. O governo argentino passou a negociar empréstimos com 
aquela organização, para diversos fins, e condicionados à adoção de certas mudanças políticas. 
Entre 1987 e 1988, a Argentina obteve, entre outros, dois empréstimos destinados a implementar 
modificações na política comercial externa14, num contexto em que o governo necessitava cada vez 
mais de financiamento externo para poder gerir o défice fiscal e sustentar os seus planos anti-
inflacionários.
6
O que foi dito reflete-se nas diferentes variantes de “abertura” que começaram a ser discutidas 
em 1987. Por um lado, a política de redução ou eliminação de restrições e tarifas sobre insumos e/
ou bens de capital que poderiam ser utilizados por empresas que os produtos manufaturados 
exportáveis foi o eixo do que se chamou de “abertura às exportações”, apresentada explicitamente 
desde 1987 como o núcleo central da reorientação estrutural da economia. Este tipo de abertura 
teve uma avaliação positiva em comparação com a ideia de “abertura às importações” ou 
“antiinflacionária” que foi associada negativamente à política de Martínez de Hoz. Contudo, a ideia 
de dar lugar às importações como mecanismo ligado ao combate à inflação também foi incorporada 
precocemente no novo discurso oficial. A perspectiva de “abertura anti-inflacionária”, que surgiu com 
força em Fevereiro de 1987, não ignorava motivações mais estruturais, mas enfatizava a necessidade 
de colocar um limite máximo nos preços internos, a fim de abandonar definitivamente os controlos e 
padrões de preços e salários. .
No quadro desta propensão a modificar substancialmente a relação entre o Estado, o 
mercado e os agentes económicos, a liberalização comercial vai-se instalando na agenda pública e 
torna-se objecto de discussão entre o governo e os empresários. Mas embora a abertura apareça 
em parte como um elemento de uma “mudança de rumo” do modelo de acumulação12, antes que o 
alcance específico desta reorientação estivesse claro para o próprio governo, a política comercial 
começou a ser modificada com base em certas motivações e impulsos mais específicos. . A equipa 
económica estava convencida de que o actual sistema de protecção era muito pouco racional e dava 
origem a todo o tipo de ineficiências e arbitrariedades, e era a favor da reforma da política comercial 
para disciplinar os empresários em torno de um regime mais competitivo. Por outro lado, porém, isto 
não significava que estivessem dispostos a promover uma abertura rápida e indiscriminada; em parte 
porque a sua própria concepção de reforma estrutural era bastante gradualista e moderada, e 
também porque essa perspectiva não tinha um consenso claro dentro do governo e do partido no 
poder como um todo13 .
Foi especialmente em 1988 que a equipa económica fez um esforço especial para garantir 
que a sua até então difusa e atrasada proposta de liberalização comercial se traduzisse num impulso 
concreto que permitisse obter os desembolsos acordados. As exigências colocadas pelo Banco 
Mundial para desembolsar os seus empréstimos tornaram-se progressivamente uma razão
14
12
13
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2.2. Empreendedores e os primeiros passos de abertura
7
Da confluência progressiva desse conjunto de motivações começaram a surgir as primeiras medidas concretas 
que deram início à liberalização comercial entre fevereiro e março de 1987, e que consistiram na eliminação progressiva 
dos produtos do “Anexo II” do referido Decreto 4.070 (que instituiu o lista de posições sujeitas a autorização prévia de 
importação). O início foi muito morno e gradual, e mesmo as perspectivas mais abertas dentro do governo não foram 
de forma alguma extremas. Durante quase um ano e meio, a abertura avançou em passos muito lentos e esporádicos, 
que aos poucos foram eliminando posições do Anexo II, e que não implicaram quase nenhuma redução tarifária. O 
passo mais contundente foi dado apenas em Outubro de 1988, com uma eliminação substancial dos produtos do 
Anexo II (que foi reduzido para 1.056 posições) e um novo esquema tarifário global. Foi o culminar do projecto de 
abertura que o governo finalmente definiu com base no acordo com o Banco Mundial, cujos representantes visitaram o 
país no final de Agosto para negociar in loco o empréstimo pendente .
chave para o avanço da abertura. Deve-se notar, contudo, que a exigência do Banco Mundial não deve ser considerada 
como uma mera pressão externa à qual o governo não teve outra escolha senão aderir; A abertura coincidiu, como 
vimos, com as intenções da própria equipa económica, que conseguiu até usar a pressão do Banco para convencer os 
empresários da necessidade de avançar nessa direcção.
Em 1987,o discurso da necessidade de “reformas estruturais” era geralmente partilhado por todas as 
entidades empresariais. No entanto, a exigência de uma mudança “fundamental” foi excessivamente geral e difusa, e 
o apoio que isso significou aos anúncios do governo referentes a possíveis reformas estruturais não implicou qualquer 
coligação clara de políticas económicas. Por um lado, porque a expressão “reforma estrutural” tinha diferentes 
significados e alcances esperados consoante os sectores, e a sua tradução em medidas concretas encontrou opiniões 
muito divididas no seio da comunidade empresarial. Por outro lado, porque em cada situação específica, cada sector 
estava mais interessado em defender determinadas reivindicações específicas - implicassem ou não progressos nas 
reformas económicas - e foram estas que efectivamente lhes permitiram mobilizar os seus apoios ou geraram 
resistências efectivas.
Entre as medidas concretas que a reforma estrutural poderia traduzir, a liberalização do comércio foi talvez a 
mais controversa e a que mais dificultou a formação de uma coligação de apoio eficaz. Sem dúvida, algumas das 
corporações empresariais apoiaram-no explicitamente desde o início. A Sociedade Rural Argentina sempre manteve 
um discurso liberal e a liberalização comercial coincidia com os seus interesses na medida em que poderia contribuir 
para impulsionar o comércio de exportação e reduzir o custo de importação dos seus insumos, com o que também 
concordaram as outras três entidades representativas da agricultura. No entanto, este não era um objectivo prioritário 
para as empresas agrícolas, mais preocupadas em garantir um nível elevado da taxa de câmbio e resistir às retenções 
que o Estado impunha às suas exportações, bem como a outros tipos de impostos que poderiam afectar directamente 
o sector. Algo semelhante aconteceu com outras entidades que, embora fossem favoráveis à liberalização, não tinham 
como objetivo prioritário lutar pela abertura das importações: a Câmara de Comércio (CAC), organizações financeiras 
e centros de construção. Todas essas entidades não especificamente
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As primeiras expressões da UIA relativamente aos anúncios de liberalização coincidiram em rejeitar a 
possibilidade de uma reforma comercial que não tivesse em conta a opinião das câmaras empresariais e em 
opor-se a uma eliminação de restrições quantitativas que não contemplasse a fixação de uma tarifa nível que 
garanta uma protecção adequada, bem como mecanismos anti-dumping e uma correcta desagregação da 
nomenclatura16. O CAI e o CGI concordaram com o pedido de que sejam tomadas precauções antes de 
eliminar as restrições. Os porta-vozes empresariais recorriam constantemente à dupla conceptual entre a 
abertura “aceitável” (sempre definida de forma ambígua) e a abertura “Martinez de Hoz”.
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Dado que foram os principais afetados, a “política de abertura comercial” foi desenvolvida 
fundamentalmente através da interação entre o governo e os empresários industriais, representados pela 
União Industrial Argentina (UIA) e outras associações de menor alcance e efetiva relevância como a CAI. 
(Conselho de Indústria Argentino) e a CGI (Confederação Geral da Indústria). Desde o início, o setor 
apresentou uma atitude de oposição, embora com variações. A reação inicial da UIA à abertura foi negativa, 
com nuances que se explicam com base nas linhas internas existentes na entidade15. O MIN foi quem 
apresentou oposição mais monolítica, mas na realidade o MIA não se expressou em termos muito diferentes. 
Estas últimas, por sua vez, tinham em si dois aspectos que se diferenciavam claramente nesta questão: as 
indústrias alimentares, centradas na COPAL e competitivas com a produção estrangeira, tinham uma mente 
claramente aberta, mas o resto das câmaras ou empresas membros individuais concordavam com o MIN. ao 
rejeitar a abertura irrestrita e exigiu diferentes tipos de limitações ou condições para aceitá-la.
Os industriais puderam expressar o seu acordo com a abertura, mas não a pressionaram e não foi uma função 
da política comercial que exercessem o seu poder estrutural.
Vários dos grandes grupos económicos, que actuavam em grande parte fora das organizações 
sindicais, também apresentaram uma posição semelhante. A pressão de alguns grandes empresários fez-se 
sentir sobretudo quando se registaram progressos nos sectores siderúrgico e petroquímico, o que em conjunto 
condicionou a sua aceitação da abertura ao facto de esta não só ser moderada no seu âmbito, mas também 
complementada com diversas medidas de promoção sectorial. que permitiria às empresas enfrentar uma 
eventual exposição à concorrência estrangeira. Na verdade, a abertura às indústrias siderúrgica e petroquímica 
ocorrida em Fevereiro de 1988 foi alvo de duras negociações com as respectivas câmaras, nas quais o 
governo fez importantes concessões.
A atitude empresarial foi desde o início condicionada por dois factores estruturais que dificultaram 
muito a verificação de uma posição clara e homogénea: por um lado, a heterogeneidade do sector era muito 
grande e nem todos foram afectados na mesma medida por uma possível liberalização das importações; Por 
outro lado, cada sector em particular tinha interesse em abrir as importações para os seus factores de produção 
e proteger os seus produtos finais, o que por sua vez os colocava em perspectivas que se cruzavam 
mutuamente. A aparente ambiguidade que reflecte o discurso empresarial (todos dizem “não nos opomos à 
abertura, mas…”) expressa precisamente essa fragmentação, que levou as entidades a não negarem
O MIN (Movimento Industrial Nacional) representava geralmente as pequenas e médias empresas e a 
indústria do interior, e tinha as posições mais “estatistas” e de mercado interno; O MIA (Movimento Industrial 
Argentino) tendia a identificar-se com posições mais “liberais” e “pró-exportações” e a representar as maiores 
empresas.
Proposta da UIA para Crescimento Econômico e Social com Estabilidade, mimeo, 3-24-87.
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A reforma de Outubro de 1988 foi negociada com a UIA e com as câmaras sectoriais num contexto em que o 
poder de pressão dos industriais foi reforçado. O governo, derrotado nas eleições parciais de Setembro de 1987, foi 
cada vez mais assolado por uma crise que continuou a piorar; A aceleração inflacionária foi o problema mais premente 
e cada vez mais exclusivo da equipa económica, que procurou fornecer uma solução que pelo menos nos permitisse 
chegar às eleições presidenciais de Maio de 1989 num quadro de relativa estabilidade. Com este objetivo, foi lançado 
em 3 de agosto de 1988 o chamado “Plano Primavera”, baseado num acordo de preços com a UIA e o CAC que esteve 
preso a alfinetes e agulhas desde o início. A liderançado Sindicato Industrial decidiu apoiar o plano anti-inflacionário 
em parte devido à perspectiva assustadora que implicava a crescente falta de controlo das variáveis, e também porque 
era um mal menor face à eventualidade de um novo congelamento de preços ; Além disso, negociou, entre outras 
coisas, a continuidade dos programas de promoção das exportações industriais que o plano original pretendia 
estabelecer e o adiamento de medidas de política comercial para garantir a possibilidade de dar tratamento adequado 
a situações particulares. No entanto, o apoio ao plano foi duramente questionado pelas bases da organização, até 
mesmo por empresários individuais proeminentes, e a sua continuidade foi sujeita a revisão desde o início; Apesar 
disso, o apoio dos industriais foi reproduzido até o início de 1989. Enquanto durou o acordo, foram recorrentes as 
reclamações internas que exigiam maior firmeza da direção da UIA para resistir ao avanço de abertura que realizava 
simultaneamente a gestão econômica. ; Mas a opção de ruptura total com o governo foi considerada uma alternativa 
pior e acabou por ser imposta a vontade conciliatória que permitiu, entre outras coisas, evitar um total descontrolo dos 
preços e negociar a reforma comercial “a partir de dentro”.
Na realidade, os industriais resistiram em aceitar qualquer forma de reforma comercial que os expusesse 
efectivamente à concorrência. O discurso predominante acabou por defender que a eliminação do Anexo II só deveria 
ocorrer se outros meios, especialmente as tarifas, garantissem a manutenção da mesma proteção até então existente. 
Em suma, a implementação da abertura deveria ser tal que não expusesse a produção nacional à concorrência externa. 
Um aparente paradoxo que será, no entanto, o núcleo fundamental da posição da comunidade empresarial industrial 
em relação à política comercial. No melhor dos casos, poder-se-ia dizer que foi aceite a possibilidade de uma política 
“gradualista” que daria tempo para uma reconversão produtiva apoiada por políticas industriais activas – a médio prazo.
categoricamente a possibilidade de abertura, mas tentar garantir que cada sector possa negociar a sua implementação 
de acordo com os seus interesses específicos. Por outro lado, a rejeição frontal tornou-se cada vez mais difícil de 
sustentar discursivamente num contexto em que as ideias liberais se tornavam hegemónicas.
A negociação partiu de um fato consumado que não foi modificado: a eliminação de cerca de 2.600 posições 
do Anexo II, nas quais restariam 1.056 produtos a partir daquele momento. O que ficou em discussão foi o nível tarifário 
que seria aplicado a cada produto a partir de então. Embora continuassem a haver reclamações contra a redução do 
Anexo II, na verdade esse aspecto da reforma já era considerado irreversível, e os empresários dedicaram-se a discutir 
tarifas com base na proposta da equipa económica. A UIA rejeitou desde o início o máximo de 40% proposto pelo 
governo, mas concentrou a sua reivindicação nas tarifas a serem negociadas sector a sector, como foi efectivamente 
feito. Como esperado,
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O Cronista Comercial, 13/10/88.
Cristini 1991, Berlinski 1993.
por um período mais longo, o que aumentou o poder de pressão da UIA.
O acordo de preços foi renovado praticamente mês a mês, apesar da intenção do governo de defini-lo
Em suma, foi o poder de lobby de cada sector que acabou por moldar o novo equilíbrio 
alcançado no final de 1988. A tarifa média manteve-se nos 29%, com a maioria das posições 
concentradas entre 31 e 45%19, o que incluía os diversos acomodações acordadas para cada 
produto. Nesse sentido, as avaliações predominantes indicaram que os setores mais concentrados 
do espectro industrial - metalúrgico, siderúrgico, químico e petroquímico - foram os que melhor 
conseguiram salvar suas posições, obtendo proteção efetiva favorável em decorrência das tarifas 
negociadas para seus insumos e para seus produtos. Mesmo depois do prazo de 21 de outubro, 
inúmeras posições continuaram a ser negociadas e cerca de 750 delas obtiveram direitos específicos, 
número que em muitos casos quase significou um freio às importações.
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Vários líderes industriais opuseram-se à aceitação dos prazos e condições do governo e exigiram 
uma postura mais firme como forma de obter um melhor resultado; As posições internas mais críticas 
abrangeram diversos setores e incluíram importantes empresários, e em alguns momentos o 
rompimento do pacto com o governo parecia iminente. A perspectiva que buscava manter o acordo 
era a preferida pelos setores que conseguiam permanecer no Anexo II, ou que estavam bem 
protegidos com uma tarifa de 30%, mas também foi imposta aos principais interlocutores do governo 
pela própria lógica da interação estratégico. A direção da UIA -De la Fuente, Montagna, Sebastiani-, 
com efeito, moveu-se nos termos impostos pela lógica da negociação e, em última análise, foi ela 
quem conseguiu impor a posição de permanecer “sob a proteção da guarda o acordo que facilita a 
negociação”18. Um elemento que pesou na defesa da alternativa negocial foi a certeza de que a 
redução do Anexo II e a redução das tarifas foi uma decisão tomada, em virtude do acordo com o 
Banco Mundial. Por outro lado, como foi dito, a perspectiva de sair do acordo poderia implicar algo 
pior, como um congelamento de preços ou mesmo uma total falta de controlo, e isso travou os 
impulsos rompidos dentro da UIA.
O Ministério da Indústria foi esmagado por pressões e pedidos de audiências por parte das câmaras 
sectoriais, preocupadas em que cada uma estabelecesse o seu próprio nível tarifário. Ao mesmo 
tempo, coube à UIA garantir que houvesse efectivamente tempo e disponibilidade para atender todas 
as situações específicas, valendo-se do poder negocial conferido pela disponibilidade do governo 
em contar com o seu apoio para reproduzir os acordos de preços acordados em 17 de agosto .
O último ato de negociação entre o governo e a UIA foi a renúncia do secretário da Indústria, 
Ciminari, em 21 de dezembro, e sua substituição por um homem daquela entidade empresarial, a 
empresa têxtil Murat Eurnekian. O governo procurou fortalecer ao máximo a sua relação com a 
liderança industrial, numa altura em que as críticas ao Plano Primavera se intensificavam e o ano 
eleitoral se aproximava; Com a nomeação de Eurnekian, a UIA teria poder direto para resolver 
questões operacionais relacionadas com as importações, e também com políticas de subsídios e 
promoção industrial. A crise que começou em Fevereiro de 1989 na verdade adiou a consideração 
de novos progressos na abertura, apesar de estes estarem previstos no programa acordado com o 
Banco Mundial e de ainda haver desembolsos pendentes da organização. Os esforços concentraram-
se na tentativa de controlar a situação e qualquer projeto de médio oulongo prazo ficou de fora da 
agenda.
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O objectivo de alcançar uma estrutura tarifária simplificada num intervalo de 5 a 25% em 3 ou 4 anos foi 
incluído no memorando apresentado ao FMI pela nova equipa económica. Cf. “Pontos salientes do Memorando 
sobre política econômica submetido ao FMI”, Coyuntura y Desarrollo, 133, outubro de 1989, pp. 4-5.
Têxteis, automóveis e açúcar, sobretudo.
A partir de julho de 1989, o governo de Carlos Menem começou a implementar uma 
profunda mudança de rumo nas políticas econômicas, cuja primeira fase foi implementada pelos 
ministros Roig e Rapanelli, pertencentes ao grupo “Bunge e Born”. No quadro de liberalização 
global que o Plano B&B implicou desde o início, a questão da abertura comercial foi inicialmente 
mantida num segundo e discreto lugar. Longe de incluir um choque inicial nos seus primeiros 
anúncios, o Ministro Roig limitou-se a anunciar que haveria uma redução geral das tarifas em 
5%, o que significava praticamente nenhuma mudança. Isto é, a liberalização comercial não 
teve, nas fases iniciais, o mesmo estatuto que outras medidas que denotaram uma viragem 
paradigmática na política económica, como a privatização ou a suspensão de subsídios.
A reforma tarifária foi realizada entre outubro e dezembro de 1989. Em outubro a tarifa 
máxima foi mantida em 40%, exceto para 730 postos do setor eletrônico que mantiveram o 
regime especial. Por outro lado, os produtos que tinham tarifa zero passaram para 5%, por 
questões tributárias. A média caiu de 28,86% para 26,46%, e a tarifa mais frequente seria de 37%22. Em
3.1. O Plano Bunge & Born: uma abertura discreta
3. A política de abertura comercial na primeira fase da “revolução menemista”, 1989-1990
Enquanto a questão tarifária ainda ficava em segundo plano, o Ministério da Indústria e 
Comércio Exterior decidiu no final de julho aprofundar a redução das restrições administrativas, 
linha que continuou até deixar pouquíssimas posições no agora denominado Anexo I20. Estas 
medidas continuaram a ter como objectivo mais imediato a concretização do desembolso 
pendente do empréstimo comercial do Banco Mundial acordado durante a administração 
anterior. A eliminação do famoso anexo foi apenas uma questão de tempo e, nesse sentido, foi 
mais uma continuidade com a agenda imposta entre 1987 e 1988 do que o produto de uma 
nova orientação da política económica.
Além disso, a equipa económica, por sua vez, formulou uma política de redução tarifária 
sobre a qual, no entanto, ainda não parecia haver uma decisão firme. A tendência “liberal” foi-
se afirmando progressivamente, e com ela a ideia de abertura, mas no próprio governo vários 
factores combinaram-se para apresentar uma estratégia pragmática e cautelosa relativamente 
à questão. Os primeiros anúncios, aliás, falavam de um plano de redução tarifária que levaria 
quatro anos, para dar tempo de adaptação à indústria, e que seria consultado com os 
empresários21. Foi o critério pragmático do ministro Rapanelli, e teve por sua vez algum 
respaldo na vontade do governo de não alienar desde o início o apoio de segmentos importantes 
do setor industrial. Em particular, o Presidente Menem tentou manter a sua aliança inicial com 
as pequenas e médias indústrias, que o seu discurso incluiu como destinatários e protagonistas 
da “revolução produtiva”; A presença no ambiente presidencial de assessores do MIN como 
Arnaldo Etchart e Héctor Massuh influenciou a moderação dos impulsos mais abertos.
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22 Cristini 1991.
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A redução global das tarifas, por outro lado, também provocou protestos formais por parte 
da UIA e de algumas câmaras sectoriais, mas a reacção da comunidade empresarial industrial 
naquela altura foi muito morna e passou quase despercebida. Não que a resistência à liberalização 
comercial tenha sido diluída, mas vários factores convergiram para que, no novo contexto gerado 
pela tomada de posse de Menem, a acção empresarial fosse limitada. Do ponto de vista político, a 
UIA ficou praticamente excluída do estreito e mutável conjunto de interlocutores tidos em conta pelo 
governo, e em resposta a isso a atitude predominante na entidade foi tentar reconstituir a sua 
comunicação com o poder, tentando mostrar o seu apoio e evitar confrontos excessivos. Além disso, 
ao nível do impacto microeconómico das políticas, as medidas tomadas até Dezembro de 1989 
ainda não permitiam avaliar a magnitude do seu possível efeito na actividade produtiva local; A 
protecção tarifária não parecia ainda ter sido reduzida a níveis claramente ameaçadores para a 
maioria dos sectores, e a possibilidade de negociar direitos específicos continuou a encorajar a 
expectativa de que situações particulares pudessem eventualmente ser corrigidas face às primeiras 
evidências concretas de danos. A diversidade de situações dentro da indústria acentuou certamente 
a tendência para um pragmatismo particularista, para o qual contribuíram temporariamente as 
dificuldades políticas em enfrentar uma acção colectiva eficaz; o próprio governo, ao reverter a 
tímida tentativa de abertura automotiva, considerando os casos de muitos produtos “sensíveis”, e 
explicitando suas aparentes intenções
Tal como em 1987-88, houve apoio explícito de alguns sectores da comunidade empresarial 
à iniciativa de abertura do governo. Mas fora dos poucos grandes conglomerados que dentro do 
Conselho Empresarial Argentino exigiam a abertura, a comunidade empresarial industrial mais uma 
vez expressou a sua oposição. A tentativa de desmantelar o que restava do Anexo I mostrou que, 
embora os empresários parecessem dispostos a abrir mão desse mecanismo e, de qualquer forma, 
negociar outros tipos de limitações às importações, o progresso nesse sentido ainda suscitou 
resistências que poderiam ser eficazes e que não vieram necessariamente do “menor”. Quando em 
Julho foi decidida a inclusão dos automóveis na lista de produtos a excluir do anexo, a reacção dos 
empresários do sector foi imediata. Eles não estavam dispostos a aceitar esta medida, mesmo 
quando ela deixava em vigor o facto de os veículos acabados terem de pagar tarifas e impostos que 
praticamente triplicavam o seu preço original. O ataque aos terminais da ADEFA foi pilotado 
diretamente por Francisco Macri e Livio Kühl e contou com o apoio dos sindicatos automotivos. O 
lobby empresarial foi eficaz e os automóveis foram incluídos na já bastante reduzida lista de itens 
de importação suspensa. A nova redução do Anexo I também gerou protestos de empresas têxteis, 
plásticas e metalúrgicas, mas nestes casos as medidas não foram revertidas. A principal reivindicação 
dos empresários afetados passou a ser a aplicação de tarifas específicas e cláusulas antidumping, 
e o governo estava disposto a negociar nesses termos; na verdade, muitos itens de importação 
agora liberados foram favorecidos pelaintrodução de novos e fortes direitos específicos.
Em dezembro de 1989 houve nova redução que deixou o máximo em 30% e a média em 20,72%; 
Esta decisão em particular teve mais a ver com a necessidade de compensar a forte desvalorização 
levada a cabo com o reajuste do dia 14 daquele mês, do que com o cumprimento de um plano 
específico de política comercial. No que diz respeito aos direitos específicos, alguns foram 
eliminados, mas outros foram acrescentados para compensar a falta de protecção de muitos 
produtos têxteis que tinham sido deixados de fora do Anexo I; Na verdade, em Dezembro de 1989, 
o número de cargos com direitos específicos aumentou de 129 para 327.
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la SICE ver Schvarzer 1996. 24
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3.2. A gestão de Erman González
Em 3 de janeiro de 1990, foram feitos os primeiros anúncios concretos: o teto tarifário permaneceria em 24% e 
a dispersão seria um pouco reduzida24. A partir deste movimento inicial, durante
A gestão de Rapanelli terminou abruptamente em dezembro de 1989, após não conseguir conter as crescentes 
pressões cambiais e inflacionárias. A política de curto prazo do seu sucessor Erman González teria como objectivo 
prioritário “vincular” a qualquer custo as variáveis macroeconómicas fundamentais, aprofundando a tendência liberal e 
subordinando a esse objectivo a procura de possíveis aliados empresariais. A primeira decisão importante do novo 
ministro foi precisamente a liberalização total dos preços, das taxas de juro e das taxas de câmbio, apostando “nos 
mercados” para alcançar um equilíbrio estável.
gradualista e participativo, ao mesmo tempo apoiou a já citada atitude dos empresários. Por outro lado, embora desde 
Novembro se tenham começado a sentir apelos para uma queda progressiva do nível da taxa de câmbio, este ainda era 
suficientemente elevado para evitar que a abertura se manifestasse imediatamente numa avalanche de importações.
3.2.1. Uma abertura que se aprofunda, mas não definida Do ponto de vista 
da política de comércio exterior, a nova administração começou com gestos que demonstravam uma clara 
intenção de aprofundar a abertura, em linha com um discurso presidencial cada vez mais explicitamente voltado para o 
futuro. "economia de mercado". A nomeação do novo Secretário da Indústria foi em si uma aposta clara: Jorge Pereyra 
de Olazábal era um homem da Câmara de Comércio, um liberal da UceDé, e lembrado pela sua gestão durante o governo 
militar, quando como Secretário da Indústria havia assinado um decreto de erradicação fabril na Grande Buenos Aires23. 
Contudo, a mensagem e as práticas iniciais também continham uma componente de negociação que não será menos 
importante como condição para a acção empresarial na área da política comercial. Assim que foi nomeado, o novo 
secretário anunciou reduções tarifárias iminentes; mas depois da primeira reunião com a UIA, que relutou em aceitar esta 
medida, esclareceu que tudo seria muito consensual, e noutras ocasiões deixou cair a mesma mensagem: a abertura, 
embora inevitável, será feita passo a passo e em consulta com os empresários.
Do governo, a redução das taxas foi mais um sinal do rumo liberalizante que se pretendia enfatizar, mas também 
um complemento necessário à liberalização de preços; Como foi demonstrado a cada passo, para além da convicção 
ideológica, o principal motor dos movimentos concretos de abertura foi a intenção de ter à mão uma arma eficaz contra 
os recorrentes aumentos indiscriminados de preços. A continuação da abertura, especialmente no que diz respeito à 
eliminação definitiva das restantes restrições administrativas e regimes especiais, também continuou a ser um dos pontos 
reivindicados pelo FMI e pelo Banco Mundial. Contudo, a magnitude da redução tarifária já era superior à proposta pelas 
organizações, tendo em conta que o Banco sugeria uma média de 25% e um máximo de 40%.
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Sobre os antecedentes de Pereyra de Olazábal e o que, a partir deles, pode significar a sua nomeação para o cargo
A média caiu de 20,72% para 16,36%, enquanto a tarifa mais frequente foi a máxima de 24% (ver Tabela 1).
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3.2.2. Empreendedores industriais, entre cautela e oposição
A reacção industrial ao novo impulso de abertura caracterizou-se, em princípio, por uma certa 
cautela, baseada nas expectativas das negociações sectoriais e no facto de o nível do dólar não 
suscitar receios de uma iminente avalanche de importações. A possibilidade de negociar situações 
particulares no âmbito do diálogo proposto pelas próprias autoridades estimulou a estratégia de evitar 
o confronto com o governo para não prejudicar esses esforços26. A UIA continuou a declarar de vez 
em quando que a tendência do plano era correcta, o que tinha a ver com o facto de em alguns 
aspectos a direcção da “liberalização” ser de facto preferida a outras opções, mas também fazia 
sentido estratégico.
Durante a administração de Erman González, a política de importações sofreu diversas modificações 
parciais em direções opostas. Algumas delas visavam reduzir a protecção de determinados produtos, 
com a intenção explícita de travar os aumentos de preços numa altura em que a inflação disparava 
novamente25. Outras tiveram a ver com razões fiscais, pois na verdade aumentaram as taxas mínimas 
e intermédias para compensar a redução progressiva das retenções às exportações. Embora o 
discurso de abertura tenha sido mantido, até ao final de 1990 a tarifa máxima não tinha sido 
modificada, o número de postos com aquela tarifa tinha aumentado ligeiramente, e de facto a média 
manteve-se com oscilações entre 16 e 18%. Muitos direitos específicos foram reduzidos, mas o 
número de cargos sujeitos a esse mecanismo de proteção manteve-se mais ou menos estável. O 
Anexo I foi reduzido de 118 para 27 posições em março, sendo incluídos quase exclusivamente 
automóveis; Quando, no final do ano, foi regulamentado um novo regime para o sector, o referido 
mecanismo desapareceu completamente. Finalmente, em Outubro, foram eliminados todos os direitos 
transitórios adicionais que ainda estavam em vigor.
De qualquer forma, as reclamações contra a abertura tornaram-se mais pronunciadas com o 
passar dos meses. Várias câmaras sectoriais fizeram com que as suas reclamações fossem ouvidas 
precocemente, por exemplo as dos fabricantes de autopeças e das organizações empresariais têxteis. 
A UIA, por sua vez, inicialmente manifestou as suas reservas à nomeação de Pereyra de Olazábal e 
emitiu declarações nas quais reproduziu o seu clássico discurso de oposição à liberalização comercial. 
A entidade sustentou que “não entendeu” o motivo das sucessivas reduções tarifárias, e estimou em 
documento que a proteção fabril em 1990 era igual à de 1920, e inferior à dos países industrializados, 
bem como inferior à exigida pelo Banco Mundial.
A coexistência de discursos aparentemente opostos por parte do empresariado industrialé 
evidente após as sucessivas declarações da própria UIA ou de alguns dos seus dirigentes. Um caso 
paradigmático é o de Roberto Favelevic, cujas declarações cruzam as suas convicções liberais, a sua 
resistência à liberalização das importações como empresário têxtil e a possibilidade de encetar 
negociações eficazes com o Ministério da Indústria. Em Janeiro de 1990, Favelevic manteve forte 
oposição à liberalização comercial, embora pouco depois
14
eletrodomésticos, brinquedos, têxteis, algumas máquinas-ferramentas e autopeças, entre outros.
Foram tomadas medidas em relação a alguns produtos utilizados em embalagens de alimentos, eletrônicos e
A agenda de negociações não incluiu apenas a proteção de determinados produtos. Também estava pendente a 
revisão dos programas de promoção industrial temporariamente suspensos e a prometida recuperação desses 
benefícios pelas empresas que “tinham cumprido os compromissos neles estabelecidos”. A avaliação desse 
cumprimento poderia prestar-se a uma certa discricionariedade, diante da qual o diálogo aberto com o órgão competente 
poderia ser um elemento decisivo.
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As vicissitudes específicas da entrada de produtos importados e as condições de competir e 
exportar terão, por sua vez, muito a ver com a maior ou menor contundência da acção política 
empresarial face à política económica em geral e à política comercial em particular. Embora isto só se 
torne decisivo em 1991, já em Maio de 1990 as reclamações contra a abertura começaram a intensificar-
se na medida em que se fazia sentir o crescente desfasamento cambial. Cada decisão relativa às tarifas 
serviu também para realçar a sobreposição de interesses concorrentes que beneficiaram e afectaram 
cada movimento na política comercial, e que o governo até parecia utilizar estrategicamente.
A questão aprofundou as diferenças internas na UIA e contribuiu para um realinhamento que já 
estava em curso e que já não opunha o MIA ao MIN, mas sim a indústria alimentar aos restantes 
sectores, precisamente em torno da abertura. Desde 1989, a presidência de Gilberto Montagna significou 
uma certa predominância dos setores mais “liberais” dentro da entidade; Tanto por seus interesses 
como por razões estratégicas, Montagna impôs um perfil discreto em termos de reclamações ao 
governo. Durante 1990, desenvolveu-se um movimento interno que culminaria em março de 1991 com 
o deslocamento de Montagna e sua substituição por um novo grupo disposto a dar um perfil diferente à 
organização.
Abertura comercial e políticas para promover a produção industrial e, em particular,
15
O discurso de Favelevic ilustra a situação em que muitos empresários se encontravam à medida que as 
suas posições liberais tradicionais eram traduzidas em políticas concretas, e o facto de que a direcção 
“filosófica” da política económica era, em muitos aspectos, para eles, digna de ser resgatada do que 
poderia ser esperado de uma administração peronista.
Esta mudança foi impulsionada por uma série de empresários individuais e entidades de 
segunda linha cujo realinhamento respondeu a três tendências claras: o clássico confronto entre o 
sector alimentar e boa parte dos outros ramos, incluindo as indústrias de base, agravado pelo 
alinhamento explícito do o primeiro, em apoio aos aspectos mais liberais e de mente aberta da política 
de Erman González; Sobrepôs-se a esta clivagem o desacordo do MIN, e através dele das pequenas e 
médias empresas, não só com a política económica em curso, mas com a liderança de Montagna; e, 
por último, a vontade de vários dos grandes grupos económicos em recuperarem um importante espaço 
de participação no seio da UIA que servisse de complemento ao diálogo direto com o Estado que até 
então tinham privilegiado28. Esta decisão envolveu principalmente grupos com importantes interesses 
voltados para as exportações industriais, agrupados informalmente desde 1990 no chamado “Clube dos 
Exportadores”: Techint, Acíndar, PASA, grupo Massuh, Alpargatas, Aluar, entre outros. O seu objectivo 
era inserir-se activamente na UIA e através dela enfrentar o carácter cada vez mais recessivo e, 
segundo eles, “anti-industrial” das políticas de Erman González.
Pode-se duvidar que haja sucesso, mas não que filosoficamente esteja no caminho certo”27 .
Ele pareceu expressar a sua concordância com o liberalismo prevalecente: “há dúvidas, mas pensamos 
que é melhor ter dúvidas sobre uma política económica baseada na liberdade do que não apoiá-la.
O interesse de vários dos “capitães da indústria” em reactivar a sua participação na UIA coincide com a perda da sua presença como 
grupo informal que ocorria desde finais de 1989 e que parecia ter-se aprofundado durante os primeiros meses do governo de Erman. 
administração González.
Reportagem sobre Favelevic no Clarín, 18/02/90.
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Desde meados de 1990, começou a tomar forma uma aliança que conseguiu ganhar o controle da UIA nas eleições internas de 
abril de 1991, substituindo Montagna por uma nova liderança liderada por Israel Mahler. Reuniu o MIN, algumas câmaras sectoriais de 
peso decisivo como a dos metalúrgicos (ADIMRA), e os membros do Clube dos Exportadores, alguns deles por sua vez ligados ao MIN ou 
às respectivas câmaras: Héctor Massuh (papelaria), Sergio Einaudi (Techint), Armando Bertucci (Aluar, alumínio, pertencente ao grupo 
Madanes), Manuel Herrera (na época diretor da PASA Petroquímica, empresa pertencente à holding Pérez Companc), Alberto Ibáñez (da 
Acíndar), entre outros.
Neste quadro de impulsos contraditórios, foram as considerações fiscais que prevaleceram 
quando, em Janeiro de 1991, foi decidida a adopção de uma tarifa única de 22%. Do ponto de vista 
técnico, este novo sistema reduziu a protecção efectiva e aproximou-se das posições mais ortodoxas, 
mas o facto de a tarifa fixada ser relativamente elevada foi mais um indício de que a intenção 
predominante não tinha sido provocar uma forte exposição à concorrência externa . A medida parecia 
ser o resultado de um compromisso entre as diversas opiniões concorrentes e, na verdade, acabou 
por não satisfazer ninguém. Os industriais expressaram a sua desaprovação relativamente ao 
significado da tarifa única em termos de preços mais elevados para os factores de produção e de 
protecção menos eficaz para os bens finais, mas a reacção adversa foi observada
3.2.3. Mais ou menos abertura? O breve interregno da tarifa uniforme
exportações, estavam entre os pontos centrais que este grupo de grandes empresários se propunha 
discutir com o governo a partir de uma posição de maior força29 .
No final de 1990, a controvérsia sobre a liberalização comercial foi reavivada, desta vez 
trazendo à luz divergências internas dentro do próprio governo. Os empresários industriais têm 
levantado a sua voz na medida em que o atraso na taxa de câmbio reduziu a rentabilidade das suas 
exportações e transformou a liberalização do comércio numaameaça concreta. Embora as 
importações como um todo estivessem em um nível muito baixo, porque devido à recessão as 
empresas não estavam adquirindo novos insumos e equipamentos (ambos os itens constituíam 60% 
das compras externas), e ao mesmo tempo o consumo estava deprimido, era crescente a preocupação 
com aumentos nos pedidos de importação de determinados bens de consumo. Por outro lado, alguns 
sustentaram que na realidade a economia ainda não estava suficientemente aberta, argumentando 
que para evitar atrasos nas taxas de câmbio era conveniente, precisamente, reduzir ainda mais as 
tarifas. Dentro do governo, Javier González Fraga acusou Pereyra de Olazábal de não apressar 
suficientemente a abertura e propôs uma tarifa única de 15% semelhante à em vigor no Chile.
O Secretário da Indústria, por sua vez, ecoou agora as preocupações industriais e manteve a 
conveniência de não aprofundar a abertura enquanto o dólar permanecesse para trás. Em vez disso, 
o Ministro González anunciou reduções tarifárias iminentes com o objetivo de gerar maiores 
importações e aumentar o valor da moeda. Ao mesmo tempo, porém, os imperativos de aumentar a 
arrecadação de impostos pesavam cada vez mais, numa altura em que o défice estava a aumentar e 
havia uma pressão crescente dos credores externos para aumentar os pagamentos da dívida externa.
16
Criticaram duramente Montagna por não ter defendido a indústria do atraso cambial, da abertura, do 
aumento das taxas de serviço e dos desincentivos às exportações industriais. Nos comentários jornalísticos 
passaram a ser chamados de “o povo paulista”, aludindo ao seu desejo de alcançar o destaque e a influência 
de seus pares da indústria paulista na política brasileira.
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Em termos gerais, e observados em perspectiva, o que define a política de Cavallo é, sem 
dúvida, o aprofundamento do caminho de reformas estruturais iniciado em 1989. Esta orientação geral 
é um facto central para localizar a análise específica da questão da abertura comercial; Uma visão 
“macro” permite-nos visualizar este último como parte integrante deste processo mais amplo de 
transformações, que por sua vez constitui o contexto em que se enquadram as preferências e 
estratégias dos atores envolvidos na política de comércio exterior. Uma leitura mais atenta do percurso 
de adopção e implementação das políticas permite-nos observar que este percurso global foi, no 
entanto, orientado por objectivos mais específicos e urgentes sem abordar os quais a racionalidade 
de todo o processo não se explicaria na sua devida termos.
Desde o início, a política de Cavallo visava de facto alcançar um controlo drástico e definitivo 
das contas públicas e das principais variáveis macroeconómicas. A partir de março, o eixo principal 
da sua estratégia foi a Lei da Convertibilidade, que estabeleceu uma paridade de 10.000 austrais e 
obrigou o Estado a mantê-la.
Desde o início, também visaram diretamente a contenção dos preços, e até a sua redução. 
Além da estabilidade, o objectivo era reduzir através da deflação o que já era visto em Fevereiro como 
um atraso significativo da taxa de câmbio real na paridade estabelecida. Sem apelar ao controle em 
sentido estrito, foi feita uma proposta aos empresários sugerindo que iniciassem negociações com 
cada setor para estabelecer acordos de preços baseados em um sistema de “recompensas e 
punições”. Especificamente, foi proposto um sistema de benefícios para as empresas que 
retrocedessem os seus preços atuais aos vigentes em dólares no período abril-junho do ano anterior, 
com as consequentes punições para aquelas que não o fizessem. A recompensa-punição era que as 
empresas que cumprissem receberiam benefícios fiscais em troca que, na realidade, envolviam a 
realização de reembolsos efetivos de IVA e reembolsos de exportações já previstos na legislação em 
vigor, mas com atraso no pagamento; Da mesma forma, ficou condicionada a possibilidade de 
refinanciamento de dívidas, obtenção de novos créditos.
4. 1991: Cavallo define as regras
Como se sabe, esta medida estabeleceu fortes limites às possíveis decisões de política económica do 
governo30; Quando, ao longo dos meses, a convertibilidade se revelou sustentável e se tornou 
também a principal garantia de estabilidade, esses limites foram também incorporados como dados 
pelos agentes económicos, reorganizando todo o espectro de possíveis exigências e respostas entre 
o setor privado e o Estado.
A tarifa única foi a última expressão da política comercial da equipe de Erman González. Em 
janeiro de 1991, o atraso cambial acabou provocando uma nova corrida contra o peso que, juntamente 
com o subsequente surto inflacionário e outras complicações, levou à renúncia de Erman González e 
à sua substituição pelo até então ministro das Relações Exteriores, Domingo Cavallo.
equilibrado pelo facto de terem sido efectivamente favorecidos sectores com grande peso na economia 
e na estrutura sindical industrial. Por outro lado, as expectativas e os comportamentos, tanto a nível 
microeconómico como político, continuaram mais centrados no nível da taxa de câmbio do que nos 
debates em torno das tarifas de importação.
17
Palermo e Torre apelaram a uma readaptação da imagem de “auto-vinculação” de Elster em Ulisses e as 
Sereias para dar conta da situação em que ficou o Estado após a Convertibilidade. Ver a referência sobre este 
assunto em Palermo e Novaro, 1996.
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Em Março-Abril de 1991, foram adoptadas decisões que implicaram a consolidação e o 
aprofundamento da liberalização comercial, afastando-se da efémera tarifa única de 22%. Foi 
estabelecida uma estrutura tarifária de três níveis de acordo com o valor agregado dos produtos e/ou 
sua natureza como matérias-primas, insumos intermediários ou bens finais. O novo esquema era o 
seguinte:
* 22%: produtos finais ou de alto valor agregado, por exemplo bens de capital, vestuário, 
acrílicos, tubos sem costura, livros, calçados, máquinas, eletrodomésticos e material elétrico, 
etc. * 11%: 
bens intermediários, como produtos siderúrgicos (exceto os considerados de alto acabamento), 
fios de algodão e lã, insumos petroquímicos, farinha, óleo, laticínios e conservas, papel e 
estanho para embalagens, entre outros * 0%: bens de 
capital não produzidos no país, matérias-primas e alimentos.
Pela sua forma, o regime estabelecido afastou-se das perspectivas mais ortodoxas, que 
apontavam para uma tarifa única inferior à estabelecida em Janeiro (22%); A tarifa múltipla significou a 
manutenção de uma maior protecção efectiva e implicou um incentivo especial à produção de bens de 
maior valor acrescentado. Não faltaram argumentos na justificação oficial que apresentava a nova 
ordem como parte de uma “política industrialista”, reduzindo tarifas sobre insumos e matérias-primas e 
protegendo mais os produtos acabados. Contudo, o objetivo imediato do governo era utilizar a abertura 
em relação aos